Risicoverslaggeving door instellingen in het Voortgezet Onderwijs

1

Risicoverslaggeving door instellingen in het

Voortgezet Onderwijs

Auteur: David Viersen

Studentennummer: 1830805

Universiteit: Rijksuniversiteit Groningen

Faculteit: Economie en Bedrijfskunde

Master: MSc Accountancy & Controlling

1e begeleider RUG: E.C. Koopal MSc EMA 2e begeleider RUG: B. van der Kolk MSc

2

Samenvatting

In deze scriptie staat het onderwerp risicoverslaggeving in het jaarverslag van instellingen in het voortgezet onderwijs (VO) centraal. Risicomanagement is een onderwerp dat tegenwoordig volop de aandacht krijgt, het belang hiervan is duidelijk naar voren gekomen sinds de kredietcrisis. Onderwijsinstellingen moeten sinds het boekjaar 2008 in het jaarverslag transparanter rapporteren over de risico’s die ze lopen en de wijze waarop de instelling in-control is. Deze verplichting vloeit voort uit de nieuwe Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJ O) van 28 december 2007 en de daaraan gekoppelde Titel 9 Boek 2 BW en Richtlijn voor de jaarverslaggeving 660 (RJ 660).

Deze verantwoordelijkheden zijn voor onderwijsinstellingen vastgelegd in de Wet goed onderwijs, goed bestuur. De wet is op 1 augustus 2010 door het kabinet ingevoerd. Goed bestuur betekent dat ieder bestuur wordt geacht te functioneren volgens algemene principes van goed bestuur. Als onderdeel daarvan stelt de wet als voorwaarde dat iedere rechtspersoon die met publieke gelden scholen in stand houdt, het interne toezicht op het bestuur goed regelt (functiescheiding tussen intern toezicht en het bestuur).

Door het analyseren van de jaarverslagen 2010 en 2011 van 60 VO-instellingen is onderzocht of de aanwezigheid en samenstelling van een Raad van Toezicht van invloed is op de hoeveelheid risicoverslaggeving bij VO-instellingen. Hiervoor is gebruik gemaakt van een Risk Index samengesteld vanuit de aanwezige wetenschappelijke literatuur en geldende wet- en regelgeving. In de deelwaarneming zijn VO-instellingen die bestuur en toezicht al hebben geregeld middels een Raad van Toezicht model, VO-instellingen die zijn overgegaan naar het Raad van Toezicht model en VO-instellingen die het one-tier model met een algemeen bestuur en dagelijks bestuur zijn blijven hanteren.

Aan de hand van statistische toetsing van de geformuleerde hypothesen is gekeken of de veronderstelde verbanden kunnen worden aangetoond. Uit het onderzoek blijkt dat er geen significante verbanden zijn te leggen tussen de aanwezigheid en samenstelling van een Raad van Toezicht en de hoeveelheid risicoverslaggeving. De verwerping van de geformuleerde hypothesen wordt toegewezen aan het feit dat de VO-instellingen die zijn overgegaan naar het Raad van Toezicht model het laagst scoren op de Risk Index. Deze uitkomst is in het kader van dit onderzoek bijzonder omdat aanleiding voor dit onderzoek de invoering van de Code Goed Onderwijsbestuur VO is. De VO-raad heeft hiermee onder andere willen bereiken dat scheiding tussen bestuur en toezicht goed wordt geregeld en dat schoolbesturen transparanter worden richting haar stakeholders.

Verklaringen voor deze uitkomst worden gevonden in de beschrijvende statistiek en de beschreven wetenschappelijke literatuur. Uit de beschrijvende statistiek blijkt dat de VO-instellingen die overgegaan zijn naar het Raad van Toezicht model er grotendeels voor hebben gekozen om de voormalig bestuursleden plaats te laten nemen in de Raad van Toezicht. Daarnaast wordt vanuit de wetenschappelijke literatuur trage besluitvorming als nadeel toegewezen aan het Raad van Toezicht model wat van invloed zal zijn geweest in het jaar van installatie van de Raad van Toezicht.

3

Voorwoord

Sinds de afronding van mijn HBO studie Accountancy ben ik alweer ruim vier jaar werkzaam voor Deloitte. Tegelijk met mijn indiensttreding ben ik vol goede moed begonnen aan de master Accountancy. Nadat ik begin 2011 alle vakken heb kunnen afronden stond de uitdaging in de vorm van de afstudeerscriptie mij nog te wachten. In eerste instantie ben ik met het onderwerp soft controls aan de slag gegaan. Dit onderwerp kreeg mijn aandacht tijdens het vak IC: Risk Management waarvoor ik over dit onderwerp destijds een essay heb geschreven. Door de tijd die het werken bij een organisatie als Deloitte van mij vroeg en het feit dat het onderwerp soft controls breder gaat dan accountancy én nog lang niet is uitgegeten binnen dit vakgebied vergde het veel tijd. Tijd die ik naast mijn werk bij Deloitte eigenlijk niet heb. Hierdoor ben ik uiteindelijk tot het besluit gekomen een andere richting te kiezen voor mijn onderzoeksonderwerp.

In september 2012 ben ik aan de slag gegaan met het onderwerp risicoverslaggeving binnen het voortgezet onderwijs. De afgelopen jaren heb ik verschillende onderwijsinstellingen, waaronder in het voortgezet onderwijs, bediend. Bij de beoordeling van de jaarverslagen is met de invoering van de Wet Goed Onderwijs Goed Bestuur meer aandacht komen te liggen op risicoverslaggeving en de rol van het toezichthoudend orgaan. Om die reden heeft dit onderwerp mijn interesse gewekt en hoop ik met dit onderzoek inzicht te geven in het effect van de invoering van deze wet én de rol die het toezichthoudend orgaan hierbij speelt.

Graag wil ik mijn begeleider Ellen Koopal bedanken voor de tijd die ze elke keer heeft vrijgemaakt om mij verder te helpen met deze scriptie. Daarnaast wil ik mijn werkgever Deloitte bedanken voor de geboden tijd en middelen om tot deze scriptie te komen.

Sneek, 10 juni 2013

4

Inhoudsopgave

1.2 Wetenschappelijke bijdrage en relevantie ... 7

1.3 Hoofdvraag en deelvragen ... 8 1.4 indeling scriptie ... 9 Hoofdstuk 2 Risicoverslaggeving... 10 2.1 Risico ... 10 2.2 Risicoverslaggeving ... 11 2.2.1 Invulling risicoverslaggeving ... 12 2.3 Risicomanagement ... 14

2.4 Aanleiding tot risicoverslaggeving ... 15

2.5 Wet- en regelgeving met betrekking tot risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen ... 19

2.6 Eerder onderzoek risicoverslaggeving ... 21

2.6.1 Invloed regelgeving op verslaggeving ... 21

2.6.2 Onderzoek risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen ... 21

2.7 Beantwoording deelvragen 1 tot en met 3 ... 22

Hoofdstuk 3 Invloed bestuursmodel op mate van risicoverslaggeving ... 24

3.1 Code Goed Onderwijs Goed Bestuur ... 24

3.2 Invloed van het toezichthoudend orgaan ... 25

3.2.1 Bestuursmodel ... 26

3.2.2 Samenstelling van het toezichthoudend orgaan ... 27

3.3 Beantwoording deelvragen 4 tot en met 7 ... 31

3.3.1 Hypothesen ... 32

Hoofdstuk 4 Onderzoeksmethodologie ... 34

4.1 Onderzoeksopzet ... 34

4.1.1 Eerder onderzoek naar hoeveelheid risicoverslaggeving ... 34

4.1.2 Index analyse... 35

4.1.3 Disclosure-index ... 36

4.2 Variabelen en dataverzameling ... 39

4.2.1 Onafhankelijke variabele: keuze Raad van Toezicht model ... 39

5

4.2.3 Afhankelijke variabele: hoeveelheid risicoverslaggeving ... 41

4.2.4 Controlevariabelen ... 41 4.3 Populatie en deelwaarneming ... 42 4.4 Data-analyse ... 43 4.4.1 Randvoorwaarden ... 44 4.4.2 Regressiemodel ... 45 Hoofdstuk 5 Resultaten ... 46 5.1 Beschrijvende statistiek ... 46 5.2 Toetsing hypotheses ... 48

5.2.1 Hypothese 1 bestuursmodel en onafhankelijkheid toezichthoudend orgaan ... 48

5.2.2 Hypothese 2 Samenstelling Raad van Toezicht ... 50

5.2.3 Controlevariabelen ... 52

5.2.4 Randvoorwaarden ... 52

Hoofdstuk 6 Conclusies en discussie ... 53

6.1 Beantwoording hoofdvraag ... 53

6.2 Discussie ... 53

6.3 Beperkingen onderzoek ... 54

6.4 Voorstellen tot vervolgonderzoek ... 56

Referenties ... 57

Bijlagen ... 63

Bijlage 1 Index analyse ... 63

Bijlage 2 Model risicoprofiel VO-scholen (Bron: VO-raad) ... 64

Bijlage 3 Deelwaarneming ... 65

Bijlage 4 SPSS tabellen ... 67

Bijlage 5 Scatterplots lineariteit ... 71

Bijlage 6 Histogram, P-P Plot en scatterplot homoscedasticiteit ... 72

6

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding

In deze scriptie staat het onderwerp risicoverslaggeving in het jaarverslag van VO-instellingen centraal. Risicomanagement is een onderwerp dat tegenwoordig volop de aandacht krijgt, het belang hiervan is duidelijk naar voren gekomen sinds de kredietcrisis. Ondernemingen lopen risico’s en stakeholders hebben belang bij informatie over deze risico’s (Hermanson, 2000). Door het invoeren van wetgeving hebben regelgevers ervoor gezorgd dat organisaties dienen te rapporteren over risico’s in hun jaarverslag. Wetgeving die hieraan ten grondslag ligt is de Amerikaanse SOx wetgeving (2002) en de Code Tabaksblat (2004) in Nederland. Naast deze voorgeschreven verslaggeving zijn organisaties eveneens geneigd om vrijwillig informatie te verschaffen naar de stakeholders, dit wordt ook wel “voluntary disclosure” genoemd.

