- EINDRAPPORT
-Auteurs Annemieke Mack Eline Verbeek Jeanine Klaver Amsterdam, 5 juni 2020 Publicatienr. 19041
© 2020 Regioplan, in opdracht van het WODC.
Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand en/ of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of op enige andere manier zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van Regioplan. Regioplan aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
Voorwoord 1
Samenvatting 1
Summary 1
1 Inleiding 1
1.1 Pilot Landelijke Vreemdelingenvoorzieningen (LVV) 1
1.2 Doel en vraagstelling van het onderzoek 2
1.3 Onderzoeksaanpak 3
1.4 Leeswijzer 6
2 Literatuurverkenning 8
2.1 Belemmeringen bij terugkeer 8
2.2 Begeleiding bij het vinden van een bestendige oplossing 9
2.3 Samenwerking ketenpartners 11
3 Doelstellingen en doelgroep van de LVV 14
3.1 Landelijke doelstellingen 14
3.2 Lokale doelstellingen 14
3.3 Landelijke definitie doelgroep 16
3.4 Lokale afbakening van de doelgroep 16
3.5 Organisatie van de instroom in de LVV 20
3.6 Tussentijdse kwantitatieve bevindingen 21
3.7 Samenvatting 23
4 Rollen van betrokken partijen 26
4.1 Landelijke opzet van de LVV 26
4.2 Betrokken partijen per pilotgemeente 27
4.3 Beoogde taken en verantwoordelijkheden van betrokken partijen 29 4.4 Oordeel over invulling van de eigen rol in de praktijk 32
4.5 Samenvatting 36
5 Samenwerking tussen de betrokken partijen 38
5.1 Opgestelde beleidstheorie 38
5.2 Invulling instrumenten in de praktijk 39
5.3 Mechanismen in de praktijk 41
5.4 Verschillen en overeenkomsten in het oordeel over de samenwerking 45
5.5 Knelpunten en succesfactoren 46 5.6 Samenvatting 49 6 Begeleidings- en opvangvormen 52 6.1 Opvang en begeleiding in de LVV 52 6.2 Opgestelde beleidstheorie 55 6.3 Ervaringen in de praktijk 58
6.4 Knelpunten bij de opvang en begeleiding 65
6.5 Tussentijdse kwantitatieve bevindingen 66
6.6 Samenvatting 69
7 Conclusies 73
7.1 Beantwoording onderzoeksvragen 73
7.2 Slotbeschouwing 81
Bijlage 1 Bouwstenen voor een effectevaluatie 84
Bijlage 2 Respondenten 90
Bijlage 3 Literatuurlijst 91
Voorwoord
Het voorliggende onderzoek bevat de resultaten van de plan- en procesevaluatie van de pilot Landelijke Vreemdelingenvoorzieningen (LVV). Deze pilot is gericht op het realiseren van een landelijk dekkend netwerk van begeleidings- en opvangvoorzieningen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf en recht op Rijksopvang. De pilot wordt uitgevoerd in vijf pilotgemeenten. Gedurende de periode mei 2019 tot en met april 2020 hebben wij de inrichting en uitvoering en de eerste resultaten van de pilot in kaart gebracht.
Dit onderzoek is tot stand gekomen met behulp van de medewerking van vele personen. We danken de medewerkers bij de gemeenten, de ngo’s, de IND, de DT&V en de AVIM voor hun bereidheid en open-heid om hun ervaringen en inzichten over de pilot met ons te delen en voor de mogelijkopen-heid om de lo-kale casusoverleggen en stuurgroepen te observeren, zodat wij een beeld konden krijgen van de uitvoe-ring en samenwerking in de praktijk. Een woord van dank gaat uiteraard ook uit naar de vreemdelingen die bereid waren ons te woord te staan over hun ervaringen met de opvang en begeleiding in de LVV. Tot slot bedanken wij de leden van de begeleidingscommissie voor de kundige en betrokken wijze waarop zij dit onderzoek hebben begeleid:
• de heer prof. dr. mr. J.M. Nelen, Universiteit Maastricht, Faculteit der Rechtsgeleerdheid (voorzitter)
• de heer drs. E.J.J.M. Bloemen, Pharos
• de heer drs. F.J. van Dorssen, ministerie van Justitie en Veiligheid, Directie Migratiebeleid (tot 1 okto-ber 2019)
• de heer mr. W. Eikelboom, Prakken d'Oliveira
• mevrouw dr. C.H.M. Geuijen, Universiteit Utrecht, Departement Bestuurs - en Organisatieweten-schap (USBO)
• mevrouw J. Maasland MSc., Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
• de heer T. Venema MA, ministerie van Justitie en Veiligheid, Directie Migratiebeleid (vanaf 1 oktober 2019)
• de heer drs. L.F. Heuts, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (projectbegeleider)
Amsterdam, 28 mei 2020 Jeanine Klaver
Projectleider
1 In november 2018 hebben het Rijk en gemeenten een samenwerkingsovereenkomst afgesloten ten be-hoeve van het realiseren van een landelijk dekkend netwerk van begeleidings- en opvangvoorzieningen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf en recht op Rijksopvang; de zogenoemde Landelijke Vreem-delingen Voorzieningen (LVV’s). Het doel van de LVV, zoals geformuleerd in het programmaplan, is het vinden van bestendige oplossingen voor migranten zonder recht op verblijf of Rijksopvang door hen te begeleiden naar zelfstandige terugkeer, doormigratie of, indien aan de orde, legalisering van verblijf. Het ministerie van Justitie en Veiligheid heeft voor een periode van drie jaar middelen ter beschikking gesteld voor de pilotfase van het programma. Het programma LVV vindt plaats onder gedeeld opdracht-geverschap van gemeenten, partijen uit de migratieketen en het ministerie van Justitie en Veiligheid. Op landelijk niveau fungeert het programmabureau als opdrachtnemer en is dit onder meer verantwoorde-lijk voor de ondersteuning van de pilotgemeenten en de uitwerking van ontwikkelthema’s. De pilot wordt lokaal uitgevoerd in nauwe samenwerking met het programmabureau en wordt zowel landelijk als lokaal bestuurd. In de maanden na november 2018 is de LVV-pilot ingericht, en in het voorjaar en de zomer van 2019 startte de pilot met vijf pilotgemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Eindhoven en Groningen). In deze pilotgemeenten werken de gemeente, lokale ngo’s en migratieketenpartners sa-men in het realiseren van bestendige oplossingen voor de vreemdelingen in de LVV.
In de periode mei 2019 tot april 2020 is een plan- en procesevaluatie van de pilot uitgevoerd. Dit onder-zoek moest inzicht geven in de inrichting van de pilot, de veronderstelde werkzame elementen en de eerste praktijkervaringen met de uitvoering. De dataverzameling voor het onderzoek bestond uit een document- en literatuurstudie, verschillende rondes van interviews met zowel landelijke stakeholders (vertegenwoordigers van het programmabureau en het Multidisciplinair Review Team (MRT)1, de
Immi-gratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Dienst Terugkeer &Vertrek (DT&V)) als de partijen die betrok-ken zijn bij de uitvoering van de lokale pilots (de vijf gemeenten, de betrokbetrok-ken ngo’s in deze gemeenten en medewerkers van de IND, de DT&V en de Vreemdelingenpolitie (AVIM). Tevens zijn interviews ge-houden met 24 vreemdelingen die in de LVV opgevangen worden. In aanvulling op de interviews zijn praktijkobservaties uitgevoerd bij de lokale stuurgroepen (n=9) en bij de lokale casusoverleggen (LSO) (n=10) om zicht te krijgen op het functioneren van de samenwerking tussen de partijen in de praktijk. Tot slot zijn voor alle vijf pilotgemeenten kwantitatieve gegevens verzameld over aantallen vreemdelin-gen in de LVV, hun achtergrondkenmerken, de begeleiding die zij ontvanvreemdelin-gen en de behaalde (duurzame) resultaten. Deze samenvatting geeft inzicht in de belangrijkste bevindingen uit de plan- en procesevalu-atie.
