1. INLEIDING...3
2. RELEVANTE BELANGEN ... 4
3. ORGANISATIE EN TOEZICHT TSO... 6
4. AFBAKENING VAN TRANSMISSIENET EN AANTAL TSO’S...10
5. BEHEER EN ONDERHOUD ...12
6. BEWAKEN SYSTEEMINTEGRITEIT... 15
7. VERSTREKKEN EN COÖRDINEREN VAN INFORMATIE...17
8. TOESTAAN VAN MARKTEN ... 20
9. KWALITEITSCONVERSIE...21
10. AANBIEDEN VAN BALANCERINGSDIENSTEN ...25
1. In de onderhavige toelichting wordt een nadere motivering gegeven bij het advies van de directeur van de Dienst uitvoering en toezicht Energie (hierna: DTe) aan de Minister van Economische Zaken (hierna: de Minister) over de wijze waarop de Europese verplichting tot het invoeren van een Transmission System Operator Gas in Nederland (hierna: TSO) in de nationale regelgeving kan worden geïmplementeerd1. Het advies en de toelichting zijn mede gebaseerd op de reacties uit een consultatieronde die DTe begin 2003 heeft georganiseerd. Ten behoeve van deze consultatieronde is in januari 2003 het informatie- en consultatiedocument Transmission System Operator Gas in Nederland (hierna: het
consultatiedocument) gepubliceerd2. Op dit consultatiedocument zijn uiteindelijk 20 schriftelijke reacties ontvangen3.
2. De toelichting bestaat uit een algemeen deel (A) waarin een aantal algemene onderwerpen worden behandeld en een specifiek gedeelte waarin een nadere motivering wordt gegeven met betrekking tot de verschillende voorgestelde taken van de TSO (B)4.
3. In het algemene deel worden de volgende onderwerpen behandeld: q Relevante belangen (hoofdstuk 2);
q Organisatie en toezicht TSO (hoofdstuk 3);
q Afbakening transmissienet en aantal TSO’s (hoofdstuk 4).
4. In het specifieke gedeelte wordt voorgesteld om de volgende taken door de TSO uit te laten voeren: q Beheer en onderhoud (hoofdstuk 5);
q Bewaken systeemintegriteit (hoofdstuk 6);
q Verstrekken en coördineren van informatie (hoofdstuk 7); q Toestaan van markten (hoofdstuk 8);
q Kwaliteitsconversie (hoofdstuk 9).
5. Daarnaast wordt voorgesteld om de volgende taken in ieder geval voorlopig door de TSO uit te laten voeren:
q Aanbieden van balanceringsdiensten (hoofdstuk 10); q Faciliteren van de markt (hoofdstuk 11).
1 Bij brief van 1 november 2002 heeft de Minister DTe verzocht advies te geven over de implementatie van een TSO in de
nationale regelgeving. De verplichting vloeit voort uit het voorstel tot intrekking van Richtlijn 98/ 30 van het Europese Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt van aardgas. De nieuwe Europese Gasrichtlijn is nog niet officieel vastgesteld. Voor het onderhavige advies heeft DTe gebruikt gemaakt van een conceptversie van 4 maart 2003.
2 Het consultatiedocument en het rapport van Energy International, Natural Gas Transmission System Operators in the
United States, United Kingdom and Australia van maart 2003 zijn bijlage bij dit advies en zijn gepubliceerd op de Internetpagina van DTe (www.nma-dte.nl).
3 De schriftelijke reacties zijn gepubliceerd op de Internet pagina van DTe (www.nma-dte.nl/ nieuws en
publicaties/ publicaties/ informatie en consultatiedocument TSO gas). Twee respondenten hebben verzocht hun reactie vertrouwelijk te behandelen.
4 De indeling van het advies en de toelichting wijkt op sommige onderdelen af van de indeling uit het
6. Elk hoofdstuk begint met een korte inleiding waarin wordt aangegeven welke analyses en vragen inzake het betreffende onderwerp in het consultatiedocument aan de respondenten zijn voorgelegd5. Daarna worden kort de reacties van de verschillende respondenten weergegeven. Tot slot bevat elk hoofdstuk een paragraaf “afweging en conclusie”. In deze paragraaf worden de verschillende meningen van de respondenten tegen elkaar afgewogen en wordt ingegaan op de belangen waarmee volgens DTe rekening moet worden gehouden. De conclusies zijn uiteindelijk weergegeven in het advies.
7. Tot slot wordt nog opgemerkt dat het advies is in eerste instantie is gericht op de implementatie van de gewijzigde Europese Richtlijn in de Nederlandse wetgeving. Dit betekent dat het advies vrij algemeen van karakter is, waardoor een aantal door DTe voorgestelde taken nog verder in de praktijk moet worden uitgewerkt. Op verschillende plaatsen in deze toelichting wordt aangegeven ten aanzien van welke taken DTe een verdere uitwerking voorziet.
Inleiding
8. Bij de implementatie van een TSO in de nationale regelgeving dient rekening te worden gehouden met verschillende belangen. In het consultatiedocument zijn de volgende belangen genoemd:
q Non-discriminatie;
q Veiligheid en betrouwbaarheid van het transmissienet; q Marktwerking waar mogelijk;
q Toegang via een hybride systeem van onderhandelde toegang; q Waarborging van publieke belangen;
q Bevorderen van doelmatig handelen van de gastransportbedrijven; q Bevorderen van doelmatig handelen van de netgebruikers;
q Bevorderen van het handelsverkeer.
9. De respondenten werd gevraagd om aan te geven welke belangen volgens hen meegewogen moeten worden bij het instellen van een TSO.
Reacties van respondenten
10. In de reacties van de verschillende respondenten wordt met name ingegaan op de volgende belangen: Non-discriminatie
11. Het non- discriminatie beginsel wordt door verschillende respondenten als essentieel gezien voor een goede invoering van een TSO. Deze respondenten benadrukken dat de TSO zich objectief en
onafhankelijk dient te gedragen ten opzichte van marktpartijen.
Markt waar mogelijk en bevorderen handelsverkeer
12. Sommige respondenten bepleiten voor meer markt door een minimalisering van regelgeving inzake de TSO. Eén respondent is van mening dat voorkomen moet worden dat de TSO een log apparaat wordt dat de markt volstrekt dichttimmert met regels6. Een andere respondent geeft aan dat regulering slechts een
middel moet zijn om van een monopoliede markt naar een geliberaliseerde markt te komen. Deze respondent wijst er echter op dat sommige onderdelen van de markt altijd enige vorm van regulering nodig hebben7
. Andere respondenten zijn van mening dat de TSO een actieve rol dient te hebben in de stimulering van marktwerking.
Publieke belangen
13. Een aantal partijen heeft aangegeven dat een nadere uitwerking gegeven dient te worden aan de publieke belangen. Sommige partijen zijn van mening dat in ieder geval als publiek belang het kleine-veldenbeleid moet worden aangemerkt. Daarnaast worden de publieke belangen van leveringszekerheid en
waarborging van een betrouwbare energievoorziening regelmatig genoemd. Eén respondent merkt op dat het streven naar de laagste maatschappelijke kosten ook een publiek belang is8
. 14. In de reacties zijn daarnaast aanvullingen gegeven op de belangen die zijn genoemd in het
consultatiedocument. Sommige van deze belangen zijn echter zeer specifiek en kunnen beter worden beschouwd als een mogelijke taakinvulling van de TSO. Hierbij kan onder ander gedacht worden aan de genoemde belangen: het faciliteren van mogelijke gasimporten, het uitbreiden van de Title Transfer Facility (TTF), het opstellen van aansluitovereenkomsten en het alloceren van grenscapaciteit. Hieronder wordt een aantal aanvullende belangen genoemd die een meer algemeen karakter hebben en die door meerdere respondenten naar voren zijn gebracht.
Het Europees belang
15. In een aantal reacties wordt onder andere gewezen op het belang van harmonisatie van de TSO taken in de Europese landen9
en de Europese politieke en juridische ontwikkelingen10
.
Het belang van afstemming tussen de gasmarkt en elektriciteitsmarkt
16. Het belang van afstemming van de elektriciteitsmarkt en de gasmarkt wordt ook een aantal keren naar voren gebracht. Eén respondent gaf aan dat er geen reden is om onderscheid te maken tussen het systeem van regulering voor het gastransmissienet en het elektriciteitstransmissienet11
.
Het belang van transparantie
17. Transparant handelen van de TSO en een transparante boekhouding wordt door sommige respondenten ook als een relevant belang gezien.
Het belang van kostenoriëntatie
18. Een aantal respondenten heeft het belang van kostengeoriënteerde tarieven genoemd. Een respondent geeft aan dat de TSO een “ non-profit organisatie” dient te zijn die zich uitsluitend richt op activiteiten ten aanzien van het Nederlandse gastransmissienet12
.
Afweging en conclusie
19. De meeste van de door de respondenten genoemde belangen, zoals non-discriminatie, marktwerking, bevordering handelsverkeer en waarborging publieke belangen, zijn reeds in de Gaswet opgenomen. Ten
7 Zie reactie D-gas. 8 Vertrouwelijke reactie
9 Zie reactie Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: NAM). 10 Zie reactie Duke Energy International (hierna: Duke).
aanzien van de belangen “ markt waar mogelijk” en “ het bevorderen van het handelsverkeer”
(randnummer 12), merkt DTe nog het volgende op. De Nederlandse consument is uiteindelijk het meest gediend bij een goedwerkende markt waarin de overheid een beperkte rol heeft. Uit de ervaringen in verschillende geliberaliseerde markten blijkt echter dat de eerste jaren na de liberalisering vaak nog geen sprake is van een goedwerkende markt. Zolang een markt nog onvoldoende is ontwikkeld, zullen de consumenten ook onvoldoende de voordelen van marktwerking ondervinden. Dit leidt er toe dat vanuit de politiek vaak de vraag ontstaat naar meer regelgeving, zodat de belangen van de consumenten alsnog voldoende worden beschermd.
