VOOR DE BEOORDELING VAN DE BOYCOT

1§1

Doel van dit eerste hoofdstuk is aan te tonen, dat de traditionele theorie van de rechtvaardige oorlog een bruikbaar ethisch kader kan bieden voor het vellen van een oordeel over de boycot. Dan ligt het voor de hand om allereerst de vraag te stellen of boycotmaatregelen wel voldoende gelijkenis met oor-logsdaden vertonen om op een zinnige manier van dat denkschema gebruik te maken.

Het sanctie-onderzoek laat zien, dat de eeuwen door economische maat-regelen zijn gebruikt om macht te krijgen over tegenstanders, maar dat deze sancties dan altijd samen gingen met het voeren van oorlog. 1

Pas na de Eerste Wereldoorlog zijn sancties beschouwd als midde-len die in de plaats komen van oorlog. Ze speelden een belangrijke rol in de oorlog 1914-1918 bij de overwinning van de westerse geallieerden op Duits-land. Toen na deze oorlog de Volkenbond werd opgericht, kregen sancties een prominente plaats in het ideaal van de nieuwe volkerengemeenschap. Ze werden beschouwd als verkieslijke, vreedzame strijdmiddelen om oorlog te vervangen en zouden het fundament vormen voor de nieuwe wereldorde die de Volkenbond wilde vestigen. 2 De Amerikaanse president Wilson, die in dit verband een grote rol speelde, verwoordde zijn geloof in sancties aldus: ‘Pas dit economische, vreedzame, stille, dodelijke middel toe en er zal geen nood-zaak zijn voor geweld. Het is een verschrikkelijk middel.’ 3

Ondanks het falen van sancties tegen Italië en de ineenstorting van de Volkenbond, bleef het ideaal van sancties als een ander strijdmiddel dan oor-log na de Tweede Wereldooroor-log springlevend. Het werd als vredesinstrument opgenomen in het Handvest van de Verenigde Naties in 1945. Hoofdstuk VII van het Handvest bouwt voort op artikel 16 van de Volkenbond, als het de collectieve maatregelen beschrijft die kunnen worden genomen, wanneer de vrede in gevaar is. Artikel 39 schrijft voor, dat eerst wordt vastgesteld dat er van verbreking of bedreiging van de vrede sprake is. Voorafgaand aan Arti-kel 42, dat over militaire middelen spreekt, beschrijft Artikel 41 maatregelen,

1 Hufbauer, Schott and Elliot, a.w., 5.

2 Kim Richard Nossal; Rain Dancing – Sanctions in Canadian and Australian Foreign Policy, Toronto 1994, IX.

15 die niet het gebruik van wapengeweld inhouden. De term sancties wordt ner-gens gebruikt, maar wel worden allerlei drukmiddelen genoemd die onder dit begrip vallen. Niet alleen economische maatregelen, maar ook beperking of verbreking van niet-economische betrekkingen. Als voorbeelden worden ge-noemd: het beëindigen van culturele uitwisselingen, zoals contacten in weten-schap en sport, en van diplomatieke en politieke relaties; opschorting van on-derhandelingen over verdragen en de beperking, naar niveau en omvang, van diplomatieke vertegenwoordiging. De formulering is zo gekozen, dat niet alle maatregelen tegelijk hoeven te worden toegepast en dat ook niet genoemde drukmiddelen overwogen kunnen worden. 4

Het is duidelijk, dat deze visie op sancties past in de verheven idealen van de Verenigde Naties als vredebewaarder en vredestichter. 5 In Zuid-Afrika vond deze opvatting ruime weerklank. Het ANC had vier pijlers uitgekozen, waarop de strijd tegen het apartheidsbewind moest rusten. Naast de gewa-pende strijd, het mobiliseren van de massa en het ondergronds verzet waren dat de sancties. Succesvolle binnenlandse boycots van het busvervoer en be-paalde producten hadden hiervoor al in de vroegere jaren van de apartheid de weg geëffend. De biograaf van Mandela legt uit dat deze er als de onbetwiste toekomstige leider niet omheen kon de gewapende strijd te steunen, als hij zijn zwarte aanhang niet wilde verliezen. Toch heeft hij nooit geloofd, dat deze strijd op zichzelf Zuid-Afrika kon bevrijden. Hij wist dat een werkelijk meedogenloze, militaire campagne van stadsterreur zijn land vernietigd zou hebben, zoals die bijna Algerije heeft vernietigd. Toen hij vanuit de gevange-nis Zuid-Afrika zag afstevenen op chaos, probeerde hij tot onderhandelingen te komen, waarbij hij het oog richtte op internationale druk en sancties om de apartheid ten val te brengen, wat zij, zo concludeert zijn biograaf, ook hebben gedaan. 6

