• No results found

ZIJN WE GOED OF FOUT GEWEEST? Conclusies en morele eindafweging

5§1

De meetbaarheid van sancties en de bruikbaarheid van de criteria van de rechtvaardige oorlog

Voor- en tegenstanders van dwangmaatregelen tegen Zuid-Afrika heb-ben vaak diametraal tegenover elkaar gestaan met alle verwijten die bij dit grote verschil in morele positie hoorden. In de vorige hoofdstukken hebben we als het ware geprobeerd terug te keren in de tijd om na te gaan of aan de criteria van de theorie van de rechtvaardige oorlog was voldaan bij de beslis-sing om sancties tegen Zuid-Afrika in te stellen en te handhaven. ‘Als het ware’, want de studie is geschreven vanuit een positie na de ineenstorting van het apartheidssysteem, net zo goed als de gesprekken over de boycot plaats vonden na de overgang van het land tot een democratische rechtsorde. Alleen de schriftelijke bronnen dateren deels uit de tijd, waarin de strijd tegen de raciale ongelijkheid in Zuid-Afrika nog gaande was. Nu komen we terug op het punt in de tijd waar we zijn, om een slotoordeel te geven over de boycot-maatregelen, met een vraag die naar het verleden wijst: was onze keus voor of tegen de sancties juist of niet juist? ‘Goed’ en ‘fout’ hebben voor onze samen-leving een connotatie met de oorlog ’40 -’45, waarop dan ook in paragraaf 4 zal worden teruggegrepen, om te zien of het oordeel over die periode ons kan helpen tot een preciezer oordeel te komen over het Zuid-Afrika van voor de val van de apartheid.

Het diametrale verschil in positie wordt weerspiegeld in de eindbeoor-delingen die mogelijk zijn. Kunnen degenen die zich hebben verzet tegen een (economische) boycot van Zuid-Afrika zich gerechtvaardigd weten door de schade die deze heeft aangericht, of moeten zij medeverantwoordelijk worden gehouden voor het voortduren van het onrecht van de apartheid? Of moet omgekeerd, geredeneerd vanuit de opvatting dat economische sancties oor-logsdaden zijn, de voorstanders van de economische boycot verweten worden dat zij juist schuld dragen voor schade aan kwetsbare mensen, die nooit had mogen plaats vinden? 1

1 Raad voor de zaken van Overheid en Samenleving, Notitie, 94: De discussie over de economische sancties was des te ingewikkelder, omdat het discussiepartners betrof die allen zeiden tegenstanders van apartheid te zijn. Maar zij stonden in toenemende mate ook frontaal tegenover elkaar. De tegenstanders van investeringen stelden dat de voorstanders in feite bijdroegen tot de instandhouding van de apartheid; de

173 Het gebruik van de criteria uit de theorie van de rechtvaardige oorlog hebben we ondernomen vanuit de hypothese dat het opleggen van boycots gelijkenis vertoont met het voeren van oorlog, ook al wordt door sommige sanctie-onderzoekers en voorstanders van boycots nu juist verdedigd dat sanc-ties fundamenteel vredelievende, niet-gewelddadige acsanc-ties zijn. Het lastige van het sanctie-onderzoek is, zo stelden we van meet af aan vast, de daarmee verbonden nauwkeurigheidszwakte. Een preciezere manier om de effecten in werkgelegenheids- en welvaartsverlies te meten, zou meer licht kunnen wer-pen op de bruikbaarheid van de criteria bij het oordelen over de gewenstheid van sancties.

In de studies van politieke wetenschappers die we gebruikten, wordt dit gebrek aan precieze resultaten ruiterlijk toegegeven. Crawford en Klotz constateren dat internationale invloed moeilijk te schatten is.

‘Er is een complexiteit van het cumulatieve doel van de initiatiefnemers van sancties om tot een totale, politieke, economische en sociale overgang te ko-men. Door die graad van ingewikkeldheid is er niet een eenheidsmaat van utiliteit. Als gevolg daarvan is het onmogelijk om tot een eenvoudige beoorde-ling van de sancties tegen Zuid-Afrika te komen. Beleidsmakers moeten niet de verwachting hebben dat sancties het enige instrument kunnen zijn voor het bereiken van politieke verandering.’ 2

De studie van Weiss onderstreept deze bevinding: ‘De omvang van het menselijk lijden door sancties in Zuid-Afrika is moeilijk te analyseren. Om drie principiële redenen is er een enorme analytische en empirische opgave: de ontoereikende gegevens, de meervoudige oorzakelijkheid en de terugkop-pelingseffecten.’ 3 Uit de vergelijking van een aantal verschillende sanctiesi-tuaties concludeert dezelfde studie dat in geen van de gevallen sancties de definitieve factor waren voor het brengen van politieke verandering, maar dat economische dwang wel in ieder geval op zijn minst een rol speelde in het oproepen van druk voor onderhandelingen of een compromis.