20. DTe is van mening dat de belangen “ marktwerking waar mogelijk” en “ het bevorderen van het
handelsverkeer" het beste gediend kunnen worden door in de opstartfase van de Nederlandse gasmarkt extra maatregelen te treffen. Indien de gasmarkt volledig is ontwikkeld, is er geen behoefte meer aan deze extra maatregelen. De TSO kan hier een rol in spelen door voorlopig een aantal diensten aan te bieden die eveneens door andere marktpartijen kunnen worden aangeboden. Het betreft hier met name diensten die betrekking hebben op onderdelen van Nederlandse gasmarkt waarbij nog sprake is van een onvoldoende ontwikkelde markt, zoals bijvoorbeeld de flexibiliteitmarkt. De wijze waarop de TSO invulling geeft aan deze voorlopige diensten dient zodanig te zijn, dat ander marktpartijen ook daadwerkelijk de mogelijkheid hebben om deze diensten eveneens aan te bieden13
. Indien de betreffende onderdelen van de Nederlandse gasmarkt voldoende zijn ontwikkeld, hoeft de TSO deze diensten niet meer aan te bieden. Een onafhankelijke toezichthouder zal uiteindelijk moeten beoordelen wanneer dit het geval is. In het specifieke gedeelte zal nader op de voorlopige diensten worden ingegaan.
21. Ten aanzien van de publieke belangen (randnummers 13 e.v.), adviseert DTe om duidelijk in de nationale regelgeving aan te geven wat de rol van de TSO is inzake de uitvoering van deze belangen. Met
betrekking tot de leveringszekerheid kan bijvoorbeeld maatschappelijk de wens bestaan om de afschakeling van bepaalde afnemersgroepen – in het bijzonder huishoudens – zo veel mogelijk te voorkomen. Ook de eventuele rol van de TSO inzake het kleine-veldenbeleid dient duidelijk te worden geregeld14
.
22. Op de verschillende hierboven genoemde belangen wordt nader ingegaan bij de afweging en conclusie inzake de voorgestelde taken.
Inleiding
23. In het consultatiedocument wordt ingegaan op een aantal randvoorwaarden voor het functioneren van de TSO. Aangegeven wordt dat voor het goed functioneren van de TSO de onafhankelijkheid van deze TSO bij marktpartijen buiten kijf dient te staan. Daarbij wordt aangegeven dat bij de organisatie van de TSO rekening moet worden gehouden met het onderscheid tussen taken en voorlopige taken.
13 De wijze waarop de tarieven van deze diensten tot stand komen, vormt hierbij een belangrijk element. Deze tarieven moeten transparant zijn en voldoende prikkel geven voor toetreding.
24. Vervolgens wordt in het consultatiedocument de vraag gesteld of het huidige systeem van
onderhandelde toegang geschikt is voor een goede uitvoering van sommige taken van de TSO. Zo wordt afgevraagd of de verplichting tot onderhandelingen over bijvoorbeeld balanceringregels of nominatie- en allocatieprocedures het functioneren van de TSO ten goede komt. Aangegeven wordt dat het wenselijker is om ten aanzien van dergelijke voorwaarden algemene regels vast te stellen die worden getoetst door een onafhankelijke toezichthouder.
25. De vragen met betrekking tot de organisatie van en toezicht op de TSO waren:
q Hoe dient het toezicht op de TSO te worden geregeld?
q Op welke wijze dienen gedragsregels van TSO en netgebruiker jegens elkaar te worden geregeld?
Reacties van Respondenten
26. De reacties uit het consultatiedocument zijn in hoofdlijnen in te delen in:
a. Reacties waarin wordt gepleit voor het handhaven vande huidige vorm van regulering en toezicht, en;
b. Reacties waarin wordt gepleit voor het instellen van algemene regels vastgesteld door een onafhankelijke toezichthouder.
Ad a) Handhaven vanhuidige vorm van regulering en toezicht
27. Volgens één respondent is geen zware vorm van toezicht nodig, indien de taken van de TSO worden beperkt tot beheer en onderhoud van het eigen transmissienet. Deze respondent geeft aan dat bepaalde standaardzaken goed kunnen worden overeengekomen in zogenaamde “ gas connection agreements”15
. Een andere respondent geeft aan dat het toezicht op de TSO niet hoeft af te wijken van het huidige toezicht op basis van de Gaswet en de Mededingingswet. Deze respondent is van mening dat het systeem van onderhandelde toegang zich in de afgelopen jaren heeft bewezen als het gaat om maatwerk en een tijdige en soepele aanpassing van transportcontracten. De genoemde voordelen zullen volgens deze respondent vervallen als bepaalde voorwaarden uit de onderhandelingen worden gelicht en vastgezet in algemene regels. Bovendien wijst de respondent erop dat dit in strijd zou zijn met de uitgangspunten van de Gaswet16
.
Ad b) Instellen van algemene gedragsregels vastgesteld door een toezichthouder
28. Verschillende respondenten hebben aangegeven er de voorkeur aan te geven om gedragsregels met betrekking tot het gebruik van het transmissienet in algemene regels neer te leggen die worden vastgesteld door de toezichthouder. Een aantal respondenten is van mening dat de ontwikkeling van deze regels zou moeten gebeuren door de TSO en netgebruikers samen. Volgens deze respondenten zou de toezichthouder moeten toe zien op de waarborging van de verschillende belangen in de
gedragsregels. Bovendien dient de toezichthouder de regels uiteindelijk vast te stellen. Eén respondent geeft aan dat er een landelijke uniforme Net-, Systeem-, en Meetcode dient te komen. Een centraal vastgesteld afdwingbaar systeem leidt volgens deze respondent tot een doelmatigere informatie-uitwisseling en voorkoming van chaos17
. Een andere respondent is van mening dat Codes van toepassing moeten zijn voor standaarddiensten, terwijl daarnaast ruimte moet bestaan voor onderhandelingen over maatwerkcontracten18
. Een aantal respondenten geeft aan dat er volledige gereguleerde toegang moet
15 Zie reactie NAM.
16 Zie reactie N.V. Nederlandse Gasunie (hierna Gasunie). 17 Zie reactie NUON.
komen naar analogie van elektriciteit19
. Sommige respondenten geven aan dat in de praktijk geen onderhandelingen plaats vinden20
.
29. De meeste respondenten zijn voorstander van uitbreiding van toezicht. Eén respondent is van mening dat een vergelijkbare regelgeving voor de TSO dient te worden getroffen als thans geldt voor de (regionale) netbeheerders21
. Een andere respondent is van mening dat het toezicht op TenneT als voorbeeld kan dienen voor de TSO gas. Ook wordt door verschillende respondenten gewezen op uitbreiding van toezicht bijvoorbeeld door middel van nadere richtlijnen opgesteld door de
toezichthouder. In de diverse reacties wordt aandacht besteed aan de positie van de toezichthouder ten opzichte van de TSO. De toezichthouder dient volgens deze respondenten onafhankelijk en kundig te zijn. Eén organisatie wijst op de aanvullende toezichthoudende rol die representatieve organisaties en het parlement kunnen hebben22
.
30. De meeste respondenten zijn bovendien van mening dat de TSO in een onafhankelijke juridische organisatie moeten worden ondergebracht. Daarbij kan volgens een aantal respondenten de onafhankelijkheid van de TSO het beste worden gewaarborgd door in de organisatie van de TSO de uitvoering van de taken en voorlopige taken strikt te scheiden.
Afweging en conclusie
31. Vanaf de inwerkingtreding van de Gaswet is er veel discussie geweest over de regulering van de gastransportnetten en de invulling die DTe daaraan in de Richtlijnen Gastransport heeft gegeven. Deze discussie is de laatste tijd in een rustiger vaarwater gekomen. Een belangrijke voordeel van het
handhaven van de huidige vorm van regulering en toezicht is dan ook dat niet weer op korte termijn een nieuwe discussie hierover wordt gestart. Het huidige systeem heeft in beginsel ook voldoende
mogelijkheden om snel en flexibel in te spelen op de wensen uit de markt.
32. Uit de verschillende reacties blijkt echter dat de meeste respondenten in de praktijk ontevreden zijn over de werking van het huidige systeem. Individuele onderhandelingen vinden volgens respondenten niet of nauwelijks plaats. Een belangrijke verklaring hiervoor kan worden gegeven door het feit dat het verbod van discriminatie weinig ruimte laat voor individuele afwijkingen van standaardbepalingen. Dit geldt in het bijzonder indien de onderhandelingen voorwaarden betreffen die zijn opgesteld ten behoeve van het veilig en betrouwbaar functioneren van het hele systeem, zoals bijvoorbeeld nominatie- en
balanceringsvoorwaarden. Indien in individuele onderhandelingen van deze standaardvoorwaarden wordt afgeweken, raakt deze afwijking niet alleen de positie van de betreffende onderhandelaar maar van alle netgebruikers23
. De netgebruikers gezamenlijk hebben er dan ook baat bij dat deze individuele afwijkingen niet plaatsvinden en algemene regels worden opgesteld waar een ieder aan gebonden is (een zogenaamd “ contract sociale” ).
