Plan- en
procesevaluatie Actieplan Wapens en Jongeren
J. Snippe
J.A. de Muijnck
L. Wouters
Plan- en procesevaluatie Actieplan Wapens en Jongeren
Januari 2023
Colofon
©Breuer&Intraval Januari 2023
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.
Tekst: J. Snippe, J.A. de Muijnck, L. Wouters
Opmaak: M. Haaijer
Opdrachtgever: Afdeling Extern Wetenschappelijk Beleidsonderzoek, WODC
VOORWOORD
I
n dit rapport presenteren wij de evaluatie van het actieplan wapens en jongeren, dat wij in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie en Veiligheid uitvoerden. Het doel van het actieplan is om in een periode van twee jaar (2021 en 2022) het wapenbezit en -gebruik onder jongeren terugdringen. Het plan omvat 16 acties die op landelijk en lokaal niveau uitgevoerd zouden gaan worden.Voor dit onderzoek spraken wij een groot aantal betrokkenen die op lokaal of landelijk niveau invulling hebben gegeven aan het actieplan. Daarnaast voerden we een literatuurstudie uit naar de motieven van jongeren om een wapen te dragen of te gebruiken, en bestudeerden we alle relevante beleidsstukken. Wij danken alle respondenten voor de tijd die ze voor ons hebben willen vrijmaken en de kennis die ze hebben willen delen.
Dank in het bijzonder aan de begeleidingscommissie onder voorzitterschap van Karin Wittebrood (zelfstandig) en de leden Machteld Hoeve (Universiteit van Amsterdam), Jan- Dirk de Jong (Hogeschool Leiden), Saskia Baas (WODC), en namens het ministerie van Justitie Geert van den Born die in de afrondende fase van het onderzoek is vervangen door Aden Mohamed. Wij hebben graag gebruik gemaakt van het opbouwende commentaar en de expertise van alle leden.
Dit onderzoek is uitgevoerd door Jacco Snippe, Jorine de Muijnck en Lara Wouters met ondersteuning van Lotte Hulleman van onderzoeks- en adviesbureau Breuer&Intraval.
Groningen, 16 januari 2023
Namens het onderzoeksteam, Jacco Snippe
INHOUDSOPGAVE
Samenvatting I
Summary VII
1 Inleiding 1
1.1 Onderzoeksvragen 2
1.2 Aanpak 3
1.3 Leeswijzer 7
2 Planevaluatie 9
2.1 Totstandkoming actieplan 9
2.2 Afbakening en inbedding 10
2.3 Hoofddoelstelling van het actieplan 12
2.4 Subdoelen in het actieplan 14
2.5 Resumé 21
3 Motieven van jongeren 23
3.1 Onveiligheid en zelfbescherming 23
3.2 Status 24
3.3 Slachtofferschap en ervaringen met steekincidenten 26
3.4 Persoonlijkheidskenmerken en socialisatie 27
3.5 Resumé 28
4 Verplichte acties 29
4.1 Actie 2 - Bewustwording en ontmoediging 29
4.2 Actie 7 - Organiseren wapeninleveracties 33
4.3 Acties 9 en 14 - Zicht krijgen en behouden op jongeren en Risicosignalering 38
4.4 Resumé 44
5 Lokaal toegepaste acties 47
5.1 Actie 1 - Bewustwording en ontmoediging via campagnes 47
5.2 Actie 3 - Wegnemen van onveiligheidsgevoelens 51
5.3 Actie 4 - Tegengaan verkoop minderjarigen 54
5.4 Actie 5 - Proactieve kluisjescontrole op scholen 55
5.5 Actie 6 - Wapencontroles in horeca 58
5.6 Actie 8 - Lokale inzet van preventief fouilleren 60
5.7 Actie 10 - Versterken contacten politie, gemeente, scholen en horeca 63
5.8 Resumé 65
6 Landelijke acties 67 6.1 Actie 11 - Versterken juridische betrokkenheid ouders 67 6.2 Actie 12 - Tegengaan online filmpjes met wapens en geweld 71
6.3 Actie 13 - Direct ingrijpen 72
6.4 Actie 15 - Toolbox 73
6.5 Actie 16 - Borging actieplan 75
6.6 Resumé 76
7 Resultaten actieplan 77
7.1 Uitvoering lokale actieplannen 78
7.2 Bereiken doelgroep 81
7.3 Knelpunten in bereiken doelgroep 85
7.4 Cijfermatige ontwikkeling wapenbezit en -gebruik 88
7.5 Resumé 89
8 Conclusies 93
8.1 Totstandkoming van het actieplan wapens en jongeren 93
8.2 Proces van het actieplan wapens en jongeren 95
8.3 Resultaten van het actieplan wapens en jongeren 97
8.4 Tenslotte 99
8.5 Aanbevelingen 100
SAMENVATTING
D
e afgelopen jaren is het wapengebruik onder jongeren fors toegenomen. De daders van steekincidenten worden steeds jonger en het aantal steekincidenten waarbij jongeren betrokken zijn, stijgt. Om deze problematiek terug te dringen en jongeren te behoeden voor dader- en slachtofferschap, is in 2020 het actieplan wapens en jongeren opgesteld.Hieraan werkten 20 gemeenten, het centrum voor criminaliteitspreventie en veiligheid, bureau Halt, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, Openbaar Ministerie, Politie, Raad voor de Kinderbescherming, Jeugdreclassering en Jeugdbescherming en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten mee, onder leiding van het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV). Het doel van het actieplan is om in een periode van twee jaar (2021 en 2022) het wapenbezit en -gebruik onder jongeren terug te dringen. De 16 acties die staan beschreven in het plan dienen dit doel.
In dit rapport evalueren we het actieplan. In de planevaluatie gaan we na hoe het actieplan tot stand is gekomen en op basis van welke aannames de gekozen acties bijdragen aan het hoofddoel. In de procesevaluatie beschrijven we de uitvoering van het actieplan door de gemeenten en de rijksoverheid; welke acties hebben gemeenten uitgevoerd, en op welke wijze? Hoe kijken gemeenten terug op de uitvoering en waar liepen zij in de uitvoering tegenaan? Vervolgens gaan we in op de bereikte resultaten.
Onderzoeksmethode
Voor deze evaluatie zijn interviews afgenomen met de opstellers van het actieplan van het ministerie JenV. Daarnaast is een selectie gemaakt van 16 gemeenten die deelnemen aan het actieplan. Elk van deze gemeenten heeft relevante beleidsdocumenten toegestuurd of verwezen naar documenten in het raadinfornatiesysteem. Verder zijn interviews gehouden met de betrokken ambten(a)ar(en) en medewerkers van ketenpartners. Er is in totaal met 38 professionals gesproken. Daarnaast hebben we een exploratieve literatuurstudie uitgevoerd om de (inter)nationale literatuur over wapens en jongeren in kaart te brengen en inzicht te krijgen in de motieven van jongeren om wapens te dragen.
Planevaluatie: totstandkoming van het actieplan
De ernst van de problematiek en de zorgen onder lokale bestuurders, vroegen om een snelle politieke reactie. Het actieplan is hierop in korte tijd tot stand gekomen. De opstellers hebben het plan in zo’n drie á vier maanden, met input van gemeenten en relevante landelijke organisaties, opgesteld. Daarnaast zijn wetenschappelijke bronnen en de kennis en ervaring van de opstellers van het actieplan benut. Vooraf is echter geen analyse uitgevoerd van de doelgroep en hoe die te bereiken. Door de korte doorlooptijd van het actieplan (twee jaar) hebben acties en maatregelen die vragen om een investering voor langere termijn (in tijd dan wel geld) geen plek gekregen in het plan. Dit betroffen met name preventieve acties, zoals maatregelen gericht op het versterken van de positie van kwetsbare risicojongeren.
