A5 juli 2001

(1)

OPTA/IBT/2001/201881

A

5 juli 2001

OPENBARE VERSIE

Bepaling van de door KPN Telecom B.V. voor de periode 1 juli 2001 tot

1 juli 2002 voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te

hanteren tarieven

Motivering van het besluit van het college van de

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit

van 29 juni 2001

Op 29 juni 2001 heeft het college van de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: het college) het besluit genomen inzake de kostengeoriënteerde tarieven zoals KPN die gedurende de periode 1 juli 2001 tot 1 juli 2002 voor de door haar aangeboden interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten dient te hanteren (OPTA/IBT/2001/201828).

Onderhavig document betreft de motivering van het besluit van 29 juni 2001. Voor de volledigheid is het besluit als bijlage 1 bijgevoegd.

HET COLLEGE VAN DE ONAFHANKELIJKE POST EN TELECOMMUNICATIE AUTORITEIT Overeenkomstig een door het college genomen besluit,

(2)

A

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 1. Inleiding 1

Hoofdstuk 2. Het overgangsregime 9

Deel I Tariefregulering terminating access 12

Hoofdstuk 3. Inleiding 13

Hoofdstuk 4. Het proces van BU-LRIC modelontwikkeling 16

Hoofdstuk 5. De binnen het BU-LRIC model gehanteerde uitgangs punten 20

Deel II Tariefregulering originating access 28

Hoofdstuk 6. Het EDC-IV proces 29

Hoofdstuk 7. Het redelijke rendement 33

Hoofdstuk 8. Bevindingen naar aanleiding van de EDC beoordeling 34

Hoofdstuk 9. De allocatie van de gezamenlijke kosten 47

Hoofdstuk 10. De verzoeken om herberekening aan KPN 50

Bijlagen 1. Het besluit van 29 juni 2001 inclusief bijlagen

2. Terminating access: Brief van KPN aan het college d.d. 26 juni 2001 3. Terminating access: De klankbordgroepleden

4. Terminating access: ‘Time table’ van het proces van modelontwikkeling 5. De WACC methodiek

(3)

A

Hoofdstuk 1.

Inleiding

Zoals in de Richtsnoeren tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten d.d. 13 april 20011_{(hierna: de richtsnoeren) door het college is aangegeven, dient, voor zover het de kostenoriëntatie}

van de door KPN aangeboden bijzondere toegangsdiensten2_{betreft, te worden uitgegaan van hernieuwde}

toepassing van de reeds in het verleden gehanteerde EDC-systematiek3_{. In diezelfde richtsnoeren is door}

het college onderkend dat voor de kostenoriëntatie van de tarieven voor de terminating access dienstverlening dient te worden uitgegaan van de bottom up LRIC-systematiek4_.

Deze differentiatie in de tariefregulering voor enerzijds originating access en anderzijds terminating access komt in onderhavig document tot uitdrukking in het feit dat aan de voor terminating c.q. originating access geldende systematiek aparte delen zijn gewijd: deel I betreft de tariefregulering voor terminating access, deel II dat voor originating access.

In de eerste algemene hoofdstukken van onderhavig document wordt stilgestaan bij de achtergrond van het besluit van 29 juni 2001 (hoofdstuk 2), zowel wat betreft voorgeschiedenis als wettelijk kader, en bij het door het college vastgestelde overgangsregime (hoofdstuk 3). Dit overgangsregime voorziet, kort gezegd, in een zekere keuzevrijheid voor marktpartijen ten aanzien van het moment waarop de in het besluit gegeven tarieven voor hen van toepassing worden.

Het besluit van 29 juni 2001 vormt de weerslag van de huidige visie van het college ten aanzien van de wijze van bepaling van tarieven voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. Herhaald zij hier het reeds in de richtsnoeren door het college vermelde voornemen om later in 2001 een eerste onderzoek te beginnen naar de mogelijkheden en wenselijkheden om voor de door KPN te hanteren wholesale tarieven over te gaan op een reguleringssystematiek waarbij marktpartijen voor meerdere jaren duidelijkheid wordt gegeven. Dit mede in relatie tot de voor de retail tariefregulering aanstaande evaluatie van het daarvoor geldende price-cap systeem. Mocht bedoeld onderzoek daar aanleiding toe geven, dan acht het college het wenselijk de markt inzake de eventuele invoering van een meerjarig systeem te consulteren, evenals over de nadere invulling ervan.