‘Eén continuüm verbindt economische sancties met politieke verandering en een tweede continuüm verbindt economische sancties met pijn die burgers on-dervinden. De correlaties zijn echter moeilijk precies vast te stellen vanwege analytische en methodologische moeilijkheden. Misschien is wel de moeilijk-ste opgave om de effecten van sancties los te maken van andere oorzaken, zoals in het geval van Zuid-Afrika: droogte, militarisering, verstedelijking en wereldwijde recessie.’ 4

voorstanders van investeringen stelden dat de tegenstanders juist bijdroegen aan de vergroting van de ellende voor de slachtoffers van apartheid.

2 Crawford-Klotz, a.w., 264.

3 Weiss, a.w., 59.

174

Daarom wordt door de auteurs aan het eind van hun boek samenvat-tend vastgesteld, dat er behoefte blijft aan een helderder, meer transparant en betrouwbaar kader voor een aanvaardbare toepassing van sancties. ‘Verder economisch onderzoek is nodig naar de economische weerslag van dwang-maatregelen. Tot nu toe zijn er vrijwel geen studies om methodisch op terug te grijpen en bij voorbeeld antwoord te geven op de vraag welke structurele veranderingen er ten gevolge van sancties plaats vinden.’ 5 In de inleiding op de algemene studie over sancties van Cortright wordt bij alle gebrek aan vastheid een hoopvolle toon aangeslagen: ‘Informatie ontleend aan het zich uitbreidende reservoir van ervaring die deze zeer inexacte wetenschap heeft voortgebracht, kan behulpzaam zijn bij het vormgeven van specifieke sanc-tieregimes.’ 6 Het gebrek aan precisie wordt ook in het eenvoudigste geval onderkend: ‘De symbolische en signalerende doelen van sancties mogen dan het eenvoudigste te begrijpen zijn, toch ontglippen ook die gemakkelijk aan een analytische waardebepaling.’ 7 De algemenere sanctiestudies die hier zijn behandeld, gingen, behalve op de sancties tegen Zuid-Afrika, voornamelijk in op de dwangmaatregelen tegen Haïti, het voormalige Joegoslavië en Irak. Met name de vernietigende uitwerking van de sancties op Irak, zullen vermoede-lijk een rem zetten op toekomstige gebruik van dwangmaatregelen, nadat de ervaringen met Zuid-Afrika velen hierin juist hadden bemoedigd vanwege de val van het apartheidsregime, die volgde op de sanctieperiode. 8

Bij de uiteenzetting van de leer van de rechtvaardige oorlog in het eerste hoofdstuk kwam al evenzeer het nadeel van onnauwkeurigheid in deze theorie naar voren. Toch hoop ik in de hoofdstukken 2, 3 en 4 aannemelijk te hebben gemaakt dat de zeven voornaamste criteria nuttig zijn om de diverse morele aspecten van boycots in kaart te brengen en als zodanig kunnen dienen als een ordenend hulpmiddel. De veronderstelling hierbij was dat sanctiemaatregelen naar hun aard een gelijkenis vertonen met oorlogvoering.

Opmerkelijk was in het Memorandum van de Wereldraad van Kerken over sanctiemaatregelen, dat ook daarin wordt uitgegaan van de permanente mogelijkheid dat sancties de vreedzame grenzen te buiten gaan. ‘Sancties moeten worden opgevat als een moreel gemengde en dubbelzinnige strate-gie, omdat zij kunnen bijdragen aan geweld, wijdverspreid lijden en escalatie van conflict.’ 9 Deze vaststelling is des te opmerkelijker, omdat de Wereldraad

5 Weiss, a.w., 239.

6 Cortright, a.w.. XII.

7 Cortright, a.w., 8.

8 Crawford-Klotz, a.w., 279: De zaak Zuid-Afrika opende de sluisdeuren doordat deze werkte als overtuigend precedent.

175 vanaf 1972 zo nadrukkelijk terugtrekking van investeringen uit Zuid-Afrika heeft bepleit.