Onderwijsinstellingen moeten sinds het boekjaar 2008 in het jaarverslag transparanter rapporteren over de risico’s die ze lopen en de wijze waarop de instelling in-control is. Deze verplichting vloeit voort uit de nieuwe Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJ O) van 28 december 2007 en de daaraan gekoppelde Titel 9 Boek 2 BW en Richtlijn voor de jaarverslaggeving 660 (RJ 660). Recent onderzoek (Vos e.a., 2010) stelt echter dat meer dan de helft van de onderwijsinstellingen deze informatie nog niet heeft opgenomen in de jaarverslagen 2008. Risicoverslaglegging door onderwijsinstellingen staat nog in de kinderschoenen.

Toezien op, en verantwoording afleggen over risico’s staat niet alleen in de commerciële sector, maar inmiddels ook in de publieke sector en specifiek in onderwijsland steeds meer in de schijnwerpers. Dit komt overigens niet alleen door de nieuwe verslaggevingeisen. Immers, ook de onderwijssector ontkomt niet aan de gevolgen van de kredietcrisis: een maatschappij die steeds meer risico-avers lijkt te worden en vraagtekens die in de publieke opinie en politiek worden gezet bij het functioneren van de governance, inclusief het toezicht daarop. Raden van toezicht en raden van bestuur worden zowel collectief als individueel door de overheid en andere belanghebbenden (stakeholders) sneller aangesproken op hun verantwoordelijkheden.

Deze verantwoordelijkheden zijn voor onderwijsinstellingen vastgelegd in de Wet goed onderwijs, goed bestuur. De wet is op 1 augustus 2010 door het kabinet ingevoerd:

Goed bestuur betekent dat ieder bestuur wordt geacht te functioneren volgens algemene principes van goed bestuur. Als onderdeel daarvan stelt de wet als voorwaarde dat iedere rechtspersoon die met publieke gelden scholen in stand houdt, het interne toezicht op het bestuur goed regelt (functiescheiding tussen intern toezicht en het bestuur). De organisatievorm is daarbij vrij. Het is daarmee niet verplicht een afzonderlijke raad van toezicht in te stellen. Zo kan ook een deel van het bestuur statutair worden belast met het intern toezicht. Denk bijvoorbeeld aan het algemeen bestuur dat toezicht houdt op het dagelijks bestuur. De functiescheiding is een wettelijk vereiste waaraan alle schoolbesturen uiterlijk 1 augustus 2011 moeten voldoen (Rijksoverheid, 2010).

7 Met dit onderzoek wil ik in kaart brengen welke invloed de introductie van bovengenoemde vereiste voor onderwijsinstellingen heeft op de risicoverslaggeving in jaarverslagen van onderwijsinstellingen. De rol van het intern toezicht is al eerder onderzocht. Het intern toezichthoudend orgaan dat actief functioneert en frequent samen komt wordt geassocieerd met meer toezicht op risico’s en rapportage over deze risico’s. Daarnaast, wanneer het intern toezichthoudend orgaan voor meer dan de helft bestaat uit onafhankelijke leden, heeft dit een positieve uitwerking op het verlagen van verslaggeving fraude. De grootste invloed wordt gezien door het hebben van onafhankelijke leden in het intern toezichthoudend orgaan en het hebben van leden met afdoende kennis en kunde om op een juiste wijze toezicht te houden (Beasley, 1996; Dionne en Triki, 2005; Abraham en Cox, 2007; Hoitash et al., 2009a; Dhaliwal et al., 2010).

1.2 Wetenschappelijke bijdrage en relevantie

Empirisch onderzoek is eerder verricht op het gebied van risicoverslaggeving en de rol van het toezicht houdend orgaan, zoals hierboven beschreven. Risicoverslaggeving wordt gezien als het rapporteren van risico’s in de jaarrekening. De vraag naar risicoverslaggeving komt voort uit de aanhoudende vraag om te kunnen oordelen of de belangen van de organisatie op een juiste wijze vertegenwoordigd worden. De verschillende gebruikers van de jaarrekening, bijvoorbeeld aandeelhouders, bankiers en bestuurders, waarderen de wijze waarop rapportage geschied op een verschillende wijze. Verder kan een toename worden onderkend in de hoeveelheid risicoverslaggeving sinds de introductie van verschillende Corporate Governance-codes zoals de Sarbanes-Oxley Act in de Verenigde Staten en de Cadbury Code in het Verenigd Koninkrijk (Hermanson, 2000; Doyle et al., 2002; Asbaugh-Skaife et al., 2007; Rajab en Handley-Schachler, 2009).

De meeste onderzoeken omtrent risicoverslaggeving zijn verricht bij beursgenoteerde bedrijven. De oorzaak hiervan ligt in het feit dat code Tabaksblat alleen van toepassing is op beursgenoteerde ondernemingen (Monitoring Commissie Corporate Governance Code, 2008). Zo hebben Linsley en Lawrence (2007) onderzoek verricht naar risicoverslaggeving bij de 25 grootste niet-financieel beursgenoteerde bedrijven in Groot-Brittanië, onderzochten Lajili en Zéghal (2005) risicoverslaggeving in jaarverslagen bij bedrijven uit de Canadese TSE 300. Onder andere Abraham en Cox (2007) en Hill en Short (2009) hebben onderzoek verricht naar de kwantificering van risico‟s en toelichting op risico‟s in het jaarverslag. Deze onderzoekers richtten zich voornamelijk op specifieke risicocategorieën. Andere onderzoekers, waaronder Li (2006) en Deumes (2008) hebben de omschrijvingen van en relaties tussen risico’s in respectievelijk jaarverslagen en prospectussen onderzocht. Beretta en Bozzolan (2004) concluderen in hun artikel dat de kwaliteit van de toelichting afhangt van de kwantiteit van de informatie en de mate waarin het aspect inhoudelijk wordt toegelicht. Soortgelijk onderzoek is vrijwel niet beschikbaar voor de publieke sector.

Steffes (2009) geeft aan dat ook in de publieke sector informatie ontbreekt die stakeholders inzicht geeft in de risicoattitude van een organisatie. Uit onderzoek van Samkin en Schneider (2010) komt naar voren dat het jaarverslag door public benefit entities wordt gebruikt om de

8 rechtmatigheid van hun beleid aan te tonen. Dit geeft aan dat belanghebbenden een belangrijke rol spelen bij publieke organisaties en dat zij ook inzicht willen hebben in de risico’s van deze organisaties. Gordon et al. (2010) onderzochten de effectiviteit van jaarverslagen van organisaties in de non-profit sector. Bij het onderdeel full disclosure merkten zij op dat er in het jaarverslag voornamelijk sprake was van het afwerken van een checklist.

Dit onderzoek draagt bij aan de bestaande literatuur over risicoverslaggeving in de publieke sector door zich specifiek te richten op VO instellingen. VO instellingen hebben sinds 2010 te maken met de code goed onderwijs goed bestuur. In deze code staan afspraken over (horizontale) verantwoording, openheid over beleid, integriteit en verantwoordelijkheden binnen de instelling (strikte scheiding tussen bestuur en toezichthouder).

Hier valt ook het risicomanagement en de rapportage hierover onder. De vraag is in hoeverre onderwijsinstellingen in het VO rapporteren over risico’s in het jaarverslag, mede door het grotere belang dat hieraan wordt gehecht door de maatschappij en de Wet goed onderwijs goed bestuur. Zijn er verschillen waarneembaar in risicoverslaggeving in het jaarverslag van 2010 ten opzichte van de risicoverslaggeving in 2011? Daarnaast blijkt dat 70% van de schoolbesturen de scheiding tussen toezicht en bestuur statutair onlangs heeft geregeld. Stakeholders van VO instellingen krijgen door dit onderzoek inzicht in de factoren m.b.t. het toezichthoudend orgaan die van invloed zijn op de risicoverslaggeving.