In het vervolg van dit hoofdstuk wordt in de eerste paragraaf stilgestaan bij het wat betreft de voor KPN geldende plicht tot het bieden van kostengeoriënteerde interconnectietarieven geldende regelgevende kader. Hierbij wordt ingegaan op de Europese regelgeving, evenals op de neerslag daarvan in de Telecommunicatiewet. In de tweede paragraaf wordt een beeld gegeven van wat aan onderhavige besluitvorming is voorgegaan, waarna in de derde paragraaf wordt gewezen op de geldende beleidsregels. Ten slotte gaat de vierde paragraaf in op de door het college uitgevoerde toets op prijssqueeze.

(4)

A

1.1 Wettelijk kader

De Europese Interconnectierichtlijn

Artikel 7 van Richtlijn 97/33/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 juni 1997 (hierna: de Interconnectierichtlijn) geeft de beginselen voor interconnectieprijzen en kostenberekeningssystemen5_.

Krachtens het eerste lid van dit artikel dienen de Europese lidstaten ervoor zorg te dragen dat deze beginselen worden toegepast op organisaties die de openbare telecommunicatienetten en/of de

algemeen beschikbare telecommunicatiediensten exploiteren als vermeld in bijlage I, delen 1 en 2, bij de Interconnectierichtlijn en die door de betreffende lidstaten zijn aangemeld als beschikkend over een aanmerkelijke macht op de markt (‘AMM’).

Het tweede lid van artikel 7 bepaalt dat de aangemelde organisatie, die interconnectie met haar

faciliteiten verstrekt, dient te bewijzen dat de prijzen daarvoor zijn afgeleid van de reële kosten, met een redelijke winst op de investeringen. De nationale regelgevende instanties mogen een volledige

rechtvaardiging voor deze interconnectieprijzen en zo nodig aanpassing ervan verlangen.

Overweging 10 bij de Interconnectierichtlijn geeft aan dat de prijsvorming van interconnectie voor de structuur en de intensiteit van de concurrentie in het overgangsproces naar een vrijgemaakte markt een sleutelfactor is. Het Europees Parlement en de Raad definiëren vervolgens een minimaal en maximaal tariefniveau, waarbij het eerste wordt bepaald door de incrementele kosten op lange termijn en door op rechtstreeks toewijsbare kosten gebaseerde kostentoerekeningsmethoden, en het tweede door de op zich staande kosten die met de verschaffing van interconnectie zijn verbonden.

De aanbevelingen van de Europese Commissie

In artikel 7, vijfde lid van de Interconnectierichtlijn is vastgelegd dat de Europese Commissie

aanbevelingen opstelt voor onder andere kostentoerekeningssystemen in verband met interconnectie. De toelichting bij deel 1 van deze aanbevelingen stelt in paragraaf 3.3. dat de toekomstgerichte

incrementele lange termijnkosten een analytisch kader geven dat kan worden gebruikt om een schatting te maken van de kosten die er zouden zijn in een volledig aan concurrentie onderworpen markt6_{. Daarbij}

spreekt de Commissie zich uit voor een systematiek waarbij de kosten worden vastgesteld volgens ‘bottom up’ berekende toekomstgerichte gemiddelde incrementele lange termijnkosten, waarbij een op werkelijke kosten gebaseerd ‘top down’ model kan zorgen voor een eventueel wenselijke controle7_.

Voor de onmiddellijke toekomst wordt door de Commissie in de overwegingen bij deel 2 van de

aanbevelingen een combinatie van de ‘top down’ en de ‘bottom up’ aanpak aanbevolen8_{. Dit met name}

omdat de Commissie onderkende dat, hoewel de economisch/technologische ‘bottom up’ modellen weliswaar steeds geavanceerder worden, deze ten tijde van publicatie van de aanbevelingen nog

5_{PB nr. L 199/32 van 26.7.97}

6_{Aanbeveling 98/195/EG, PB L 73 van 12.3.1998}

7_{Deze kostentoerekeningssystematiek wordt ook aangeduid als die van de ‘Long Run Average Incremental Costs’}

(LRAIC).