Doelstellingen en doelgroep van de LVV-pilot
Er zijn per pilot afspraken gemaakt over de rol van het lokale gezag en de bevoegdheden en verantwoor-delijkheden van de Rijksoverheid. Deze afspraken zijn per pilotgemeente vastgelegd in een convenant. Alle pilotgemeenten onderschrijven de landelijke doelstelling van de LVV, maar hebben daarnaast hun eigen (sub)doelen toegevoegd aan het convenant in de vorm van ontwikkelvragen. Deze zijn onder an-dere gericht op het ontwikkelen van activering van vreemdelingen als onderdeel van de begeleiding, het stabiliseren en vinden van oplossingen voor vreemdelingen met medische problematiek en het zoeken naar oplossingen voor complexe casussen van vreemdelingen bij wie een standaard begeleidingsscena-rio niet werkt (uitzichtloze situaties). Voor de lokale ngo’s die de opvang- en begeleidingstrajecten in het kader van de LVV uitvoeren, geldt dat zij in hun doelen meer de nadruk leggen op het vergroten van het welzijn van de personen in de LVV, op het verkrijgen van een beter inzicht in de doelgroep en op het be-houden van hun onafhankelijk positie. Zowel gemeenten als ngo’s benoemen dus bredere doelstellingen van de LVV dan alleen het realiseren van een bestendige oplossing voor migranten zonder recht op ver-blijf of Rijksopvang.
In het convenant wordt de doelgroep van de LVV als volgt omschreven: ‘Alle vreemdelingen zonder recht
op verblijf of Rijksopvang die zich bij lokale organisaties of overheden melden, komen in aanmerking 1 Dit landelijk escalatieoverleg kan ingeschakeld worden wanneer op lokaal niveau geen oplossing voor een casus gevonden kan worden.
2
voor de voorzieningen in de pilot-LVV. Dit met uitzondering van vreemdelingen met een zwaar inreisver-bod van tien jaar en hoger, ongewenstverklaarden2, EU-burgers en Dublin-claimanten3; zij zullen geen
onderdak krijgen in de LVV. In uitzonderlijke gevallen kan na bespreking in het casusoverleg LVV worden besloten om in een individueel geval een vreemdeling die niet voldoet aan de doelgroep toch toe te laten en begeleiding te bieden. De stuurgroep kan naar eigen inzicht, doch in afstemming met de programma-raad, de doelgroep van deze pilot-LVV verder specificeren.’
In de praktijk zijn in alle pilotgemeenten uitzonderingen mogelijk voor bepaalde groepen die officieel buiten de landelijke LVV-criteria vallen. Met name voor kwetsbare personen maken pilotgemeenten soms (onder voorwaarden) uitzonderingen op de landelijke omschrijving van de doelgroep van de LVV. Gemeenten willen om humanitaire reden en om redenen van openbare orde deze vreemdelingen toch toegang geven tot de LVV, mits zij voldoen aan een aantal voorwaarden.
Inrichting en uitvoering van de lokale pilots
Per pilotgemeente zijn de volgende partijen betrokken bij de uitvoering van de LVV: een projectleider van de betreffende gemeente, de Rijkspartijen (IND, DT&V en AVIM) en maatschappelijke organisaties. Deze partijen participeren in de verschillende overleggen: in elke gemeente is in ieder geval sprake van het lokale casusoverleg (inhoudelijke bespreking van casussen) en de stuurgroep (bespreking van de voortgang van de LVV). Op lokaal niveau is de gemeente de regievoerder van de LVV; de gemeenten zijn opdrachtgever voor de ngo’s en verantwoordelijk voor een goed verloop van de samenwerking tussen alle betrokken partijen. Amsterdam vormt hierop een uitzondering; in deze pilotgemeente is de regierol neergelegd bij een regiegroep bestaande uit drie ngo’s. De uitvoering van de daadwerkelijke begeleiding en de opvang van de vreemdelingen is de verantwoordelijkheid van de ngo’s. Hierin zien we grote ver-schillen tussen de pilotgemeenten met aan het ene uiterste Amsterdam met dertien betrokken ngo’s en aan het andere uiterste Groningen, waarbij alle onderdelen van de opvang en begeleiding door één ngo worden uitgevoerd. De Rijkspartijen hebben met name een faciliterende en adviserende rol: de IND wanneer er mogelijk sprake is van een verblijfsperspectief, de DT&V wanneer er mogelijkheden zijn voor terugkeer en de AVIM voor advies over het vaststellen van de identiteit en nationaliteit van de vreemde-ling.
Voor de uitvoering van de LVV hebben de pilotgemeenten middelen ontvangen van het ministerie van Justitie en Veiligheid. De financiering van het Rijk is gebaseerd op het aantal bedden. Daarnaast dragen de gemeenten vanuit het Gemeentefonds financieel bij aan de uitvoering van de pilot. Een andere finan-cieringsbron die ingezet kan worden ten behoeve van de pilot, zijn subsidies uit het Europese Asiel, Mi-gratie en InteMi-gratiefonds (AMIF). Vanuit de Rijkspartijen zijn fte’s beschikbaar gesteld voor de uitvoering van LVV-taken. Alle partijen vertegenwoordigd in het lokale casusoverleg benoemen dat de LVV veel tijd kost. Met name in Groningen en Amsterdam, de twee pilotgemeenten met de grootste aantallen vreem-delingen in de LVV, worden meer werkdruk en capaciteitsproblemen ervaren dan in de andere pilotge-meenten. Het grote aantal vreemdelingen in de LVV in deze pilotgemeenten leidt er regelmatig toe dat er onvoldoende tijd is in de geplande casusoverleggen om alle casussen goed te kunnen bespreken. Als gevolg hiervan moeten regelmatig extra overleggen worden ingepland en is er aanvullend (bilateraal) contact nodig om bepaalde onderwerpen te adresseren. Dit maakt deelname voor alle partijen aan de LVV tijdsintensief.
In de LVV werken gemeenten, ngo’s en Rijkspartijen samen aan het realiseren van duurzame oplossin-gen voor vreemdelinoplossin-gen zonder recht op verblijf en Rijksopvang. Deze samenwerking was in het verle-den lang niet altijd vanzelfsprekend. Er was sprake van weinig onderling vertrouwen en (als gevolg daar-van) weinig informatiedeling, waardoor oplossingen niet of moeilijk gevonden werden. Ook verschilden partijen regelmatig van inzicht over de mogelijkheden op perspectief voor de vreemdeling. Om deze im-passe te doorbreken is de LVV-pilot er (mede) op gericht om de samenwerking tussen de betrokken
par-2Een ongewenstverklaring is een administratieve maatregel. Het doel hiervan is om iemand uit Nederland te weren die niet me er
in Nederland mag zijn. In de meeste gevallen wordt een ongewenstverklaring opgelegd aan iemand die een misdrijf heeft ge-pleegd. (bron: https://ind.nl/Paginas/Inreisverbod-terugkeerbesluit-en-ongewenstverklaring.aspx).
3Asielzoekers die via een ander Europees land in Nederland aankomen en in het eerste Europese land asiel hadden moeten
3 tijen te verbeteren. Centraal in de aanpak staat een sterke regierol van de gemeenten op zowel de in-houd en het proces binnen het lokale casusoverleg en het faciliteren van (formele en informele) ont-moetingen tussen de verschillende partijen om meer begrip te creëren voor elkaars werkwijze als het vergroten van het commitment aan de LVV. Meer onderling vertrouwen moet bijdragen aan een betere samenwerking, meer informatiedeling en uiteindelijk – zo is de veronderstelling – aan meer duurzame oplossingen voor vreemdelingen.
De regierol van de gemeenten (en in het geval van Amsterdam de regiegroep) heeft overal invulling ge-kregen, maar de tevredenheid hierover bij betrokkenen verschilt per pilotgemeente. In Amsterdam, Groningen en Rotterdam zijn de betrokken partijen (zowel de lokale partijen als de Rijkspartijen) redelijk tevreden over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de regierol en het verloop van de samen-werking binnen de LVV. In Utrecht en Eindhoven zijn partijen minder tevreden over het verloop van de onderlinge samenwerking. In deze pilotgemeenten zijn met name Rijkspartijen kritisch over de invulling van de regierol van de gemeente. In Utrecht heeft de gemeente naast het convenant met het Rijk aparte afspraken gemaakt met de ngo’s (dit was voor de ngo’s een voorwaarde om deel te nemen aan de LVV). Het bestaan van deze verschillende afspraken lijkt de samenwerking tussen de partijen in Utrecht te be-moeilijken. In Eindhoven geldt dat het voortbestaan van de gemeentelijke bed-bad-broodopvang (BBB) naast de LVV een complicerende factor is in het voeren van regie; het bestaan van een alternatieve op-vang bemoeilijkt het voeren van een gesprek over terugkeer van een vreemdeling.