Voor sanctie-onderzoeker Nossal is de gewelddadige kant van sancties een uitgemaakte zaak.

‘Gegeven de gewelddadige effecten die het onderbreken van economische re-laties kan hebben, is het onoprecht te beweren dat sancties een niet-geweld-dadig politiek instrument zijn op grond van het feit dat geen zaken doen geen bloedvergieten veroorzaakt. Integendeel: sancties kunnen bloedvergieten en verlies aan mensenlevens veroorzaken en doen dit ook.’ 10

We zagen de specificaties die O’Donovan aanbracht met betrekking tot maatregelen, door middel waarvan regeringen het beleid van andere regeringen afkeuren. Naast de maatregelen die onder de normale politieke bevoegdheden van overheden vallen of andere acties, ook van het publiek, die geplaatst moe-ten worden op het subpolitieke niveau, wijst hij op de massieve economische sancties, die niet anders gezien kunnen worden dan als oorlogsdaden, waar-mee een passend antwoord wordt gegeven op onrecht veroorzaakt door een bepaald regime. De rechtvaardiging van deze vorm van oorlogvoering moet dan evenwel worden aangetoond voor het forum van de wereldgemeenschap. Voor de zaak van Zuid-Afrika hield dit het volgende in.

‘Het is duidelijk dat de beslissing om sancties op te leggen uitgaat van de overtuiging dat zij de geëigende middelen zijn om oorlog te voeren in de ge-geven omstandigheden. Vele van de problemen die waren verbonden met de westerse sancties tegen het Zuid-Afrika van de apartheid kwamen voort uit het idee dat sancties een alternatief voor oorlog waren, meer dan een andere ma-nier van oorlogvoering. De westerse mogendheden waren niet bereid om zelf directe militaire betrokkenheid te overwegen. Dit betekende dat de vraag niet werd gesteld in de vorm die nodig zou zijn geweest: of sancties de geëigende middelen waren om een daad van oordeel te voltrekken tegenover het Zuid-Afrikaanse regime.’ 11

Hazelzet ondersteunt de opvatting dat sancties en geweld met elkaar verbonden zijn door een stelling van Patrick Clawson aan te halen die luidt: Als er geen bereidwilligheid is geweld te gebruiken om sancties te ondersteu-nen, zijn deze moreel dubieus. Ze leggen lijden op en kunnen sterfgevallen veroorzaken zonder redelijk uitzicht op het bereiken van het goede te bie-den. 12

Deze redenering biedt een belangrijke steun aan degenen, die van oor-deel zijn dat de economische boycot tegen Zuid-Afrika niet de juiste manier

10 Nossal, a.w., 264.

11 O’Donovan, a.w., 105.

176

was om de apartheid te bevechten. We zagen dat O’Donovan andere vormen van boycot als subpolitieke maatregelen toelaatbaar acht. De karakterisering die O’Donovan geeft van economische sancties als een vorm van oorlogvoe-ring, die de primaire levensbehoeften van een bevolking raakt, noodzaakt vast te houden aan het criterium van de wettige overheid. Immers, als deze eis niet wordt gesteld, zou iedere beweging of persoon naar believen kunnen gaan handelen, ten nadele van medemensen. Wordt gegrepen naar het geweldda-dige middel van economische sancties, dan kan dit alleen door een overheid, die hiertoe gerechtigd is en verantwoording schuldig is aan de wereldgemeen-schap. In onze studie hebben we evenwel het criterium van de wettige over-heid uitgebreid tot de maatstaf van morele verantwoordelijkover-heid in het alge-meen, dus niet alleen die van nationale en supranationale overheden, maar ook van lagere overheden, andere instellingen en particulieren. We zouden hier kunnen denken aan het begrip ‘soevereiniteit in eigen kring’, dat bekend is geworden uit een in Nederland ontwikkeld wijsgerig stelsel (de wijsbegeerte van de wetsidee). Soevereiniteit berust niet alleen bij degenen die de hoogste ambten in een samenleving dragen, maar is ook gegeven aan wie in andere verbanden verantwoordelijkheid dragen voor de samenleving.