(5)

A

onvolmaakt waren. In dit verband geeft artikel 5 van deel 2 van de aanbevelingen aan dat nationale regelgevende instanties met betrekking tot de afleiding van interconnectieprijzen kunnen eisen dat er efficiëntiefactoren worden toegepast. Dit omdat de op huidige kosten gebaseerde waarden voor het net van de gereguleerde marktpartij mogelijk geen volledige weerspiegeling opleveren van de kosten van een efficiënte exploitant. Zo kan het zijn dat sommige activa meer kunnen leveren dan nodig is, of dat de netarchitectuur niet optimaal is.

De Commissie geeft daarbij aan dat de invoering van een economisch/technologisch ‘bottom up’ model van nut is om meer inzicht in deze inefficiënties te verkrijgen. Om hieraan nadere invulling te geven, en om lidstaten te steunen in de totstandkoming van de juiste instrumenten om de interconnectietarieven op kostengeoriënteerde basis tot stand te laten komen, heeft de Europese Commissie de ontwikkeling van een zogenaamd ‘Adaptable bottom up costing model for interconnection and special access pricing in European Union countries’ ter hand genomen.

De Telecommunicatiewet

Krachtens artikel 20.1, eerste lid van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw)9_{was KPN tot 15 december}

2000 aangewezen als zogenaamde partij met aanmerkelijke macht op de markten (hierna: AMM) voor openbare vaste telefonie en huurlijnen. Bij college besluit van 15 november 2000 (kenmerk:

OPTA/EGM/2000/202722) is KPN op basis van artikel 6.4 per 15 december 2000 voor onbepaalde tijd aangewezen als AMM-partij op de markt voor vaste openbare telefonie, welke aanwijzing jaarlijks door het college zal worden geëvalueerd.

In de Tw heeft de implementatie van de Interconnectierichtlijn zijn weerslag gekregen in hoofdstuk 6: ‘Interconnectie en bijzondere toegang’. Artikel 6.6, eerste lid Tw geeft daarbij voor bepaalde categorieën aanbieders, indien aangewezen als beschikkend over een aanmerkelijke macht op de relevante markt, de plicht hun tarieven voor interconnectie op kosten te oriënteren. Artikel 6.9 schept dezelfde verplichting wat betreft de tarieven voor bijzondere toegang.

Ter uitvoering van de plicht tot kostenoriëntatie dient KPN een kostentoerekeningssysteem op te stellen, dat door het college wordt goedgekeurd (artikel 6.6, derde lid Tw). Het college dient vervolgens jaarlijks te onderzoeken of door KPN in overeenstemming met dit systeem is gehandeld (artikel 6.6, vierde lid Tw).

De ‘review’ van de Europese richtlijnen

Hier wordt nog stilgestaan bij de door de Europese Commissie in het najaar van 1999 ingezette herziening van het bestaande regelgevende kader, ofwel de ‘ONP Review’10_{, en in het bijzonder bij de}

betekenis daarvan voor de beoordeling op kostenoriëntatie van de door KPN aangeboden interconnectie-en bijzondere toegangsdiinterconnectie-enstinterconnectie-en.

9_{Stb. 1998, nr 610.}

(6)

A

De Review is eind 1999 begonnen met een mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s11_{. Naar aanleiding van deze}

mededeling heeft een grootschalige consultatie plaatsgevonden12_{, waarna de Commissie op 27 april 2000}

de contouren van een aantal nieuwe richtlijnen heeft gepubliceerd13_{. Op 12 juli 2000 heeft de Commissie}

vervolgens voorstellen gepubliceerd voor een vijftal nieuwe richtlijnen, alsmede voor een verordening inzake de ontbundelde toegang tot de aansluitlijn. Deze verordening inzake ontbundelde toegang is per 1 januari 2001 van kracht14_.