Literatuur
Uit een exploratie van de wetenschappelijke literatuur blijkt dat oorzaken en motieven van messenbezit onder jongeren verklaard kunnen worden op verschillende niveaus, maatschappelijk, situationeel, en psychologisch. We onderscheiden de volgende oorzaken en motieven die jongeren ertoe brengen een wapen te gaan dragen of gebruiken:
(perceptie van) onveiligheid waardoor jongeren overgaan tot zelfbescherming, het willen verhogen van je status binnen een subgroep, het slachtoffer zijn van geweld of dit van dichtbij hebben meegemaakt, persoonlijkheidskenmerken en factoren in de opvoeding.
De factoren staan niet op zichzelf maar in onderling verband. Een voorbeeld hiervan is de observatie van Weerman e.a. waarin jongeren hun status verhogen als strategie om zich veiliger te voelen.i Deze jongeren geloven dat ze minder gevaar lopen als ze een gewelddadige reputatie hebben. In dit geval beïnvloeden de motieven van status en veiligheid elkaar. Bovendien blijkt de keuze voor zelfbescherming, dus de redenering ‘met een mes op zak voel ik mij veiliger’, ook samen te hangen met een gebrek aan vertrouwen in instanties als politie en overheid. Het motief om wapens te dragen wordt beïnvloed door verschillende contextuele factoren en verschillende motieven versterken elkaar. Dit levert een complex geheel aan factoren op dat uiteindelijk kan leiden tot het dragen of gebruiken van een steekwapen.
Succesvol ingrijpen vraagt om inzicht in de leefwereld van de (wapenbezittende) jongeren, in wat hen drijft en om een investering in het bereiken van deze groep. Het voornaamste motief van jongeren om een wapen te dragen is het ervaren gevoel van veiligheid. Hier staat tegenover dat een toename van steekwapens op straat die specifieke buurt juist onveiliger maakt. Om deze cyclus te doorbreken is ingrijpen op het ervaren gevoel van onveiligheid nodig, en inzicht in de stap van ‘je onveilig voelen’ naar ‘een steekwapen maakt mij veiliger’.
Procesevaluatie: uitvoering van het actieplan
De acties uit het actieplan zijn op verschillende wijze uitgevoerd. Dit hangt samen met de verschillende niveaus van de acties; sommige acties waren erg concreet en konden makkelijk geïmplementeerd worden, terwijl andere acties abstracter geformuleerd waren en om nadere interpretatie en invulling van de gemeenten vroegen. Hierdoor is een aantal acties door vrijwel alle onderzochte gemeenten op vergelijkbare wijze uitgevoerd, terwijl andere acties verschillend zijn ingevuld. Ook vereisten een aantal acties inzet van het ministerie van JenV.
Verplichte acties
Alle deelnemende gemeenten hebben zich gecommitteerd aan het uitvoeren van een viertal acties: bewustwording via voorlichtingslessen van Halt, wapeninleveracties zicht krijgen op risicojongeren, en risicosignalering en vroegtijdig ingrijpen. Deze acties zijn in vrijwel alle gemeenten uitgevoerd.
iWeerman, F.M., R. A. Roks, J. B. A. van den Broek en J.C. Willink (2022). Het is een probleem, maar niet voor mij. Erasmus Universiteit Rotterdam.
Overige lokaal toegepaste acties
De overige lokale acties zijn in gemeenten geïmplementeerd en uitgevoerd, al dan niet met ondersteuning vanuit landelijke samenwerkingspartners. Zo zijn de bewustwordingscampagnes You choose en Drop je knife landelijk ontwikkeld zodat gemeenten hier gebruik van konden maken. Daarnaast zijn er acties, zoals kluisjescontroles en wapencontroles in de horeca, die vaak al vóór het ingaan van het actieplan in gemeenten werden uitgevoerd. Veel gemeenten hebben de intensiteit van deze acties verhoogd na het ingaan van het actieplan.
Gemeenten hebben niet alle acties uitgevoerd. In sommige gemeenten was sprake van capaciteitsgebrek bij uitvoerende partijen en zijn met name actiepunten waarvan de verwachtingen laag waren niet uitgevoerd. Bijvoorbeeld bij het tegengaan van de verkoop van messen aan minderjarigen. Deze actie is landelijk opgepakt door het ministerie van JenV, er is een wetsvoorstel ingediend om de verkoop van messen aan minderjarigen in winkels en online te verbieden en er zijn landelijke afspraken gemaakt met winkelketens.
Veel gemeenten hebben de resultaten van deze gesprekken afgewacht, en slechts een enkele gemeente heeft hier op lokaal niveau op ingezet.
Landelijk ondersteunde acties
Op landelijk niveau is een aantal acties ingezet die de gemeenten ondersteunen in het uitvoeren van het actieplan. Zo is op de website van het CCV een toolbox wapens en jongeren beschikbaar gesteld om gemeenten te ondersteunen bij de uitvoering van het actieplan. Vooral kleinere gemeenten hebben kunnen profiteren van de kennis en ervaring van de beschikbaar gestelde kennis.
Verder is in een verkenning nagegaan welke juridische mogelijkheden er zijn om ouders meer dwingend op hun verantwoordelijkheid te wijzen. Daarbij heeft de minister in een brief aan de Kamer in het bijzonder gekeken naar de Britse benadering van ouders in relatie tot een delictpleging van hun kind. Hierover is nog geen definitief besluit genomen.
Ook voor de actie online filmpjes te verwijderen is nog geen voorstel ingediend. Wel zijn er door het ministerie van JenV verschillende onderzoeken aangevraagd naar de vorm en effectiviteit van een dergelijke wetswijziging.
Wetswijzigingen zijn een langdurig bureaucratisch proces dat niet zomaar versneld kan worden. Het actieplan is grotendeels onafhankelijk van de relevante wetswijzigingen uitvoerbaar. In sommige gevallen hebben de gemeenten zelf de acties opgepakt die door een wetswijziging zouden worden voltooid.
Resultaten van het actieplan
De maatregelen waaraan gemeenten zich hebben gecommitteerd zijn voor het grootste deel uitgevoerd. Van de overige lokale en landelijke acties zijn meerdere acties in ongeveer de helft van de gemeenten niet uitgevoerd.
Over de samenwerking binnen gemeenten zijn respondenten positief. De motivatie om acties uit het plan op te pakken is over het algemeen groot. In enkele gemeenten blijft
uitvoering van bepaalde acties door ketenpartners achter, vaak door capaciteitsgebrek, maar ook corona en gebrek aan draagkracht spelen hier een rol.
Bereiken doelgroep
De verwachting is dat met het geven van klassikale voorlichtingslessen door met name Halt de doelgroep daadwerkelijk is bereikt. Ook van het jongerenwerk wordt in veel gemeenten gezegd dat zij in staat zijn de doelgroep bestaande uit jongeren die wapens dragen en mogelijk gebruiken daadwerkelijk te bereiken. Jongeren die tot de doelgroep van het actieplan behoren zijn erg actief op sociale media en dit leidt soms tot fysieke confrontaties. In de meeste gemeenten is weinig zicht op de activiteiten van jongeren op sociale media. Het ontbreekt aan instrumenten, deskundigheid en capaciteit om de sociale media goed te kunnen monitoren.
Knelpunten in de uitvoering
Belangrijke knelpunten in de uitvoering zijn gebrek aan (gespecialiseerde) medewerkers, capaciteitsgebrek, politieke en bestuurlijke onhaalbaarheid, de problematiek waar sommige acties op ingrijpen speelt er niet en gemeenten zijn in afwachting van landelijke afspraken of maatregelen. Het niet uitvoeren van sommige acties kan gevolgen hebben voor de effecten die met het actieplan dienen te worden bereikt. Niet van alle acties is bekend of deze werkzaam zijn tegen wapenbezit onder jongeren. Het ontbreken van een of meer (niet of minder effectieve) acties hoeft de effectiviteit van de lokale aanpak niet direct te verminderen.