Het algemene beeld dat uit het onderzoek naar voren komt, is dat het voor een goede regierol belang-rijk is dat vooraf de verschillende verwachtingen van de betrokken partijen goed worden besproken en er duidelijke afspraken worden gemaakt over de doelen en rollen van de LVV. Daarnaast blijft het ook gedurende het proces belangrijk om te blijven investeren in de onderlinge verhoudingen. Voldoende neutraliteit van de regievoerder, ervoor zorgen dat de beschikbare informatie ook daadwerkelijk op ta-fel komt en het doorhakken van knopen wanneer consensus over een casus niet haalbaar blijkt, zijn be-langrijke elementen van een effectieve regie en voorwaarden voor een goede samenwerking.
Opvang en begeleiding
De begeleiding en opvang binnen de LVV bestaan uit een aantal vaste onderdelen, te weten:
in-take/screening, juridische screening/juridische begeleiding, sociale begeleiding, activering, woonbegelei-ding, toekomstoriëntatie, terugkeerbegeleiding en beëindiging van de opvang. Met deze vormen van opvang en begeleiding wordt ingezet op het verbeteren van het welzijn en het activeren van de vreem-delingen waardoor zij beter in staat zijn om na te denken over hun toekomst en op het ondersteunen van de vreemdelingen in het realiseren van een duurzaam toekomstperspectief. Het creëren van rust, het bevorderen van een dagritme, het vergroten van vaardigheden en zelfvertrouwen en het ontstaan van een vertrouwensband tussen de vreemdelingen en de begeleider zijn belangrijke mechanismen die hieraan moeten bijdragen. In de praktijk zien we (enige) onderbouwing voor deze mechanismen bij de verschillende onderdelen van de begeleiding, maar bij de uitvoering doen zich ook knelpunten voor.
Stabilisatie: De vreemdelingen benoemen dat de 24-uursopvang bijdraagt aan stressvermindering en
ook de ngo’s zien dat deze opvang bijdraagt aan de stabilisatie van de vreemdelingen en hen uit de overlevingsstand haalt. Stabilisatie is een belangrijke voorwaarde voor verdere begeleiding. Eventuele gezondheidsproblematiek moet in deze fase ook geadresseerd worden voordat van een verder traject sprake kan zijn. Een belangrijk knelpunt hierbij zijn de lange wachtlijsten voor specialistische ggz-zorg. Alle pilotgemeenten kampen hier mee.
4
Activering: Uit de gesprekken met zowel de ngo’s als de vreemdelingen komt naar voren dat activering
bijdraagt aan een vermindering van stress, het creëren van een dagritme en het aanleren van nieuwe vaardigheden. Hoewel er in de pilotgemeenten verschillende activeringsactiviteiten worden aangebo-den, is het aanbod niet altijd voldoende. Bestaande wet- en regelgeving beperken de mogelijkheden voor deelname aan leer-werktrajecten, stages en vrijwilligerswerk, terwijl daar vaak veel behoefte aan is bij de vreemdelingen.
Sociale begeleiding: Ten aanzien van de sociale begeleiding zijn de vreemdelingen positief; zij geven aan hun begeleider te vertrouwen en open met hen te kunnen communiceren. Ngo’s zien ook dat de sociale begeleiding bijdraagt aan het scheppen van een vertrouwensband, maar benoemen wel dat het opbou-wen van zo’n vertrouopbou-wensband enige tijd kost.
Toekomstoriëntatie: Zowel ngo’s als vreemdelingen geven aan dat toekomstoriëntatie vreemdelingen in
staat stelt om beter na te denken over hun toekomst en de mogelijkheden en onmogelijkheden van ver-schillende scenario’s. Het afgeven van eenduidige signalen over toekomstmogelijkheden vanuit de om-geving van de vreemdeling is een belangrijke voorwaarde om de toekomstoriëntatie te laten slagen, met name in gevallen waarbij legalisering van verblijf geen optie meer lijkt te zijn.
Tussentijdse resultaten
Instroom op gang, capaciteit nog niet overal volledig benut
Per 31 december 2019 waren er 1.019 vreemdelingen ingestroomd in de LVV. In elke pilotgemeente is de meerderheid van de vreemdelingen in de LVV man en de gemiddelde leeftijd ligt rond de veertig jaar. De pilot in Utrecht kent verhoudingsgewijs de meeste vrouwen en minderjarigen in de LVV en wijkt in die zin het meest af van de andere pilotgemeenten. In Utrecht worden gezinnen (bij wijze van uitzonde-ring) ook toegelaten tot de LVV, hetgeen het grotere aandeel vrouwen en minderjarigen verklaart. Deze gezinnen hebben in principe ook recht op (Rijks)opvang in de Gezinslocaties, maar worden in Utrecht toch opgevangen in de LVV.
De top vijf van de herkomstlanden van de vreemdelingen die worden opgevangen in de LVV, verschilt per pilotgemeente. Dit laat zien dat de LVV opvang en begeleiding biedt aan een diverse groep vreem-delingen. Wel zijn er een aantal herkomstlanden die eruit springen: veelvoorkomende landen van her-komst zijn Iran, Eritrea en Afghanistan.
Tabel S.1 geeft per pilotgemeente inzicht in de capaciteit, instroom en bezetting in de LVV. Met uitzon-dering van Utrecht ligt op het peilmoment (31 december 2019) in iedere pilotgemeente de daadwerke-lijke bezetting lager dan de beschikbare capaciteit. Het duurt in de praktijk altijd enige tijd voordat alle aanmeldingen ook daadwerkelijk verwerkt zijn. Met name in Eindhoven is echter sprake van substanti-ele onderbezetting: op het peilmoment was meer dan driekwart van de beschikbare plaatsen in de LVV beschikbaar en zijn slechts 33 vreemdelingen ingestroomd in de LVV. Het parallel blijven voortbestaan van de bed-bad-broodopvang in Eindhoven is waarschijnlijk een belangrijke verklaring voor deze lage instroom.
Tabel S.1 Capaciteit, instroom en bezetting per 31 december 2019
Amsterdam Eindhoven Groningen Rotterdam Utrecht
Beoogde capaciteit 360 130 300 117 230 Bezetting op peilda-tum 291 (69 plaatsen vrij = 20%) 30 (100 plaatsen vrij = 77%) 201 (99 plaatsen vrij = 33%) 73 (44 plaatsen vrij = 38%) 98%* (circa 2% vrij) Totale instroom
sinds start LVV tot peildatum 363 (287 met LVV-status + 76 zonder formele LVV-status die wel worden opgevangen) 33 302 129 268
5
Duurzame uitstroom vooralsnog beperkt
De gerealiseerde duurzame uitstroom (verlening asielvergunning, terugkeer of doormigratie) is op het peilmoment nog zeer beperkt en dit is gezien de betrekkelijk korte periode tussen de start van de bege-leiding van vreemdelingen in de LVV en het peilmoment niet verbazingwekkend. Wanneer de uitkomst van de juridische screening en begeleiding leidt tot een herhaalde asielaanvraag, dan zijn de resultaten daarvan pas op langere termijn zichtbaar. Ook bij een scenario waarbij ingezet wordt op vertrek, duurt het enige tijd voordat dit gerealiseerd is. Tabel S.2 geeft een overzicht van de gerealiseerde duurzame uitstroom. Utrecht en Rotterdam hebben de meeste duurzame uitstroom. In Utrecht betreft dit vooral gezinnen die in het kader van het kinderpardon alsnog een vergunning hebben gekregen. In de andere pilotgemeenten wordt deze groep niet (of nauwelijks) opgevangen in de LVV, hetgeen de verschillen in uitkomsten in belangrijke mate verklaart. In Rotterdam heeft deze duurzame uitstroom vooral betrek-king op vreemdelingen die al een specifieke terugkeerwens hadden en enige ondersteuning nodig had-den om deze terugkeer te realiseren. Dit zijn dus in feite de relatief makkelijke gevallen om een duur-zaam resultaat mee te boeken.
Tabel S.2 Beoogde en gerealiseerde duurzame uitstroom per 31 december 2019
Amsterdam Eindhoven Groningen Rotterdam Utrecht
Beoogde duurzame uitstroom in de pilot periode* 20% 20% 40% 60% 20% Duurzame uit-stroom op peilda-tum 3 1 10 12 33 Percentage duur-zame uitstroom in relatie tot instroom
1% 3% 3% 9% 12%
* Op basis van een inspanningsverplichting.
Naast duurzame uitstroom stromen vreemdelingen ook uit de LVV om andere redenen. De meest voor-komende redenen zijn uitstroom in verband met een herhaalde asielaanvraag en vreemdelingen die met onbekende bestemming vertrokken zijn (MOB). Met name in Groningen (16% van de totale instroom) en Utrecht (10% van de totale instroom) vindt veel uitstroom naar Rijksopvang plaats in verband met een herhaalde asielaanvraag. Groningen kent daarnaast, net als Rotterdam, relatief veel vreemdelingen die met onbekende bestemming vertrokken zijn (respectievelijk 8% en 18%).