De reden voor deze uitbreiding van het criterium van het wettige gezag was onze interesse om de boycot in haar verschillende vormen aan een onder-zoek te onderwerpen, met als centrale vraag of het nu wel of niet goed was de contacten met Zuid-Afrika in de apartheidsperiode, van welke aard of door wie dan ook, op te schorten of te verbreken. Het artikel uit het Handvest van de Verenigde Naties, dat deze zelfde breedheid van ‘maatregelen’ verwoordt, was voor deze brede aanpak de rechtvaardiging.

De zwakste schakel in de toepassing van de criteria van de rechtvaar-dige oorlog op het sanctievraagstuk bleek de maatstaf van het onderscheid tussen strijdende en niet-strijdende partijen. te zijn. Bij de boycot gaat het dan niet, zoals in oorlogsomstandigheden om het onderscheid tussen burgers en militairen, maar tussen enerzijds de burgers en anderzijds de verantwoor-delijke bestuurders en overige elites, zoals de leiding van het bedrijfsleven. Omdat bij uitstek de pijn die de burgerbevolking lijdt de overbrengingsriem moet zijn van geleden schade naar politieke verandering, kan dit criterium reden zijn het onbruikbaar te verklaren voor een oordeel over sancties. We zullen het evenwel handhaven, vanuit de gekozen visie dat sancties de trekken vertonen van oorlogsdaden en dat daarmee de eis van kracht blijft dat burgers niet nodeloos schade mogen ondervinden van internationale dwangmaatre-gelen. Ook voor de voorstanders van sancties hoeft dit geen bezwaar te zijn, zolang de veronderstelling klopt dat met humanitaire hulp de scherpe kanten

177 van sanctieregimes kunnen worden weggenomen, zodat de schade die de bur-gers treft binnen verdedigbare grenzen blijft.

We zullen nu in de twee volgende paragrafen onderzoeken wat de schriftelijke en mondelinge bronnen hebben opgeleverd om vast te stellen of nu juist wel of juist niet, of onvoldoende, is voldaan aan de morele eisen voor rechtvaardig strijd leveren door middel van sancties.

178

5§2

Gegevens die de conclusie ondersteunen dat aan de criteria is voldaan

De algemene veroordeling van apartheid in onze bronnen levert ons een grote eenduidigheid van het voldoen aan het eerste criterium van de rechtvaar-dige zaak. Nergens werden in de gelezen stof of bij de persoonlijke ontmoetin-gen overweginontmoetin-gen aangetroffen die het stelsel van apartheid ondersteunden. Uiteraard zouden dergelijke standpunten wel te vinden zijn geweest. Oud-mi-nister Fismer refereerde aan landgenoten die door hun lichaamstaal uitdrukten, dat zij het met de nieuwe orde absoluut niet eens waren. 1 Het zelfde sprak uit een foto in een van de Zuid-Afrikaanse kranten, waarin verslag werd gedaan van een historische zitting van de synode van de Nederduitse Gereformeerde Kerk op 14 oktober 1998, precies in de maand, waarin ik Zuid-Afrika bezocht. Tijdens die vergadering nam de synode voorgoed afscheid van de apartheid, die voortaan als zonde werd gezien. Op de foto in The Star gaan de handen van de meeste afgevaardigden omhoog om voor te stemmen, terwijl een aan-tal afgevaardigden zonder handopsteken verslagen reageert, van wie één met de handen voor de ogen. 2 In een andere krant wordt een andere oud-minister van de Nationale Partij geciteerd, Danie Stein, ter vergadering aanwezig als ouderling uit Wonderboom, die eraan herinnerde dat ook hij als lid van de regering de apartheid had gesteund, maar dat deze ‘oopswaai van de deure’ voor hem een ‘vonkelwijndag’ betekende. 3 Het was, zoals de al eerder aange-haalde synodenota van de Hervormde Kerk het verwoordde: ‘Met het houden van democratische verkiezingen zijn de structuren van de apartheid nog niet verleden tijd, noch in de harten van de mensen, noch in de economie.’ 4 Met de stroming die altijd nog geloofde in de zin van gescheiden ontwikkeling van blank en niet-blank, zeg maar de Zuid-Afrikanen die zich politiek rechts van de voormalige Nationale Partij bevonden, heb ik geen contact gehad. Deze groep valt overigens op in de biografie van Mandela, die zijn wijze staatman-schap toonde door ook tot dit deel van het volk toenadering te zoeken en over-leg te voeren met zijn leider Generaal Viljoen in de aanloop naar de regering van nationale eenheid. 5