33. Het bovenstaande leidt er toe dat de indicatieve tarieven en voorwaarden van GTS in de praktijk ook vaak de uiteindelijke contractuele tarieven en voorwaarden zijn. Het toezicht dat DTe op grond van de huidige
19 Zie reactie VOEG.
20 Zie o.a. reactie Productschap Tuinbouw en Land- en Tuinbouw Organisatie Nederland (hierna gezamenlijk: PT/ LTO). Ook tijdens de consultatiesessie van 18 februari 2003 hebben verschillende partijen aangegeven dat er niet of nauwelijks wordt onderhandeld.
21 Zie reactie Essent.
22 Zie reactie VEMW, VNCI en FME-CWM (hierna gezamenlijk: VEMW c.s.).
Gaswet kan uitoefenen op de indicatieve tarieven en voorwaarden is echter beperkt. DTe kan slechts toetsen of de indicatieve tarieven en voorwaarden voldoen aan de Richtlijnen Gastransport die door DTe worden opgesteld24
. Deze Richtlijnen dient DTe echter zo op te stellen dat aan GTS en (representatieve organisaties van) netgebruikers voldoende ruimte wordt gelaten om de diverse onderwerpen nader in de (indicatieve) tarieven en voorwaarden uit te werken en hebben derhalve een algemeen karakter.
34. Vaak blijkt echter dat GTS en de (representatieve organisaties van) netgebruikers van mening verschillen over de gewenste nadere uitwerking. Zo bestaan in de praktijk duidelijke meningsverschillen over balanceringsvoorwaarden en het daarbij behorende boeteregime. Voor de netgebruikers is het dan van belang dat deze meningsverschillen vroegtijdig, namelijk voorafgaand aan het sluiten van de contracten, aan een onafhankelijke toezichthouder kunnen worden voorgelegd. Een geschilprocedure of een
procedure inzake een bindende aanwijzing is dan vaak te laat.
35. Het huidige systeem van onderhandelde toegang voldoet naar het oordeel van DTe ook niet volledig aan artikel 25 van de gewijzigde Europese Richtlijn. Op grond van dit artikel dient de toezichthouder namelijk
voorafgaand aan de inwerkingtreding ten minste de methoden voor het berekenen of vaststellen van de
voorwaarden en tarieven goed te keuren of vast te stellen. Het betreft hier ten minste de voorwaarden voor toegang tot het transmissienet – inclusief de tarieven – en de verstrekking van balanceringsdiensten. In het huidige systeem heeft DTe geen goedkeurings- of vaststellingsbevoegdheid en kan slechts achteraf corrigerend worden opgetreden (via een bindende aanwijzing of geschilbeslechting)25
.
36. DTe adviseert op grond van het bovenstaande om de gedragsregels tussen TSO en netgebruikers in een systeem van algemeen vastgestelde regels neer te leggen dat in de praktijk als volgt kan worden ingevuld. De TSO neemt het initiatief om de algemene regels op te stellen en dient hierbij overleg te voeren met de verschillende netgebruikers. Bij het opstellen van de regels kan daar waar gewenst ruimte worden gelaten voor maatwerk. Indien het overleg tussen TSO en netgebruikers is afgerond, legt de TSO de regelingen voor aan een onafhankelijke toezichthouder voor vaststelling. Deze toezichthouder kan de regels vaststellen dan wel aangeven welke wijzigingen gewenst zijn. Het opdragen van een wijziging dient de toezichthouder te motiveren op grond van de in de Gaswet genoemde belangen. De toezichthouder geeft uiteindelijk het laatste beslissende oordeel.
37. Het bovenbeschreven door DTe voorgestelde systeem hoeft in de praktijk niet tot grote wijzigen te leiden. De TSO kan bestaande algemene regels, zoals bijvoorbeeld het transportprotocol en het Transmission Service Agreement, gebruiken (als basis) voor de algemene regels. Indien tussen TSO en netgebruikers consensus bestaat over deze regelingen, kunnen deze ook ongewijzigd worden
vastgesteld. Het belangrijkste verschil tussen het huidige systeem en het door DTe voorgestelde systeem laat zich echter zien op het moment dat deze consensus niet bestaat. In een dergelijke situatie heeft niet de TSO maar de toezichthouder het laatste woord.
38. Tot slot wordt nog opgemerkt dat een sturende rol van toezichthouder zoveel mogelijk kan worden beperkt indien het handelen van de TSO zo transparant mogelijk is. Op deze wijze kunnen marktpartijen
24 Indien de indicatieve tarieven en voorwaarden niet voldoen aan de Richtlijnen kan DTe een bindende aanwijzing en eventueel een last onder dwangsom opleggen.
zelf beoordelen of en op welke wijze de TSO invulling geeft aan haar verplichtingen uit de algemeen vastgestelde regels. Het toezicht wordt dan in eerste instantie door marktpartijen zelf uitgevoerd.
Inleiding
39. In het consultatiedocument is voorgesteld om het transmissienet in eerste instantie af te bakenen op de belangrijkste functie van de verschillende transportnetten. De belangrijkste functie van het HTL-net (minimale druk 50 bar) en RTL-net (minimale druk 16 bar) is het doorvoeren (transmissie) van gas naar een ander (transport)net. De netten van de regionale netbeheerders zijn bedoeld voor de aflevering van gas aan eindgebruikers. In het consultatiedocument wordt in tweede instantie voorgesteld om het transmissienet af te bakenen bij netten die bedreven worden op 16 bar of hoger, hetgeen betekent dat het ZEBRA-net hiertoe moet worden gerekend.
40. Voorts wordt in het consultatiedocument voorgesteld om één organisatie aan te wijzen als TSO, ondanks het feit dat op grond van bovenvermelde afbakening de TSO de netten van verschillende eigenaren zal moeten beheren.
41. De vragen met betrekking tot de afbakening waren:
q Is deze afbakening juist?
q Zijn er voor en nadelen aan het aanwijzen van één TSO?
q Welke organisatie is het meest geschikt om als TSO aangewezen te worden?
Reacties van respondenten
Afbakening
42. Met betrekking tot de afbakening van het transmissienet is de mening van het merendeel van de respondenten dat de in het consultatiedocument voorgestelde afbakening bij een druk boven 16 bar voldoet26
. Wel wijzen andere respondenten erop dat het ZEBRA-net een hoge-druk regionaal distributienet is, dat niet in contact staat met het GTS netwerk. Daarom hoeft volgens deze respondenten geen TSO voor dit netwerk te worden aangewezen27
. Twee respondenten vinden dat het transmissienet van de TSO moet worden afgebakend op grond van eigendom en dat bij meerdere eigenaren ook meerdere TSO's moeten worden aangewezen28
.
Aantal TSO’s en welke organisatie
43. De meeste respondenten geven de voorkeur aan één TSO. Als belangrijke voordelen wordt onder andere genoemd:
q Kostenefficiëntie (schaalvoordelen);
q Optimaal beheersen en verhogen betrouwbaarheid netwerk;
q Eén loket voor netgebruikers;
q Beheersbaarheid van toezicht;
q Duidelijke verantwoordelijkheden.
26 Zie reacties Centrica, NUON, BP Energy (hierna: BP), D-gas, VEMW c.s., VOEG en Duke.
44. Daarnaast is er een aantal respondenten dat wijst op de voordelen van meerdere TSO’s, zoals:
q De mogelijkheid van benchmarking;
q Het voorkomen van een (pseudo)-monopolie.
45. Deze respondenten zijn van mening dat operationele regelingen tussen de verschillende TSO's en Distribution System Operators (DSO's) in aansluitovereenkomsten kunnen worden vastgelegd. Bovendien achten sommige respondenten het voorschrijven van één TSO in strijd met de in de gewijzigde Gasrichtlijn neergelegde vrijheid van netaanleg29
. Een aantal respondenten is daarentegen van mening dat de omstandigheid dat het transmissienet in eigendom is van meerdere eigenaren geen reden hoeft te zijn om ook meerdere TSO's aan te wijzen. De vrijheid van netaanleg en beheer zou
gewaarborgd kunnen worden door de netbeheerdersfunctie (Transmission Operator of TO) te scheiden van de systeemfunctie (systemoperator of SO)30
. Voor de SO-functie moet dan een onafhankelijk organisatie opgericht worden die geen banden heeft met de netbeheerder.
46. Het merendeel van de respondenten is van mening dat GTS, vanwege haar kennis en ervaring, de meest aangewezen organisatie is om als TSO op te treden. Verschillende respondenten geven hierbij overigens wel aan dat de onafhankelijkheid van GTS een zorgpunt is. Eén respondent is van mening dat het instellen van de TSO het resultaat van een tenderingsproces dient te zijn31
.
Afweging en conclusie
47. In het consultatiedocument wordt aangegeven dat het transmissienetwerk het beste kan worden afgebakend bij de netwerken met een minimum druk van 16 bar. Een belangrijk voordeel van dit
afbakeningscriterium is de duidelijkheid van de afbakening. Een nadeel is echter dat deze afbakening niet perse rekening houdt met de functionaliteit van een netwerk.
48. In de reacties op het consultatiedocument wordt ook nog gewezen op een aantal ander mogelijke afbakeningscriteria zoals:
q Eigendom (eventueel in combinatie met een beschrijving van het huidige GTS netwerk);
q Functionaliteit van het net.