1.3 Hoofdvraag en deelvragen

Risicoverslaggeving wordt, zoals in voorgaande paragrafen beschreven, door diverse factoren beïnvloed. De stakeholders van onderwijsinstellingen vragen om verslaggeving, de leiding van de onderwijsinstelling heeft belang bij het verantwoorden van het gevoerde beleid en de wet- en regelgeving opgelegd door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verplichten een bepaalde mate van verslaggeving. Verklarende factoren voor risicoverslaggeving zijn er dan ook voldoende. Dit onderzoek richt zich enkel op factoren die van invloed zijn op risicoverslaggeving bij VO instellingen waarbij in het bijzonder de invloed van het toezichthoudend orgaan.

De hoofdvraag van het onderzoek luidt: wat is de invloed van het toezichthoudend orgaan op de hoeveelheid risicoverslaggeving in het jaarverslag bij VO instellingen?

Vanuit de hoofdvraag en de doelstelling zijn een aantal aanvullende onderzoeksvragen geformuleerd om tot een kader te komen voor het onderzoek:

1. Wat houdt risicoverslaggeving in?

2. Wat zijn redenen voor organisaties om te rapporteren over risico’s?

3. Welke eisen stelt de wet- en regelgeving aan de risicoverslaggeving bij VO instellingen?

4. Welke eisen stelt de Wet goed onderwijs goed bestuur met betrekking tot bestuur en toezicht bij VO instellingen?

9 5. Wat voor invloed heeft het toepassen van het Raad van Toezicht model op de

hoeveelheid risicoverslaggeving?

6. Welke invloed heeft de onafhankelijkheid van het toezichthoudend orgaan op de hoeveelheid risicoverslaggeving?

7. Welke invloed heeft de samenstelling van het toezichthoudend orgaan op de hoeveelheid risicoverslaggeving?

1.4 indeling scriptie

Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag en de geformuleerde deelvragen zal in de hoofdstukken 2 en 3 een literatuuronderzoek worden uitgevoerd op de genoemde wet- en regelgeving en relevante publicaties en artikelen. De uitkomsten van dit literatuuronderzoek vormen het kader waarbinnen de bevindingen van het onderzoek geplaatst zullen worden. In hoofdstuk 4 komt de onderzoeksmethodologie aan bod waarbij de geselecteerde data en methode van onderzoek en toetsing worden beschreven. De onderzoeksgegevens en de analyse daarvan zijn opgenomen in hoofdstuk 5. Hoofdstuk 6 biedt tot slot ruimte voor de conclusie op de geformuleerde hoofdvraag, in dit hoofdstuk worden eveneens de belangrijkste beperkingen genoemd en suggesties voor eventueel vervolgonderzoek.

10

Hoofdstuk 2 Risicoverslaggeving

Zoals aangegeven in de inleiding op deze scriptie staat risicoverslaggeving centraal, oftewel verslaggeving over risico’s. Om antwoord te kunnen geven op de geformuleerde hoofdvraag en deelvragen wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de al aanwezige theorie betreffende risicoverslaggeving. Eerst komen de begrippen risico en risicoverslaggeving aan de orde. Vervolgens wordt ingegaan op risicomanagement en hetgeen aanleiding vormt om te rapporteren over risico’s. Wet- en regelgeving vormt één van de belangrijkste aanleidingen, om die reden wordt ingegaan op de geldende wet- en regelgeving betreffende risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen. Daarna wordt eerder onderzoek naar risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen beschreven waarna tot slot de deelvragen met betrekking tot risicoverslaggeving zullen worden beantwoord.

2.1 Risico

Elke organisatie draagt een visie en missie uit met bijbehorende doelstellingen. Of en in hoeverre deze doelstellingen behaald worden hangt af van de invloed van ontwikkelingen en gebeurtenissen in zowel de interne- als externe omgeving van de organisatie. Een eventuele negatieve invloed wordt hierbij ‘risico’ genoemd (Droogsma, 2009). Het onderscheidt naar interne en externe invloeden heeft te maken met het onderscheidt of risico’s te managen zijn. Bij interne invloeden kan gedacht worden aan de bedrijfsprocessen en het personeel. Externe invloeden komen onder andere voort uit de markt en wet- en regelgeving. Wet- en regelgeving is een goed voorbeeld voor invloeden die niet zijn te managen, dit wordt simpelweg opgelegd. Dit worden systeemrisico’s genoemd, risico’s die wel zijn te managen worden niet-systeemrisico’s genoemd (Dobler, 2008).

Om tot een definitie te komen voor deze scriptie wordt aangesloten bij de definiëring van de Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO, 2004):

De kans op het optreden van een gebeurtenis of omstandigheid die er toe kan leiden dan een doelstelling niet gehaald wordt

Zoals aangegeven dienen risico’s gemanaged te worden om het bereiken van de

organisatiedoelstellingen te bewaken. Risicomanagement komt in paragraaf 2.3 aan bod waarbij verder hierop wordt ingegaan. COSO onderscheidt vier aandachtgebieden waarbij zich risico’s kunnen voordoen:

 Reporting: betrouwbaarheid van de financiële informatievoorziening  Operationeel: effectiviteit en efficiency van de bedrijfsprocessen  Compliance: naleving van (externe) wet- en regelgeving

 Strategisch: veiligstellen van de bedrijfseigendommen.

Linsley en Shrives (2006) geven een overzicht van risico’s waarbij hun indeling naar een zestal categorieën overeenkomsten toont met bovenstaande standaard. De strategische en operationele risico’s komen één op één terug, daarnaast onderscheiden ze financiële risico’s en risico’s die in de lijn met Compliance liggen. Linsley en Shrives hebben het hier over integriteitsrisico, empowerment risico en risico inzake informatieverwerking en technologie.

11 Baretta en Bozzolan (2004) hanteren een indeling die is gebaseerd op kenmerken als de organisatiestrategie, organisatiekarakteristieken (onder andere de financiële- en organisatiestructuur en de bedrijfsprocessen) en de organisatieomgeving (branche, rechtssysteem en regelgeving). Daarnaast wordt in de indeling rekening gehouden met de economische impact van het risico (positief, negatief, gelijk, niet toegelicht), de meetwijze (financieel / niet financieel / kwantitatief / kwalitatief) en de “outlook orientation” (de tijdsoriëntatie en de benadering van het management ten aanzien van het risico, bv. de actuele stand van zaken en getroffen taken).

In hoofdstuk 4, waar de onderzoeksopzet wordt behandeld, zal een aantal risico’s worden meegenomen. Hierbij wordt aangesloten bij de indeling van Coso, daar deze indeling de meest gehanteerde standaard is.

2.2 Risicoverslaggeving

In de vorige paragraaf is ingegaan op het begrip risico. Investeerders in ondernemingen stemmen hun beslissingen af op de risico’s die een onderneming loopt. Wanneer te veel sprake is van risico’s kunnen grote winsten, maar ook grote verliezen het resultaat zijn. Bij te weinig risico zal de investeerder weinig risico lopen op grote verliezen, het rendement zal echter ook tegen kunnen vallen. Om in te schatten hoeveel risico een investering in de onderneming met zich mee brengt zal een investeerder openheid van de onderneming vragen met betrekking tot de risico’s én risicomanagement (Beretta en Bozolan, 2004).

Deze openheid is nodig vanwege de toenemende complexiteit van ondernemingen met betrekking tot de strategieën, processen en van belang zijnde wetgeving bij ondernemingen. Deze complexiteit maakt het voor de investeerder steeds lastiger om een onderneming en haar risico’s te analyseren zonder daarbij verslaggeving vanuit de leiding van onderneming te raadplegen. Aandeelhouders en overige stakeholders verwachten om die reden dat ondernemingen informatie met betrekking tot de toekomstverwachting en de continuïteit van de waarde creërende kernactiviteiten van de onderneming openbaar maken (Beretta en Bozolan, 2004).

De economische crisis heeft ervoor gezorgd dat stakeholders steeds meer openbaarmaking verlangen van de risico’s die een onderneming loopt. Risicoverslaggeving moet informatie verstrekken over de ondernemingsrisico’s die de investeerder in staat stelt een zorgvuldige beoordeling te maken van de toekomstige ondernemingsprestaties (Dobler, 2004). Risicoverslaggeving geeft investeerders hierbij een duidelijk beeld van de materiele risico’s die een eventuele investering in de onderneming met zich mee brengt (Deumes, 2008). Volgens Linsley en Shrives (2006) is sprake van risicoverslaggeving wanneer de lezer wordt geïnformeerd over kansen of bedreigingen die hun impact hebben gehad of kunnen hebben in de toekomst op de doelstellingen van de onderneming.

Hermanson (2002) heeft onderzocht of stakeholders daadwerkelijk belang hechten aan risicoverslaggeving. Hierbij zijn de stakeholders, anders gezegd de gebruikers van de jaarrekening, onderverdeeld in negen groepen (executives, directors, banken, handelaren,

12 analisten, individuele beleggers, institutionele beleggers, internal auditors en accountants). Hernanson heeft vervolgens de vraag voorgelegd of verslaggeving over Internal Control nuttig is, of het de besluitvorming van de stakeholder beïnvloedt en of de financiële verslaglegging verbetert. Het onderzoek toont aan dat alle onderscheiden groepen stakeholders vinden dat vrijwillige risicoverslaggeving nuttig is en hen ondersteunt in hun besluitvorming. Uit het onderzoek van Hernanson blijkt een verschil in de mate waarin de verschillende groepen stakeholders bepaalde informatie waarderen. Executives vinden het rapporteren over risico’s in het jaarverslag niet nuttig terwijl internal auditors dit wel als nuttig ervaren. Executives verschillen op een ander punt van de aandeelhouders. Executives voelen geen motivatie om de Internal Control omgeving aan te passen op het moment dat hierover minder goede informatie gerapporteerd wordt. Aandeelhouders verwachten dit juist wel.