Een ander knelpunt is dat het vergroten van het bewustzijn over wapengeweld de gevoelens van onveiligheid onder risicojongeren kan versterken. Jongeren zouden door de bewustwordingscampagne en de resultaten van de inleveracties de indruk krijgen dat iedereen met een mes loopt, en dat zij dit uit zelfbescherming ook moeten doen.
Gemeenten verwachten dat het wapenbezit de komende jaren aandacht zal blijven vragen.
Dat geldt ook voor vuurwapenbezit, dat in sommige gemeenten onder jongeren zou toenemen. De toename is niet alleen het gevolg van de onveiligheidsgevoelens van jongeren, ook sociale achterstand en minderwaardigheidsgevoelens zouden daarbij meespelen. Gepleit wordt voor preventieve maatregelen waarbij de vraag waarom wapendragende jongeren zich zo onveilig voelen en kansarm wanen het uitgangspunt zou moeten zijn.
Conclusies
Het actieplan had urgentie omdat er door met name burgemeesters grote zorgen waren geuit. Politiek en samenleving vroegen om ‘daadkracht’ en snelheid van handelen. Dit heeft tot gevolg gehad dat het actieplan in korte tijd is geschreven (drie á vier maanden). Er is een fenomeenanalyse verricht, maar voor opties als het uitvoeren van een nulmeting, het toetsen van bestaand beleid op effectiviteit, een nadere analyse van de doelgroep en de motieven van jongeren om een wapen te dragen, is niet gekozen.
Hierdoor was onvoldoende duidelijk wie de doelgroep was van het actieplan en hoe deze groep te bereiken. Met andere woorden, bij aanvang was niet bekend wie de jongeren
waren die wapens droegen, wat hun motieven waren en hoe een gedragsverandering tot stand gebracht zou kunnen worden. Door dit gebrek aan focus was het voor gemeenten bij sommige acties lastig om hieraan invulling te geven, en bij andere acties stelden zij vraagtekens bij het bereiken van de doelgroep en daarmee bij de effectiviteit van de betreffende actie. Bij enkele acties is zelfs opgemerkt dat deze mogelijk een averechts effect hebben.
Een positieve uitwerking van het actieplan en het proces van totstandkoming is dat het momentum creëerde voor de aanpak van wapenbezit en -gebruik onder jongeren.
Deelnemende gemeenten onderschrijven dat hieraan een stevige impuls is gegeven. Een aantal gemeenten heeft lokaal onderzoek uitgevoerd en zo de kennis van de doelgroep vergroot. Wanneer uit deze onderzoeken bleek dat een actie niet effectief of zelfs een averechts effect zou hebben, zijn deze gemeenten gestopt met het uitvoeren van deze acties.
Een kwantitatief doel van het actieplan was het bereiken van een afname van het aantal steekincidenten in deelnemende gemeenten van 25%. Deze cijfers zijn nog niet bekend.
Er is enige indicatie van de richting waarin dit cijfer zich beweegt: de gemeenten Rotterdam en Den Haag hebben cijfers beschikbaar gesteld die duiden op stabilisering van het aantal steekincidenten onder jongeren. Het doel, een daling van 25%, lijkt daarmee nog ver weg.
Een kwalitatief doel van het actieplan was het veranderen van de motieven voor het dragen van wapens. Dit zou onder meer bereikt worden door de acties ‘zicht krijgen op de wapendragende jongeren’, ‘voorlichtingslessen van Halt’ en ‘het wegnemen van onveiligheidsgevoelens’. Deze acties zijn door de gemeenten opgepakt, maar doordat zicht en focus op de doelgroep ontbrak is het onduidelijk hoe en of deze acties bij de wapendragende jongeren terecht zijn gekomen. Verschillende professionals benoemen het risico dat deze acties niet alleen de doelgroep niet bereiken, maar zelfs een averechts effect hebben: de aandacht voor messengeweld zou de gevoelens van onveiligheid onder risicojongeren kunnen versterken, en onveiligheid is een voorname reden om over te gaan tot het dragen van een wapen.
Om daadwerkelijk een gedragsverandering te bereiken bij de groep die al een wapen draagt, of waarbij het risico hierop groot is, is diepgaand en positief contact nodig met de risicojongeren. Een van de beperkte mogelijkheden om in contact te komen met de risicogroep is door dicht bij ze te staan en een vertrouwensband op te bouwen. Deze maatregel, die doorgaans wordt uitgezet bij jongerenwerk, is niet concreet in het actieplan genoemd, maar lijkt een veelbelovende actie. Hierbij moet wel goed gekeken worden naar hoe jongerenwerk wordt ingezet en welke specifieke actie nodig is om deze groep te bereiken.
De resultaten van de landelijke acties zijn beperkt gebleven. Terwijl er voor de uitvoering van het actieplan veel van gemeenten werd verwacht, bleven landelijke acties lang sudderen, mogelijk mede als gevolg van de corona-epidemie of door procedures die een lange doorlooptijd vergen. Gemeenten dringen echter aan op voortgang.
Tenslotte
De aanzet van het actieplan is goed, maar de scherpte in de uitvoering mist. Veel acties in het actieplan zijn gericht op een brede doelgroep, in een enkel geval op de gehele bevolking of op alle jongeren. Het kan worden gezien als een schot hagel waarmee ook een jongere die tot de risicovolle groep behoort wordt bereikt maar waarin de precisie ontbeert:
• Bewustwordingscampagne is breed ingezet, gericht op het algemene publiek.
Campagnes zijn echter pas effectief als die gericht zijn op de meest risicovolle groep die wapens gebruikt en als een onderdeel van een intensieve, lokale aanpak van de groep met de meeste problematiek.
• Controleacties (kluisjescontrole op scholen, (preventief) fouilleren in aangewezen gebied en wapencontroles in horeca) zijn eveneens zijn breed ingezet en wellicht zijn hiermee ook jongeren uit de doelgroep bereikt.
• Voorlichtingslessen van Halt: gericht op alle schoolgaande jongeren. Ondanks dat er op veel scholen lessen worden gegeven wordt jaarlijks een fractie van de leerlingen bereikt.
Hier zullen ook jongeren uit de doelgroep tussen zullen zitten.
Veel partijen hebben zich ingespannen bij de uitvoering van de acties maar door de te brede insteek is de doelgroep onvoldoende bereikt. Onder het adagium ‘alle beetjes helpen’
zijn met de acties ook jongeren uit de risicogroep bereikt, maar door het ontbreken van precisie zijn het toevalstreffers en zal het totale effect beperkt zijn. Bovendien kan het breed inzetten van acties averechts werken wanneer het de indruk wekt of versterkt dat wapenbezit en -gebruik veel voorkomen. Dit kan leiden tot onveiligheidsgevoelens en mogelijk tot het meer of vaker dragen van wapens onder jongeren, zoals genoemd door enkele geïnterviewden.
SUMMARY
U
se of weapons among youths has increased considerably in recent years. The number of stabbing incidents involving youths is growing and perpetrators of these incidents are getting younger. In order to reduce these problems and to protect youths from becoming perpetrators and victims, the Weapons and Youth Action Plan was drawn up in 2020. It involved 20 municipalities, the Centre for Crime Prevention and Safety, the Halt organisation, the Ministry of Education, Culture and Science, the Public Prosecution Service, the Police, Child Protection Services, Juvenile Rehabilitation and Protection Services, and the Association of Dutch Municipalities, under the leadership of the Ministry of Justice and Security. The objective of the action plan is to decrease the use and ownership of weapons among youths in a period of two years (2021 and 2022). The plan contains 16 actions to serve this purpose.This report contains an evaluation of the action plan. In the plan evaluation, we examine how the action plan was established and on the basis of which assumptions the chosen actions contribute to the main objective. In the process evaluation, we describe the implementation of the action plan by the municipalities and the government. Which actions have municipalities implemented, and how? What did municipalities encounter during the implementation and how do they look back on it? Subsequently, we will discuss the results.