49. Een voordeel van afbakening op grond van eigendom is dat er geen situatie kan ontstaan waarbij een TSO het systeem van een andere netbeheerder beheert. Dit voorkomt discussies over bevoegdheden. Indien eigendom wordt gekozen als afbakeningscriteria, leidt dit bij de vrijheid van netaanleg
automatisch tot de mogelijkheid dat meerdere TSO's moeten kunnen worden aangewezen. 50. Het belang van waarborging van een veilig en betrouwbaarheid transmissienet wordt echter beter
gediend indien de afbakening plaatsvindt op grond van functionaliteit in plaats van op grond van eigendom. Hoewel de mogelijkheid bestaat om tussen systeembeheerders operationele afspraken te maken, is DTe van mening dat de veiligheid en de betrouwbaarheid van het transmissienet er beter bij is gediend indien er sprake is van één systeembeheerder die uiteindelijk verantwoordelijk is (één kapitein op het schip). Daarnaast is DTe van mening dat ook de door de respondenten genoemde voordelen van schaalvoordelen, één loket voor netgebruikers, beheersbaarheid van toezicht en duidelijkheid van
verantwoordelijkheden belangrijke voordelen zijn om één systeembeheerder aan te wijzen. Met andere woorden: Nederland is te klein voor meerdere TSO’s.
51. Het aanwijzen van één systeembeheerder hoeft naar het oordeel van DTe niet te strijden met de vrijheid van netaanleg en het in eigendom houden van het net. Het is immers goed mogelijk om de
systeemdiensten door één organisatie uit te laten voeren (de systeembeheerder), terwijl een ander bedrijf het net in eigendom heeft. Een vergelijkbare situatie is reeds aanwezig met betrekking tot het
elektriciteitstransmissiesysteem waarbij TenneT eveneens systeembeheerder is voor het netwerk van TZH.
52. DTe is dan ook van mening dat de afbakening van het transmissienet het beste kan gebeuren aan de hand van de functionaliteit van de verschillende netten. In het aanwijzingsbesluit dient dan wel een duidelijke omschrijving van het transmissiesysteem te worden gegeven. Omdat op dit moment de belangrijkste functionaliteit van het ZEBRA-net distributie is, betekent dit afbakeningscriterium dat voor het ZEBRA-net thans niet een TSO maar een DSO moet worden aangewezen32
. Indien in de toekomst een aansluiting wordt gemaakt wordt tussen de netwerken van ZEBRA en GTS, wordt waarschijnlijk transmissie de belangrijkste functie van het ZEBRA-net waardoor het onder het beheer van de TSO zou moeten gaan vallen.
53. GTS zou gelet op de kennis en ervaring binnen dit bedrijf in ieder geval in aanmerking komen om als TSO te worden aangewezen. DTe adviseert aanwijzing van GTS alleen indien de onafhankelijkheid voldoende is gewaarborgd (zie hiervoor ook randnummers 19 en 53). De onafhankelijkheid van GTS kan het beste worden gewaarborgd indien het eigendom van het transmissienet gescheiden is van productie-en/ of leveringsbedrijven (zoals de Minister ook heeft voorgesteld). Indien deze scheiding van eigendom niet wordt doorgevoerd, zullen de criteria uit artikel 9 van de gewijzigde Gasrichtlijn moeten worden toegepast.
54. In dit gedeelte van de toelichting wordt ingegaan op de verschillende taken die door DTe worden voorgesteld om aan de TSO toe te kennen. Voor een nadere achtergrond inzake de definiëring van de taken wordt verwezen naar het consultatiedocument.
Inleiding
55. Artikel 8, eerste lid, onderdeel a van de gewijzigde Gasrichtlijn bepaalt dat de TSO tot taak heeft het transmissienet te beheren, onderhouden en ontwikkelen, met inachtneming van het milieu. Deze beheers- en onderhoudstaken zijn reeds neergelegd in artikel 10 Gaswet. In het consultatiedocument wordt voorgesteld om voor de TSO dezelfde verplichting met betrekking uitbreiding van capaciteit (artikel 9 Gaswet) op te leggen als de regionale netbeheerder. Gevraagd werd of netaanleg een taak van de TSO dient te zijn.
56. De vragen met betrekking tot beheer, onderhoud en aanleg waren:
q Zijn de beheers- en onderhoudstaken voldoende geregeld in artikel 10 van de Gaswet?
q Hoe moet worden omgegaan met uitbreiding van het transmissienet?
Reacties van respondenten
Beheer en onderhoud
57. Met betrekking tot beheer en onderhoud zijn de meeste respondenten van mening dat artikel 10 Gaswet deze zaken voldoende regelt. Een aantal respondenten geeft aan dat het transmissienet in het verleden ook op goede wijze is beheerd en onderhouden33
.
58. Sommige respondenten zijn van mening dat artikel 10 van de Gaswet te beperkt is geformuleerd voor de TSO. Eén respondent merkt op dat in dit artikel een toevoeging uit de gewijzigde Gasrichtlijn gewenst is, namelijk “ het verwerven van energie op transparante en non- discriminatoire basis”34
. Een andere respondent stelt voor om in dit artikel een aantal taken van de systeembeheerder op te nemen, zoals: het in ontvangst nemen van het geleverde gas, op specificatie brengen van gas-soorten en handhaven van de systeemintegriteit35
. Een aantal respondenten wijst op de mogelijkheid om de systeemdiensten (SO-taak) en de netbeheerdiensten (TO-taak) uit te laten voeren door aparte organisaties36
.
Netaanleg en uitbreiding
59. De meeste respondenten zijn tegen exclusieve netaanleg door de netbeheerder. Een aantal respondenten wijst erop dat dit in strijd zou zijn met de vrijheid van netaanleg, zoals dat in de gewijzigde Gasrichtlijn is neergelegd. Eén respondent is van mening dat netaanleg in verband met maximale leveringszekerheid een taak dient te zijn van de TSO en door de overheid dient te worden gereguleerd37
. Een andere
respondent geeft aan dat aanleg van het transmissienet in beginsel door de TSO dient te gebeuren, maar dat de mogelijkheid moet blijven bestaan dat een afnemer een eigen leiding (particulier net) aanlegt en beheert38
.
60. Het ontwikkelen van het netwerk dient volgens een aantal respondenten uitsluitend te gebeuren op basis van economische prikkels39
. Andere respondenten geven aan dat de TSO gedwongen moet kunnen worden om investeringen te plegen40
. Een aantal respondenten pleit er voor om de artikelen 8 en 9 van de Gaswet ook van toepassing te verklaren op de TSO41
. Eén respondent is van mening dat dit nodig is om het kleine-veldenbeleid te waarborgen42
. Een andere respondent geeft aan dat een investeringsplicht ten aanzien van additionele importverbindingen bijdraagt aan het terugbrengen van de invloed van de dominante marktpartij43
. Sommige respondenten zijn van mening dat de TSO een verplichting tot
33 Zie reacties Gasunie en NAM. 34 Zie reactie VOEG.
35 Zie reacties VEMW c.s..
36 Zie reacties Centrica, NUON en VEMW c.s.. 37 Zie reactie NUON.
38 Zie reactie VEMW c.s..
39 Zie o.a. reacties Gasunie, Delta, NAM Centrica en EnergieNed. 40 Zie reactie Essent.
41 Zie reacties NUON en Wintershall Noordzee B.V., CLAM Petroleum B.V., Clyde Petroleum Exploratie B.V., Dyas B.V., GDF Production Nederland B.V., Oranje-Nassau Energie B.V., Petro-Canada Netherlands B.V., TotalFinaElf E & P Nederland B.V., Unocal Netherlands B.V. (hierna gezamenlijk: Wintershall c.s.).
aansluiting dient te hebben indien de partijen die op het netwerk worden aangesloten bereid zijn het onrendabele gedeelte van de aansluitkosten zelf te betalen44
.
61. Een aantal respondenten wijst op het belang van een lange termijn capaciteitsplan45
. De tijdshorizon van dit plan zou langer moeten zijn dan de komende twee jaar waarvoor GTS nu een plan dient op te stellen46
. Sommige respondenten geven aan dat het capaciteitsplan de basis kan vormen voor nader overleg binnen de sector over de vraag waar netuitbreidingen noodzakelijk of gewenst zouden zijn47
.
Afweging en conclusie
Beheer en onderhoud
62. DTe is van mening dat de belangen van veiligheid, betrouwbaarheid en doelmatigheid van het transmissienet het beste worden gediend door één TSO exclusief verantwoordelijk te maken voor het beheer en onderhoud van het transmissiesysteem48
. Uit de verschillende reacties blijkt dat dit standpunt breed wordt aanvaard. Artikel 10 van de Gaswet hoeft naar het oordeel van DTe op dit punt niet te worden aangepast.
Netaanleg en uitbreiding
63. Het huidige uitgangspunt van vrijheid van netaanleg dat in de Gaswet is neergelegd, kan naar het oordeel van DTe eveneens onveranderd blijven. Een belangrijk voordeel hiervan is dat de aanleg van leidingen in beginsel wordt uitgevoerd door degene die hierbij het grootste economische belang heeft. De TSO zou in eerste instantie op grond van goede prijssignalen ook de prikkel moeten hebben om tijdig in het transmissienet te investeren.