Geconcludeerd kan worden op basis van hiervoor genoemde onderzoeken dat risico-verslaggeving relevant is voor investeerders en alle andere stakeholders. Een duidelijke en heldere verslaggeving over risico’s leidt ertoe dat deze stakeholders een beter inzicht krijgen in de toekomstverwachting van de onderneming en haar activiteiten. Wanneer een onderneming hierin achterblijft, ontbreekt het de stakeholders aan transparantie. Zonder deze transparantie vanuit de onderneming is het lastig dan wel onmogelijk voor de stakeholders om de bedrijfsvoering van de onderneming goed op waarde te schatten.

2.2.1 Invulling risicoverslaggeving

De door stakeholders gewenste risicoverslaggeving kan door ondernemingen op diverse manieren verstrekt worden. In de eerste plaats kan dit worden vormgegeven in het jaarverslag, maar ook doormiddel van Internet of het verstrekken van kwartaalrapportages. Deze scriptie richt zicht op de risicoverslaggeving in jaarverslagen omdat de risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen vorm krijgt in het jaarverslag zoals aangegeven in de inleiding van deze scriptie en ook zal blijken in paragraaf 2.5.

Risicoverslaggeving betreft niet alleen het rapporteren over risico’s, geven Beretta en Bozolan (2004) aan. Belanghebbenden eisen naast informatie over de verschillende risico’s ook informatie over de strategie en risicohouding van de onderneming (De Groot, 2010). De Groot (2008) geeft aan dat de risicoverslaggeving in jaarverslagen bestaat uit een drietal samenhangende componenten:

 Risicoprofiel: Een overzicht van de belangrijkste risico’s (volgens COSO) van de organisatie.

 Beschrijving risicomanagementsysteem: het systeem beschrijft de organisatie specifieke risico’s en geeft aan op welke wijze deze risico’s worden beheerst.  In Control Statement: Bevat een uitspraak over de opzet, bestaan en (effectieve)

werking van het risicomanagementsysteem door de leiding van de organisatie.

Mertens en Blij (2008) onderschrijven dat het risicoverslag kan worden verdeeld in het risicoprofiel, de beschrijving van het risicomanagementsysteem en de in control verklaring. De commissie Frijns (2010) geeft een duidelijke invulling vanuit de Nederlandse corporate

13 governance code. De verslaggeving dient te voorzien in een beschrijving die de voornaamste risico’s omvat gerelateerd aan de strategie van de organisatie. Vervolgens dient de organisatie een beschrijving te geven van de opzet en werking van het interne risicobeheersings- en controlesysteem met betrekking tot deze risico’s in het betreffende boekjaar. Tot slot gaat de verslaggeving in op eventuele belangrijke tekortkomingen in het interne risicobeheersings- en controlesysteem die in het boekjaar zijn geconstateerd, welke eventuele significante wijzigingen in het systeem zijn aangebracht en welke verbeteringen zijn gepland.

Risicoprofiel

Zoals in paragraaf 2.1 omschreven kan in het risicoprofiel van een organisatie onderscheidt worden naar de belangrijkste operationele, strategische, financiële en wet- en regelgeving risico’s. De Groot (2008) gaat in op de door de commissie Frijns in 2007 omschreven handvaten voor het risicoprofiel en de beschrijving van het risicomanagementsysteem. De commissie geeft aan dat het ten aanzien van het risicoprofiel belangrijk is dat de voornaamste risico’s, gerelateerd aan strategische doelstellingen worden opgenomen. Daarnaast dient volgens de commissie ook de risicohouding uiteengezet te worden in het risicoprofiel.

De Groot en van Boxtel (2010) geven aan dat het belangrijk is een overzichtelijk aantal risico’s op te nemen. De organisatie zal hiervoor een onderscheidt moeten maken naar de meest relevante risico’s. Op die manier is het voor gebruikers van het jaarverslag inzichtelijk met welke risico’s de organisatie te maken heeft die belangrijk zijn voor hun eigen inschatting. Het indelen naar risicogebieden draagt bij aan deze inzichtelijkheid geven ook Roth en Espersen (2002) aan in hun artikel. Deze indeling zorgt er daarnaast voor dat de belangrijkste informatie over deze risico’s wordt vergaard waardoor duidelijk wordt om welke risico’s het precies gaat en hoe deze risico’s beheerst kunnen worden.

Risicomanagementsysteem

Een beschrijving van het risicomanagementsysteem betekend dat kenmerkende zaken van het organisatie specifieke risicomanagementsysteem opgenomen worden in het jaarverslag. Risico’s die beheerst worden door het risicomanagementsysteem horen volgens aanbevelingen van de commissie Frijns terug te komen in het jaarverslag. De functies en verantwoordelijkheden bij risicomanagement en de monitoring moeten volgens de commissie Frijns eveneens worden gerapporteerd De Groot (2008).

Steffes (2009) geeft aan dat het belangrijk een expliciete risicohouding te formuleren. Door de risicohouding goed uit een te zetten in het jaarverslag geeft dit de gebruikers van het jaarverslag duidelijkheid wat resulteert in een positieve uitwerking. Dit geldt volgens Steffens ook voor de organisatie zelf, wanneer de risicohouding van de organisatie niet duidelijk is kunnen er inefficiënte beslissingen genomen worden in de organisatie.

In Control statement

Een uitspraak over de opzet of het bestaan van het risicomanagementsysteem valt onder de in-control verklaring. Het bestuur van de organisatie kan eveneens uitspraak doen over de werking van het systeem voor risicomanagement (De Groot, 2008). Voor gebruikers kan een in-control verklaring toegevoegde waarde hebben, omdat zij op basis van een dergelijke

14 verklaring kunnen nagaan of het risicoprofiel van de organisatie voor hen aanvaardbaar is (Emanuels en de Munnik, 2006).

Door risicoverslaggeving wordt dus een helder beeld verkregen van de risicohouding en de maatregelen die een organisatie treft de voornaamste risico’s al dan niet te accepteren, verwijderen of te verminderen. De risicoverslaggeving dient op basis van de drie genoemde componenten een goed beeld te geven van de toekomstige prestaties van de organisatie, daarnaast kan het inzicht geven in het gevoerde beleid van de organisatie en de mate van tolerantie met betrekking tot de voornaamste risico’s (Linsley en Shrives, 2006).

2.3 Risicomanagement

Uit voorgaande paragraaf blijkt dat een beschrijving van het risicomanagementsysteem onderdeel uitmaakt van risicoverslaggeving. Om die reden volgt in deze paragraaf een uiteenzetting van het begrip risicomanagement. Daarnaast geeft het inzicht in de rol van de Raad van Toezicht in het kader van risicomanagement. De invloed van de Raad van Toezicht op risicoverslaggeving, onderwerp van onderzoek in deze scriptie, komt in hoofdstuk 3 aan bod.

Ondernemingen streven naar winst waarbij ze bepaalde risico’s aangaan. Om de winst te maximaliseren en de uiteindelijke uitkomsten minder variabel te maken, zal de leiding van de onderneming de risico’s waarmee het te maken krijgt in kaart brengen, evalueren en beoordelen of deze op een aanvaardbaar niveau liggen. Risicomanagement werkt het best als alle betrokkenen binnen de onderneming zich het belang hiervan realiseren, het dient als het ware onderdeel uit te maken van de organisatiecultuur (Visser, 2006). Een onderneming dient niet alleen de nadruk op de financiële gevolgen van risico’s te leggen gelegd. Naast financiële doelstellingen, zoals winst, marktaandeel, vermogensverhoudingen en kostenniveaus hebben ondernemingen ook andere doelstellingen. Voorbeelden hiervan zijn het verschaffen van werkgelegenheid of de het ontwikkelen van de kennis van de medewerkers (Doherty, 2000). Risicomanagement is een proces waarbij de te lopen risico’s worden onderkend en de bewuste keuze wordt gemaakt om er al dan niet iets aan te gaan doen (Starreveld e.a., 2002). Risicomanagement houdt niet in dat altijd alles gaat zoals gepland, waardoor tijdig moet worden geëvalueerd en bijgestuurd (Emanuels, 2005). Van Blitterswijk (2…) omschrijft risicomanagement dan ook als een systematisch proces waarbij eerst identificatie en analyse plaatsvindt van risico’s die de doelstellingen van de onderneming bedreigen. Vervolgens vindt inventarisatie, selectie en implementatie van risicobeheersingstechnieken plaats. Het proces dient continue geëvalueerd te worden.