Ook de Zuid-Afrikaanse Raad van Kerken zag in het terugtrekken van investeringen en vergelijkbare economische maatregelen een vreedzaam en doeltreffend middel om druk op de regering uit te oefenen teneinde de funda-mentele veranderingen te bewerkstelligen die het land nodig had. De nationale conferentie van de Raad achtte in juni 1985 het moment gekomen om daartoe

4 Nico Schrijver: ‘The Use of Economic Sanctions by the UN Security Council: An International Law Perspective’; in H.H.G.Post, ed., International Economic Law and Armed Conflict, Martinus Nijhoff Publishers 1994, 124.

5 Cortright, a.w., 6.

16

op te roepen. 7 Deze oproep hangt nauw samen met de escalatie van het geweld van de kant van de apartheidsregering in een periode, waarin de noodtoestand werd uitgeroepen.

Het Centraal Comité van de Wereldraad van Kerken heeft de koers van sancties tegen Zuid-Afrika ingezet in 1972 in Utrecht. Toen de afschaffing van de apartheid in 1994 een feit was, heeft het Centraal Comité in Johannes-burg aanbevelingen gedaan om de sancties op te heffen en een economische gedragscode, opgesteld door de Zuid-Afrikaanse Raad van Kerken, te volgen. Daarmee zou het land niet opeens in de steek worden gelaten bij de opbouw van een rechtvaardig bestaan voor mensen van alle huidskleuren. Tegelijk be-sloot het een studie naar sancties te laten verrichten, die in 1995 in Genève werd aanvaard als een stuk dat ter discussie aan de lid-kerken zou worden aangebo-den. In dit Memorandum worden sancties met het oog op toekomstig gebruik fijnzinnig geanalyseerd. Afgesloten wordt met criteria die behulpzaam kun-nen zijn bij de beslissing om al of niet sancties te willen toepassen. Sancties worden beoordeeld als een waardevol instrument om het internationale recht kracht bij te zetten en te leiden tot een vreedzame oplossing van conflicten. 8

Het Memorandum stelt vast dat sancties door kerken als typisch vreedzame en niet-gewelddadige middelen in plaats van oorlog worden beschouwd. Toch heeft de ervaring geleerd, dat sancties in sommige gevallen kunnen bijdragen aan geweld, wijdverspreid lijden en de escalatie van een conflict. Dientenge-volge moeten sancties worden beschouwd als een moreel gemengde en dub-belzinnige strategie. Zij horen thuis in het spectrum van geweld en mogen niet geheiligd worden met de naam van geweldloosheid. 10 Deze geweldspotentie van sancties blijkt uit voorbeelden, die aantonen hoe machtige staten bij tijden geprobeerd hebben agressieve en soms zeer gewelddadige optredens tegen een andere staat te rechtvaardigen door ze te verbinden met de officiële uitstraling van sancties, waaraan een internationaal lichaam toestemming had verleend. 10

Ook memoreert het discussiestuk het verzet van met name ontwikkelingslan-den tegen sancties, die alle vormen van economische dwang beschouwen als een onwettige inbreuk op de territoriale integriteit en politieke onafhankelijk-heid van een soevereine staat. Zo heeft het noorden een instrument in handen om het zuiden te overheersen en exploiteren. 11

7 Ans J. van der Bent, ed., Breaking down the walls – World Council of Churches Statements and Actions on Racism 1948-1985; Program to Combat Racism Information – Special Report, Geneva 1986, 94.

8 ‘Memorandum and Recommendations on the Application of Sanctions’, Appendix V in Minutes of the Central Committee of the World Council of Churches, September 14-22 1995, Geneva, 265.

9 ‘Memorandum and Recommendations’, 272.