Partijen komen dichter bij elkaar maar ontevredenheid over geboekte resultaten
Een belangrijk doel van de LVV-pilot is het verbeteren van de samenwerking tussen alle betrokken par-tijen in het realiseren van duurzame oplossingen voor vreemdelingen zonder recht op verblijf of Rijksop-vang. Over het algemeen geven de partijen aan dat de LVV iets in beweging heeft gezet: in de meeste pilotgemeenten komen partijen steeds dichter bij elkaar en is de samenwerking verbeterd. Er is sprake van meer begrip voor elkaars werkwijze en standpunten, en partijen weten elkaar (ook buiten de LVV) beter te vinden. Het feit dat partijen sinds de LVV met elkaar aan tafel zitten, wordt al gezien als winst, met name omdat er vóór de LVV over het algemeen weinig onderling contact was. De nieuwe, inten-sieve vorm van samenwerking vraagt namelijk iets van beide kanten. De betrokken ngo’s waren vóór de LVV met name gericht op het bieden van opvang en begeleiding, nu dienen zij ook actief bezig te zijn met het realiseren van een duurzaam perspectief, waaronder mogelijke terugkeer. In sommige pilotge-meenten geldt ook dat dit binnen een bepaalde termijn dient te gebeuren. Voor betrokken Rijkspartijen is het nieuw dat de regie in de begeleiding bij de ngo ligt. Er worden nieuwe samenwerkingsverbanden aangegaan met partijen die in de meeste gevallen niet gewend waren om intensief samen te werken. Dit kost tijd en aandacht.
6 partijen geven aan dat zij verwacht en gehoopt hadden dat er door de LVV meer oplossingen gevonden zouden worden. De kleine stapjes die zijn gemaakt in de samenwerking, zijn niet voldoende, aangezien de resultaten voor de doelgroep achterblijven. Daarnaast zijn zij van mening dat deze kleine verbeterin-gen de grote tijdsinvestering die de LVV kost, niet rechtvaardiverbeterin-gen. De meeste partijen blijven wel de hoop houden dat gedurende de pilotfase de LVV zich nog verder ontwikkelt. De verwachting en hoop is dat er steeds meer afspraken worden gemaakt over het bereiken van oplossingen, waardoor er sneller beslissingen gemaakt kunnen worden.
Een ‘wicked problem’: geen gedeeld beeld van het probleem én de oplossing
Hoewel partijen meer begrip hebben gekregen voor elkaars werkwijze en conflicten meer bespreekbaar zijn geworden, is van een gedeelde visie op het probleem en de oplossing maar beperkt sprake. Buiten de eigen kaders kijken lijkt nog maar in beperkte mate te leiden tot buiten de eigen kaders handelen. Dit geldt in feite voor alle partijen. De insteek van de ngo’s is voornamelijk vanuit de zorg en aandacht voor de vreemdeling; de Rijkspartijen kijken vooral vanuit het systeem en de wet- en regelgeving en voor de gemeenten spelen issues rondom gezondheid en openbare orde een belangrijke rol. In het convenant staat het zoeken naar een bestendige oplossing weliswaar geformuleerd als doel van de LVV, maar par-tijen hebben daar (deels) hun eigen invulling bij. Het niet overeenkomen van doelstellingen belemmert de samenwerking en kan op termijn het succes van de pilot bedreigen. We zien dit nu reeds terugkomen in de discussies over en weer over het niet ‘out of the box’ kunnen denken van de betrokken partijen. Succes lijkt alleen te verwachten wanneer alle partijen minder strak vasthouden aan hun eigen politieke of morele opdracht en vanuit een integrale blik en een gezamenlijke verantwoordelijkheid via een per-soonsgerichte aanpak tot oplossingen komen. Ook lijkt een bredere blik op resultaat wenselijk. Als al-leen maar gekeken wordt naar duurzame oplossingen (verlening asielvergunning, terugkeer of door-migratie) en het realiseren van andere (tussen)doelen niet wordt erkend, dan komt de samenwerking onder druk te staan.
Geen ‘quick fix’: de LVV heeft tijd nodig om zich te kunnen bewijzen
Het creëren van onderling vertrouwen is een sleutelelement in de LVV-aanpak. Het opbouwen van een vertrouwensrelatie kost tijd. In het kader van de LVV wordt van partijen namelijk gevraagd om op een andere manier met elkaar in gesprek te gaan, naar oplossingen te zoeken en standpunten bij te stellen. Dit is niet van de ene op de andere dag gerealiseerd. De LVV ligt onder het vergrootglas van de politiek en media en er is veel druk, landelijk en lokaal, op het laten zien van resultaten. Hierdoor neemt ook de druk op de samenwerking toe. Duidelijk is echter dat een ‘quick fix’ binnen de LVV niet te verwachten is, gezien de complexiteit van zowel de casussen als de nieuwe samenwerkingsstructuur. Uithoudingsver-mogen, geduld en tevredenheid met kleine successen lijken belangrijk voor de verdere pilotperiode. Op dit moment is het dan ook nog te vroeg om vergaande conclusies te verbinden aan de tussentijdse resul-taten van de LVV-pilot.
Nauwelijks mogelijkheden voor schrijnende gevallen en zorgen om ‘collateral damage’
Een aanzienlijke groep vreemdelingen in de LVV kampt in meer of mindere mate met gezondheidspro-blematiek. Voor vreemdelingen met meervoudige problematiek die geen recht op verblijf hebben maar ook niet kunnen terugkeren, omdat zij dermate medisch kwetsbaar zijn dat vertrek geen optie is, kan de LVV geen oplossing bieden. Het afschaffen van de discretionaire bevoegdheid van ‘schrijnendheid’ maakt namelijk dat er nauwelijks oplossingen mogelijk zijn voor deze casussen. Hierdoor is het voor de LVV bijna onmogelijk om voor bepaalde groepen resultaten te boeken, wat tot teleurstelling leidt bij met name de ngo’s over de bijdrage van de LVV in het oplossen van complexe casuïstiek. Het uitblijven van resultaten kan het commitment aan de LVV ondergraven.
7
Alternatieve opvang van invloed op resultaten LVV
Het succes van de LVV wordt niet alleen bepaald door wat er binnen de LVV gebeurt, maar ook door de context waarin ze wordt uitgevoerd. Het naast elkaar bestaan van de LVV-opvang en een bed-bad-broodvoorziening in een van de pilotgemeenten is zo’n contextfactor die de effectiviteit van de LVV kan ondermijnen. We constateerden dat het bestaan van alternatieve opvang van invloed is op de bereid-heid van vreemdelingen om überhaupt in te stromen in de LVV en op de mogelijkheden om een gesprek over terugkeer aan te gaan.
Lokale verschillen bemoeilijken de zoektocht naar werkzame elementen
Tot slot staan we kort stil bij gesignaleerde verschillen tussen de pilotgemeenten. We zien (aanzienlijke) verschillen in de afbakening van de doelgroep, het type opvang en de invulling van de begeleidingstra-jecten, de opvangtermijnen, de organisatorische inrichting van de uitvoering en de bredere lokale con-text (waaronder het bestaan van alternatieve opvang). Deze lokale inkleuring is eigen aan de opzet van het programma, namelijk de wens om in de pilot aan te sluiten bij lokale ervaringen en ruimte te bieden voor maatwerk passend bij de lokale situatie en doelgroep. Deze diversiteit maakt het echter ook lastig om de verschillende aanpakken te vergelijken en werkzame elementen te identificeren die voor alle vijf LVV’s kunnen gelden.
1 In November 2018, the Dutch central government and Dutch municipalities concluded a cooperation agreement for the realisation of a nationwide network of shelter and counselling facilities for foreign nationals without a right of residence and without entitlement to the central reception facilities (Rijksopvang). As formulated in the programme plan, the purpose of these National Immigration Facili-ties (Landelijke Vreemdelingen Voorzieningen, LVVs) is to find sustainable solutions for migrants without a right of residence and without entitlement to the central reception facilities by guiding them to as-sisted voluntary return, onward migration or, if appropriate, legalisation of residence. The Ministry of Justice and Security has made funds available for the pilot phase of the programme for a period of three years. The LVV programme is co-commissioned by municipalities, parties from the migration chain and the Ministry of Justice and Security. At the national level, the programme office acts as a contractor and is responsible for supporting the pilot municipalities and working out development themes. The LVV pi-lot is carried out locally in close collaboration with the programme office and it is managed both nation-ally and locnation-ally. It was set up in the months after November 2018, and in the spring and summer of 2019 the pilot started with five pilot municipalities (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Eindhoven, and Gro-ningen). In these pilot municipalities, the municipality, local NGOs, and migration chain partners collabo-rate to realise sustainable solutions for the foreign nationals in the LVV.