We kunnen kort zijn over de rechtvaardige zaak die zo lang zo veel mensen tot in het diepst van hun ziel heeft beroerd. Het goed recht de apartheid

1 Fismer in eerder vermeld vraaggesprek. 2 The Star van donderdag 15 oktober 1998. 3 Beeld van woensdag 14 oktober 1998.

4 Raad voor de zaken van overheid en samenleving, a.w. 29. 5 Sampson, a.w., 474.

179 te kritiseren en tot een eind te willen brengen, stond hoog overeind in de hele wereld en we zagen welke theologische en andere argumenten hiervoor waren aan te voeren, zo sterk, dat ook de meerderheid van degenen die de apartheid jarenlang steunden, hun oorspronkelijke standpunt hebben verlaten. Hetzelfde geldt van het criterium van de juiste intentie, omdat het velen in de strijd tegen de apartheid absoluut niet om eigenbelang ging, maar om het opkomen voor mensen die daartoe zelf niet de maatschappelijke en politieke mogelijkheden hadden. Aan het begin van onze studie noemden we de morele plicht om geen kwaad te doen. Deze negatief geformuleerde plicht kent de positieve tegen-hanger van de plicht onszelf en anderen tegen kwaad te beschermen. In die lijn kunnen we juiste intentie een operationalisering noemen van de plicht om anderen tegen kwaad te beschermen, waarmee een deugdethisch aspect van de leer van de rechtvaardige oorlog prominent in beeld wordt gebracht.

Met betrekking tot het criterium van het wettige gezag hebben we twee sporen naast elkaar gevolgd. We bespraken dwangmaatregelen die door natio-nale en supranationatio-nale overheden tegen Zuid-Afrika werden toegepast. Daarbij is duidelijk dat overheden ook ten aanzien van sancties wettelijk vastgelegde bevoegdheden hebben. In zekere zin hebben zij die zelfs meer dan de supra-nationale Veiligheidsraad, die als enig orgaan ter wereld verplichte, interna-tionale sancties kan opleggen. Die bevoegdheid hebben nainterna-tionale overheden weliswaar niet (zij kunnen alleen eenzijdige dwangmaatregelen opleggen of daartoe beslissen in samenwerking met andere landen), maar de uitvoering van het boycotbeleid, het toezien daarop en de bestraffing van overtredingen hiertegen blijven een zaak van nationale soevereiniteit. We zagen evenwel dat de nationale overheden lang niet altijd tot sancties tegen Zuid-Afrika besloten en dat in hun plaats lagere overheden, zoals (Amerikaanse) staten, provincies, stads- en universiteitsbesturen hiertoe overgingen en besloten om economi-sche of andere betrekkingen te verbreken dan wel op te schorten. Vandaar dat in onze studie het criterium van het wettige gezag werd verbreed tot dat van morele verantwoordelijkheid. Ook de kerken speelden hierin, afzonderlijk en gemeenschappelijk in het verband van de Wereldraad van Kerken, een voor-aanstaande rol. Daarbij volgde een kerk als de Nederlandse Hervormde Kerk de lijn, die zij al langere tijd volgde in alle contacten met kerken overzee: er werden geen initiatieven genomen dan op verzoek en met instemming van de oecumenische partners in Zuid-Afrika. Een deel van de synodeleden kon niet instemmen met de betekenis die de beleidsbepalers aan de oecumenische solidariteit met de lijdenden toekenden. 6

Is ook aan het criterium van de laatste toevlucht voldaan? Waren alle andere wegen afgelopen, zodat het instellen van sancties onontkoombaar

180

was? Erik van den Bergh, die jarenlang de spil was van het landelijke studie- en actiecentrum van de kerkelijke anti-apartheidsbeweging Kairos in Utrecht, constateerde in een brochure: ‘Voor een dialoog is bereidwilligheid nodig van twee partijen om elkaar serieus te nemen en van gedachten te wisselen. Daar-van was geen sprake. De Zuid-Afrikanen wilden niet spreken met kritische personen, maar alleen met ‘goede Nederlanders en ‘goede Zuid-Afrikanen’. 7

In het proefschrift van de Zuid-Afrikaanse theoloog Gous volgden we de