EUROPEES PARLEMENT 2009 - 2014
Commissie begrotingscontrole
22.3.2011
WERKDOCUMENT
over speciaal verslag nr. 11/2010 van de Europese Rekenkamer, getiteld ‘Het beheer door de Commissie van de algemene begrotingssteun in landen van de ACS, Latijns-Amerika en Azië’
Commissie begrotingscontrole
Rapporteur: Thijs Berman
Inleiding
In de Verklaring van Parijs van 2005 hebben donoren zich ertoe verbonden steeds meer bijstand via nationale kanalen te laten lopen. De EU heeft zich ertoe verbonden deze doelstelling te bereiken door 50% van haar bijstand tussen regeringen op deze manier te verstrekken. Begrotingssteun, zowel algemene begrotingssteun (ABS) als sectorale
begrotingssteun (SBS), wordt beschouwd als de meest effectieve manier van hulpverlening.
Europese algemene begrotingssteun houdt in dat de Commissie middelen overdraagt aan de nationale schatkist van een partnerland om dat land bijkomende begrotingsmiddelen te geven ter ondersteuning van een nationale ontwikkelingsstrategie. De overdracht moet ook bijdragen tot macro-economische stabiliteit en leiden tot verbeteringen in het beheer van de
overheidsfinanciën (PFM).
Naast de overdracht van middelen omvatten de ABS-programma's drie andere componenten:
a) maatregelen voor capaciteitsontwikkeling;
b) vaststelling van voorwaarden voor de vrijgave van middelen, welke voorwaarden verband houden met de programmadoelstellingen en zijn overeengekomen tussen het partnerland en de donoren;
c) dialoog met het land over de opstelling, uitvoering en resultaten van de nationale en sectorale beleidslijnen, inclusief de begroting.
De Commissie biedt ABS aan ACS-landen sinds het zevende EOF (1990-1995) en aan landen in Azië en Latijns-Amerika sinds 2003. De juridische grondslag voor het verlenen van ABS is te vinden in artikel 61 van de Overeenkomst van Cotonou en artikel 25, lid 1, onder b) van de verordening over een instrument voor ontwikkelingssamenwerking1.
Het volume van de Europese begrotingssteun was bij het negende EOF (2001-2007) 30%
(ABS 21 %, SBS 9%) van de totale financiering en zal naar verwachting bij het tiende EOF (2008-2013) 48% van de totale financiering zijn (ABS 31 %, SBS 17 %). Voor de gebieden in Azië en Latijns-Amerika groeide het als begrotingssteun verstrekte deel van 12 % (ABS 3 %, SBS 9%) in de periode 2003-2005 tot 25 % (ABS 5 %, SBS 20 %) in de periode 2006-2009.
ABS heeft vele potentiële voordelen boven steunverlening via projecten. Er worden grotere steunvolumes op een meer voorspelbare wijze verstrekt, het kan de participatie vergroten, het stimuleert de verbetering van het beheer van de overheidsfinanciën door het partnerland en heeft een positief effect op de binnenlandse verantwoordingsplicht. Voorts wordt ABS gezien als een manier om de beleidsdialoog te versterken en te zorgen voor een betere harmonisatie en coördinatie van steun tussen de donoren, hetgeen de doeltreffendheid van de
steunverlening kan verhogen en de kosten voor het partnerland kan verlagen.De uiteindelijke impact van ABS op de armoedebestrijding hangt echter af van de specifieke omstandigheden in elk land en van de doeltreffendheid waarmee de Commissie haar ABS-programma’s beheert.
1Verordening (EG) nr. 1905/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2006 tot invoering van een financieringsinstrument voor ontwikkelingssamenwerking, (PB L 378, 27.12.2006, blz. 41).
1) De controle van de Rekenkamer (reikwijdte, bevindingen en aanbevelingen)
a) Reikwijdte van de controle
Het doel van de controle van de Rekenkamer was te beoordelen of de Commissie haar ABS- programma’s doeltreffend beheert. Daartoe werd de controle toegespitst op vier hoofdpunten:
a) Formuleert de Commissie de doelstellingen en verwachte resultaten van haar ABS- programma’s naar behoren?
b) Beheert de Commissie de voornaamste risico’s voor de doeltreffendheid van de ABS- programma’s naar behoren?
c) Plant de Commissie voor een doeltreffende opzet en uitvoering van haar ABS- programma’s?
d) Brengt de Commissie duidelijk, volledig en nauwkeurig verslag uit over de vraag of de ABS-doelstellingen worden bereikt?