Research Method
For this evaluation, interviews were conducted with the authors of the action plan from the Ministry of Justice and Security. In addition, 16 municipalities participating in the action plan were selected. Each of these municipalities sent relevant policy documents or referred to documents in the council information system. Furthermore, interviews were held with relevant officials and staff of chain partners. A total of 38 professionals were interviewed.
In addition, we conducted an exploratory literature study to map the (inter)national literature on weapons and youths and to gain insight into the motives of youths for carrying weapons.
Plan Evaluation: Creation of the Action Plan
The gravity of the problems and the concerns among local administrators demanded a rapid political response. Hence, the action plan was developed in a short time period. The authors drew up the plan in approximately three to four months, with input from municipalities and relevant national organisations. In addition, scientific sources and the knowledge and experience of the authors of the action plan were used. However, no prior analysis of the target group and how to reach it was carried out. Due to the short duration of the action plan (two years), actions and measures that require a longer-term investment (in time or money) were not included in the plan. This mainly concerned preventive actions, such as measures aimed at empowering vulnerable at-risk youth.
Literature
An exploration of scientific literature shows that causes and motives of knife possession
among youths can be explained at different levels: social, situational, and psychological.
We can distinguish the following causes and motives that lead to youths carrying or using a weapon: (perception of) unsafety as a result of which youths switch to self-protection, wanting to raise their status within a subgroup, being the victim of violence or having experienced it up close, personality traits and factors in upbringing.
These factors are not isolated but interrelated. An example of this is the observation Weerman et al. make, where youths try to raise their status in order to feel safer.i These youths believe that they are less at risk if they have a violent reputation. In this case, the motives of status and security influence each other. Moreover, the choice for self- protection, i.e. the reasoning 'Having a knife in my pocket makes me feel safer', also appears to be related to a lack of trust in institutions such as the police and government.
The motive to carry weapons is influenced by various contextual factors and the different motives reinforce each other. This results in a complex set of factors that can ultimately lead to carrying or using a stabbing weapon.
Successful intervention requires insight into the living environment of youths (incl. weapon owners), into what drives them, and requires an investment in reaching this group. The main motive for youths to carry a weapon is the perceived sense of safety. On the other hand, an increase in stabbing weapons on the streets makes that specific neighbourhood less safe. Breaking this cycle requires intervention in the perceived sense of insecurity and insight into the step from 'feeling unsafe' to 'I'm safer when carrying a stabbing weapon'.
Process Evaluation: Implementation of the Action Plan
The actions from the action plan have been implemented in different ways. This is due to the various levels of the actions; some actions were very to the point and could easily be implemented, while other actions were more abstract and required further interpretation by the municipalities. As a result, a number of actions were carried out in a comparable manner by almost all the municipalities included in the study, while other actions were interpreted differently. In addition, some actions required a commitment from the Ministry of Justice and Security.
Mandatory Actions
All participating municipalities have committed themselves to carrying out four actions:
raising awareness through information classes given by Halt, weapon collection campaigns, gaining insight into at-risk youth, and risk identification and early intervention. These actions have been carried out in almost all municipalities.
Other Locally Implemented Actions
The other local actions have been implemented and carried out in municipalities, with or without support from national partners. For example, the awareness campaigns 'You choose' and 'Drop your knife' were developed nationally so that all municipalities could use them. In addition, there are actions, such as locker checks and weapons checks in the
iWeerman, F.M., R. A. Roks, J. B. A. van den Broek & J.C. Willink (2022). Het is een probleem, maar niet voor mij [It is a problem, but not to me]. Erasmus Universiteit Rotterdam.
nightlife industry, which were often already implemented in municipalities before the action plan came into force. Many municipalities have increased the intensity of these actions after activation of the action plan.
Municipalities have not carried out all the actions. In some municipalities the implementing parties did not have sufficient capacity and therefore actions with low expectations were chosen not to implement. For example, in the prevention of the sale of knives to minors.
This action has been taken up nationally by the Ministry of Justice and Safety, a bill has been tabled to prohibit the sale of knives to minors in physical and online shops, and national agreements have been made with retail chains. Many municipalities have been awaiting the results of these talks, and only a few municipalities have acted on this at a local level.
Nationally Supported Actions
At a national level, a number of actions have been deployed to support the municipalities in implementing the action plan. For example, a Weapons and Youths Action Plan Toolbox was made available on the website of the Centre for Crime Prevention and Safety to support municipalities in implementing the action plan. Especially smaller municipalities were able to benefit from the knowledge and experience made available.
Furthermore, an exploratory study explored the legal possibilities to remind parents of their responsibility in a more coercive way. In a letter to the Dutch House of Representatives, the Minister in particular referred to the British approach to parents in relation to their child's offences. No final decision has been made on subject this yet. In addition, no proposal has yet been submitted for the action to remove online videos either.
However, the Ministry of Justice and Security has requested various studies into the design and effectiveness of such a legislative amendment.
Legislative changes are a lengthy bureaucratic process that cannot simply be accelerated.
The action plan can be implemented largely independently of the relevant legislative changes. In some cases, municipalities themselves have taken up the actions that would be completed by a change in the law.
Action Plan Results
The measures to which municipalities have committed themselves, have largely been implemented. Several of the other local and national actions have not been implemented in about half of the municipalities.
Respondents are positive about cooperation within municipalities. The motivation to implement actions from the plan is generally high. In some municipalities the implementation by chain partners is lagging behind, often due to insufficient resources, but also due to COVID and insufficient capacity.
Reaching Target Group
The expectation is that the target group has actually been reached thanks to the information classes given by Halt. In many municipalities, youth workers indicate they are
able to actually reach the target group consisting of youths who carry and possibly use weapons. Youths belonging to the target group of the action plan are generally very active on social media and this sometimes leads to physical confrontations. In most municipalities there is little insight into activities of youths on social media. There is a lack of tools, expertise and capacity to properly monitor social media.
Bottlenecks in Implementation
Important bottlenecks in the implementation are: a lack of (specialised) employees, a lack of capacity, political and administrative unfeasibility, the absence of the problems some actions address, and municipalities waiting on national agreements or measures. Not carrying out some actions may have consequences for the effects that are to be achieved with the action plan. It is not known whether all actions are effective against ownership of weapons among youths. Not implementing one or more (ineffective or less effective) actions does not necessarily mean that the effectiveness of the local approach is reduced.
Another bottleneck is that raising awareness about violence involving weapons can reinforce feelings of unsafety among the at-risk youth. The awareness campaign and the results of the weapons' collection campaigns could give youths the impression that everyone is carrying a knife, and that they should do so as well for self-protection.
Municipalities expect that weapon ownership will continue to need attention in the coming years. This also applies to possession of firearms, which is said to be increasing among youths in some municipalities. The increase is not only the result of youths feeling unsafe.
Social disadvantage and feelings of inferiority are also said to play a role. There is a plea for preventive measures in which the starting point should be the question why youths who carry weapons feel so unsafe and believe they are underprivileged.
Conclusions
The action plan was urgent because a number of mayors in particular expressed major concerns. Politics and society demanded 'decisiveness' and speed of action. As a result, the action plan was written in a short period of time (three to four months). A phenomenon analysis was performed, but it was decided not to perform options such as a baseline measurement, testing existing policy for effectiveness, a further analysis of the target group, and youths' motives for carrying a weapon.
As a result, the target group of the action plan was not clearly defined and it was unclear how to reach this group. In other words, it was not known at the outset who these youths carrying weapons were, what their motives were, and how their behaviour could be changed. Due to this lack of focus, municipalities had difficulty implementing some actions, and for other actions they questioned whether they would reach the target group, hence questioning the effectiveness of the action concerned. For some actions it has even been indicated that they might have a reverse effect.
One positive effect of the action plan and the development process is that it created momentum for tackling ownership and use of weapons among youths. Participating municipalities agree that it has created a strong boost. A number of municipalities carried
out local research, thus increasing the knowledge of the target group. When these studies showed that an action would not be effective or even counter-productive, these municipalities stopped implementing these actions.