Risicomanagement is een iteratief proces waarbij bewust wordt gekozen voor het wel of niet implementeren van beheersingsmaatregelen naar aanleiding van de onderkende risico’s. Het doel van risicomanagement is op een zo effectief en efficiënt mogelijke manier de doelstellingen van de organisatie te bereiken (Droogsma, 2009). Als randvoorwaarde noemt Droogsma dat de organisatie voor het toepassen van risicomanagement concrete doelstellingen moet formuleren. Vervolgens kan op basis van geschatte kansen en effecten

15 worden bepaald welke beheersingsmaatregelen worden ontwikkeld en geïmplementeerd. De onderneming dient vervolgens intern en extern te communiceren of de geformuleerde risico’s worden beheerst en moet er vervolgens periodiek worden geïnventariseerd of het systeem nog effectief en efficiënt functioneert.

Risicomanagement draagt bij tot een beter resultaat doordat onzekerheden worden gereduceerd en de daaraan verbonden kosten efficiënt worden benut. Het doel van risicomanagement is een gewenst niveau van risico na te streven, specifiek gericht op de onderneming. Dit houdt niet automatisch in dat risico’s volledig afgedekt hoeven te worden. Het volledig reduceren van een bepaald risico kan veel kosten met zich meebrengen die niet opwegen tegen de opbrengsten (Scott, 2003).

Waar het gewenste niveau van risico voor een onderneming ligt hangt af van de risicohouding van de leiding. In hoeverre is de leiding bereid om risico’s te nemen. De risicohouding kan ruwweg onderscheiding worden in een risico-averse houding, een risico neutrale houding en een risico nemende houding. Bij een risico neutrale houding zal de leiding haar keuze uitsluitend baseren op de verwachte uitkomst. Heeft de leiding een risico nemende houding dan zal het enkel de hoogst noodzakelijke maatregelen. Doordat hierdoor verdere kosten om risico te reduceren bespaard worden, kan een onderneming meer schade incasseren. Deze insteek past bij ondernemingen die een goede vermogenspositie hebben en maximalisering van de winst op korte termijn als doelstelling hebben (Claes, 2001).

In deze paragraaf is antwoord gegeven op de vraag wat risicomanagement inhoudt. De leiding van een organisatie kan op diverse modellen terugvallen om hieraan invulling te geven. COSO is de meest gehanteerde standaard voor een risicomanagementsysteem. Het biedt een organisatie de mogelijkheid proactief te reageren op veranderende omstandigheden. Door het vroegtijdig signaleren van mogelijke gebeurtenissen en daaruit voortvloeiende risico’s is de organisatie in staat tijdig actie te nemen en het systeem van interne beheersmaatregelen op adequate wijze aan te passen.

2.4 Aanleiding tot risicoverslaggeving

Onderwerp van onderzoek in deze scriptie is de mate van risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen. In de wetenschappelijke literatuur zijn diverse onderzoeken beschreven naar de redenen van organisaties om tot een bepaalde mate van verslaggeving te komen. In deze paragraaf volgt een beschrijving van een aantal van de theorieën die in deze literatuur is omschreven omdat dit, naast de andere factoren die in dit onderzoek naar voren komen, verklarend kan zijn voor de mate van risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen.

Agency theorie

De agency theorie is een theorie die uitgaat van de vraag naar informatie. De basis voor deze theorie is gelegd door Knight (1921) en Coase (1937). De theorie heeft betrekking op de relatie tussen het management en de aandeelhouders van een organisatie. Deze relatie is ontstaan door de scheiding van kapitaal en beheer van de onderneming (Alchian en Demetz, 1972; Jensen en Meckling, 1976). Scott (2009) maakt dit onderscheidt naar de

16 aandeelhouders (de principaal) en de manager (agent). Beide hebben hun eigen belang, de principaal wil resultaat op de lange termijn terwijl de agent resultaat op korte termijn nastreeft. Hieruit ontstaat de kans dat de agent handelt in eigen belang in plaats van in het belang van de onderneming, dit wordt als agency probleem aangeduid (Boivie et al., 2011; Fama en Jensen, 2003; Jensen en Meckling, 1976).

De agent dient te rapporteren aan de principaal over het gevoerde beleid. De agent heeft een informatie voorsprong op de principaal aangezien de agent inzicht heeft in de gang van zaken van de onderneming. Scott (2009) duidt dit aan als informatie asymmetrie. Hierbij is een onderscheidt te maken naar het adverse selection probleem en het moral hazard probleem. De heeft een informatievoordeel (adverse selection), daarnaast is het voor de principaal lastig om de agent volledig te monitoren (moral hazard). De agency theorie kan verklarend zijn waarom de agent bepaalde keuzes maakt bij de verslaggeving richting de principaal. Onderwijsinstellingen worden bekostigd door het Ministerie van Onderwijs, het Ministerie is in feite de ‘aandeelhouder’ waaraan verantwoording moet worden afgelegd over de besteding van de verkregen middelen.

Stakeholder theorie

Onderwijsinstellingen mogen dan geen aandeelhouders hebben, er zijn wel degelijk andere partijen waar rekening mee gehouden moet worden. De stakeholder theorie, gebaseerd op de agency theorie, heeft betrekking op deze belanghebbenden. Deze belanghebbenden worden in de wetenschappelijke literatuur aangeduid met stakeholders, vandaar de stakeholder theorie (Freeman, 1984). Uitgangspunt van de theorie is dat niet alleen het belang van de aandeelhouder gediend zou moeten worden, maar ook die van andere stakeholders. Freeman geeft aan dat ondernemingen worden gekarakteriseerd door de relaties met verschillende partijen. Deze partijen hebben belang bij de prestaties van de onderneming en kunnen mogelijk invloed uitoefenen op deze prestaties.

Donald en Preston (1995) geven in hun onderzoek eveneens aan dat stakeholders een relatie hebben met de onderneming met als doel hier voordelen uit te halen. Ze geven aan dat stakeholders bij organisaties in de publieke sector niet vergelijkbaar zijn met organisaties in de private sector. Organisaties in de publieke sector hebben, zoals al geconcludeerd bij de agency theorie, niet te maken met aandeelhouders die eigendomsrechten hebben. In de publieke sector is een geheel andere relatie tussen de organisatie en haar stakeholders en kunnen zich andere problemen voordoen.

Stakeholders kunnen volgens Clarkson (1995) verdeeld worden naar primaire en secundaire stakeholders. Onder primaire stakeholders worden verstaan die direct van belang zijn voor de continuïteit van de organisatie. Voorbeelden van dergelijke stakeholders zijn overheden, investeerders, afnemers, werknemers en leveranciers. Voorbeeld van een secundaire stakeholder is de media. De media heeft geen directe relatie met de organisatie maar kan wel invloed uitoefenen op de gang van zaken bij de organisatie. Duidelijk voorbeeld hiervan is de negatieve berichtgeving afgelopen jaar over Windesheim waar afgestudeerde studenten niet aan de norm zouden hebben voldaan. Dit kan gevolgen hebben voor de inschrijvingen in een volgend studiejaar.

17 In 2009 heeft de HBO raad onderzoek gedaan naar de belangrijkste belanghebbenden van hogescholen. Dit is representatief voor VO-instellingen aangezien zowel Hbo-instellingen als VO-instellingen als kernactiviteit het aanbieden onderwijs hebben. Uit het onderzoek kwamen het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap, de studenten, de medewerkers en de potentiële werkgevers van de afgestudeerden als belangrijkste stakeholders naar voren. Uit het onderzoek blijkt dat studenten veel waarde hechten aan goed onderwijs, begeleiding en de aanwezige voorzieningen. Het ziet mogelijkheden om te ontwikkelen en arbeidszekerheid als meest belangrijk. Kwaliteit van onderwijs dat wordt geboden wordt door alle stakeholders het aller belangrijkst gevonden. Dat het belangrijk is om als organisatie, naast de interne belangen, tevens aandacht te besteden aan de relaties met stakeholders, is gebleken uit een onderzoek van Ullman (1985). Hij concludeerde dat organisaties die conflicten met belanghebbenden kunnen voorkomen, vaker hun strategische doelstellingen behalen.

Institutionele theorie

Door het invoeren van wetgeving hebben regelgevers ervoor gezorgd dat organisaties dienen te rapporteren over risico’s in hun jaarverslag. Onderwijsinstellingen moeten sinds het boekjaar 2008 in het jaarverslag transparanter rapporteren over de risico’s die ze lopen en de wijze waarop de instelling in-control is. Deze verplichting vloeit voort uit de nieuwe Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJ O) van 28 december 2007 en de daaraan gekoppelde Titel 9 Boek 2 BW en Richtlijn voor de jaarverslaggeving 660 (RJ 660). Het rapporteren vanuit deze regelgeving wordt door Slack en Hinings (1994) geschaard onder de institutionele theorie. Zij geven aan dat de onderneming zich richting stakeholders verplicht kan voelen om informatie te verstrekken.