In het consultatiedocument constateert de Commissie dat bij het vormgeven van de algemene

beleidsbeginselen voor toegang en interconnectie het regelgevingkader niet mag leiden tot verstoringen op het gebied van (het stimuleren van) investeringen en innovatie in diensten en infrastructuur. De Commissie acht het met name van belang dat wordt erkend dat verschillende commerciële betrekkingen van toepassing zijn in verschillende situaties. In het geval van de situatie van ‘call termination’ (dat wil zeggen wanneer een netwerkaanbieder een gesprek doorgeeft aan een met hem geïnterconnecteerde aanbieder voor afgifte bij de opgeroepen klant) geeft de Commissie aan dat er geen commerciële relatie bestaat tussen de netwerkaanbieder die om ‘terminating access’ vraagt en de opgeroepen klant. Dit in tegenstelling tot de situatie waarin een netwerk- of dienstenaanbieder toegang vraagt om zelf een commerciële relatie te kunnen aangaan met de klant van de aanbieder die toegang verleent. De Commissie acht het wenselijk dat het regelgevingkader, en met name eventuele regels betreffende de tarieven, rekening houdt met het verschil tussen deze twee situaties15_{. In bredere zin erkent de}

Commissie dat de terminating access dienst, de originating access dienst en de transitdienst zich waarschijnlijk tot verschillende markten zullen ontwikkelen, waarop verschillende regels van toepassing kunnen zijn16_.

Wat betreft terminating access (ofwel call termination) herhaalt de Commissie het in een eerdere aanbeveling17_{voorgeschreven gebruik van de methode van gemiddelde incrementele kosten op lange}

termijn (LRAIC)18_{. Voor andere soorten toegang onderkent de Commissie dat hiervoor andere}

prijsberekeningsmethoden geschikter kunnen zijn. Dit wanneer de betreffende markten meer aan concurrentie zijn onderworpen en de marktpartij die om toegang vraagt dit doet om nieuwe

11_{Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Economisch en Sociaal Comité en het}

Comité van de Regio’s. Naar een nieuw regelgevingskader voor elektronische communicatie infrastructuur en bijbehorende diensten. Herziening van de communicatieregelgeving 1999, COM(1999) 539.

12_{De resultaten van de consultatie zijn te vinden als mededeling van de Commissie inzake de publieke consultaties,}

COM(2000)239, 26 april 2000.

13_{Vijf werkdocumenten van DG Information Society, INFSO A/1, 27 april 2000.}

14_{Regulation of the European Parliament and of the Council on unbundled access to the local loop, 5 December}

2000.

15_{COM(1999)539, p. 29, 30} 16_{COM(1999)539, p. 40}

17_{Aanbeveling 98/195/EG van de Commissie van 8 januari 1998 betreffende interconnectie op een geliberaliseerde}

telecommunicatiemarkt, PB L 73 van 12 maart 1998, en de aanbeveling van de Commissie van 29 juli 1998 tot wijziging van aanbeveling 98/195/EG van de Commissie, PB L 228 van 15 augustus 1998.

18_{Proposal for a directive of the European Parliament and of the Council on access to, and interconnection of,}

(7)

A

inkomensstromen te genereren van klanten van de leverancier van die toegang19_{. Overigens geeft de}

Commissie aan dat met name marktpartijen beschikkend over een aanmerkelijke macht een prijssqueeze zouden moeten voorkomen tussen enerzijds hun eindgebruikerstarieven en anderzijds de

interconnectietarieven die zij hun concurrenten in rekening brengen.

1.2 Voorgeschiedenis

De EDC-I en EDC-II processen

Gedurende de periode 1 juli 1997 tot en met 1 juli 2000 zijn de kostengeoriënteerde tarieven voor zowel de door KPN aangeboden terminating dienst als de door KPN aangeboden originating diensten

(bijzondere toegangsdiensten) vastgesteld op basis van de zogenoemde EDC-systematiek. Deze kostentoerekeningsmethodiek was door de minister van Verkeer en Waterstaat in de richtsnoeren interconnectie van 29 mei 1997 aangewezen als de methode op basis waarvan de kosten voor

interconnectie dienden te worden vastgesteld. In het besluit in het geschil tussen Telfort en KPN van 26 juni 1997 (kenmerk: HDTP/TMI/1997/1944) is KPN door de minister opdracht gegeven om vóór 1 mei 1998 een EDC-model te ontwikkelen dat door het college aan de hand van een daartoe ontwikkeld ‘bottom up’ model diende te worden beoordeeld.