17 Een van mijn gesprekspartners in Zuid-Afrika, Chris Fismer, die na-mens de Nationale Partij minister was in de regering van nationale eenheid na de val van de apartheid, waardeert de inzet van sancties door het ANC als een zeer vreedzame keuze:

‘Ze waren een heel vreedzame manier om het systeem te bevechten. Er waren zoveel redenen om het systeem heftiger te bestrijden dan zij hebben gedaan. Ik denk dat wij hun dankbaar mogen zijn, dat zij voor sancties hebben geko-zen. Anders waren we in een veel intensere, gewapende strijd terechtgekomen, waardoor grote delen van het land in stukken waren geblazen. Als ik moet kiezen tussen de twee uitersten van de schaal, zijn sancties een heel wat ver-kieslijker manier om weerstand te bieden aan het systeem.’ 12

In een kritische analyse van de Tweede Golfoorlog hanteren de Ame-rikaanse ethici Geyer en Green de leer van de rechtvaardige oorlog om een oordeel te vellen over de door president Bush senior begonnen oorlog tegen Irak. Zij beschouwen sancties nadrukkelijk als vreedzame middelen en zij ci-teren waarnemers die ervan uitgaan dat de Amerikaanse president in feite al lang had besloten om oorlog te voeren, op het moment dat sancties werden ingesteld. Als dat klopt, waren de sancties en diplomatieke exercities louter een spel dat werd gespeeld om in de tussentijd de soldaten voor te bereiden op de strijd. 13 In de lijn van Fismers oordeel over Zuid-Afrika stellen zij vast, dat een van de trieste erfenissen van de Golf-crisis is dat de Verenigde Sta-ten eenzijdig besloSta-ten een primair vertrouwen op economische sancties los te laten. Deze sancties boden, zo schrijven zij, een van de meest belovende gelegenheden van de geschiedenis om de levensvatbaarheid aan te tonen van van een niet-militaire strategie voor crisisinterventie. ‘Hoewel de VN Veilig-heidsraad had ingestemd met de sancties, kreeg de raad nooit de gelegen-heid om te beslissen of, wanneer en hoe de oorlog in zijn naam zou worden gevoerd. De welhaast wereldwijde veroordeling van de Iraakse agressie en steun voor sancties werd op een kwalijke manier uitgehold door het agressieve gebruik dat de regering van Bush maakte van “alle mogelijke middelen”. De autorisatie van “alle mogelijke middelen” was zowel in de Verenigde Naties als in het congres aangemoedigd om de hand van Bush sterk te maken voor een vreedzame regeling, maar, of dit nu met opzet was of door ongeduld, niet-militaire middelen kregen nooit een eerlijke kans.’ 14 De auteurs, die aan

11 ‘Memorandum and Recommendations’, 269.

12 Chris Fismer, advocaat en voormalig Minister van Algemene Zaken, respectievelijk voor Grondwettelijke ontwikkeling en Provinciale Zaken in een vraaggesprek op 19 oktober 1998 in Hadefield.

13 Alan Geyer and Barbara G.Green, Lines in the Sand, Justice and the Gulf War, Louisville 1992, 90.

18

de hand van de criteria uit de traditie van de rechtvaardige oorlog uiteindelijk een negatief oordeel vellen over het voeren van de Golfoorlog, benadrukken dat deze traditie nu juist leert, dat gerechtigheid allereerst en allermeest geen oproep is tot wapengebruik, geweld of wraak. ‘In het principe van de laatste toevlucht gebiedt de traditie strikt een vreedzame regeling als eerste toevlucht en als aanhoudende toevlucht.’ 15

In de Zuid-Afrikaanse situatie werd een tegengesteld standpunt inge-nomen door de Inkatha Vrijheids Partij. ‘Inkatha accepteerde niet dat de pro-blemen van Zuid-Afrika konden of moesten worden opgelost door geweld, waaronder het sancties meerekende.’ 16 Net als bij andere tegenstanders van sancties, viel de sportboycot buiten deze veroordeling.

Een aantal onderzoekers van sancties aarzelt niet om sancties te be-stempelen als oorlogsdaden. Vooral in de studie ‘Political Gain and Civilian Pain’ (Politiek profijt en pijn voor de burgers) wordt deze stelling betrokken. ‘De humanitaire gevolgen op korte termijn en de structurele effecten op lange termijn van economische sancties zijn vaak zelf net zo schadelijk als oorlog, zo niet erger’ 17 en ‘Hoewel vele mensen economische sancties als menselijker verkiezen boven militair geweld, heeft de voorkeur voor niet-gewelddadige economische sancties boven gewelddadige militaire sancties vaak weinig te maken met menselijke waarden. Het heeft meer te maken met de lage bin-nenlandse kosten en een laag risico van verlies van geloofwaardigheid bij fa-len.’ 18 De auteurs zijn van mening dat er vanuit menselijk en politiek oogpunt noodzaak is het Handvest van de Verenigde Naties te herzien: de stapsgewijze benadering van eerst economische sancties en vervolgens militaire dwang is niet noodzakelijkerwijze de beste benadering voor alle situaties. 19