Deze theorie werd onderzocht door Zucker (1987). Zucker stelt dat organisaties zowel door interne als externe partijen (regelgevers) worden beïnvloed. De Waard (2011) heeft onderzoek gedaan naar deze theorie waaruit blijkt dat de totstandkoming van de risicoverslaggeving van een organisatie wordt beïnvloedt door haar omgeving. Zucker (1987) onderkent zowel interne (cultuur en houding management) als externe (overheid) invloeden. De Waard onderkent deze ook en onderkent hierbij nog een derde aspect waarbij organisaties elkaar beïnvloeden. Wanneer de ene organisatie bepaalde onderwerpen aansnijd in de risicoverslaggeving zullen andere organisaties hier niet bij willen achterblijven.

Voluntary disclosure theorie

Naast de voorgeschreven verslaggeving zijn organisaties eveneens geneigd om vrijwillig informatie te verschaffen naar de stakeholders, dit wordt ook wel “voluntary disclosure” genoemd. Organisaties kunnen overgaan tot het vrijwillig verslaggeven van informatie zonder dat dit bijvoorbeeld door de overheid is opgelegd (Soltani, 2007; Scott, 2009). Organisaties gaan hiertoe over vanuit de gedachte dat wanneer ze geen informatie verstrekken dit als negatief wordt beoordeeld door de lezer. De lezer kan er vanuit gaan dat er informatie (goed of slecht) wordt achtergehouden omdat er iets aan de hand is en gaat hierbij uit van het slechtst mogelijke scenario (Scott, 2009).

18 Scott stelt hierbij dat als gevolg daarvan de aandelenkoers zal dalen, om die reden is het verstandiger om de informatie te verstrekken en op die manier waarde te creëren voor de organisatie. Voor onderwijsinstellingen is geen sprake van een aandelenkoers. In het licht van Scott zijn beweringen kan wel gesteld worden dat het imago van de onderwijsinstelling slechter wordt. De stakeholders van onderwijsinstellingen zullen namelijk eveneens het jaarverslag gebruiken om een risico inschatting te maken met betrekking tot hun belangen. Wanneer zij over meer informatie beschikken wordt het risico op fouten in hun voorspelling verlaagd (Barry en Brown, 1985).

Aan deze vrijwillig gerapporteerde verslaggeving hangt het nadeel dat het vaak minder relevante onderwerpen zijn en dat gerapporteerd wordt in minder concrete bewoordingen. Het gaat daarbij meestal om toekomstgerichte informatie (De Waard, 2011). Deumes en Knechel (2008) hebben eveneens onderzoek gedaan naar de vrijwillige risicoverslaggeving in een periode dat er nog geen sprake van regulatie was. Hieruit bleek dat de risicoverslaggeving afhankelijk is van de risico’s die een onderneming loopt en een aantal operationele kenmerken. Deumes en Knechel benadrukken het belang dat regelgevende instanties flexibel moeten voor wat betreft de uitvoering van regulering waardoor ondernemingen, rekening houdend met hun omgeving, verslag kunnen leggen over interne beheersing. Het is namelijk niet alleen belangrijk wat er gerapporteerd wordt, ook de informatiewaarde is van belang (Beretta en Bozzolan, 2004).

Verplichte versus vrijwillige verslaggeving

Naast de verplichte verslaggeving zijn er dus invloeden om aanvullend vrijwillige informatie te verstrekken. Deze vrijwillige informatie is vaak minder concreet of is deels onjuist. Deze informatie is in de meeste gevallen kwalitatief en toekomstgericht. Naast deze nadelen noemt Soltani (2007) ook de hoge kosten voor het verzamelen en het verwerken van de informatie, politieke kosten, juridische kosten en de competitieve nadelen. Hoe de verplichting vanuit wet- en regelgeving wordt geïnterpreteerd kan voor elke organisatie anders zijn. Daarnaast zal de organisatie een afweging moeten maken met betrekking tot de voor- en nadelen van vrijwillige verslaggeving. Het gevolg hiervan is dat de mate van risicoverantwoording per organisatie kan verschillen.

Uit de stakeholder theorie, de institutionele theorie en de voluntary discolure theorie valt op te maken dat onderwijsinstellingen zich verplicht kunnen voelen om te rapporteren vanuit de verschillende stakeholders waar het mee van doen heeft. Meerman (2012) deed onderzoek naar risicoverslaggeving door hogescholen en kwam tot een model van stakeholders voor HBO instellingen. Het model is gebaseerd op de schematische weergave van de stakeholder theorie door Donaldson en Preston (1995) en het door de HBO raad in 2009 uitgevoerde onderzoek naar de belangrijkste belanghebbenden van HBO instellingen. Voor dit onderzoek heb ik dit model opgenomen omdat het model naar verwachting representatief is voor de onderwijsinstellingen in het primair- en voortgezet onderwijs.

19

Figuur 2: stakeholders bij hogescholen (Meerman, 2012)

Zoals in deze paragraaf beschreven kan vanuit bovenstaande stakeholders zowel formeel als formeel de verplichting komen om informatie te verstrekken. Formeel heeft betrekking op wet- en regelgeving en het Ministerie van OCW). Informeel kan de verplichting gevoeld worden vanuit leerlingen die een schoolkeuze moeten maken, andere onderwijsinstellingen die bepaalde informatie reeds verstrekken, personeel die wil weten wat de kansen zijn bij de onderwijsinstelling of de media die bepaalde zaken aankaarten.

2.5 Wet- en regelgeving met betrekking tot risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen

Onderwijsinstellingen moeten sinds het boekjaar 2008 in het jaarverslag transparanter rapporteren over de risico’s die ze lopen en de wijze waarop de instelling in-control is. Deze verplichting vloeit voort uit de nieuwe Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJ O) van 28 december 2007 en de daaraan gekoppelde Titel 9 Boek 2 BW en Richtlijn voor de jaarverslaggeving 660 (RJ 660).

Via de RJ O dienen onderwijsinstellingen te voldoen aan Titel 9 Boek 2 BW. Daarom is artikel 391 lid 1 BW2:9 van toepassing, waarin over risicoverslaglegging het volgende is voorgeschreven: “Het jaarverslag geeft tevens een beschrijving van de voornaamste risico’s en onzekerheden waarmee de rechtspersoon wordt geconfronteerd.” RJ 400.109 herhaalt dit nog eens en RJ 660.403, de richtlijn die specifiek betrekking heeft op onderwijsinstellingen, stelt in aanvulling daarop: ”Het jaarverslag geeft een zo volledig mogelijk beeld van alle van invloed zijnde interne en externe ontwikkelingen.” Het is dus wettelijk verplicht om een risicoprofiel met daarin de beschrijving van de voornaamste strategische, financiële, operationele en compliance risico’s op te nemen in het jaarverslag.

20 Voor de risico’s die verbonden zijn aan het gebruik van financiële instrumenten, gelden daarnaast specifieke transparantievereisten. Zo stelt RJ 400.111 dat door het hanteren van financiële instrumenten als hulpmiddelen ter afdekking van financiële risico’s, risico’s kunnen ontstaan. De rechtspersoon besteedt in het jaarverslag op grond van artikel 2:391 lid 3 BW aandacht aan de doelstellingen en het beleid op het gebied van risicobeheer, betreffende het gebruik van financiële instrumenten en het beheer van deze risico’s. Er moet onder meer aandacht worden besteden aan het beleid op het gebied van de afdekking van de risico’s die verbonden zijn aan alle belangrijke soorten voorgenomen transacties. Verder moet de rechtspersoon aandacht besteden aan de prijs-, krediet-, liquiditeits- en kasstroomrisico’s die hij en zijn groepsmaatschappijen hebben gelopen.

Ook dient de rechtspersoon volgens RJ 660.406 de aanwezige risicobeheersings- en controlesystemen te beschrijven waarmee hij zijn risico’s beheerst. RJ 660.406 schrijft namelijk voor dat het bestuur in het jaarverslag verslag doet over de aanwezigheid en werking van het interne risicobeheersings- en controlesysteem in het boekjaar. Het bestuur geeft daarbij tevens aan welke eventuele significante wijzigingen zijn aangebracht, welke eventuele belangrijke verbeteringen zijn gepland en in hoeverre een en ander met het, indien aanwezig, toezicht belaste orgaan is besproken.

Ten aanzien van een eventuele in-control verklaring door onderwijsinstellingen gelden geen specifieke wettelijke voorschriften of RJ -bepalingen. Voor deze groep is de in-control verklaring dus niet verplicht, wat ook OCW (2008) heeft onderkend. OCW (2008) stelt het volgende: “Als het bestuur van mening is dat de interne beheersings- en controlesystemen adequaat zijn, kan zij een zogeheten ‘in-control statement’ opstellen en in het jaarverslag opnemen (niet verplicht dus).”

Figuur 3: overzicht regelgeving risicoverslaggeving jaarverslag onderwijsinstellingen (De Groot en Van Boxtel, 2010)

Figuur 3 bevat een samenvatting van de van toepassing zijnde wet- en regelgeving op elk element van de risicoparagraaf en het spectrum van risico’s waarop de verslaglegging betrekking heeft (De Groot en Van Boxtel, 2010).

21 2.6 Eerder onderzoek risicoverslaggeving

Zoals in de vorige paragraaf is aangegeven zijn vanaf 1 januari 2008 verplichtingen gesteld inzake risicoverslaggeving in jaarverslagen van onderwijsinstellingen. In paragraaf 2.4 is reeds uiteengezet dat zowel sprake kan zijn van vrijwillige als verplichte verslaggeving. In deze paragraaf wordt eerder onderzoek naar de effecten van de invoer van de verplichte risicoverslaggeving omschreven.