De controle van de Rekenkamer was gericht op het beheer door de Commissie van ABS- programma’s in ACS-landen, Latijns-Amerika en Azië.
De controle bestreek alle ABS-programma’s uit het negende en tiende EOF en de algemene begroting. Landen in een kwetsbare situatie werden wegens hun specifieke situatie buiten deze controle gehouden.
b) Bevindingen van de Rekenkamer
De algemene conclusie van de Rekenkamer was dat de Commissie de laatste tien jaar wel aanzienlijke inspanningen heeft geleverd om haar aanpak van ABS-verlening te ontwikkelen, maar dat er toch nog zwakke punten bestaan in de methodologie en het beheer van de ABS- programma’s in de ACS-staten en de landen in Latijns-Amerika en Azië, zodat het minder waarschijnlijk is dat die programma’s zo doeltreffend mogelijk worden.
De Rekenkamer benadrukte dat de ABS-programma’s van de Commissie worden ontworpen en uitgevoerd in coördinatie met andere donoren en dat vele door de Rekenkamer ontdekte gebreken niet specifiek zijn voor de Commissie.
De Rekenkamer stelde met name vast dat:
1. de Commissie de doelstellingen van haar ABS-programma’s onvoldoende toesnijdt op de specifieke omstandigheden van elk land.
De Rekenkamer stelde vast dat de doelstellingen van de ABS-programma’s voor alle partnerlanden min of meer vergelijkbaar zijn, hoewel de omstandigheden verschillen. Deze aanpak houdt niet voldoende rekening met de specifieke en wisselende prioriteiten van elk land of met andere door de Commissie en andere donoren in het land gefinancierde programma’s. Bovendien zijn volgens de Rekenkamer de doelstellingen van de ABS-
programma’s vaak te algemeen geformuleerd en is niet duidelijk aangegeven wat de programma’s worden geacht binnen welk tijdsbestek te realiseren. Ook wordt voor de doelstellingen geen rekening gehouden met de voor de delegaties beschikbare personele middelen.
Tegelijkertijd noemde de Rekenkamer het positief dat de Commissie systematisch macro- economische en PFM-doelstellingen opneemt en dat in recentere programma’s enige verbetering werd geconstateerd in de definitie van de doelstellingen.
2. de Commissie de voornaamste risico’s voor een doeltreffende ABS niet naar behoren beheert.
De Rekenkamer stelde vast dat de Commissie nog geen deugdelijk kader voor risicobeheer had ontwikkeld om de risico’s van haar ABS-programma’s behoorlijk te beoordelen en te verlagen, waardoor de risico’s niet adequaat worden beheerd. Dit is van bijzonder belang met het oog op de grote fiduciaire risico’s die verband houden met de zwakke PFM-systemen en het hoge corruptieniveau, en gezien het ontwikkelingsrisico als gevolg van de tekortkomingen in de nationale ontwikkelingsstrategieën van vele partnerlanden. De Rekenkamer benadrukte dat de dynamische interpretatie door de Commissie van de voorwaarden om in aanmerking te komen voor begrotingssteun grote risico's met zich meebrengt voor het doeltreffende en efficiënte gebruik van middelen door de partnerlanden.
3. de opzet en uitvoering van de verschillende onderdelen van de ABS-programma’s door de Commissie geen optimale impact garanderen.
De Rekenkamer stelde vast dat hoewel de betalingen voorspelbaar zijn en aansluiten op de begrotingssystemen van de landen, de beweegredenen achter de vaststelling van de voor de afzonderlijke ABS-programma’s vast te leggen bedragen niet duidelijk zijn. De documenten die de besluiten over de ABS-programma’s onderbouwen en door de Rekenkamer werden onderzocht, bevatten geen duidelijke uitleg over de wijze waarop over het toegekende ABS- bedrag is beslist. In de meeste gevallen wordt alleen melding gemaakt van de algemene doelstelling, het gebruik van begrotingssteun door de Commissie op te voeren.