A quantitative goal of the action plan was to achieve a 25% decrease in the number of stabbing incidents in participating municipalities. These figures are not yet published. There is some indication of the direction in which this figure is moving: the municipalities of Rotterdam and The Hague have published figures that indicate a stabilisation in the number of stabbing incidents among youths. The goal, a decrease of 25%, seems a long way off.
A qualitative goal of the action plan was to change the motives for carrying weapons. This was supposed to be achieved, among other things, by the actions 'gaining insight into the youths who carry weapons', 'information classes by Halt' and 'removing feelings of unsafety'. These actions were taken up by the municipalities, but because of the lack of insight and focus on the target group, it is unclear how and if these actions reached youths carrying weapons. Several professionals indicate that there is a risk that these actions not only fail to reach the target group, but even have the opposite effect: the attention to knife violence could reinforce feelings of unsafety among at-risk youth, and feeling unsafe is a major reason for switching to carrying a weapon.
To actually achieve a behavioural change in the group that already carries a weapon, or where the risk is high, in-depth and positive contact with at-risk youth is needed. One of the limited ways to get in touch with the risk group is to get close to them and build a relationship of trust. This measure, which is usually implemented by youth workers, is not specifically mentioned in the action plan, but seems to be a promising one. However, this does require a close look at how youth workers are deployed and what specific action is required to reach this group.
The results of the national campaigns were limited. While the expectations of municipalities for the implementation of the action plan were high, national actions simmered for a long time, possibly partly as a result of the COVID pandemic or due to procedures that require a long lead time. Municipalities, however, are pushing for progress.
Finally
The action plan's initiative is good, but its implementation lacks focus. Many actions in the action plan are aimed at a broad target group, in some cases at the entire population or all youths. This can be compared to a shotgun blast that happens to hit a young person belonging to the high-risk group, but lacks precision:
• The awareness campaign has been deployed widely, targeting the general public.
However, campaigns are only effective if they target the most at-risk group using weapons, and as part of an intensive, local approach to the group with the most problems.
• Monitoring actions (locker checks at schools, stop and search actions in designated areas and weapons checks in the nightlife industry) were also widely deployed and may have reached youths from the target group.
• Information classes by Halt: aimed at all school-going youths. Despite the fact that lessons are given at many schools, only a fraction of the students is reached each year.
This will include youths from the target group.
Many parties have made an effort to implement the actions, but the target group has not been reached sufficiently due to the broad approach. Under the guise of 'every little bit helps', the actions have reached youths from the risk group, but due to the lack of precision, they are random hits and the overall effect will be limited. In addition, the broad deployment of actions can be counter-productive if it creates or reinforces the impression that ownership and use of weapons are common. This can lead to youths feeling unsafe and possibly deciding to carry weapons more (frequently), as mentioned by some of the interviewees.
1. INLEIDING
I
n november 2020 is het actieplan wapens en jongeren geïntroduceerd. Het actieplan is tot stand gekomen door een samenwerking tussen nationale en lokale overheden: de ministeries van Justitie en Veiligheid (JenV) en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), vijftien gemeenten waar steekwapenproblematiek op dat moment een urgent probleem was, Openbaar Ministerie (OM), politie, Halt, Jeugdreclassering, Raad voor de Kinderbescherming, Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV).1 Bij de start is een looptijd van twee jaar overeengekomen, ofwel de periode november 2020 – oktober 2022.Aanleiding voor het actieplan
De aanleiding voor het actieplan wapens en jongeren zijn de verontrustende steekincidenten waarbij jongeren betrokken waren, en de zorgen die hierover worden geuit in de maatschappij. Zo werd in de zomer van 2020 op de Pier in Scheveningen een 19- jarige Rotterdammer doodgestoken nadat er wekenlang via sociale media dreigementen werden geuit tussen rivaliserende groepen drillrappers.2 Daarnaast zijn in onder andere de gemeenten Amsterdam, Rotterdam, Groningen, maar ook in kleinere gemeenten als Smallingerland en Nissewaard, steekpartijen geweest waarbij minderjarigen betrokken waren.3,4
Tevens bleek in deze periode uit cijfers van de politie en het WODC dat de aantallen steekincidenten, in beslag genomen wapens, en ernstige geweldsdelicten onder jongeren stijgen. Zo steeg het aantal minderjarige verdachten van steekincidenten van 162 in 2017 naar 408 in 2020.5 Ook bij jongvolwassenen tussen de 18 en 23 jaar was een stijging waarneembaar.6 De politie in 2017 454 messen in beslag, in 2020 waren dat er 1.565.7
Daarnaast blijkt uit de monitor Jeugdcriminaliteit van het WODC dat, ondanks de daling in jeugdcriminaliteit, het aantal minderjarigen dat verdacht wordt van een ernstig geweldsdelict sterk is toegenomen (17% in 2020 en 45% in 2019).8 Ook onder jongvolwassenen tot 21 jaar is sprake van een stijging van 31% in 2019 en 4% in 2020.
Deze minderjarigen en jongvolwassenen worden verdacht van zware mishandeling, diefstal met geweld, afpersing of ernstige bedreiging en/of (poging tot) doodslag en moord.
Kortom, incidenten waarbij in veel gevallen wapengeweld gebruikt wordt.
1 In het volgende hoofdstuk, de planevaluatie, gaan we uitgebreid in op de totstandkoming van het actieplan, de rol van deze partijen en de deelnemende gemeenten.
2 Zie: http://hdl.handle.net/1765/133360
3 Zie: http://journalistiekennieuwemedia.nl/jnm/2020/02/20/steekpartijen-onder-minderjarigen-toename-in- delicten-of-media-aandacht/
4 Zie: https://lc.nl/friesland/smallingerland/Verdachte-16-dodelijke-steekpartij-Drachten-blijft-langer- vastzitten-25522476.html
5 Zie: https://www.politie.nl/nieuws/2021/juni/14/00politie-probeert-voor-het-tienergeweld-te-zitten.html
6 Zie: https://www.politie.nl/nieuws/2022/januari/21/nog-steeds-zorgwekkend-veel-steekincidenten-door- jongeren.html
7 Zie: https://www.politie.nl/nieuws/2021/juni/14/00politie-probeert-voor-het-tienergeweld-te-zitten.html
8 Zie: https://repository.wodc.nl/handle/20.500.12832/3058
De toegenomen media-aandacht in 2020 ging gepaard met een toename van messengeweld, zoals bleek uit de cijfers van de politie. Hoewel de jeugdcriminaliteit al jaren gestaag afneemt, stijgt dit type (zware en ernstige) geweldsincidenten.
Bovenstaande ontwikkelingen vormden de aanleiding voor het actieplan wapens en jongeren.
Doelstelling
Het doel van het actieplan is om wapenbezit en wapengebruik onder jongeren te verminderen door op het niveau van lokaal integraal veiligheidsbeleid preventieve, proactieve en repressieve maatregelen te formuleren en uit te voeren. In het actieplan zijn zowel kwantitatieve als kwalitatieve doelen geformuleerd (zie tabel 1.1). Preventieve maatregelen hebben betrekking op bewustwording en ontmoediging van jongeren in hun sociale omgeving. Proactieve maatregelen richten zich op risicojongeren, en repressieve maatregelen op het ingrijpen, aanpassen en het versterken van bestaande maatregelen wanneer nodig.