2.6.1 Invloed regelgeving op verslaggeving

Door de crisis, fraudegevallen en toenemende aandacht is regulering van verslaggeving noodzakelijk geacht. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat deze regulering ertoe leidt dat ondernemingen meer vrijwillig verslaggeven. Verklarend hiervoor is dat ondernemingen op basis van de regelgeving bepaalde informatie moeten verstrekken. Deze informatie kan ertoe leiden dat er daarnaast uit eigen belang informatie wordt toegevoegd. De verplichte informatie door regelgeving kan namelijk vragen oproepen bij de gebruikers die vervolgens door de onderneming beantwoordt worden met vrijwillige informatie (Einhorn, 2005; Holland, 2005; Broberg et al., 2010).

Uit onderzoek van Eccles (2004) blijkt dat een tegenovergesteld effect eveneens mogelijk is. Eccles deed onderzoek naar de invoering van SOX regelgeving in de Verenigde Staten waarbij werd geconstateerd dat ondernemingen minder vrijwillig verslag legden. Onderzoek van Broberg et al. (2010) toont wel een positief effect. In het onderzoek naar de invoering van IFRS in Zweden kwam naar voren dat na de invoering sprake was van meer vrijwillige verslaggeving. Doyle et al. (2007) heeft onderzoek verricht naar verklarende factoren voor het verslagleggen van materiele tekortkomingen in de jaarrekening. Het onderzoek richt zich op ondernemingen waar de Sarbanes-Oxley-Act van toepassing is in de periode kort nadat van kracht is geworden. In het onderzoek worden constateringen gedaan over wanneer ondernemingen sneller overgaan tot het verslaggeven over tekortkomingen. Het gaat dan om ondernemingen die net zijn gestart of het financieel lastig hebben. Ook ondernemingen die te maken hebben met groei of verandering gaan sneller over tot het verslaggeven over tekortkomingen.

In het onderzoek van Ashbaugh-Skaife et al. (2007) worden conclusies van soortgelijke strekking getrokken. Leone (2007) is verder gegaan op onderzoeken van Doyle et al. en Ashbaugh-Skaife et al. Leone heeft de constateringen uit deze onderzoeken overzichtelijk ingedeeld naar vier factoren die ertoe leiden dat ondernemingen meer verslaggeven. De categorieën die Leone onderscheidt zijn complexiteit, organisatorische veranderingen door bijvoorbeeld groei of herstructurering, financiën en rest risico (bijvoorbeeld door het veranderen van controlerend accountant).

2.6.2 Onderzoek risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen

De Groot en Van Boxtel (2010) geven aan dat slechts enkele wetenschappelijk onderwijs (wo) instellingen in hun jaarverslag 2008 een expliciet risicoprofiel opnemen. Dat toont hun benchmarkonderzoek naar de risicoparagrafen in de jaarverslagen 2008 aan. Voorbeelden van risico’s die wo-instellingen noemen, zijn wet- en regelgeving, politieke, studenteninstroom

22 (kwalitatief en kwantitatief), volumeontwikkeling (studierendement), wetenschappelijke prestaties, ontwikkeling rijksbijdrage, ontwikkeling tweede en derde geldstroom, huisvestingskosten, kostenontwikkeling en liquiditeitsrisico’s.

Uit het wetenschappelijk onderzoek naar de jaarverslaggeving 2008 van Vos e.a. (2010) blijkt dat bij minder dan 40% van de wo-, hoger beroepsonderwijs (hbo)- en voortgezet onderwijs (vo)-instellingen informatie over de aanwezige risicobeheersings- en controlesystemen is opgenomen. Bij mbo-instellingen ligt dit percentage iets hoger. Bij primair onderwijs (po) instellingen ligt dit percentage op 72%, waarbij de onderzoekers aantekenen dat dit te verklaren is doordat deze instellingen relatief vaak het jaarverslag door een administratiekantoor, dat een standaardmodel hanteert, laten verzorgen. Deze constatering is bijzonder aangezien het jaarverslag de verantwoordelijkheid is van de bestuurder en het administratiekantoren daarnaast de kennis ontbreekt om het verslag op te stellen.

De wo-instellingen nemen geen formele in-controlverklaring op, zo stellen Vos e.a. (2010), het is ook niet verplicht, zoals in de vorige paragraaf is aangegeven. 6% van de gevallen geeft overigens wel oordelen over de werking van de risicomanagementsystemen. Een voorbeeld van een brede in-controlverklaring is terug te vinden in het jaarverslag 2008 van Wageningen UR. Deze universiteit stelt: “Alles overziend zijn wij als Raad van Bestuur van mening dat

het systeem van interne sturing van Wageningen UR met de interne risicobeheersings- en controlesystemen in 2008 afdoende heeft gewerkt. De werkprocessen worden zodanig beheerst, dat de organisatie in voldoende mate effectief en efficiënt heeft geopereerd. Naar onze mening is de jaarverantwoording betrouwbaar en is de geldende wet- en regelgeving nageleefd.”(De Groot en Van Boxtel, 2010)

2.7 Beantwoording deelvragen 1 tot en met 3

In hoofdstuk 2 is door een beschrijving van wetenschappelijke literatuur een antwoord gezocht op de deelvragen 1 tot en met 3 over risicoverslaggeving. In deze paragraaf volgt een samenvatting van de belangrijkste hoofdlijnen uit de beschreven literatuur om een antwoord te geven op de geformuleerde deelvragen. Door risicoverslaggeving wordt een helder beeld gegeven aan de lezer van de maatregelen die een organisatie treft de voornaamste risico’s al dan niet te accepteren, verwijderen of te verminderen. De risicoverslaggeving dient op basis van een beschrijving van de componenten risicoprofiel, risicomanagementsysteem en een in control statement een goed beeld te geven van de toekomstige prestaties van de organisatie, daarnaast kan het inzicht geven in het gevoerde beleid van de organisatie en de mate van tolerantie met betrekking tot de voornaamste risico’s.

Onderwijsinstellingen hebben te maken met verschillende stakeholders (zie figuur 2) die belang hebben bij de prestaties van de onderneming en kunnen mogelijk invloed uitoefenen op deze prestaties. Onderwijsinstellingen zullen vrijwillig informatie verstrekken om deze stakeholders een goede inschatting te laten maken van de uitkomsten van de door hen gewenste prestaties. Onderwijsinstellingen kunnen zich verplicht voelen tot risicoverslaggeving. Onder de institutionele theorie worden de verplichte invloeden geschaard waaronder de verplichting vanuit het Ministerie van Onderwijs vanaf 2008. Deze

23 verplichting vloeit voort uit de nieuwe Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJ O) van 28 december 2007 en de daaraan gekoppelde Titel 9 Boek 2 BW en Richtlijn voor de jaarverslaggeving 660 (RJ 660).

Het is van hieruit wettelijk verplicht om een risicoprofiel met daarin de beschrijving van de voornaamste strategische, financiële, operationele en compliance risico’s op te nemen in het jaarverslag. Ook dient de onderwijsinstelling volgens RJ 660.406 de aanwezige risicobeheersings- en controlesystemen te beschrijven waarmee de instelling haar risico’s beheerst. Ten aanzien van een eventuele in-control verklaring door onderwijsinstellingen gelden geen specifieke wettelijke voorschriften of RJ -bepalingen.

Uit verschillende onderzoeken kan geconcludeerd worden dat regulering van verslaggeving een positieve uitwerking heeft op de hoeveelheid risicoverslaggeving in de jaarrekening. De verplichte informatie door regelgeving kan daarnaast vragen oproepen bij de gebruikers die vervolgens door de onderneming beantwoordt worden met vrijwillige informatie. In het volgende hoofdstuk wordt een vervolg gegeven aan het literatuuronderzoek om tot een beantwoording van de deelvragen 4 tot en met 7 te komen. Aan het einde van hoofdstuk drie zal vanuit de gevonden antwoorden op alle deelvragen een aantal hypothesen worden geformuleerd in relatie tot de risicoverslaggeving bij onderwijsinstellingen.

24

Hoofdstuk 3 Invloed bestuursmodel op mate van risicoverslaggeving

De regels voor risicoverslaggeving door onderwijsinstellingen zijn helder uiteengezet in paragraaf 2.5. Uit paragraaf 2.6 blijkt echter dat in de praktijk risicoverslaggeving door onderwijsinstellingen nog in de kinderschoenen staat. Onderwerp van deze scriptie is of de Wet Goed Onderwijs Goed Bestuur hier verandering in gaat brengen. In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op deze wet. Vervolgens wordt onderzocht welke invloed het toezichthoudend orgaan heeft op de hoeveelheid risicoverslaggeving.