Gedurende het later zogenoemde EDC-I proces is vervolgens de ontwikkeling van beide modellen ter hand genomen. Ten behoeve daarvan hebben in het kader van dat proces een tweetal consultatieronden plaatsgevonden. Mede op basis daarvan heeft het college zich in de tussenbesluiten van respectievelijk 28 november 1997 en 26 februari 1998 onder andere nader over de EDC-principes en de EDC-modellering uitgesproken. Het EDC-I proces heeft geresulteerd in het EDC-I oordeel van 1 juli 1998, waarin door het college uitspraak is gedaan over de kostengeoriënteerde interconnectietarieven voor het jaar van 1 juli 1997 tot 1 juli 1998 (in de zin van definitieve tarieven gebaseerd op de jaarcijfers van het voorgaande jaar) alsmede voor het jaar 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 (in de zin van voorlopige tarieven gebaseerd op prognoses voor de betreffende periode). Door de besluiten in de zogenoemde EDC-I geschillen zijn deze tarieven op 1 juni 1999 door het college dwingend aan KPN opgelegd20_.

Het met het EDC-I proces op vergelijkbare leest geschoeide EDC-II proces richtte zich op de definitieve tarieven voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 en op de voorlopige tarieven voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000. Laatstbedoelde tarieven volgden uit het door het college op 29 november 1999 genomen EDC-IIA besluit (OPTA/IBT/99/8000). Het EDC-IIB besluit van 16 december 1999 (kenmerk: OPTA/IBT/99/8438) zag op de definitieve tarieven voor de voorgaande periode. Ten aanzien van de definitieve tarieven bepaalde de systematiek dat tussen marktpartijen en KPN een verrekening diende plaats te vinden in het geval deze definitieve tarieven van de voor diezelfde periode bepaalde voorlopige tarieven zouden afwijken.

19_{COM(1999)539, p. 38, 39}

(8)

A

Het EDC-IIB besluit

In het EDC-IIB besluit heeft het college onderkend dat vaststelling van de definitieve tarieven voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 op basis van de EDC-systematiek zou leiden tot aanzienlijk hogere tarieven. Een dergelijke verhoging zou hebben geleid tot aanzienlijke terugbetalingverplichtingen voor de met KPN interconnecterende partijen. Het college heeft hierop geoordeeld dat dergelijke

terugbetalingen, de daarmee samenhangende onzekerheid voor de investeringsbeslissingen van

concurrenten van KPN, alsmede de nadelige invloed hiervan op de prille concurrentie moesten betekenen dat de EDC-systematiek geen onverkorte toepassing kon krijgen. Het college heeft het dan ook redelijk geoordeeld om de definitieve tarieven voor de periode 1 juli 1998 tot 1 juli 1999 gelijk te stellen aan de voorlopige tarieven voor diezelfde periode.

De heroverweging van de EDC-systematiek

Mede naar aanleiding van (de uitkomsten van) het EDC-II proces heeft het college het in het EDC-IIB besluit noodzakelijk geacht om de tot dan toe voor de tariefregulering van KPN’s interconnectietarieven gehanteerde EDC-systematiek te heroverwegen. Het college is daarbij tot het oordeel gekomen dat de EDC-systematiek op den duur onvoldoende tegemoet komt aan de eisen die vanuit de doelstelling voor de telecommunicatiemarkt aan een dergelijk systeem dienen te worden gesteld.

Dit oordeel heeft het college daarbij tot het standpunt gebracht dat de EDC-systematiek wat betreft de situatie na 1 juli 2000 niet langer diende te worden toegepast, en dat diende te worden overgegaan op een systematiek gebaseerd op toekomstgerichte gemiddelde incrementele lange termijnkosten (LRAIC), waarbij het daartoe te hanteren ‘bottom up’ model leidend is (de BU-LRIC systematiek)21_{; dit eventueel}

door middel van een overgangsregime.