64. DTe vraagt zich echter af of deze economische prikkels ook voldoende zijn om de publieke belangen van leveringszekerheid en het kleine-veldenbeleid te waarborgen. Daarbij wordt opgemerkt dat kenmerkend voor een publiek belang is dat de waarde hiervan wordt bepaald door een maatschappelijke afweging en niet door een economische afweging. Dit betekent met andere woorden dat de economische afweging van de beheerder van het transmissienet om al dan niet te investeren, tot een uitkomst kan leiden die maatschappelijk gezien niet als wenselijk wordt ervaren. In dit verband wordt er op gewezen de wetgever, gelet op artikel 9 van de Gaswet, in ieder geval ten aanzien van de regionale distributiebedrijven zijn bedenkingen heeft gehad of de economische afweging van een netbeheerder ten aanzien van
uitbreidingsinvesteringen altijd voldoende het publieke belang zou waarborgen. DTe ziet niet in waarom deze situatie ten aanzien van het transmissienet anders zou zijn.
65. Gelet hierop, adviseert DTe dan ook om de situatie tussen TSO en regionale distributiebedrijven gelijk te trekken. Indien de overwegingen van de wetgever niet zijn veranderd betekent dit dat de artikelen 8 en 9 van de Gaswet ook van toepassing moeten worden verklaard voor de TSO. Dit betekent tevens dat de bepalingen met betrekking tot een eventuele investeringsopdracht en de capaciteitsplannen voor distributienetten en transmissienet gelijk worden getrokken.
44 Zie reactie BP en VOEG.
45 Zie reacties Essent, BP, D-gas, VOEG en Duke. 46 Zie o.a. reacties Essent, BP en D-gas.
47 Zie reacties Duke en VOEG.
Inleiding
66. Artikel 8 van de gewijzigde Gasrichtlijn bepaalt dat het beheer en onderhoud van het transmissienet op veilige en betrouwbare wijze dient te gebeuren. De TSO is met andere woorden verantwoordelijk voor de veiligheid en integriteit van het transmissienet. In het consultatiedocument wordt gesteld dat de
systeemintegriteit het beste kan worden bewaakt indien de TSO hiervoor exclusief verantwoordelijk is. 67. Voor de handhaving van de systeemintegriteit bestaat een aantal instrumenten waarmee de “ flow” en de
druk in het net kunnen worden geregeld. Deze instrumenten kunnen direct onder het beheer staan van een TSO, maar het is ook mogelijk dat instrumenten waarover een andere marktpartij zeggenschap heeft, onder bepaalde voorwaarden door de TSO worden gebruikt. Bij de keuze voor de inzet van directe en indirecte beschikbare balanceringsinstrumenten, dient de TSO zich te laten leiden door de vraag welk instrument het meest doelmatig is.
68. De vragen met betrekking tot de bewaking van de systeemintegriteit waren:
q Welke mogelijkheden dient een TSO te hebben voor handhaving van de systeemintegriteit?
q Hoe kan de TSO het beste worden geprikkeld tot doelmatig handelen bij de handhaving van de systeemintegriteit?
Reacties van respondenten
69. In de reacties wordt ingegaan gegaan op de verschillende balanceringsinstrumenten die in het consultatiedocument worden genoemd. Sommige respondenten zijn van mening dat de toegang tot bepaalde balanceringsinstrumenten wettelijk moet worden geregeld49
, terwijl andere respondenten van mening zijn dat de TSO zelf deze toegang op de markt moet regelen50
. Een aantal respondenten merkt op dat netgebruikers in eerste instantie de verantwoordelijkheid hebben om vraag en aanbod zoveel mogelijk in balans te houden51
.
Balanceringsinstrumenten
70. Veel respondenten zijn van mening dat de TSO zoveel mogelijk van de markt gebruik moet maken om onbalans op te lossen (onbalansmarkt) 52
. Meerdere respondenten wijzen op het biedladdersysteem waarvan TenneT gebruikt maakt. Dit systeem biedt de mogelijkheid om balanceringsinstrumenten marktconform in te kopen53
. Daarnaast noemen enkele respondenten de “ On the day Commodity Market” (hierna: OCM) als plaats waar de TSO gas zou moeten kopen of verkopen voor
balanceringsdoeleinden 54
. Door verschillende respondenten wordt aangegeven dat ervoor moet worden gewaakt dat bepaalde spelers met een machtspositie de onbalansmarkt kunnen manipuleren of op deze markt weigeren in te bieden55
. Volgens deze respondenten is aanvullende regelgeving over het inbieden op de onbalansmarkt in een dergelijke geval gewenst.
49 Zie o.a. reactie PT/ LTO.
50 Zie onder andere reacties NAM en Gasunie.
51 Zie onder andere reacties Centrica, BP, Gasunie en EnergieNed. Over het faciliteren van de mogelijkheden om voor netgebruikers om zelf de balans te regelen wordt ingegaan in onderdeel 10 (aanbieden van balanceringsdiensten) en 7 (verstrekken van informatie.
52 Zie o.a. reacties Gasunie, NAM, Essent, NUON, BP, D-gas, EnergieNed, VEMW c.s. en VOEG. 53 Zie reactie RWE Gas Verkoopmaatschappij N.V. (hierna: RWE), NUON, EnergieNed en VEMW c.s.. 54 Zie reactie Essent en D-gas.
71. In sommige reacties wordt nadrukkelijk gepleit om een aantal balanceringsinstrument direct bij de TSO onder te brengen. Zo pleit één respondent voor verplichte onderbrenging van de bestaande
opslagfaciliteiten bij de TSO56
. Een aantal andere respondenten acht het noodzakelijk dat de TSO beschikt over (een gedeelte) van de flexibiliteit van het Groningenveld57
. Volgens één respondent zijn er ook geen reële alternatieven.
72. Verschillende respondenten pleiten voor transparante regels die aangeven hoe en in welke mate de TSO ten aanzien van het bewaken van de systeemintegriteit kan en mag opereren58
. Hierin kunnen regels worden opgenomen die aangeven in welke efficiënte volgorde de TSO de verschillende
balanceringsinstrumenten dient in te zetten. Volgens één respondent is overleg hierover met de sector wenselijk. Een aantal andere respondenten geeft aan dat de TSO zelf moet kunnen bepalen welke balanceringsinstrumenten in welke volgorde worden ingezet59
.
Calamiteiten
73. Een aantal marktpartijen acht het wenselijk dat een uitgewerkt calamiteitenplan wordt opgesteld, waarin wordt aangegeven hoe de TSO de systeemintegriteit dient te bewaken ingeval van een noodsituatie60
. Dit calamiteitenplan dient volgens deze respondenten een goede wettelijke basis te hebben.
Afweging en conclusie
74. Uit de verschillende consultatiereacties blijkt dat bij de respondenten algemene consensus bestaat over het in het consultatiedocument neergelegde standpunt dat het bewaken van de systeemintegriteit exclusief door de TSO dient te worden uitgevoerd61
. Uit de reactie van de respondenten blijkt daarnaast een duidelijke behoefte aan transparantie in de wijze waarop de TSO deze taak uitvoert en de kosten die zij hiervoor maakt. Momenteel bestaat er bij marktpartijen weinig inzicht in de vraag hoe vaak GTS moet ingrijpen om de systeemintegriteit te bewaken, welke kosten zij hiervoor maakt en of die kosten non-discriminatoir en redelijk worden verdeeld over de veroorzakers van deze kosten.
75. Bovenbeschreven gebrek aan transparantie kan worden opgelost door vooraf duidelijke afspraken te maken langs welke lijnen de TSO zal handelen indien er sprake is van een dreigend verlies van
systeemintegriteit. Tevens kan achteraf inzicht worden gegeven of de TSO ook daadwerkelijk langs deze lijnen heeft gehandeld en kunnen netgebruikers zich ervan vergewissen of de TSO zijn taak non-discriminatoir en doelmatig heeft uitgevoerd62
. Transparantie kan het vertrouwen in de TSO vergroten en kan voorkomen dat regelmatig een beroep wordt gedaan op de toezichthouder om zich uit te spreken over de wijze waarop de TSO zijn taak uitvoert.
76. De meeste respondenten geven aan dat de TSO de verschillende instrumenten die nodig zijn voor het handhaven van de systeemintegriteit zo doelmatig en marktconform mogelijk dient te verwerven. Het doelmatig handhaven van de systeemintegriteit betekent naar het oordeel van DTe in de eerste plaats dat de TSO de verschillende balanceringsinstrumenten doelmatig inkoopt. Het inkoopproces dient op
56 Zie reactie NUON.
57 Zie reacties Delta, BP, PT/ LTO.
58 Zie reacties NUON, BP, D-gas, VEMW c.s., VOEG en Duke. 59 Zie reacties NAM en Gasunie.
60 Zie reacties EnergieNed, Gasunie en BP.
61 Voor de motivering hieromtrent worden verwezen naar praragraaf 3.2.2 van het consultatiedocument.
discriminatoire en transparante wijze te worden vormgegeven. Een dergelijke invulling past bij artikel 8, vierde lid van de gewijzigde Gasrichtlijn waarin wordt bepaald dat de TSO de energie die zij gebruikt ter uitvoering van haar functies op transparante en niet-discriminerende en op de markt gebaseerde procedures verwerft.