3.1 Code Goed Onderwijs Goed Bestuur

Toezien op, en verantwoording afleggen over risico’s staat niet alleen in de commerciële sector, maar inmiddels ook in de publieke sector en specifiek in onderwijsland steeds meer in de schijnwerpers. Dit komt overigens niet alleen door de nieuwe verslaggeving eisen. Immers, ook de onderwijssector ontkomt niet aan de gevolgen van de kredietcrisis: een maatschappij die steeds meer risico-avers lijkt te worden en vraagtekens die in de publieke opinie en politiek worden gezet bij het functioneren van de governance, inclusief het toezicht daarop. Raden van toezicht en raden van bestuur worden zowel collectief als individueel door de overheid en andere belanghebbenden (stakeholders) sneller aangesproken op hun verantwoordelijkheden.

In de publieke sectoren zijn de afgelopen jaren daarom verschillende branche specifieke governance codes verschenen. Voor de onderwijssector heeft de VO-raad de taak opgepakt om een sectorcode voor goed bestuur op te stellen voor de verdere professionalisering van deze sector. De VO-raad ziet de code goed onderwijs goed bestuur als een hulpmiddel voor onderwijsinstellingen om via zelfregulering de kwaliteit van het bestuur te verbeteren. De gedachte hierachter is dat een door partijen gezamenlijk opgestelde code het vertrouwen van de schoolbesturen versterkt. De code geeft aan welke opvattingen de sector heeft over de principes van goed bestuur en op welke wijze de sector, binnen de wettelijke kaders, hier uitvoering aan geeft. Daarmee tracht de code de verhoudingen binnen de sector te normeren en een aanzet te vormen voor het denken in externe legitimatie door middel van samenwerking (Minderman, 2008, p. 29).

In de code Goed Onderwijs Goed Bestuur zijn principes opgenomen die betrekking hebben op horizontale verantwoording, de scheiding tussen toezicht en bestuur en sturing en beheersing. Daarmee sluit de code qua inhoud sterk aan bij de aanbevelingen van de Onderwijsraad (2004) en de governance codes die de afgelopen jaren voor andere publieke branches zijn verschenen. De code is tweeledig opgesteld voor onderwijsinstellingen. In de eerste plaats is het bedoeld om de coördinatie van en samenhang tussen het intern toezicht, het bestuur en de dagelijkse leiding van een school te verduidelijken en te versterken en de relatie met de stakeholders (ouders, leerlingen, personeel en maatschappelijke partners). Daarnaast kent de code een functie naar buiten toe om transparantie en openheid richting de stakeholders te geven, waarmee verantwoording wordt afgelegd over het bestuurlijk functioneren van de scholen (Hooge, 2004).

25 Naast de functie van de code op instellingsniveau heeft de code ook op sectorniveau een belangrijke functie. De code wordt door de VO-raad omschreven als een cruciaal instrument om de verhouding tussen de overheid en de onderwijsinstellingen te beïnvloeden. Een instrument dat bij kan dragen aan het in stand houden van het pluriforme Nederlandse onderwijsbestel.

Stand van zaken implementatie

Bij de invoering van de code in 2008 is een termijn van twee jaar gesteld waarbinnen onderwijsinstellingen de code kunnen implementeren. De VO-raad stelde als doel dat de code daadwerkelijk sector breed binnen deze termijn zou zijn ingevoerd. Daarnaast was er het streven dat de code een gedragen en levend document zou worden dat zou dienen als basis voor een verdere doorontwikkeling.

Na het verstrijken van de gestelde termijn is de opvolging en de mate van naleving van de code in opdracht van de VO-raad door hogeschool Inholland onderzocht (Dielemans & De Koning, 2011). In totaal heeft zestig procent van de onderwijsinstellingen gehoor gegeven aan dit onderzoek waaruit is gebleken dat een meerderheid van de onderwijsinstellingen de code op alle onderdelen naleeft. Hierbij dient te worden opgemerkt dat alleen is onderzocht in hoeverre de onderwijsinstellingen de code hebben ingevoerd. Oftewel, de onderwijsinstellingen die hebben deelgenomen aan het onderzoek hebben aangegeven of zij de bepalingen uit de code binnen hun eigen instelling schriftelijk hebben vastgelegd en geregeld.

Er is niet gevraagd naar de betekenis van de code voor de onderwijsinstellingen en de mate waarin de code effect heeft gehad op de uitvoeringspraktijk. Verder is uit het onderzoek gebleken dat er nog een groot aantal onderwijsinstellingen is dat de code niet op alle punten heeft geïmplementeerd in haar eigen beleid. Met betrekking tot horizontale verantwoording bleken de scholen (ruim vijftig procent) voornamelijk op het gebied van het actief betrekken van externe belanghebbenden nog stappen te kunnen maken. De scheiding tussen toezicht en bestuur had dertig procent van de deelnemende onderwijsinstellingen dit nog niet statutair vastgelegd. Het integriteitsbeleid was bij de meerderheid van de onderwijsinstellingen ook nog niet geregeld.

In het kader van het onderzoek wat met deze scriptie wordt uitgevoerd is er nog een interessante constatering dat op het gebied van interne beheersing dertig procent van de onderwijsinstellingen nog niet werkt met een planning- en control systeem. Daarnaast is gebleken dat ongeveer de helft van de onderwijsinstellingen geen risico beheersmaatregelen neemt (Dielemans & De Koning, 2011).

3.2 Invloed van het toezichthoudend orgaan

In de vorige paragraaf is ingegaan op het ontstaan van de code Goed Onderwijs Goed Bestuur. De huidige situatie rondom de implementatie van de code vormt het uitgangspunt van waaruit dit onderzoek is ingestoken. De informatie uit het onderzoek van Dielemans en De Koning (2011) geeft weer hoe het staat met de invoering van de code Goed Onderwijs Goed Bestuur waarin de verantwoordelijkheden voor onderwijsinstellingen zijn vastgelegd.

26 Zoals al aangegeven blijkt uit het onderzoek van De Koning (2011) dat nog niet alle besturen de scheiding tussen intern toezicht en bestuur al heeft geregeld. Dit onderzoek gaat daarop door en onderzoekt de wijze waarop de code effect heeft gehad op de praktijk en in het bijzonder de risicoverslaggeving. Hierbij wordt onderzocht of het voorschrijven van de scheiding tussen intern toezicht en bestuur een positieve uitwerking heeft op de hoeveelheid risicoverslaggeving door jaarverslagen te vergelijken van besturen die de scheiding al wel hebben geregeld en besturen die dit nog niet hebben gedaan. Daarnaast wordt de invloed onderzocht van de keuze tussen een algemeen bestuur en dagelijks bestuur of een Raad van Toezicht en directie. In deze paragraaf wordt daarom in gegaan op het theoretisch kader over de rol en invloed van de Raad van Toezicht op risicoverslaggeving.

3.2.1 Bestuursmodel

De verantwoordelijkheden zoals vastgelegd in de code Goed Onderwijs Goed Bestuur houden in dat ieder bestuur wordt geacht te functioneren volgens algemene principes van goed bestuur. Als onderdeel daarvan stelt de wet als voorwaarde dat iedere rechtspersoon die met publieke gelden scholen in stand houdt, het interne toezicht op het bestuur goed regelt (functiescheiding tussen intern toezicht en het bestuur). De organisatievorm is daarbij vrij. Het is daarmee niet verplicht een afzonderlijke raad van toezicht in te stellen. Zo kan ook een deel van het bestuur statutair worden belast met het intern toezicht. Denk bijvoorbeeld aan het algemeen bestuur dat toezicht houdt op het dagelijks bestuur.

Dit onderscheidt in bestuursmodellen vinden we terug in de literatuur als het one-tier en two-tier organisatiebestuur. Het one-two-tier model kent één bestuur waarin zowel uitvoerende bestuursleden die zich bezighouden met de dagelijkse leiding, als controlerende bestuursleden zitten. Besluiten worden genomen binnen dit bestuur. Het two-tier model kent een scheiding tussen de dagelijkse leiding en het toezicht door de RvT. Beide bestuursmodellen hebben hun voor- en nadelen. Het one-tier model kent als voordelen dat er sprake is van een hoge mate van besluitvorming doordat de bestuurders met de dagelijkse leiding en de controlerende bestuursleden dagelijks contact met elkaar hebben. Hierdoor hebbende controlerende bestuursleden ook ruime toegang tot informatie. Het nadeel is dat er sprake is van een lage mate van onafhankelijkheid doordat de controlerende bestuursleden dicht bij de besluitvorming zitten. Hierdoor ontstaat psychologische druk om het eens te zijn met het dagelijks bestuur over de besluitvorming.

Het voordeel bij het two-tier model ligt dan ook op hetzelfde vlak dan waar het nadeel bij het one-tier model ligt. Er is een hoge mate van onafhankelijkheid van de RvT doordat de verantwoordelijkheid voor de dagelijkse leiding ook daadwerkelijk bij het bestuur ligt. Het nadeel van dit model is dat de leden van de Raad van Toezicht te ver buiten de organisatie kunnen staan waardoor ze minder gevoel hebben bij de dagelijkse gang van zaken om hier een oordeel over te kunnen vellen (Tabaksblat, 2006).

Onafhankelijkheid

Een Raad van Toezichtmodel heeft dus als voordeel op een model waarin een algemeen bestuur toezicht houdt op het dagelijks bestuur dat de leden van de Raad van Toezicht