Tabel 1.1 Doelen actieplan wapens en jongeren
De kwantitatieve doelen van het actieplan wapens en jongeren zijn:
• Het verminderen van wapenincidenten door jongeren met 25% per betrokken gemeente (in de periode 1 januari 2021 tot 1 januari 2023)
• De inname van een per betrokken gemeente vastgesteld aantal wapens bij jongeren De kwalitatieve doelen van het actieplan wapens en jongeren zijn:
Preventief
• Het vergroten van de bewustwording over de risico’s van wapens in de betrokken gemeenten
• Het voorkomen van (herhaald) slachtofferschap van wapen gerelateerd geweld Proactief
• Het verminderen van de beschikbaarheid en aanwezigheid van wapens voor jongere
• Het verbeteren van de informatiepositie van lokale partijen over (risico)jongeren met wapens
• Het versterken van de contacten tussen lokale partijen met het oog op steekincidenten Repressief
• Het versterken van het wettelijk instrumentarium
Plan- en procesevaluatie
In het actieplan wapens en jongeren is afgesproken een plan- en procesevaluatie uit te voeren anderhalf jaar na de inwerkingtreding, zodat lessen uit de evaluatie kunnen worden meegenomen in de verdere beleidsontwikkeling. Het WODC heeft Breuer&Intraval opdracht gegeven deze plan- en procesevaluatie uit te voeren. De onderzoeksactiviteiten die hiervoor zijn uitgevoerd en de resultaten die daaruit naar voren komen, beschrijven we in deze rapportage.
1.1 Onderzoeksvragen
In tabel 1.2 tonen we de onderzoeksvragen van dit onderzoek. Het gaat hierbij om vragen gerelateerd aan: 1) de totstandkoming, 2) de uitvoering, en 3) de resultaten van het actieplan. De vragen onder punt 4 zijn de basis voor de conclusies op basis van dit onderzoek.
Tabel 1.2 Onderzoeksvragen actieplan wapens en jongeren
1.2 Aanpak
In deze paragraaf beschrijven we de uitvoering van het onderzoek. Overeenkomend met de vier clusters van onderzoeksvragen uit tabel 1.2 bestaat onze aanpak uit vier delen.
Doel van het onderzoek is om de totstandkoming van het actieplan wapens en jongeren te reconstrueren, na te gaan hoe er uitvoering is gegeven aan het plan en welke resultaten
1. Totstandkoming van het actieplan wapens en jongeren
a. Op basis van welke aannames zijn de gekozen maatregelen in het actieplan opgenomen?
Welke werkzame mechanismen werden verondersteld?
b. In hoeverre waren de gemaakte keuzes gebaseerd op inzichten uit wetenschappelijk en beleidsgerelateerd onderzoek over het effectief bestrijden van wapenbezit en –gebruik onder jongeren (evidence-based)?
c. In hoeverre waren de gemaakte keuzes gebaseerd op kennis over effectieve bestrijding van wapenbezit en –gebruik die is opgedaan in de praktijk?
2. Uitvoering van het actieplan wapens en jongeren
a. Hoe zijn de maatregelen uit het actieplan door de deelnemende partijen vertaald in concrete activiteiten op lokaal en nationaal niveau?
b. Welke activiteiten zijn/worden daadwerkelijk onder het actieplan uitgevoerd in de periode november 2020 – oktober 2022?
c. Hoe wordt de samenwerking onder het actieplan ervaren en gewaardeerd door betrokkenen in de verschillende deelnemende organisaties? Welke knelpunten doen zich voor?
d. Hoe is het uitvoeringsproces door betrokkenen ervaren en welke leerpunten zien zij voor toekomstige initiatieven?
e. Zijn er (positieve of negatieve) neveneffecten van het actieplan?
3. Resultaten van het actieplan wapens en jongeren
a. Hoeveel wapens zijn er ingenomen of ingeleverd als gevolg van onderdelen van het actieplan?
b. Welke andere cijfers zijn er in deelnemende gemeenten beschikbaar over wapenbezit onder jongeren en steekincidenten waarbij jongeren betrokken zijn en welke trends laten deze cijfers zien?
c. Welke resultaten nemen deelnemende organisaties waar ten aanzien van de overige doelstellingen van het actieplan?
4. Conclusies
a. Wat kan op basis van de kwaliteit en de wetenschappelijke onderbouwing van de plannen, de uitvoering ervan en de beschikbare indicatoren worden gezegd over de mogelijke effecten van de verschillende activiteiten die onder het actieplan zijn ondernomen?
b. In hoeverre zijn waargenomen veranderingen in wapenbezit en –gebruik toe te schrijven aan de interventies uit het actieplan?
c. Zijn er alternatieve verklaringen voor waargenomen veranderingen?
d. Welke best practices kunnen worden afgeleid?
e. Welke verbeterpunten in de aanpak van wapenbezit en –gebruik onder jongeren zijn te formuleren?
er bereikt zijn. Hierop volgt een overkoepelende analyse van de bevindingen en de samenhang hiertussen; welke overeenkomsten en verschillen zien we tussen gemeenten, en wat betekent dit voor de werking van het actieplan als geheel?
Planevaluatie
Voor de planevaluatie is een documentstudie uitgevoerd en zijn interviews afgenomen met vier opstellers van het actieplan. Zij zijn allen werkzaam bij het ministerie van JenV. De interviews zijn afgenomen met behulp van een topiclijst gebaseerd de documentstudie. We hebben gevraagd naar het proces van opstellen, naar de context, de beoogde doelen en waarom de maatregelen hieraan zouden gaan bijdragen. Aan de respondenten die na het opstellen betrokken zijn gebleven bij het actieplan, is gevraagd naar knelpunten die zich hebben voorgedaan bij de uitvoering en hoe hiermee is omgegaan.
Voor het reconstrueren van de opzet van het actieplan, en het identificeren van de werkzame mechanismen hebben we gebruik gemaakt van de RE-benadering.9 We hebben op basis van documenten en gesprekken met de opstellers de beweringen vastgesteld die verwijzen naar de werkzame mechanismen waarvan verwacht wordt dat deze bijdragen aan het doel: het tegengaan van wapenbezit en -gebruik onder jongeren. Met andere woorden: hoe en waarom zou het plan leiden tot de beoogde resultaten en wat zijn de werkzame mechanismen? Ook is in de reconstructie gezocht naar randvoorwaarden en contextvariabelen die de werkzame elementen zouden kunnen bevorderen of verstoren (denk bijvoorbeeld aan de coronapandemie).
Vervolgens hebben we in wetenschappelijke literatuur gezocht naar de onderbouwing van de beweringen in het plan, zijn er bewijzen in recent onderzoek die de werkzame mechanismen onderschrijven? In overleg met de begeleidingscommissie is de literatuurstudie breder getrokken: op basis van recente wetenschappelijke literatuur bieden we (in hoofdstuk 3) een overzicht van motieven en achtergronden van jongeren die leiden tot wapenbezit en -gebruik.
De literatuur is opgezocht binnen de databases van SocIndex, WebofScience en Google scholar. Hierbij is gebruik gemaakt van de volgende zoekstrings: knife crime AND prevention; knife AND youth or adolescents or young people or teen or young adults; en knife crime. Voor de Nederlandse literatuur is gebruikt gemaakt van eerdere onderzoeken van het WODC over aangrenzende onderwerpen zoals jeugdcriminaliteit en preventief fouilleren. Ook is naar de geraadpleegde bronnen in beleidsdocumenten van gemeenten gekeken en naar de onderzoeken die in opdracht van een gemeente zijn uitgevoerd.
Procesevaluatie
In de procesevaluatie zijn we nagegaan hoe de deelnemende gemeenten en de landelijke partijen invulling hebben gegeven aan de uitvoering van het actieplan. Dit onderzochten we op basis van een documentstudie en (groeps)gesprekken.
9 Zie: Ehren et al., 2005; Pawson & Tilley, 1997.
Selectie van gemeenten voor het onderzoek
In de opzet van dit onderzoek was opgenomen dat 15 gemeenten onderzocht zouden worden, omdat er 15 gemeenten aan de basis stonden van het actieplan. Gedurende de looptijd zijn er echter nog vijf gemeenten aangesloten, waarmee er in 20 gemeenten uitvoering is gegeven aan het actieplan. Daarom is ervoor gekozen een selectie van gemeenten mee te nemen in dit onderzoek.