Volgens de Rekenkamer is de steun voor capaciteitsopbouw weliswaar nuttig ter versterking van het PFM, maar berust deze vaak niet op een degelijke beoordeling van de prioritaire behoeften en wordt hij door de vertraagde uitvoering slechts ten dele verstrekt. De Rekenkamer merkte op dat de Commissie in 2008 een strategie vaststelde die de doeltreffendheid in dit opzicht moest verbeteren.
Voorts stelde de Rekenkamer vast dat de prestatiegerichte voorwaarden die de Commissie verbindt aan het uitbetalen van ABS meestal wel relevant zijn, maar vanwege de wijze waarop ze zijn opgezet en worden toegepast waarschijnlijk niet het beoogde
stimuleringseffect sorteren, vooral wat betreft de variabele tranches. De Rekenkamer wees erop dat moeilijk valt uit te maken of al dan niet aan de voorwaarden is voldaan, met name door onduidelijkheid over hetgeen als voldoende vooruitgang wordt beschouwd en door tekortkomingen in de statistische systemen waarmee de resultaten worden beoordeeld.
De Rekenkamer is van mening dat dialoog door de Commissie weliswaar terecht wordt gezien als een essentieel onderdeel van haar ABS-programma’s, maar niet optimaal wordt benut. De Rekenkamer wees met name op het ontbreken van een dialoogstrategie en op de
ontoereikende expertise bij de delegaties.
4. de rapportage van de Commissie aan externe belanghebbenden vooral is gericht op de potentiële voordelen van ABS en minder op de resultaten.
De rapportage van de Commissie over ABS geeft weinig informatie over risico’s,
uitvoeringsproblemen en reële doeltreffendheid. De Rekenkamer merkte op dat de Commissie geen interne rapportageprocedures had vastgesteld om systematisch de vorderingen te toetsen aan alle verklaarde doelstellingen van haar ABS-programma’s, waarvan gebruik zou kunnen worden gemaakt als informatiebron voor de rapportage aan externe belanghebbenden. De Rekenkamer had ook kritiek op het ontbreken van een geschikte evaluatiemethodologie, waardoor noch de Commissie noch andere donoren de doeltreffendheid van de ABS- programma’s kunnen aantonen.
c) Aanbevelingen van de Rekenkamer
De Rekenkamer heeft de volgende aanbevelingen gedaan:
De Commissie dient het volgende te doen:
1. De doelstellingen van haar begrotingssteunprogramma toesnijden op de specifieke omstandigheden in elk partnerland;
2. Haar risicobeheer versterken om de EU-middelen een betere bescherming te bieden tegen verlies, verspilling en ondoeltreffendheid;
3. De aan de afzonderlijke ABS-programma’s toe te wijzen bedragen vaststellen op een beter onderbouwde en doorzichtiger wijze;
4. Haar steun voor capaciteitsopbouw toespitsen op prioritaire behoeften;
5. Haar beheer van de prestatiegerichte voorwaarden versterken;
6. Haar aanpak van de dialoog versterken;
7. Haar rapportage over de doeltreffendheid van haar ABS-programma’s verbeteren.
Bij elke aanbeveling heeft de Rekenkamer gedetailleerde richtlijnen gegeven over de uitvoering ervan.
2. Antwoorden van de Commissie
De Commissie is ingenomen met de controle van de Rekenkamer, omdat deze nuttige input biedt voor de verfijning van haar aanpak om hulp te verlenen via begrotingssteun. Zij heeft de intentie uitgesproken haar beleid inzake begrotingssteun voor 2011 te herzien na afloop van een
publieke raadpleging op basis van een groenboek1. De Commissie benadrukte dat zij er
voortdurend naar streeft haar programma’s voor algemene begrotingssteun beter op te zetten en te beheren. In het bijzonder is de Commissie naar aanleiding van de opmerkingen in de
jaarverslagen van de Rekenkamer recentelijk overgestapt op een meer gestructureerde en formele procedure om de subsidiabiliteitsvoorwaarden grondig te beoordelen.
De Commissie verklaarde dat de algemene en specifieke doelstellingen van de ABS-programma’s van de Commissie rechtstreeks voortvloeien uit de doelstellingen van de nationale ontwikkelings- en armoedebestrijdingsstrategieën die zij moeten ondersteunen. De Commissie sprak haar
voornemen uit om de doelstellingen beter af te stemmen op de specifieke omstandigheden van het land. Zij liet weten dat de specifieke doelstellingen in de financieringsovereenkomsten duidelijker en meer in detail zullen worden geformuleerd en dat er een kader zal worden vastgesteld voor de beoordeling van de vooruitgang die in de loop van een ABS-programma moet worden geboekt.