De Canadese onderzoeker Nossal komt tot een zelfde conclusie: ‘Bij het wijdverbreide geloof dat sancties een niet-gewelddadig politiek instrument zijn, wordt gemakkelijk vergeten dat zij altijd gelijk zijn aan een oorlogsdaad gericht tegen een andere staat. Het is zeker dat zelden over sancties in zulke termen wordt gedacht. (...) De redenering dat sancties een vreedzaam en mild politiek instrument zijn, is op zijn best een twijfelachtige aanspraak.’ 20

15 Geyer and Green, a.w., 173.

16 C.Vale, adviseur van de parlementsfractie van de Inkatha Vrijheids Partij in een vraaggesprek op 4 november 1998 in Kaapstad.

17 Weiss, a.w., XV.

18 Weiss, a.w., 15.

19 Weiss, a.w., 219.

19 Ook de Zuid-Afrikaanse politicoloog Geldenhuys uitte in een vraag-gesprek met hem de twijfel of sancties wel zo’n vreedzaam instrument zijn: ‘Ik heb zo mijn bedenkingen bij het vreedzame karakter van sancties. Er is een onderscheid tussen een vreedzame intentie en een vreedzaam effect.’ 21 We memoreerden al dat aan blanke zijde de economische isolatie van het land met de aanduiding ‘sanksie-veldtog’ werd getypeerd. .

De eveneens Zuid-Afrikaanse onderzoeker Bloom ondervroeg voor het schrijven van zijn studie over desinvestering een aantal landgenoten. Het viel hem op dat de ondervraagde personen met een vakbondsachtergrond de ver-gelijking met een oorlogssituatie trokken. De schade die terugtrekking van investeringen kon brengen, werd door hen als onvermijdelijk gezien en ver-woord in de berustende conclusie: ‘We weten, dat niet iedereen van degenen die er op uit gaan om te vechten, zullen terugkomen.’ 22 Een interessante nuan-cering in de beantwoording van de vraag, of sancties vreedzame of geweld-dadige middelen zijn, is te vinden bij de Britse politieke theoloog O’Donovan. Hij velt een scherp oordeel over sancties in de definitie die hij geeft: ‘Sancties zijn oorlogsdaden, die geen direct gebruik van geweld inhouden. Zij beteke-nen een machtsgebruik door de staat (of waarschijnlijker door een aantal geal-lieerde staten) dat een misdaad tegen de vijandige staat zou inhouden, ware het niet dat er een eerdere misdaad van die staat aan vooraf is gegaan, die een rechtvaardige reden voor oorlog gaf.’ 23

Wezenlijk is hier het inzetten van macht bij dwangmaatregelen. Van een aantal maatregelen kun je, volgens O’Donovan, niet zeggen dat ze oorlogs-daden zijn. Voorbeelden hiervan zijn: de symbolische taal van de diplomatie, selectieve weigering van handel, investering in immorele bedrijfstakken (zo-als de drugshandel), het verbreken van culturele en zakelijke contacten op niet-selectieve basis; het afsnijden van hulp; de ban op wapenverkopen en de weigering van een voorkeursbehandeling op de binnenlandse markten. 24

Deze laatste maatregelen noemt hij ‘acts of retorsion’, het terugkaatsen van de bal. Hoewel vijandig bedoeld, liggen ze volmaakt binnen de sfeer van de politieke zeggenschap van een staat en behelzen ze, onder welke omstandig-heden ze ook worden uitgevoerd, geen aanval. 25 ‘De wetgeving voor deze vormen van zaken doen, moet in een algemeen kader staan, dat de soorten

21 Deon Geldenhuys, hoogleraar Politieke studies aan de Randse Afrikaanse Universiteit in een vraaggesprek op 13 oktober 1998 in Johannesburg.