Met alle 20 betrokken gemeenten is contact gelegd. Wij verzochten de gemeenten om de volgende informatie:
• Het toesturen van alle relevante (beleids)documenten;
• Aangevuld met een korte opsomming van welke concrete acties zijn uitgevoerd.
Een overzicht van de respons is opgenomen in tabel 1.3. 16 gemeenten hebben informatie toegestuurd. De gemeenten die geen of beperkte informatie toestuurden, gaven als reactie hiervoor dat zij: 1) langdurige uitval hebben binnen het team OOV, 2) de portefeuille vacant is, 3) door drukte niet in staat zijn te reageren, en 4) op dit moment geen contactpersoon hebben voor dit dossier. Door het uitblijven van contact en/of het niet actief invulling geven aan het dossier, zijn Eindhoven, Gorinchem en Helmond uit de selectie gelaten. Aangezien Beverwijk aangaf dat de vaste contactpersoon langdurig afwezig is, is ervoor gekozen ook Beverwijk uit te sluiten voor dit onderzoek. Zo komen wij op 16 ‘onderzoeksgemeenten’, waarbij geldt dat de gemeenten Barendrecht en Ridderkerk een nauwe samenwerking hebben, ook in de uitvoering van het actieplan. Zij worden in dit rapport geregeld samen genoemd (bijvoorbeeld in tabellen) en zijn ook gezamenlijk door ons geïnterviewd.
Tabel 1.3 Selectie gemeenten uit actieplan voor plan- en procesevaluatie
1 Aangezien Barendrecht en Ridderkerk samenwerken in de bar-organisatie (Barendrecht, Alblasserwaard, Ridderkerk) zijn beide gemeenten samengenomen.
2 Geven aan: langdurige uitval binnen team OOV, portefeuille vacant, door drukte niet in staat te reageren (of vergelijkbaar).
3 Geen reactie.
Informatie toegestuurd
Lokaal actieplan opgesteld
In onderzoeksselectie
1 Almere 1 1 Ja
2 Amsterdam 1 1 Ja
3 Barendrecht en Ridderkerk1 2 1 Ja
4 Beverwijk2 1 1 Nee
5 Breda2 1 0 Ja
6 Capelle a/d IJssel 1 0 Ja
7 Den Haag 1 1 Ja
8 Eindhoven2 0 - Nee
9 Gorinchem3 0 - Nee
10 Groningen 1 0 Ja
11 Haarlemmermeer 1 0 Ja
12 Helmond2 0 - Nee
13 Leidschendam-Voorburg 1 0 Ja
14 Nissewaard2 1 0 Ja
15 Rotterdam 1 0 Ja
16 Smallingerland 1 0 Ja
17 Utrecht 1 - Ja
18 Zaanstad 1 0 Ja
19 Zoetermeer 1 0 Ja
Totaal 16 5 16
Documentstudie
Hiervoor zijn alle relevante documenten bestudeerd. Deze zijn deels toegestuurd door deelnemende gemeenten, deels door de onderzoekers verzameld op basis van een internet-search. Zowel via Google als het raadsinformatiesysteem (RIS) van alle deelnemende gemeenten is gezocht op meerdere zoektermen, zoals ‘actieplan + wapens + jongeren’, ‘steekincidenten + [gemeentenaam]’, ‘wapeninleveractie + [gemeente- naam]’. De verzamelde informatie is samengevoegd en geanalyseerd. In een Excelschema is bijgehouden 1) welke acties gepland zijn, 2) welke uitgevoerd zijn, 3) of er een eigen invulling is gegeven aan de uitvoering, en 4) waarin gemeenten verschillen. Daarnaast is gekeken in hoeverre gemeenten de vier verplichte acties hebben uitgevoerd.
Interviews en groepsgesprekken met professionals
Op basis van de verworven inzichten uit de documentstudie, zijn interviews en groepsgesprekken afgenomen met professionals van deelnemende gemeenten en betrokken organisaties in die gemeenten. Doel van deze gesprekken was om een beeld te vormen van het verloop van de uitvoering: Welke maatregelen zijn gekozen, waarop is deze keuze gebaseerd? Welke activiteiten zijn daadwerkelijk uitgevoerd, en door wie? Wat zijn de ervaringen en resultaten? En is er iets bekend over de mate waarin de doelgroep is bereikt?
Er is in totaal met 38 professionals gesproken. In alle gemeenten is de projectleider van het actieplan wapens en jongeren geïnterviewd, dit was meestal een beleidsadviseur van openbare orde en veiligheid, maar ook in een enkel geval een stadsmarinier. Daarnaast zijn in acht gemeenten groepsgesprekken gevoerd in diverse samenstellingen. Deelnemers waren: beleidsambtenaren OOV, Jeugd, Onderwijs en schoolveiligheid; politiemedewerkers op het gebied van jeugd; analisten van de politie; Boa’s; jongerenwerkers; medewerkers van de Raad voor de Kinderbescherming, Jeugdbescherming, Halt en openbaar vervoer.
Resultaten
Aanvullend op de plan- en procesevaluatie beantwoorden we met dit onderzoek vragen over de voorlopige resultaten van het actieplan (onderzoeksvragen 3a t/m 3c). Het gaat hier om voorlopige resultaten, veelbelovende ontwikkelingen, knelpunten in de uitvoering en mogelijke verbeterpunten. Deze bevindingen kunnen bijdragen aan verdere beleidsontwikkeling van het thema.
Hiervoor hebben we de verzamelde documenten en gespreksverslagen nader geanalyseerd, om antwoord te geven op voornoemde resultaatsvragen. In het onderzoeksmateriaal is gezocht naar: 1) indicaties dat de ingezette maatregelen leiden tot het behalen van de doelstellingen van het actieplan, 2) veranderingen in het (denken over) wapengebruik en wapenbezit onder jongeren en 3) in hoeverre die zijn toe te schrijven aan de interventies uit het actieplan. Waar nodig zijn aanvullende vragen gesteld aan de respondenten, of is extra informatie opgevraagd/gezocht.
Ook is gezocht naar cijfermatige resultaten van de ingezette acties. Dit betreffen cijfers over de wapeninleveracties en de afname van voorlichtingslessen van Halt door scholen.
Eerstgenoemde gegevens zijn opgevraagd bij gemeenten en voor de Halt gegevens is Halt Nederland benaderd; met de betrokken medewerker is ook een interview afgenomen.
Conclusies
Teneinde antwoord te kunnen geven op het vierde cluster van onderzoeksvragen (zie tabel 1.2), is een overkoepelende analyse verricht van al het verzamelde onderzoeksmateriaal.
De bevindingen uit wetenschappelijke literatuur, zoals verzameld in de planfase, beschouwen we opnieuw, in het licht van de bevindingen over het tegengaan van wapenbezit onder jongeren in de gemeenten. Welke (extra) duiding kunnen we geven aan de resultaten van het actieplan die gemeenten hebben bereikt, gegeven de kennis over motieven en achtergronden van jongeren om een wapen te dragen? En biedt deze kennis mogelijke verklaringen voor de knelpunten waar gemeenten tegenaan zijn gelopen? En wat betekent dit voor de vooraf opgestelde doelen, wat zijn mogelijke verklaringen voor het wel of niet behalen van de beoogde doelen, en waren deze, achteraf gezien, realistisch?
Deze analyse is verricht door de verzamelde gegevens uit beleidsdocumenten en interviews te rubriceren onder een aantal thema’s: bereiken van de doelgroep, motieven van jongeren (volgens gemeenten/professionals), onveiligheidsgevoelens van jongeren, knelpunten in de uitvoering, doelbereik (op welke wijze dragen de afzonderlijke acties bij aan het hoofddoel). Op basis van deze gegevens hebben de onderzoekers eerst afzonderlijk van elkaar conclusies geformuleerd. Deze zijn bijeengebracht en daar waar verschillen bestonden is opnieuw in de data nagegaan of er voldoende onderbouwing bestond voor de argumentaties. Als laatste stap in het onderzoek zijn aanbevelingen geformuleerd op basis van de conclusies.