A plan and process evaluation of the pilot was carried out from May 2019 to April 2020. This objective of this study was to provide insight into the set-up of the pilot, the expected effective elements and the first practical experiences with the implementation. The data collection for the research consisted of a document and literature study, several rounds of interviews with both national stakeholders (represent-atives of the programme office and the Multidisciplinary Review Team (MRT)4, the Immigration and
Nat-uralisation Service (IND) and the Repatriation & Departure Service (DT&V)) and the parties involved in the execution of the local pilots (the five municipalities, the NGOs involved in these municipalities and employees of the IND, DT&V and the Aliens Police Department, Identification and Human Trafficking (AVIM)). Interviews were also conducted with 24 foreign nationals admitted to the LVV facilities. In addi-tion to the interviews, practical observaaddi-tions were carried out at the local steering groups (n=9) and at the local case consultations (LSO) (n=10) to gain insight into the functioning of the cooperation between the parties in practice. Finally, quantitative data has been collected for all five pilot municipalities about the number of foreign nationals in the LVVs, their background characteristics, the counselling and guid-ance they receive and the (sustainable) results achieved. This summary provides insight into the main findings of the plan and process evaluation.
Objectives and target group of the LVV pilot
Agreements have been made per pilot on the role of the local authority and the powers and responsibil-ities of the national government. These agreements were laid down in a covenant for each pilot munici-pality. All pilot municipalities endorse the national objective of the LVV, but they have also added their own (sub) goals to the covenant in the form of development questions. Included are e.g. questions aimed at developing activation of foreign nationals as part of the counselling and guidance, stabilising and finding solutions for foreign nationals with medical problems, and looking for solutions for complex cases of foreign nationals for whom a standard counselling scenario does not work (insolvable situa-tions). The goals of local NGOs that carry out the shelter and counselling trajectories within the context of the LVV place more emphasis on increasing the well-being of the individual persons in the LVV, on gaining a better understanding of the target audience and on maintaining their independent position. Both municipalities and NGOs thus identify broader objectives of the LVV than mainly realising a sustain-able solution for migrants without a right of residence and without entitlement to the central reception facilities.
In the covenant, the LVV target group is described as follows: "All foreign nationals without a right of residence and without entitlement to the central reception facilities who report to local organisations or authorities are eligible for the provisions in the LVV pilot. Excepted are foreign nationals with a strict
4 This national consultation can be called in when at the local level it has proved impossible to find a solution in a certain case.
2 entry ban of ten years or more, those pronounced undesirable5, EU citizens, and Dublin claimants6; they
will not be given shelter in the LVV. In exceptional cases, after discussion in the LVV case consultation, it may be decided on an individual basis to admit and offer counselling and guidance to a foreign national who does not belong to the target group. The steering group can further specify the target group of this LVV pilot at its own discretion, provided that this is done in consultation with the programme council." In practice, exceptions are possible in all pilot municipalities for certain groups that officially fall outside the national LVV criteria. Pilot municipalities sometimes make exceptions (under certain conditions) to the national description of the LVV target group, especially for vulnerable persons. Municipalities want to grant these foreign nationals access to the LVV for humanitarian and public order reasons, provided they meet a number of conditions.
Set-up and implementation of the local pilots
In each pilot municipality, the following parties are involved in the implementation of the LVV: a project leader of the relevant municipality, the national parties (IND, DT&V and AVIM) and NGOs. These parties participate in the various consultations: in each municipality local case consultations (substantive discus-sion of cases) and steering group meetings (discusdiscus-sion of the progress of the LVV) take place. At the lo-cal level, the municipality is the coordinator of the LVV; the municipalities commission the NGOs and are responsible for the smooth running of the cooperation between all parties involved. Amsterdam is an exception to this; in this pilot municipality, the coordinating role has been assigned to a group consisting of three NGOs. The execution of the actual counselling and shelter offered to the foreign nationals is the responsibility of the NGOs. With regard to this, there are major differences between the pilot municipal-ities with Amsterdam at one extreme with thirteen NGOs involved, and at the other extreme Groningen, where all parts of the counselling and shelter provision are carried out by one NGO. The national parties mainly have a facilitating and advisory role: IND when there may be a residence prospect, DT&V when there are opportunities for return and the AVIM for advice on determining the identity and nationality of the foreign national.
The pilot municipalities have received funds from the Ministry of Justice and Security for the implemen-tation of the LVV. The financing of the central government is based on the number of beds. In addition, the municipalities contribute financially to the implementation of the pilot through the Municipal Fund. Another source of funding that can be used for the pilot is subsidies from the European Asylum, Migra-tion, and Integration Fund (AMIF). FTEs have been made available from the government parties for car-rying out LVV tasks. All parties represented in the local case consultations state that the LVV is time in-tensive. In particular in Groningen and Amsterdam, the two pilot municipalities with the largest num-bers of foreign nationals in the LVV, more work pressure and capacity problems are experienced than in the other pilot municipalities. Due to the large number of foreign nationals in the LVV in these pilot mu-nicipalities there is frequently insufficient time in the planned case consultations to properly discuss all cases. As a result, additional consultations need to be scheduled regularly and additional (bilateral) con-tact is needed to address certain topics. For all parties involved in the LVV, this means participation is time intensive.
In the LVV, municipalities, NGOs and government parties work together to realise sustainable solutions for foreign nationals without a right of residence and without entitlement to the central reception facili-ties. In the past, this collaboration has not always been self-evident. There was little mutual trust and (as a result) little information sharing, which made it difficult or even impossible to find solutions. Moreo-ver, the parties often had differences of opinion about the foreign nationals’ possible prospects. To overcome this impasse, one of the aims of the LVV pilot is to improve cooperation between the parties involved. Central to the approach is a strong coordinating role of the municipalities both regarding the content and the process of the local case consultations and regarding facilitating (formal and informal) meetings between the different parties to create more understanding for each other's working methods
5 A pronouncement of undesirability is an administrative measure. The purpose of this is to ban someone from the Netherlands
who is no longer allowed to stay in the Netherlands. In most cases a pronouncement of undesirability is imposed on so meone who has committed a crime.
6 Asylum seekers who have entered the Netherlands through another European country and who should have applied for asylum
3 and to increase commitment to the LVV. More mutual trust should contribute to better cooperation, more information sharing and ultimately – as is assumed – to more sustainable solutions for foreigners. The coordinating role of the municipalities (and in the case of Amsterdam a group of NGOs) has been given substance everywhere, but the satisfaction with this role as experienced by those involved differs per pilot municipality. In Amsterdam, Groningen and Rotterdam, the parties involved (both the local parties and the government parties) are reasonably satisfied with the way the coordinating role and the progress of the cooperation within the LVV has taken shape. Parties in Utrecht and Eindhoven are less satisfied with the development of mutual cooperation. In these pilot municipalities, government parties in particular are critical of the interpretation of the coordinating role of the municipality. In Utrecht, in addition to the covenant with the government, the municipality made separate agreements with the NGOs (this was a condition for the NGOs to participate in the LVV). The existence of these different agreements seems to complicate cooperation between the parties in Utrecht. In Eindhoven, the contin-uation of the municipal bed-bath-bread shelter (BBB) in addition to the LVV is a complicating factor with regard to coordination; the existence of an alternative shelter makes it difficult to have a conversation about the return of a foreign national.
The general picture emerging from the study is that it is important for a good coordinating role that the various expectations of the parties involved are discussed well in advance, and that clear agreements are made about the objectives and roles of the LVV. In addition, it remains important during the process to continue to invest in mutual relationships. Sufficient neutrality of the coordinator, ensuring that the available information is actually brought to the table and cutting the knots when consensus on a case is deemed unattainable, are important elements of effective coordination and conditions for good cooper-ation.
Shelter and counselling
The counselling and shelter offered within the LVV consist of a number of fixed components, namely: intake/screening, legal screening/legal support, social support, activation, housing support, future orien-tation, return counselling and termination of the trajectory. These forms of shelter and counselling are aimed at improving the well-being of the foreign nationals and activating them, so that they are better able to think about their future, and to support the foreign nationals in developing a sustainable future perspective. Creating peace of mind, promoting a daily routine, increasing skills and confidence, and es-tablishing a relationship of trust between the foreign nationals and the counsellor are important mecha-nisms that should contribute to this. In practice, we observe that these mechamecha-nisms are (partially) sub-stantiated in the various parts of the counselling and guidance, but bottlenecks also occur.