De Commissie liet ook weten dat zij bezig is haar kader voor risicobeoordeling te versterken, met name in de context van haar herziening van de ABS-richtsnoeren. Zij gaf aan dat de vraag welke maatregelen de EU moet toepassen indien het risico van fraude en corruptie hoog wordt ingeschat, in het groenboek wordt gesteld.
De Commissie liet voorts weten dat zij in de raadpleging op basis van het groenboek om tot een meer gestructureerde aanpak te komen aandacht besteedt aan een herziening van de criteria om te bepalen welke bedragen voor begrotingssteun worden uitgetrokken.
Met betrekking tot de capaciteitsopbouw wees de Commissie erop dat zij onlangs een
fundamentele strategie voor technische samenwerking heeft opgesteld. Die strategie wordt steeds meer gevolgd en stelt een kader vast om de behoeften vast te stellen en te beoordelen.
De Commissie liet voorts weten dat zij in de raadpleging naar aanleiding van het Groenboek de ervaringen met prestatiegerichte voorwaarden voor betalingen peilt.
Zij benadrukte dat zij bezig was na te gaan hoe de beleidsdialoog een zo groot mogelijke impact kan krijgen in de ABS-programma’s.
De Commissie gaf aan dat zij werkt aan de ontwikkeling van meer informatieve verslagen over de resultaten van haar programma’s en dat zij het voortouw heeft genomen in de ontwikkeling van een evaluatiemethodologie in samenwerking met donorpartners en begunstigde regeringen.
De Commissie sprak haar waardering uit voor de aanbevelingen van de Rekenkamer en heeft zich ertoe verbonden deze uit te voeren, waarbij zij in voorkomend geval melding maakt van de tot dusver gemaakte vorderingen.
3. Opmerkingen en aanbevelingen van de Commissie begrotingscontrole die eventueel kunnen worden opgenomen in het ontwerpverslag over de verlening van kwijting aan de Commissie (begrotingsjaar 2010)
[Het Europees Parlement:]
1 De Commissie heeft op 19 oktober 2010 het groenboek ‘De toekomst van EU-begrotingssteun aan derde landen’ (COM(2010) 586) uitgebracht.
1. is ingenomen met de controle van de Rekenkamer en de opbouwende aanbevelingen die deze bevat;
2. is van mening dat algemene begrotingssteun (ABS), indien juist gebruikt, een zeer waardevol instrument voor hulpverlening is, aangezien het de participatie en de verantwoordelijkheid van begunstigde regeringen kan vergroten alsmede de noodzaak van strengere controle door parlementen en de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld in begunstigde landen, terwijl tegelijkertijd de basis voor en de behoefte noodzaak van een sterkere politieke dialoog tussen de EU en de begunstigde landen wordt verbreed;
3. is ernstig verontrust over de bevinding van de Rekenkamer dat de Commissie de voornaamste risico’s voor een doeltreffende ABS, twintig jaar nadat zij begon met de hulpverlening via dit instrument, niet naar behoren beheert; dringt er bij de Commissie op aan de aanbevelingen van de Rekenkamer op te volgen om haar risicobeheer te versterken door de fiduciaire en ontwikkelingsrisico’s behoorlijk te beoordelen en in het bijzonder door de reeds beschikbare informatie beter te gebruiken;
4. deelt de mening van de Commissie dat een ‘dynamische aanpak’ van ABS in sommige gevallen tot belangrijke politieke resultaten kan leiden, namelijk wanneer
begrotingssteun wordt verleend aan landen die een zwak PFM-systeem hebben, maar die hun best doen om hervormingen in te voeren en hierin ook vooruitgang laten zien;
is echter ernstig bezorgd over het feit dat twaalf van de niet-kwetsbare ACS-landen die volgens de landenstrategiedocumenten van het tiende EOF ABS zullen ontvangen en vijf landen met ABS-programma’s in Latijns-Amerika en Azië in de editie 2009 van de door Transparency International gepubliceerde Corruption Perception Index zijn voorzien van de beoordeling ‘rampant corruption’ (algemeen heersende corruptie), wat betekent dat zij lager dan drie scoorden op een schaal van 10 (zeer correct) tot 0 (zeer corrupt); spoort de Commissie aan om adequate, strenge en transparante monitoringmethoden te ontwikkelen en ervoor te zorgen dat de EU-delegatie over voldoende en adequate leden beschikt voordat wordt overgaan tot ABS in begunstigde landen met een dergelijk hoog fiduciair risico; verzoekt in dit verband de EDEO om zijn politieke rol ten volle uit te oefenen door actief deel te nemen aan de ontwikkeling van de politieke doelen van de begunstigde landen op het gebied van