22 Jack Brian Bloom, Black South Africa and the Disinvestment Dilemma, Johannesburg 1986, 141 en 148-149.

23 Oliver O’Donovan. a.w., 101.

24 O’Donovan, a.w., 97 en 99.

20

van de betrokken ondernemingen specificeert. Zodra de regering uitvoerend gaat optreden door de betrokken landen of bedrijven bij name te noemen, zou zij de grens overschrijden tussen selectieve weigering van handel en sancties en zou zij een oorlogsdaad begaan.’ 26 Een vergelijkbare grensoverschrijding vindt plaats, wanneer een staat andere landen wil tegenhouden, die wel wa-pens willen leveren. Dan is er sprake van vergelding en daarmee van sancties, zoals O’Donovan die opvat. 27

‘Iedereen heeft een basisrecht op toegang tot handel met ieder ander, slechts onderworpen aan een regelgeving die nodig is om het algemeen be-lang te beschermen. Een algemene ban op handel met een bepaald land is, ook als het niet illegaal voor de wet is, openlijk vijandig en moet beschouwd worden als een misdaad, tenzij deze wordt gerechtvaardigd als een oorlogs-handeling.’ 28 De Britse politieke denker neemt met dit standpunt de vrijheid het oneens te zijn met de volkenrechtgeleerden, die zeggen dat sancties geen vergelding kunnen zijn. 29

O’Donovan noemt het voorbeeld van Rhodesië, waartegen verplichte, alomvattende sancties werden uitgevaardigd door de Verenigde Naties om het blanke minderheidsbewind ten val te brengen. De sancties hebben tien jaar geduurd en de toegepaste guerillamethoden hebben een groot lijden teweeg gebracht bij blank en zwart. Naar zijn mening zou een militaire actie ver-standiger zijn geweest en de nieuwe staat Zimbabwe een betere start hebben gegeven. 30

O’Donovans verhandeling over de sancties maakt deel uit van een bre-dere studie over het concept van de rechtvaardige oorlog. Deze theorie wil volgens O’Donovan vooral naar voren brengen, dat oorlog van Gods genade en vrede kan getuigen in deze tussenperiode van de heilsgeschiedenis. Wel kan oorlog ook met andere middelen dan militaire geweldsmiddelen worden gevoerd. Voorwaarde voor het toepassen van die tussenliggende alternatieven voor oorlog is wel, dat we eerst hebben besloten, dat onze oorlogen rechtvaar-dig moeten zijn. 31

We sluiten de weergave van de gedachtegang van O’Donovan af met de vraag, wanneer hij sancties gerechtvaardigd vindt. Dat is wanneer ze een betere manier zijn om in de interne conflicten van een staat tussen beide te

26 O’Donovan, a.w., 99. 27 O’Donovan, a.w., 101. 28 O’Donovan, a.w., 101. 29 O’Donovan, a.w., 101. 30 O’Donovan, a.w., 105. 31 O’Donovan, a.w., 96.

21 komen dan door een gewapende inbreuk op het grondgebied. Daaruit spreekt respect voor de overheid van iedere staat om de eigen bevolking te besturen. Een tweede reden is het gegeven, dat een militaire operatie ernstige belem-mering zou ondervinden door logistieke problemen. 32 Zo opgevat zijn sanc-ties een milde vorm van vijandigheid om met gematigde druk een regeling te bereiken, voordat het grijpen naar de wapens noodzakelijk wordt. Het blijft verraderlijk om bij onoverwinnelijke obstakels voor militair ingrijpen sanc-ties op te leggen. Ze kunnen dan eindeloos worden gerekt, ook als ze zonder onderscheid schade toebrengen aan de bevolking. De verleiding zal nog erger worden, indien nooit is toegegeven, dat sancties een oorlogsdaad zijn en ze, te kwader trouw, louter worden uitgelegd als een soort van ‘verklaring’ van afkeuring. Wie ten strijde trekt, heeft de plicht de oorlogvoering tot een be-slissende afsluiting te brengen. 33 Voor het vervolg van ons betoog stellen we vast, dat sancties tegengesteld kunnen worden opgevat als vredesinstrument en oorlogshandeling, met daartussen een aantal boycotmaatregelen, die niet direct met politieke machtsuitoefening van doen hebben.

De volkenrechtgeleerde Schrijver geeft aan dat sancties allebei kunnen zijn: sommige zijn instrumenten van vredestijd en horen tot het vredesrecht, terwijl andere worden gebruikt tijdens een gewapend conflict. 34

Ook de studie van Cortright en Lopez, die het vreedzame karakter van sancties wil onderstrepen, ontkomt niet aan oorlogsbeeldspraak in de beschrijving van de verschijningsvorm ervan. Alomvattende sancties, met vernietigende economische effecten, lijken op een uitputtingsoorlog. Selectieve sancties hebben meer het karakter van manoeuvre-oorlogvoering. Dan is het doel het vertrouwen van de tegenstander te schokken. 35 De sancties tegen Zuid-Afrika waren het equivalent van een manoeuvre-oorlog. 36