Stabilisation: The foreign nationals say that the 24-hour shelter contributes to stress reduction and the NGOs also state that this contributes to the stabilisation of the foreign nationals and that it takes them out of survival mode. Stabilisation is an important condition for further counselling and guidance. Possi-ble health proPossi-blems must also be addressed in this phase before a further trajectory can be followed. An important bottleneck in this regard are the long waiting lists for specialist mental health care. All pilot municipalities are struggling with this.
Legal screening: With regard to legal screening, it is important that it provides sufficient clarity about the legal options and that communication with the foreign national on this topic is frequent and unam-biguous. Based on the relationship of trust that the NGOs have often built with the foreign nationals, the NGOs have an important role to play here. Conversations with a few foreign nationals show that, de-spite the NGO's efforts, they do not always understand or accept the results of the screening. Moreover, it appears that the process of the legal screening does not run smoothly in all pilot municipalities. In par-ticular, NGOs perceive the deadlines for carrying out the screening as too tight, partly because it some-times takes a long time for the IND to submit the files.
4 placements and voluntary work, while there is often a great need for these possibilities among foreign nationals.
Social support: Foreign nationals are positive about the social support that is offered; they say they trust their supervisor and can communicate openly with them. NGOs also observe that social support contrib-utes to the creation of a relationship of trust, but they do mention that building such a relationship of trust takes time.
Future orientation: Both NGOs and foreign nationals indicate that future orientation enables foreign na-tionals to think better about their future and the possibilities and impossibilities of different scenarios. Unambiguous signals about future prospects from the environment of the foreign national are an im-portant condition for the future orientation to succeed, especially in cases where legalisation of resi-dence no longer seems to be an option.
Interim results
Inflow progresses, capacity not yet fully utilised everywhere
Until 31 December 2019, 1,019 foreign nationals had entered the LVV. In each pilot municipality, the majority of the foreign nationals in the LVV are male and the average age is around forty years. The pilot in Utrecht has the highest proportion of women and minors in the LVV and in that sense differs most from the other pilot municipalities. In Utrecht, families (by way of exception) are also admitted to the LVV, which explains the larger share of women and minors. In principle, these families are also entitled to accommodation in the Family Locations (GLs), but they are nevertheless admitted to the LVV in Utrecht.
The top five of the countries of origin of the foreign nationals who are accommodated in the LVV differs per pilot municipality. This shows that the LVV offers shelter and counselling to a diverse group of for-eign nationals. However, there are a number of countries of origin that stand out; common countries of origin are Iran, Eritrea, and Afghanistan.
Table S.1 provides an overview of the capacity, inflow, and occupancy rate in the LVV per pilot munici-pality. With the exception of Utrecht, at the reference date (31 December 2019), the actual occupation in each pilot municipality is lower than the available capacity. In practice, it always takes some time be-fore all registrations are actually processed. In Eindhoven, however, occupation is substantially low: at the reference date, more than three-quarters of the places in the LVV were available and only 33 foreign nationals had entered the LVV. The parallel continuation of the bed-bath-bread shelter in Eindhoven is probably an important explanation for this low inflow.
Table S.1 Capacity, inflow, and occupation per 31 December 2019
Amsterdam Eindhoven Groningen Rotterdam Utrecht
Intended capacity 360 130 300 117 230 Occupation on ref-erence date 291 (69 places available = 20%) 30 (100 places available = 77%) 201 (99 places available = 33%) 73 (44 places available = 38%) 98%* (approx. 2% available) Total inflow since
start of LVV until reference date 363 (287 with LVV-status + 76 without formal LVV-status who have been
ad-mitted never-theless)
33 302 129 268
* No exact figures are available about the occupation in Utrecht. This is an estimate based on the experience of the cooperatio n partners that the shelter facilities are almost full.
Sustainable outflow still limited
5 results of cases in which the outcome of the legal screening and counselling leads to a repeated asylum application, will only be visible in the longer term. Even in a scenario where departure is the starting point, it takes some time before this is realised. Table S.2 gives an overview of the realised sustainable outflow. Utrecht and Rotterdam have the highest sustainable outflow. In Utrecht, this mainly concerns families who have received a permit after all as part of the Children’s pardon. In the other pilot munici-palities, this group is not (or hardly) accommodated in the LVV, which largely explains the differences in outcomes. In Rotterdam, the sustainable outflow mainly concerns foreign nationals who already had a specific return wish and needed some support to realise this. So, these are in fact the relatively easy cases to achieve a sustainable result.
Table S.2 Intended and realised sustainable outflow per 31 December 2019
Amsterdam Eindhoven Groningen Rotterdam Utrecht
Intended sustaina-ble outflow in the pilot period* 20% 20% 40% 60% 20% Sustainable outflow at reference date 3 1 10 12 33 Percentage of sus-tainable outflow in relation to inflow 1% 3% 3% 9% 12%
* Based on an obligation of conduct.
In addition to sustainable outflow, foreign nationals also leave the LVV for other reasons. The most com-mon reasons are outflow in connection with a repeated asylum application and foreign nationals who have left with an unknown destination (MOB). In particular in Groningen (16% of the total inflow) and Utrecht (10% of the total inflow) there is a lot of outflow to the central reception facilities because of repeated asylum applications. In addition, like Rotterdam, Groningen also has a relatively large number of foreign nationals who have left with an unknown destination (18% and 8% respectively).
Parties come closer together but dissatisfaction with the results achieved
An important aim of the LVV pilot is to improve the cooperation between all parties involved in realising sustainable solutions for foreigners without a right of residence and without entitlement to the central reception facilities. In general, the parties indicate that the LVV has set something in motion: in most pilot municipalities, the parties are getting closer and cooperation has improved. There is more under-standing for each other's working methods and viewpoints, and the parties know how to find each other better (also outside the LVV). The mere fact that parties have come together since the start of the LVV is in itself seen as an advantage, in particular because there was generally little mutual contact before the LVV. The new, intensive form of cooperation requires something from both sides. Before the LVV, the NGOs involved were mainly focused on providing shelter and counselling, now they should also actively engage in realising a sustainable perspective, including possible return. In some pilot municipalities this should be effected within a specific time period. For the government parties involved, it is new that the coordination of the counselling and guidance lies with the NGO. New partnerships are entered into with parties who in most cases were not used to working closely together. All of this takes time and atten-tion.
6
A "wicked problem": no shared view of the problem and the solution
Although parties have gained more understanding for each other's working methods and conflicts have become more discussable, there is only a limited shared view of the problem and the solution. Looking outside one's own frameworks only to a limited extent seems to lead to acting outside one's own frame-works. In fact, this applies to all parties. The approach of the NGOs is mainly focused on providing care and attention to the foreign national; the government parties mainly focus on the system and the laws and regulations, and for the municipalities issues surrounding health and public order play an important role. The covenant formulates the search for a sustainable solution as the aim of the LVV, however, the parties (partly) have their own interpretation of this. Conflicting objectives hinder cooperation and may threaten the success of the pilot in the long term. We already observe this in the discussions about the inability of the parties involved to think 'out of the box'. Success only seems feasible if all parties adhere less to their own political or moral mission and through a person-oriented approach come to solutions from an integral view and joint responsibility. A broader view of results also seems desirable. If only sus-tainable solutions are considered (granting asylum permits, return or onward migration) and the realisa-tion of other (interim) goals is not recognised, then the cooperarealisa-tion will be under pressure.
No "quick fix": the LVV needs time to prove itself
Creating mutual trust is a key element in the LVV approach. Building a relationship of trust takes time. In the context of the LVV, parties are asked to enter into a different dialogue with each other, to find solu-tions and to adjust viewpoints. This cannot be realised overnight. The LVV is under the magnifying glass of politics and the media and there is a lot of pressure, nationally and locally, to show results. This also increases the pressure on cooperation. It is clear, however, that a "quick fix" within the LVV is not to be expected, given the complexity of both the cases and the new cooperation structure. Endurance, pa-tience, and satisfaction with small successes seem important for the rest of the pilot period. It is there-fore too early to draw far-reaching conclusions from the interim results of the LVV pilot.