corruptiebestrijding en de vorderingen in de verwezenlijking van hun doelstellingen te controleren;
5. is bezorgd over de conclusies van de Rekenkamer dat er onvoldoende aandacht is besteed aan de noodzaak van versterking van toezichtsorganen zoals parlementen en maatschappelijke organisaties, terwijl de versterking van parlementair toezicht en de verbetering van de betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld essentiële onderdelen zijn van de capaciteitsopbouwdoelstellingen inzake ABS; dringt er bij de Commissie op aan om meer te investeren in de verbetering van de instellingen, rechtstaat en democratie van de begunstigde landen;
6. verzoekt de Commissie om voor haar ABS-programma’s doelstellingen op te stellen die de specifieke omstandigheden van het partnerland in acht nemen, daarbij rekening
houdend met het feit dat de overkoepelende doelstelling van ABS-programma’s is de nationale ontwikkelingsstrategie van een land te ondersteunen;
7. verzoekt de Commissie en de lidstaten
- een vereende vastberadenheid te tonen om de sterke politieke rol in hun dialoog met de begunstigde landen volledig op zich te nemen, omdat deze rol essentieel is voor het welslagen van ABS, met name wanneer deze de immense potentiële impact in zich draagt van een gemeenschappelijk EU-beleid dat door alle lidstaten wordt gedeeld, - de procedures beter te coördineren,
- zich sterker te committeren aan de doelstellingen van ABS,
- geen gemengde signalen af te geven aan de begunstigde landen, ook als dit de lidstaten en de Commissie even moeilijk toeschijnt als het is voor de landen die ABS ontvangen om te voldoen aan de geformuleerde gerechtvaardigde eisen betreffende goed bestuur en de rechtstaat;
8. is bezorgd over de bevinding van de Rekenkamer dat de opzet en uitvoering van de vier onderdelen van de ABS-programma’s (middelen, steun voor capaciteitsopbouw, voorwaarden en dialoog) geen optimale impact garanderen; verzoekt de Commissie de aanbevelingen van de Rekenkamer op te volgen door de bedragen die aan
afzonderlijke ABS-programma’s moeten worden toegekend op een beter onderbouwde en doorzichtiger manier vast te stellen, haar capaciteitsopbouw toe te spitsen op prioritaire behoeften, haar beheer van prestatiegerichte voorwaarden wat betreft algemene voorwaarden om in aanmerking te komen en specifieke voorwaarden voor betaling te versterken, en door haar aanpak van de dialoog te versterken;
9. verzoekt de Commissie om meer systematisch met begunstigde landen in dialoog te gaan over alle aspecten van ABS en spoort de Commissie aan de expertise bij de delegaties te verbeteren zodat deze dialoog kan worden versterkt; verzoekt de Commissie ervoor te zorgen dat de leden van de EU-delegatie die ABS uitvoert volledige toegang hebben tot de personele middelen en informatie die zij van belang achten voor hun taak;
10. dringt er bij de Commissie op aan om haar rapportage over de doeltreffendheid van haar ABS-programma’s te verbeteren, door middel van een behoorlijke kwantitatieve evaluatiemethodologie en systematische monitoring van de voortgang aan de hand van duidelijke indicatoren en meetbare doelstellingen;
11. herhaalt zijn verzoek aan de Commissie een jaarverslag op te stellen over het gebruik van begrotingssteun om de sterke en zwakke punten van lopende
begrotingssteunprogramma’s beter te kunnen vaststellen;
12. spoort de Commissie en andere donoren aan samen te werken aan periodieke gezamenlijke evaluaties om de doeltreffendheid van steunverlening via ABS- programma’s op het gebied van armoedebestrijding te beoordelen.