77. In de tweede plaats betekent een doelmatige handhaving van de systeemintegriteit volgens DTe dat de kosten van onbalans worden neergelegd bij de veroorzakers. Op deze wijze wordt invulling gegeven aan artikel 8, tweede lid van de gewijzigde Gasrichtlijn. Hierin wordt bepaald dat de regels van de TSO voor het in evenwicht houden van het transmissiesysteem, waaronder de regels voor de tarieven die zij in rekening brengen voor energieonbalans, objectief, transparant en niet-discriminerend zijn. Eveneens wordt bepaald dat tarieven de kostprijs dienen te weerspiegelen en dat de regelgevende instantie vooraf een goedkeurende of vaststellende bevoegdheid heeft bij het totstandkomen van de tarieven en
voorwaarden, of de daaraan ten grondslagliggende methoden.
78. DTe is het met de respondenten eens dat het uitgangspunt “ markt waar mogelijk” hier zoveel mogelijk dient te worden toegepast. Echter, zoals in randnummer 20 is aangegeven, ontstaat marktwerking vaak niet vanzelf en zijn juist aanvullende regels nodig om deze markt op gang te brengen. Een dergelijke aanpak is naar het oordeel van DTe nodig om een onbalansmarkt op gang te brengen. De noodzaak hiertoe kan onder andere worden geïllustreerd door het feit dat slechts één aanbieder heeft gereageerd op een tender die GTS voor het jaar 2002 heeft georganiseerd voor de inkoop van flexibiliteit.
79. Tot slot wordt opgemerkt dat ingeval van calamiteiten vaak publieke belangen een rol spelen. Zo kan maatschappelijk de wens bestaan dat de afschakeling van bepaalde afnemersgroepen, in het bijzonder huishoudens, zo veel mogelijk wordt voorkomen. Ook in dit geval zijn aanvullende regels van belang die inzichtelijk worden gemaakt aan de verschillende marktpartijen. Op grond van artikel 51 van de Gaswet dient Gasunie reeds een calamiteitenplan op te stellen. Er bestaat geen expliciete bevoegdheid van de Minister om dit plan vast te stellen. Gelet op het feit dat ingeval van calamiteiten vaak politieke en maatschappelijk belangen een rol spelen, acht DTe dit wel wenselijk.
80. Gelet op het voorgaande adviseert DTe om in artikel 10 Gaswet de TSO de taak toe te kennen om de systeemintegriteit te handhaven. De wijze waarop TSO en netgebruikers zegen jegens elkaar dienen te gedragen ten behoeve van deze taak dient naar het oordeel van DTe verder te worden uitgewerkt in een systeem van algemene regels, zoals beschreven in randnummers 36 en verder. Zolang er nog geen echte markt is in het aanbieden van balanceringsinstrumenten (zie randnummer 76), dienen tevens tijdelijk aanvullende regelingen te worden opgesteld die tot doel hebben om meer aanbod te stimuleren63
. Daarnaast adviseert DTe om in artikel 51 van de Gaswet vast te leggen dat de TSO een calamiteitenplan opstelt dat wordt vastgesteld door de Minister.
Inleiding
81. Het verstrekken van informatie ten behoeve van de interoperabiliteit van systemen en/ of ten behoeve van een doelmatig gebruik van het transmissienet wordt in het consultatiedocument als een taak van de TSO
beschouwd. De betrouwbaarheid van deze informatie kan alleen worden gewaarborgd als slecht één organisatie daar verantwoordelijk voor is.
82. Aan de respondenten wordt gevraagd welke informatie een TSO openbaar dient te maken en hoe moet worden omgegaan met het waarborgen van de vertrouwelijkheid van bedrijfsgegevens.
Reacties van respondenten
83. Het merendeel van de respondenten is van mening dat de verstrekking van informatie beter en vollediger moet gebeuren dan dat op dit moment het geval is. Zo wordt door één respondent opgemerkt dat het van groot belang is dat de informatieverschaffing door de TSO vergaand wordt uitgebreid64
.
Verschillende respondenten wijzen op het belang van informatie om te kunnen voldoen aan de eisen van het balanceringsregime. Het verstrekken van informatie is volgens één respondent essentieel voor een eerlijk en transparant balanceringsregime en een doelmatig beheer van het systeem65
. Een andere respondent merkt op dat de huidige praktijk als leidraad kan dienen66
. Eén respondent merkt op dat tijdig overleg met de sector een goed smeermiddel kan zijn om tot efficiënte, effectieve en werkbare informatiesystemen te komen67
.
84. In de verschillende reacties wordt nader aangegeven aan welke informatie op dit moment behoefte bestaat. Het gaat hierbij in hoofdlijnen om de volgende informatie:
Informatie met betrekking tot transportcapaciteit
Technisch beschikbare transportcapaciteit, gecontracteerde transportcapaciteit, genomineerde capaciteit, historisch gebruikte transportcapaciteit, congesties, afschakelingen (aantal en duur) en de kans hierop.
Informatie met betrekking tot systeembalans en balanceringsregime
Fysieke “ flow” op de entry en exitpunten, systeemonbalans op uur- en dagbasis, temperatuur die wordt gebruikt voor het balanceringsregime, balanceringsacties van de TSO en de kosten van deze acties
Informatie met betrekking tot kwaliteitsconversie
Beschikbare capaciteit, gecontracteerde capaciteit, historisch gebruikte capaciteit, kwaliteitsconversie-acties van de TSO en de kosten van deze kwaliteitsconversie-acties.
Informatie met betrekking tot de gasmarkt
Aantal contracten en het volume gehandeld op het TTF en/ of onbalansmarkt.
Overige informatie
Gedetailleerde beschrijving van het transmissiennet, onderhouds- en investeringsplanningen.
Publicatie
85. Een aantal respondenten geeft aan dat de benodigde informatie elektronisch en waar mogelijke “ real-time” of “ near-real-time” beschikbaar dient te zijn. Ook wordt regelmatig een behoefte aan historische informatie uitgesproken68
.
Vertrouwelijkheid
86. Een groot aantal respondenten is van mening op dat de TSO een onafhankelijke positie moet innemen die alle individuele bedrijfsgegevens strikt vertrouwelijk behandeld. Eén respondent merkt op dat er nadrukkelijk geen informatie mag worden verstrekt over exit capaciteiten en in het bijzonder de nog beschikbare exit-capaciteit voor individuele afnemers zoals elektriciteitsproducenten69
. Een andere respondent meent dat uit de informatie verstrekt door de TSO geen gegevens van individuele afnemers en/ of shippers moeten kunnen worden afgeleid70
. De meeste respondenten zijn dan ook van mening dat informatie op een geaggregeerd niveau openbaar moet worden gemaakt, zoals bijvoorbeeld de totale “ flow” op een entrypunt71
. Sommige respondenten geven aan dat pas bij drie of meer shippers op een entry- of exitpunt de totaalcijfers openbaar kunnen worden gemaakt72
.
Afweging en conclusie
87. Artikel 8, eerste lid, onderdelen c en d van de gewijzigde Gasrichtlijn bepalen dat de TSO tot taak heeft informatie te verstrekken aan systeembeheerders van andere systemen en aan netgebruikers. Uit de reacties van de respondenten blijkt dat deze taak van de TSO ook niet ter discussie staat noch het feit dat dit een taak is. De discussie inzake het verstrekken van informatie gaat veel meer over het soort
informatie dat verstrekt moet worden en het detailniveau.
88. Wat betreft het soort informatie dat moet worden verstrekt, wordt opgemerkt dat de criteria in artikel 8 van de gewijzigde Gasrichtlijn zo ruim zijn geformuleerd dat dit artikel weinig houvast geeft73
. De beantwoording van de vraag welke informatie moet worden verstrekt, komt in de praktijk vaak neer op een afweging van aan de ene kant het belang van het bevorderen van het handelsverkeer en doelmatig handelen van netgebruikers en aan de andere kant het belang om de administratieve lasten bij de TSO te beperken en bedrijfsgegevens vertrouwelijk te houden. Het past niet binnen de reikwijdte van dit advies om deze belangenafweging reeds uit te voeren ten aanzien van de verschillende soorten informatie die in de reacties naar voren zijn gebracht. DTe is ook van mening dat TSO en netgebruikers gezamenlijk in eerste instantie verantwoordelijk zijn om deze belangenafweging te maken. Daarna zal een
onafhankelijke toezichthouder eventuele verschillen van meningen kunnen beoordelen en definitief kunnen goedkeuren of vaststellen welke informatie openbaar moet worden gemaakt.
89. DTe constateert echter op grond van de reacties op het consultatiedocument reeds dat de informatie die thans wordt verstrekt onvoldoende voorziet in de behoefte van de verschillende marktpartijen. Hierbij wordt in het bijzonder gewezen op de behoefte aan informatie die netgebruikers die nodig is voor netgebruikers om tijdig te kunnen bijsturen op de invoeding of afname van gas74
. Daarnaast is DTe van mening dat het verstrekken van informatie een belangrijk instrument is om zoveel mogelijk vast te
68 Zie o.a. VOEG, Centrica, NUON, BP, D-gas. 69 Zie reactie Essent.
70 Zie reactie Gasunie. 71 Zie reactie VOEG.
72 Zie reactie Gasunie en VOEG.
73 Zie artikel 8 gewijzigde Gasrichtlijn of blz. 22 uit het consultatiedocument.
houden aan het uitgangspunt “ markt waar mogelijk” . Immers, transparantie in de markt bevordert de liquiditeit van deze markt.
90. Op grond van het voorgaande adviseert DTe om in artikel 10 van de Gaswet de taak aan de TSO toe te kennen om informatie te verstrekken ten behoeve van het veilige en doelmatige beheer van systemen en het doelmatige gebruik van het transmissiesysteem. De wijze waarop de TSO en netgebruiker zich jegens elkaar dienen te gedragen ten behoeve van de taak van het verstrekken van informatie, dient te worden neergelegd in een systeem van algemene regels, zoals beschreven in randnummers 36 en verder.