Hardly any possibilities for distressing cases and concerns about collateral damage
A significant group of foreign nationals in the LVV are struggling to a greater or lesser extent with health problems. The LVV cannot offer a solution to foreign nationals with multiple problems who have no right of residence but cannot return, because they are so medically fragile that departure is not an op-tion. The abolition of the discretionary power relating to 'distressing cases' means that hardly any solu-tions are possible for these cases. This makes it almost impossible for the LVV to achieve results for cer-tain groups, which leads to disappointment, in particular with the NGOs about the LVV's contribution to solving complex cases. The lack of results may undermine the commitment to the LVV.
Various parties express their concerns about the group to whom the LVV cannot offer a solution (no possibilities for legalisation nor for return or onward migration) or the groups that are excluded from the LVV. The risk is that some of these foreign nationals will drop off the radar. These concerns are now greater than during the bed-bath-bread period, in which less strict frameworks were set for the target group. There is a chance that other NGOs will fill the void that may arise by organising their own shelters (without government supervision).
Alternative shelters influence LVV results
The success of the LVVs is not only determined by what happens within the LVV, but also by the context in which it is carried out. The coexistence of an LVV shelter and a bed-bath-bread facility in one of the pilot municipalities is such a context factor that may undermine the effectiveness of the LVV. We found that the existence of alternative shelter facilities has an impact on the willingness of foreign nationals to enter the LVV at all and on the possibilities of entering into a conversation about return.
Local differences complicate the search for effective elements
Inleiding
1
1.1 Pilot Landelijke Vreemdelingenvoorzieningen (LVV)
De opvang van vreemdelingen zonder recht op verblijf7 is al enige jaren punt van discussie tussen de
Rijksoverheid en gemeenten.
Vanuit het Rijk wordt aan deze vreemdelingen opvang geboden ter voorbereiding op hun vertrek in een Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) of in een Gezinslocatie(GL). Onderdak en begeleiding zijn hierbij ge-richt op (gedwongen) terugkeer. De VBL is ingege-richt voor vreemdelingen met een vertrekplicht; voor-waarde is dat er zicht is op terugkeer binnen twaalf weken. Gezinnen met kinderen onder de achttien jaar kunnen, tot het jongste kind achttien jaar is, terecht in een GL. Vanuit verschillende gemeenten wordt daarnaast al enige jaren noodopvang geboden aan vreemdelingen die geen beroep meer kunnen doen op Rijksopvang; de zogenoemde ‘bed-bad-broodvoorzieningen’ (BBB). Deze opvang wordt door gemeenten met name aangeboden vanuit humanitaire overwegingen en voor het kunnen handhaven van de openbare orde. Deze BBB’s zijn in de meeste gevallen opgericht door maatschappelijke organisa-ties, en worden regelmatig (financieel) ondersteund door de lokale overheid.8
Het Rijk ziet het bestaan van gemeentelijke BBB als contraproductief in een effectief terugkeerbeleid; het bestaan van deze voorzieningen zou de terugkeerbereidheid van deze groep vreemdelingen negatief beïnvloeden. Voor de gemeenten telt met name dat zij, in verband met openbare orde en humanitaire overwegingen, geen vreemdelingen zonder voorziening op straat willen.
Na eerdere gestrande overleggen in de periode 2015 en 2016 hebben het Rijk en de gemeenten (bij monde van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten) in november 2018 een samenwerkingsovereen-komst afgesloten ten behoeve van het realiseren van een landelijk dekkend netwerk van begeleidings- en opvangvoorzieningen. Het doel is ‘om bestendige oplossingen te vinden voor migranten zonder recht
op verblijf of Rijksopvang. Door hen te begeleiden naar zelfstandige terugkeer, doormigratie of indien aan de orde, legalisering van verblijf, wordt de bijbehorende zorg- en/of veiligheidsproblematiek aange-pakt.” (Programmaplan LVV, 2018).
Met de ondertekening startte een programma waarin in vijf pilotgemeenten (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Eindhoven en Groningen) door intensief samenwerken wordt toegewerkt naar een landelijk dekkend netwerk van opvangvoorzieningen. Gedurende de pilot wordt de regionale functie verder vormgegeven. Het doel van het kabinet is om uiteindelijk te komen tot acht LVV’s die landelijk dekkend moeten zijn. Op basis van de ervaringen in de vijf pilotgemeenten wordt uiteindelijk een definitief ak-koord gesloten tussen Rijk en gemeenten over de vorm en locaties van de LVV’s. Inzet is dat na het slui-ten van dit akkoord lokale voorzieningen (BBB) in een zelfde tempo worden afgeschaald als de LVV-ca-paciteit wordt opgebouwd.
Het ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV) heeft voor een periode van de drie jaar middelen ter be-schikking gesteld voor de pilotfase van het LVV-programma. Daarnaast dragen de gemeenten vanuit het Gemeentefonds financieel bij aan het uitvoeren van de pilot.
De pilot LVV kent een aantal belangrijke uitgangspunten:
➢ Het betreft een ontwikkeltraject onder de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het Rijk en ge-meenten.
➢ Het is een lerende pilot waarbij ruimte wordt geboden aan de ontwikkeling van verschillende aan-pakken. In de pilot wordt voortgebouwd op de bestaande opzet en ervaringen op lokaal niveau, ver-sterkt met de inzet van de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V), Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel (AVIM). Er is in de pilot nadrukkelijk ruimte voor de ontwikkeling van verschillende lokale aanpakken. Op basis van onder-zoek zal in kaart worden gebracht welke vormen van ondersteuning en begeleiding het meest effec-tief zijn. Hieruit worden lessen getrokken voor een eventuele toekomstige landelijke uitrol (evidence
based).
7 In het vervolg: vreemdelingen.
8 Tussen gemeenten bestaan er veel verschillen wat betreft de inrichting van deze voorzieningen. Sommige gemeenten bieden
alleen nachtopvang aan, in andere gemeenten is daarnaast ook 24-uursopvang mogelijk. De mate van structurele begeleiding aan de vreemdelingen verschilt ook sterk per stad (Winter, Bex-Reimert, Geertsema & Krol, 2018).
2
➢ Er is sprake van landelijke ondersteuning van de lokale pilot. De pilot wordt lokaal uitgevoerd en
zo-wel landelijk als lokaal bestuurd. In de pilotfase zal het LVV-programmabureau lid zijn van de lokale LVV-stuurgroep (dit wordt nader toegelicht in hoofdstuk 4) en worden de pilotgemeenten betrokken bij de landelijke plan- en besluitvorming. Er vindt onder andere ondersteuning van de pilot plaats door middel van een vorm van landelijke coördinatie en mogelijkheid tot landelijke opschaling (esca-latie), ook worden er bijeenkomsten georganiseerd gericht op het bevorderen van de samenwerking.
➢ De LVV is alleen bedoeld voor personen waarbij de reguliere instrumenten in de migratieketen niet hebben gewerkt en die in een perspectiefloze situatie zijn beland en is niet bedoeld als automatisch vervolg op het beëindigen van de Rijksopvang.
1.2 Doel en vraagstelling van het onderzoek
Regioplan heeft een plan- en procesevaluatie van de pilot LVV uitgevoerd. Concreet diende het onder-zoek het volgende op te leveren:
• inzicht in de gestelde doelen binnen de pilot LVV op het landelijke niveau, het gemeentelijke niveau, en op het niveau van de uitvoering van de begeleiding en opvang;
• inzicht in de opzet van de pilot – zowel praktisch als methodisch – in de vijf pilotgemeenten (betrok-ken partijen, type opvang en begeleiding, beschikbare middelen);
• inzicht in de tussentijdse resultaten van de pilot met aandacht voor ‘lessons learned’ en ‘best practices’.
• bouwstenen (inhoudelijk én praktisch) voor de toekomstige effectevaluatie van de pilot.
De focus van het onderzoek was hoofdzakelijk gericht op de ervaringen in de pilotgemeenten. De bre-dere bestuurlijke inrichting van de pilot was geen expliciet onderdeel van het onderzoek.
Het onderzoek bestond uit twee fasen. De eerste fase gaat vooral in op de doelstellingen, opzet en ver-onderstelde werking van de pilot (de planevaluatie). De tweede fase heeft betrekking op de feitelijke procesevaluatie en monitoring van pilot.
Onderzoeksvragen fase 1: planevaluatie
De planevaluatie geeft antwoord op de volgende onderzoeksvragen:
Doelstellingen
1. Welke doelstellingen heeft de LVV-pilot, zowel op landelijk en (pilot)gemeentelijk niveau als op het niveau van begeleidings- en opvangvormen? Zijn de gestelde doelen voldoende SMART9
geformu-leerd? Zo nee, wat zou beter kunnen?