1.3 Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk beschrijven we de planevaluatie. We beschrijven wat het oorspronkelijke plan was, op welke aannames dit berust en of er wetenschappelijke onderbouwing bestaat voor deze aannames, wat er beoogd was aan acties en waarom dit zou moeten gaan werken. In hoofdstuk 3 geven we een overzicht van de motieven en achtergronden van jongeren, die een rol spelen in de keuze om een wapen te gaan dragen en/of te gebruiken. We baseren ons hier op recente wetenschappelijke literatuur.
Hoofdstuk 4, 5 en 6 beslaan de uitvoering van het actieplan, ofwel de beschrijving van de procesfase van het onderzoek. We bespreken respectievelijk: de acties waaraan alle gemeenten zich gecommitteerd hadden (hoofdstuk 4), de ‘overige’ acties die lokaal zouden worden uitgevoerd (hoofdstuk 5) en de acties die op landelijk niveau uitgevoerd zijn (hoofdstuk 6).
In hoofdstuk 7 gaan we in op de behaalde resultaten, de veelbelovende acties en de knelpunten in de uitvoering. Ten slotte bespreken we in hoofdstuk 8 de conclusies van dit onderzoek.
2. PLANEVALUATIE
I
n het vorige hoofdstuk kwam al kort aan bod dat dit actieplan een antwoord is op toenemende onrust en zorgen rondom steekincidenten waar jongeren bij betrokken waren.Verschillende burgemeesters in het land uitten hierover hun zorgen en verzochten de regering om een overstijgende aanpak. In dit hoofdstuk gaan we nader in op het proces van totstandkoming (paragraaf 2.1), de afbakening en inbedding van het actieplan (paragraaf 2.2) en de analyse van de opzet van het actieplan: de gehanteerde termen in de doelstelling (2.3), de (sub)doelen die in het actieplan zijn opgenomen en in hoeverre er wetenschappelijke onderbouwing bestaat voor de aannames die hieraan ten grondslag liggen (2.4).1 De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op relevante beleidsdocumenten, wetenschappelijke bronnen en interviews met de opstellers van het actieplan.
2.1 Totstandkoming actieplan
Vanaf begin 2019 verschijnen in de media in toenemende mate berichten over geweldsincidenten met (zeer) jonge betrokkenen, waarbij met name messen worden gebruikt. De toegenomen media-aandacht voor steekincidenten en wapenbezit onder jongeren(groepen) maakt dat er in de politiek meer aandacht komt voor dit onderwerp.
Op 19 juni 2020 vindt een rondetafelgesprek plaats tussen de ministers van JenV en voor Rechtsbescherming, politie, OM, jongeren en een aantal burgemeesters van gemeenten waar steekincidenten hadden plaatsgevonden. Hierin is afgesproken om ‘gezamenlijk een actieplan op te stellen tegen illegaal wapenbezit onder jongeren’.2
Het plan zal preventieve en repressieve maatregelen bevatten, zodat er een multi-aanpak mogelijk wordt in de gemeenten waar het (steek)wapenbezit onder de jeugd een urgent probleem is. De minister zegt in het rondetafelgesprek toe dit te zullen oppakken en in overleg met lokale overheden te willen komen tot een set aan passende maatregelen om deze trend een halt toe te roepen. Dit rondetafelgesprek vormt de basis van het actieplan.
Er nemen 15 gemeenten deel aan dit initiatief. Daarnaast zijn twee ministeries betrokken, JenV en OCW, en een aantal landelijke organsaties (Halt, CCV, OM, politie, Raad voor de Kinderbescherming, VNG, jeugdreclassering). Het ministerie van JenV heeft hierin de leiding (organisatorisch en in het opstellen van het plan). Gezien de ernst en omvang van de problematiek en de zorgen onder (lokale) bestuurders, wordt vanuit de landelijke overheid een actieplan opgesteld. Er wordt dus niet ervoor gekozen de steekincidenten onder bestaand beleid meer aandacht te geven. Het plan zal zowel landelijke maatregelen bevatten als punten die op lokaal niveau nadere invulling zouden moeten krijgen.
1 In dit hoofdstuk behandelen we wetenschappelijke literatuur die specifiek deze aannames onderbouwt. Voor een overzicht van de recente literatuur rondom motieven van jongeren om een (steek)wapen te dragen, verwijzen we naar hoofdstuk 3.
2 Kamerstukken II, 2019-2020, 28 741, nr. 77.
Proces: werkgroep opstellen actieplan
Voor de ambtelijke voorbereiding van het rondetafelgesprek is binnen JenV samenwerking gezocht tussen verschillende directies en Directoraten-Generaal. Vanuit deze samenwerking ontstond een werkgroep die het rondetafelgesprek voorbereidt. Deze zelfde werkgroep zal vervolgens ook het actieplan opstellen. Aangezien er binnen JenV nog geen portefeuille bestond specifiek op dit onderwerp, is een werkgroep samengesteld waarin medewerkers vanuit verschillende directies deelnamen. Hiermee is een combinatie gevormd met kennis en ervaring op verschillende terreinen: het tegengaan van geweld, preventie van criminaliteit onder jongeren, politiebetrokkenheid, burgemeestersbevoegdheden, juridische kennis van respectievelijk de wet wapens en munitie, adolescentenstrafrecht en preventief fouilleren.
Betrokken partners in opstelfase
Naast het ministerie van JenV is in een vroeg stadium contact gelegd met het ministerie van OCW, aangezien scholen een belangrijke vindplaats zouden zijn van wapens die door jongeren worden gedragen, en tegelijk een voorname speler als het gaat om het bereiken van jongeren en voor het bewerkstelligen van een gedragsverandering onder jongeren.
Aan OCW zijn conceptversies van het actieplan voorgelegd, zij hebben geen (actieve) rol in het schrijfproces gehad. Ook de actief betrokken gemeenten, de aanjagers van het actieplan, zijn gedurende het opstellen van het actieplan geconsulteerd.
Doorlooptijd opstelfase
In relatief korte tijd (drie á vier maanden) is op voornoemde wijze een actieplan opgesteld dat rond november 2020 werd afgerond.
2.2 Afbakening en inbedding
Het actieplan wapens en jongeren staat niet op zichzelf. Landelijk en lokaal bestaan uiteraard al maatregelen gericht op het tegengaan van ofwel criminaliteit onder jongeren in het algemeen, ofwel specifieke acties gericht op het tegengaan van wapenbezit. In deze paragraaf benoemen we een aantal keuzes die het actieplan afbakenen, en gaan we in op de inbedding van het plan in bestaand beleid.
Kaders
We beschreven al dat de stijging van wapenbezit onder jongeren in toenemende mate als problematisch gezien werd. Hiervoor bestaat gerede onderbouwing; uit onderzoek is bekend dat de kans bestaat dat bij agressieve conflicten het geweld escaleert en het bezit van een wapen uitmondt in het gebruik van dat wapen.3 Dragers van een wapen zouden zich zelfverzekerder voelen en minder geneigd zijn conflicten te sussen of uit de weg te gaan.4 Ten slotte zijn de fysieke gevolgen voor het slachtoffer vaak ernstiger dan in de gevallen van geweld waarbij geen wapen gebruikt wordt.5
3 Beke, B.M.W.A., W.J.M. de Haan en G.J. Terlouw (2001). Geweld verteld. Daders, slachtoffers en getuigen over geweld op straat. WODC, Den Haag.
4 Kroese, G.J. en R. Staring (1993). Prestige, professie en wanhoop. Een onderzoek onder gedetineerde overvallers. WODC, Den Haag.
5 Zie (onder meer): https://hetccv.nl/onderwerpen/wapens-en-jongeren/