Inleiding
91. Het begrip ‘Nederlandse gasmarkt’ wordt in het algemeen gebruikt voor handel van gas in Nederland. Echter, de gasmarkt kan bestaan uit verschillende marktplaatsen die elk een eigen karakter hebben. De respondenten hebben aangegeven hoe zij aankijken tegen de verschillende marktplaatsen en welke taak zij vinden dat de TSO daarbij zou moeten hebben.
Reacties van respondenten
92. In de reactie van de respondenten worden de volgende verschillende mogelijke marktplaatsen genoemd:
q Onbalansmarkt zoals National Balancing Point (NBP) of Title Transfer Facility75
;
q On the day commodity market (OCM);
q Hub;
q Spotmarkt;
q Capaciteitsmarkt.
93. Er is een groep die zich uitspreekt voor één centrale marktplaats76
en een groep die van mening is dat meerdere marktplaatsen in Nederland kunnen ontstaan77
. Daarnaast geeft een aantal respondenten expliciet aan dat het aan de marktpartijen is te bepalen waar en hoe gas wordt verhandeld en dat het aan de TSO is de ontwikkeling van deze marktplaatsen te stimuleren78
. Eén respondent geeft hierbij aan dat er een marktplaats moet komen voor exit-capaciteit per GOS79
. Een andere respondent merkt op dat op dit moment de marktplaats voor gas in Nederland vrijwel geheel wordt gedomineerd door Gasunie. Wanneer een volledige ontbundeling van Gasunie is doorgevoerd, ontstaan volgens deze respondent vanzelf marktactiviteiten80
.
94. De reacties van de respondenten ten aanzien de rol van de TSO op een marktplaats zijn verschillend. Sommige respondenten wijzen erop dat de TSO in principe geen positie op een marktplaats mag innemen81
, anderen geven aan dat de TSO marktplaatsen moet faciliteren en waar nodig gebruiken82
. Een aantal respondenten is van mening dat de TSO de taak moet krijgen om alle transacties die leiden tot
75 Het NBP wordt tegenwoordig ook wel omschreven als een “ Notional Balancing Point” . In dit geval is het NBP niet landsgrens gebonden, maar omvat het een virtueel balanceringspunt dat een groter gebied dan één land kan omvatten. 76 Zie reactie NUON.
77 Zie reactie D-gas.
78 Zie reactie D-gas en EnergieNed. 79 Zie reactie NUON.
80 Zie reactie Duke. 81 Zie reactie Gasunie.
fysieke “ flows” te registreren en verwerken83
. Deze taak zou niet omvatten het registreren van individuele transacties op een beurs.
Afweging en conclusie
95. Uit de reacties op het consultatiedocument blijkt dat er verschillend wordt gedacht over de vraag welke marktplaatsen waar in Nederland kunnen ontstaan. DTe is van mening dat het antwoord op deze vraag uiteindelijk door de markt zelf zal worden gegeven. Een belangrijk element hierbij is het vertrouwen dat de marktpartijen hebben in een onafhankelijk beheer van de marktplaats. De vraag naar liquiditeit in de markt zal uiteindelijk ook bepalen of er één of meerdere marktplaatsen in Nederland zich ontwikkelen. 96. Het is in eerste instantie de taak van de TSO om de ontwikkelingen van marktplaatsen niet in de weg te
staan, inclusief een marktplaats waar onbalans achteraf wordt vereffend (zie hiervoor verder onderdeel 10 van dit advies). Dit betekent kort gezegd dat de TSO handel in gas en capaciteit moet toestaan op die plaatsen waar men wil handelen. In de praktijk wordt aan het “ toestaan van handel” invulling gegeven door transacties in gas en capaciteit die leiden tot een fysieke “ flow” te registreren en mee te nemen bij het bepalen van de balanssituatie. Het uitvoeren van deze taak leidt tot een passieve rol van de TSO op de marktplaats. Immers, de TSO houdt slechts rekening met de uitkomsten van de markt. DTe is van mening dat het in het belang van een veilig en betrouwbaar transmissienet dat registreren van transacties die leiden tot een fysiek “ flow” (het toestaan van handel) een taak is van de TSO.
97. Daarnaast kan de TSO de ontwikkeling van marktplaatsen actief stimuleren door bepaalde marktplaatsen te organiseren en er diensten aan te bieden. Deze diensten kunnen naar het oordeel van DTe eveneens worden aangeboden door andere marktpartijen. Een belangrijk voorbeeld hiervan is het feit dat in het Verenigd Koninkrijk de OCM door EnMO wordt georganiseerd84
. Op deze “ marktfaciliterende diensten” wordt verder ingegaan in onderdeel 11 van dit advies.
98. Gelet op het voorgaande adviseert DTe om in artikel 10 van de Gaswet de volgende taak aan de TSO toe te kennen: “ het toestaan van een markt door het registreren van transacties waaraan fysiek gevolg wordt gegeven” .
Inleiding
99. In artikel 2, onderdeel 14 van de gewijzigde Gasrichtlijn worden noodzakelijkerwijs met het transport verbonden diensten omschreven als diensten die nodig zijn voor toegang tot de verschillende faciliteiten en systemen. Hieronder vallen volgens de omschrijving diensten als bewaking van de systeemintegriteit en menging. Kwaliteitsconversie wordt ook in de huidige Nederlandse regelgeving gezien als een noodzakelijkerwijs met het transport verbonden dienst (artikel 3 lid 1 en 2 Richtlijnen Gastransport 2003).
83 Zie reacties Gasunie en Voeg.
84EnMO is een joint venture tussen ESIS en Altra Technologies. ESIS is een dochteronderneming van National Grid
100.In Nederland beheren zowel GTS als Delta conversiestations. De totale capaciteit van de conversiestations van GTS is echter veel groter dan die van Delta85
. Delta gebruikt de conversiestations slechts voor levering aan zijn eigen afnemers op het regionale net. Het is daarom fysiek onmogelijk voor Delta het geconverteerde gas te leveren aan derde afnemers op het netwerk van GTS. Gasunie is verantwoordelijk voor zowel de levering als de productie van de conversiedienten.
101.Respondenten is gevraagd naar de mogelijkheden van concurrentie voor kwaliteitsconversie. Vervolgens is gevraagd op welke wijze de TSO de dienst kwaliteitsconversie dient aan te bieden.
Reacties van respondenten
De consultatiereacties zijn in hoofdlijnen in drie groepen in te delen:
a. De eerste groep is van mening dat concurrentie voor kwaliteitsconversie mogelijk en wenselijk is (volledige mededinging);
b. De tweede groep acht een situatie denkbaar waarbij de TSO instrumenten voor het converteren van gas op de markt inkoopt en deze gebruikt om voor de systeemdienst kwaliteitsconversie aan te bieden (concurrentie in het produceren van kwaliteitsconversie);
c. Volgens de derde groep is concurrentie in kwaliteitsconversie in het geheel niet mogelijk (geen concurrentie).
Ad a) Concurrentie in het produceren en leveren van kwaliteitsconversie
102.Sommige respondenten zijn van mening dat kwaliteitsconversie dient te worden overgelaten aan de vrije markt86
. Deze respondenten wijzen hierbij op het feit dat zowel GTS als Delta in bezit zijn van
conversiestations. Echter, één respondent geeft daarbij aan dat de kosten van kwaliteitsconversie moeten worden gesocialiseerd, omdat dit het handelsverkeer zou bevorderen87
. Een andere respondent acht het mogelijk dat kwaliteitsconversie op het regionale transportnet concurreert met kwaliteitsconversie op het landelijke transportnet. Deze respondent vindt het echter onacceptabel als binnen het landelijke
transmissienet concurrentie zou ontstaan tussen aanbieders van de verschillende conversiefaciliteiten. Volgens deze respondent zouden hierdoor enorme veiligheidsrisico’s kunnen ontstaan bij levering buiten de kwaliteitsgrenzen88
.
Ad b) Concurrentie in het produceren van kwaliteitsconversie
103.Een aantal respondenten is van mening dat de TSO kwaliteitsconversie exclusief als systeemdienst moet leveren, maar acht concurrentie in het produceren van kwaliteitsconversie mogelijk89
. Er zou dan een situatie kunnen ontstaan waarbij verschillende marktpartijen kwaliteitsconversie produceren en dit aanbieden aan de TSO. Deze maakt vervolgens gebruik maakt van de goedkoopste aanbieder
(bijvoorbeeld via tendering). Eén respondent wijst er wel op dat er problemen kunnen ontstaan indien de TSO ook zelf conversie-instrumenten bezit. Extra regelgeving en toezicht is dan nodig om er voor te zorgen dat de TSO non-discriminatoir handelt90
.
85 Het geïnstalleerde mengstation van Delta kan ongeveer 0,5 BCM per jaar produceren. 86 Zie reacties Gasunie, NAM en Delta.
87 Zie reactie Delta. Gelet op dit standpunt zou de reactie van Delta ook kunnen worden geplaatst bij de tweede groep. 88 Zie reactie Gasunie.
Ad c) Geen concurrentie
104.Andere respondenten verwachten in het geheel geen concurrentie met betrekking tot de dienst kwaliteitsconversie. Volgens deze respondenten is concurrentie van kwaliteitsconversie onmogelijk of zeer moeilijk vanwege de schaalvoordelen bij het aanbieden van deze dienst91
. Daarnaast zijn sommige respondenten van mening dat de leveringszekerheid het beste kan worden gegarandeerd als
kwaliteitsconversie centraal wordt geregeld92
.