Opzet en veronderstelde werking pilot
2. Welke begeleidings- en opvangvormen worden in de pilotgemeenten geboden en hoe worden deze geacht een bijdrage te leveren aan de realisatie van de gestelde doelen?
3. Welke partijen zijn bij de LVV-pilot betrokken (op landelijk en gemeentelijk niveau) en wat zijn hun rollen en verantwoordelijkheden?
4. Hoeveel middelen zijn er beschikbaar? (financiën, aantal begeleiders, aantal opvangplekken, e.d.) 5. Hoe ziet de vreemdelingenpopulatie in de vijf LVV’s eruit? (aantal vreemdelingen,
persoonskenmer-ken, asielachtergrond, instroommoment, e.d.)
6. Welke verschillen bestaan er bij bovengenoemde onderwerpen tussen de vijf pilotgemeenten en wat zijn daarvan de redenen?
7. Wat kunnen de vijf pilotgemeenten in de startfase van de pilot van elkaar leren?
3
Bouwstenen voor effectevaluatie
8. Welke (kwantitatieve en kwalitatieve) data zijn noodzakelijk om te kunnen bepalen in hoeverre de doelstellingen worden gerealiseerd?
a. Welke data worden momenteel al verzameld en door wie?
b. Welke data ontbreken nu maar kunnen wel verzameld worden? Welke bij de pilot betrokken par-tij(en) zou(den) dit kunnen/moeten verzamelen?
c. Welke ontbrekende data kunnen niet worden verzameld? Waarom niet? Zijn hier alternatieven voor?
9. Welke bouwstenen biedt dit onderzoek voor het analysekader dat gehanteerd kan worden bij de toekomstige effectevaluatie van de pilot?
10. Welke knelpunten zijn te verwachten bij de toekomstige effectevaluatie van de pilot? Biedt dit on-derzoek aanknopingspunten om met deze knelpunten om te gaan?
Onderzoeksvragen fase 2: procesevaluatie en monitoring
De tweede fase geeft antwoord op de volgende onderzoeksvragen:
Implementatie en uitvoering
11. Hoe is tot op heden (circa vijf maanden na de start) invulling gegeven aan de rollen en verantwoor-delijkheden van betrokken partijen (zowel op landelijk als op gemeentelijk niveau)? Wat gaat goed (en waardoor komt dit) en wat kan er beter (en hoe)?
12. Hoe verloopt tot op heden de samenwerking tussen betrokken partijen (zowel op landelijk als op ge-meentelijk niveau)? Welke aanvullende afspraken zijn lokaal gemaakt? Wat gaat goed/minder goed (en waardoor komt dit) en wat kan er beter (en hoe)?
13. Wat zijn tot op heden de ervaringen met de geboden begeleidings- en opvangvormen in de pilotge-meenten? Wat gaat goed/minder goed (en waardoor komt dit) en wat kan er beter (en hoe)? 14. Hoe zijn tot op heden de beschikbare middelen in de pilotgemeenten besteed? Wat gaat
goed/min-der goed (en waardoor komt dit) en wat kan er beter (en hoe)?
15. Welke verschillen bestaan er tussen de vijf pilotgemeenten? Wat zijn daarvan de redenen? Wat be-tekenen geconstateerde verschillen voor de pilot?
16. Hoe wordt de regionale functie die de LVV’s uiteindelijk moeten gaan vervullen, vormgegeven?
Tussentijdse resultaten
17. Welke kwantitatieve en kwalitatieve resultaten zijn tot op heden gerealiseerd in de pilotgemeenten? 18. Hoe verhouden de tussentijdse resultaten zich tot de vooraf vastgestelde doelen in de
pilotgemeen-ten?
19. Hebben zich tussentijds wijzigingen voorgedaan in de opzet, uitvoering en/of doelen? Zo ja, waarom en op welke wijze?
20. Wat kunnen de vijf pilotgemeenten tussentijds van elkaar leren?
1.3 Onderzoeksaanpak
Om beleidsmatig relevante informatie te verkrijgen over de werking van de verschillende opvang- en begeleidingsmodellen is het belangrijk om niet alleen inzicht te krijgen in de behaalde resultaten van de vijf pilotgemeenten, maar ook in de werkzame elementen. Goed inzicht in ‘wat werkt voor wie en waarom, en in welke omstandigheden’ is immers een belangrijke voorwaarde voor succesvolle imple-mentatie van interventies. Centraal in onze aanpak staat daarom de methode van de realistische evalua-tie.
4 vreemdelingen. Deze methode gaat ervan uit dat de uitkomst van een bepaalde interventie wordt be-paald door de werking van achterliggende mechanismen in combinatie met de context waarin de inter-ventie is uitgevoerd en met de specifieke doelgroep waarvoor de interinter-ventie geldt.
Voor het onderzoek hebben we gebruikgemaakt van de realistische evaluatiemethode van Pawson en Tilley (1997). 10 Dit betekent dat is gekeken naar:
• de veronderstellingen die ten grondslag liggen aan de verwachting dat de geboden ondersteuning van invloed is op een verhoogde bereidheid tot terugkeer;
• verschillende oorzaken of causale verbanden, verantwoordelijk voor het uitkomen van de verwach-tingen dat de vreemdeling bereid is mee te werken aan een duurzaam perspectief (de mechanis-men);
• de rol van verschillende factoren welke direct van invloed zijn op mate waarin voornoemde causale verbanden zullen optreden (de context);
• de concrete (tussentijdse) resultaten die met deze pilot worden geboekt (met aandacht voor zowel de output als de outcome).
In de eerste fase van het onderzoek (de planevaluatie) zijn twee beleidstheorieën geformuleerd: éen gericht op de samenwerking van de betrokken partijen (zie ook 5.1), en één op de begeleiding van de vreemdelingen (zie ook 6.3). Hierbij hebben we de probleemanalyse beschreven, de geformuleerde (tus-sen)doelen, de veronderstelde relaties, de verwachte invloed van contextfactoren en de verwachte uit-komsten. In de tweede fase van het onderzoek (de procesevaluatie) is de concrete uitvoeringspraktijk bestudeerd. We hebben bekeken in hoeverre de veronderstelde mechanismen zich voordoen in de praktijk, wat de relevante contextfactoren zijn en welke (tussentijdse) resultaten worden behaald. Voor de planevaluatie (fase 1) hebben wij de volgende onderzoeksactiviteiten uitgevoerd:
• We hebben een documentstudie uitgevoerd van relevante stukken met betrekking tot de inrichting
van de LVV in de vijf pilotgemeenten. Op basis hiervan hebben we een eerste beeld van de lokale inrichting in de pilotgemeenten verkregen.
• We hebben interviews gevoerd met betrokkenen op landelijk niveau. We hebben gesproken met ver-tegenwoordigers van het programmabureau, de IND en DT&V. Centraal in deze gesprekken stond het in kaart brengen van de doelstellingen, de inrichting van de pilot op het landelijke niveau en ver-wachtingen ten aanzien van de pilot.
• Daarnaast hebben we ook gesproken met lokale partijen om inzicht te krijgen in de doelstellingen, de
inrichting en de veronderstelde werking van de LVV-pilot in de verschillende pilotgemeenten. We hebben in de vijf pilotgemeenten gesproken met de betreffende projectleider en met betrokken uit-voerders (maximaal drie). De keuze voor de uituit-voerders hebben wij gemaakt in overleg met de pro-jectleider.
• Ook hebben we een beknopte literatuurstudie uitgevoerd. Hierbij zijn wetenschappelijke bronnen
bekeken met betrekking tot effectieve interventies voor het bereiken van een duurzame oplossing voor vreemdelingen. Ook is gekeken naar factoren die van invloed zijn op terugkeer en op het bege-leiden van vreemdelingen.
• Verder hebben we op basis van de geformuleerde doelstellingen voor de pilot een inventarisatie
ge-maakt van kwalitatieve en kwantitatieve monitorgegevens die relevant zijn voor monitoring en
eva-luatie van de pilotgemeenten.
• Ten slotte hebben we een werksessie met het veld georganiseerd. Hiervoor waren vertegenwoordi-gers van de vijf pilotgemeenten, het programmabureau, en de IND en DT&V uitgenodigd. In deze sessie is gereflecteerd op de resultaten van de planevaluatie en is de opgestelde beleidstheorie aan-gescherpt.
Voor de procesevaluatie en monitoring (fase 2) zijn de volgende activiteiten uitgevoerd:
• Een tweede ronde interviews met landelijke en lokale stakeholders. In de eerste onderzoeksfase heb-ben we gesproken met landelijke en lokale stakeholders om zicht te krijgen op de doelen en opzet