105.Verschillende respondenten wijzen in hun reactie op de rol van het Groningenveld met betrekking tot de levering van laagcalorisch gas93
. Deze respondenten uiten hun zorgen over het ontstaan van een zogenaamd level-playing-field en geven daarbij aan dat voorkomen moet worden dat sommige marktpartijen voordeel krijgen van een historisch gemaakte keuze94
. Verschillende respondenten pleiten daarom voor het socialiseren van de kosten voor kwaliteitsconversie in de transporttarieven. Eén respondent merkt op dat de inrichting van kwaliteitsconversie stimulerend dient te zijn voor het gebruik maken van hoogcalorisch gas. Dit zou volgens deze respondent temeer gelden als de overheid het Groningenveld zou willen sparen95
.
Afweging en conclusie
106.Om te kunnen beoordelen in hoeverre het uitgangspunt “ markt waar mogelijk” ten aanzien van de dienst kwaliteitsconversie kan worden toegepast, zal DTe hieronder ingaan op de huidige problemen en de mogelijkheden van concurrentie in de levering en de productie van kwaliteitsconversie.
Problemen
107.Op dit moment worden door marktpartijen de volgende problemen ervaren. Ten eerste hebben ze op dit moment zeer beperkt inzicht in de totale en de gebruikte capaciteit ten aanzien van kwaliteitsconversie. Dit beperkte inzicht geeft een verhoogd risico voor shippers als gevolg van onzekerheid. Ten tweede is er weinig inzicht in de onderbouwing van de tarieven van kwaliteitsconversie; het is niet duidelijk wat de kostendragers van de tarieven zijn.
Levering van kwaliteitsconversie
108.DTe is van mening dat er schaalvoordelen zijn te behalen indien één leverancier de kwaliteitsconversie regelt voor alle netgebruikers. Deze schaalvoordelen ontstaan doordat de TSO de positie heeft om gasstromen te sturen en uit te ruilen. Zo kan de TSO op systeemniveau bekijken of het efficiënter is om hoogcalorisch gas snel te converteren naar laagcalorisch gas en vervolgens over een langere afstand te transporteren over het laagcalorische netwerk, of het hoogcalorisch gas later te converteren waardoor meer gebruik wordt gemaakt van het hoogcalorische net96
. Bovendien is er een schaalvoordeel indien de TSO voor het gehele systeem de verschillende kwaliteiten gas kan uitruilen of voor menging kan
aanbieden. DTe is van mening dat deze schaalvoordelen groter zijn dan het voordeel van concurrentie tussen leveranciers van kwaliteitsconversie97
. Volgens DTe is de Nederlandse consument dan ook meer bij gebaat indien de levering van kwaliteitsconversie exclusief door de TSO wordt aangeboden.
91 Zie o.a. reacties Essent, NUON, VEMW c.s.. 92 Zie reacties Essent, NUON en Wintershall c.s.. 93 Zie reacties D-gas, BP en VOEG.
94 Zie reactie NUON, Essent, D-gas, BP en VOEG. 95 Zie reactie EnergieNed.
96 Dit geeft ook mogelijkheden voor de TSO om gasstromen zo te sturen dat congestie kan worden vermeden.
Productie van kwaliteitsconversie
109.Ondanks dat sommige respondenten hebben aangegeven dat concurrentie in de productie van kwaliteitsconversie zeer moeilijk zal zijn vanwege de schaalvoordelen bij het aanbieden van deze dienst wil DTe concurrentie niet uitsluiten. DTe is echter van mening dat concurrentie pas kan ontstaan indien aan de onderstaande randvoorwaarden wordt voldaan.
110.Ten eerste moet de productie van kwaliteitsconversie ontbundeld zijn van de wettelijke of gereguleerde taken van een TSO of DSO. Deze scheiding moet discriminatie tussen producenten en het optreden van kruissubsidie tussen gereguleerde en commerciële activiteiten voorkomen. Indien GTS wordt
aangewezen als TSO, betekent dit dat de conversieactiviteiten van GTS in een apart bedrijf moeten worden ondergebracht dat in ieder geval boekhoudkundig gescheiden is.
111. Ten tweede moeten de conversieproducenten non-discriminatoire toegang hebben op belangrijke knooppunten in het landelijke netwerk. Producenten van kwaliteitsconversie die zijn aangesloten op het landelijke hoge druknet hebben een belangrijk schaalvoordeel ten opzichte van producenten die zijn aangesloten op het regionale gastransportnet. Immers, de stromen die via het landelijke hoge druknet voor conversie worden aangeboden, hebben een grotere omvang dan de stromen die voor conversie worden aangeboden op het regionale gastransportnet. Bovendien kunnen producenten die zijn aangesloten op het landelijke hoge druknet in beginsel hun diensten landelijk aanbieden, terwijl producenten die zijn aangesloten op het regionale gastransportnet een bereik hebben in de betreffende regio.
112.Ten derde moet de informatie die de huidige aanbieder(s) heeft(hebben) ten aanzien van vraag en aanbod van kwaliteitsconversie openbaar worden gemaakt. Hierbij valt in het bijzonder te denken aan de totale vraag naar kwaliteitsconversie en de huidige beschikbare conversiecapaciteit. Nieuwe producenten van kwaliteitsconversie zullen weinig genegen zijn om te investeren in stikstof en mengstations indien zij onvoldoende inzicht hebben in de ontwikkeling van vraag en aanbod. Hierdoor kunnen deze potentiële aanbieders onvoldoende inschatten wat hun investering zal opleveren.
113.Op grond van bovenstaande adviseert DTe om een systeem in te voeren waarbij één TSO de dienst kwaliteitsconversie inkoopt tegen zo gunstig mogelijke tarieven en voorwaarden. De producenten bieden de conversie-instrumenten aan en de TSO dient vervolgens de instrumenten van de goedkoopste aanbieder in te kopen. Voor invoering van dit systeem zal de levering van de productie gesplitst dienen te worden; zowel organisatorisch als boekhoudkundig.
114.Een systeem waarbij één TSO de dienst kwaliteitsconversie inkoopt, heeft een aantal voordelen die de genoemde problemen in randnummer 107 zouden kunnen wegnemen. Na splitsing van levering en productie van kwaliteitsconversie zal er meer transparantie in de markt zijn met betere prijssignalen. Zo zal de informatie over de beschikbare en gebruikte capaciteit inzichtelijker worden indien de TSO bijvoorbeeld via tendering de totale gevraagde capaciteit op een bepaald moment inkoopt. Indien de TSO van de goedkoopste producent in dient te kopen, zal dit tevens leiden tot marktconforme tarieven. 115.DTe is van mening dat het wenselijk is om in artikel 10 van de Gaswet de taak aan de TSO toe te kennen
Inleiding
116.Op dit moment worden door GTS de volgende diensten aangeboden waarmee een shipper zijn balans kan regelen:
Vooraf
q Tolerance Service;
q Verhandelen van gas op het TTF;
q Verhandelen van tolerantieruimte.
Op de dag
q Hernomineren.
Achteraf
q Geen diensten.
117.Aan de respondenten is in het consultatiedocument een drietal vragen gesteld:
q Is de mogelijkheid van achteraf vereffening van individuele onbalans wenselijk?
q Zo ja, op welke wijze kan dit worden vormgegeven?
q Wat dient hierbij de rol te zijn van de TSO?
Reacties van respondenten
118.Het merendeel van de respondenten vindt vereffening van onbalans wenselijk. De redenen die hiervoor worden aangedragen hebben voornamelijk te maken met de behoefte aan een kostenreflectief
balanceerregime. Verschillende respondenten hebben een balanceringsregime voor ogen waarbij eerst individuele onbalans wordt uitgeruild en vervolgens de resterende onbalans in rekening wordt gebracht bij de veroorzakers. Het doorberekenen van deze resterende onbalans dient te gebeuren op basis van de kosten die de TSO heeft gemaakt om de balans te herstellen98
. Opgemerkt wordt dat aan de hand van de openbare informatie van de biedladder inzicht kan worden gegeven of de kosten correct zijn
doorbelast99
. Wat betreft de wijze van vereffening van onbalans wordt zowel gewezen op het model dat in het Verenigd Koninkrijk wordt toegepast (Transco) als op het model dat van toepassing is op de Nederlandse elektriciteitsmarkt (TenneT).
119.Eén respondent wijst de mogelijkheid van het achteraf vereffenen van onbalans resoluut af100
. Ten eerste zou volgens deze respondent het risico ontstaan dat netgebruikers collectief anticiperen op vereffenen van onbalans en daarbij in sommige omstandigheden collectief ‘short’ zijn. Dit zou volgens de respondent leiden tot een uitholling van de betrouwbaarheid van het gasaanbod van de shippers. Ten tweede zou het gastransportsysteem zodanig zijn uitgelegd, dat een gelijktijdige “ plus” van de ene shipper en een “ min” van de andere shipper in diverse gevallen op twee plaatsen problemen kan opleveren voor de TSO en dus ook op twee plaatsen corrigerende maatregelen zal vergen.
98 Zie reacties Centrica, Essent, RWE, BP, D-gas, VEMW c.s. en VOEG. Zie voor de reactie hoe de TSO de systeembalans dient te herstellen onderdeel 6 van dit advies.