De voorbereiding van het nieuwe reguleringsconcept

In het EDC-IIB besluit heeft het college aangegeven ten behoeve van de totstandkoming van het nieuwe reguleringsconcept een beleidsvoornemen voor te bereiden waarover de markt zou worden geconsulteerd. Op 18 oktober 2000 is de markt tijdens een daartoe georganiseerde openbare bijeenkomst over dit reguleringsconcept geïnformeerd22_{. Daarbij is aangegeven dat het reguleringsconcept, voor zover dat de}

per 1 juli 2001 te gelden systematiek betrof, in de later in 2000 aan te vangen consultatie voor reacties aan de markt zou worden voorgelegd.

Voor de periode tussen 1 juli 2000 en 1 juli 2001, waarvoor een door het college goedgekeurd

kostentoerekeningssysteem niet voorhanden was, is door het college op 4 december 2000 voorzien met het besluit overgangsperiode (kenmerk: OPTA/IBT/2000/202891). Hierin is bepaald dat voor deze periode overgangstarieven gelden die zich voor zowel de nationale, de regionale als de lokale diensten ondubbelzinnig binnen de door de Europese Commissie voor het jaar 2000 vastgestelde benchmark bevinden. De op deze basis door het college goedgekeurde overgangstarieven hebben het karakter van

21_{De mogelijkheid om op den duur over te gaan op een leidend BU-model is door het college reeds in het tweede}

consultatiedocument in het EDC-I proces (d.d. 26 maart 1998) onderkend.

(9)

A

definitieve tarieven, en staan daarmee vast. In hetzelfde besluit zijn voor de periode 1 juli 1999 tot 1 juli 2000 de in het EDC-IIA besluit bepaalde voorlopige tarieven vastgesteld als zijnde definitief.

De marktconsultatie

De consultatie waarin het reguleringsconcept voor reacties aan de markt is voorgelegd, is op 21 december 2000 van start gegaan. Dit met de publicatie van het consultatiedocument getiteld: ‘Tariefregulering voor interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten. De introductie van een nieuw reguleringsconcept.’ (hierna: het consultatiedocument)23_{. Belanghebbenden hebben hierop zowel mondeling, tijdens de op 17}

januari 2001 gehouden openbare hoorzitting, als schriftelijk hun reactie gegeven.

1.3 De geldende beleidsregels

Mede op basis van de reacties op het consultatiedocument heeft het college de richtsnoeren

tariefregulering interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten vastgesteld, welke zijn gepubliceerd op 13 april 2001 (kenmerk: OPTA/IBT/2001/200850)24_{. Deze richtsnoeren zijn op grond van artikel 4:81,}

eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) opgesteld met inachtneming van de bevoegdheden die het college krachtens artikel 6.6 Tw toekomen. Het college past deze richtsnoeren toe als beleidsregels in de zin van artikel 1:3, vierde lid van de Awb.

De richtsnoeren bevatten het door het college voorgenomen beleid, zowel in procedureel als inhoudelijk opzicht, op basis waarvan het college invulling geeft aan de hem toekomende bevoegdheden ten aanzien van de voor KPN op basis van artikel 6.6 Tw geldende verplichting tot kostenoriëntatie. Voor dit

voorgenomen beleid, waaronder de differentiatie in de tariefregulering voor terminating versus originating access, zij hier dan ook naar de betreffende richtsnoeren verwezen, alsmede naar het in de voorbereiding van die richtsnoeren gepubliceerde consultatiedocument. Dit laatste voor zover het daarin verwoorde beleidsvoornemen niet in de richtsnoeren is gewijzigd.

Het besluit van 29 juni 2001 betreft in wezen de praktische uitwerking van het in de richtsnoeren verwoorde voorgenomen beleid, specifiek gericht op de bepaling van kostengeoriënteerde tarieven voor de periode 1 juli 2001 tot 1 juli 2002.

1.4 De toets op prijssqueeze

Op 28 februari 2001 heeft het college tezamen met de Nederlandse mededingingsautoriteit (de NMa) de richtsnoeren prijssqueeze gepubliceerd (kenmerk: OPTA/EGM/2000/200494, NMa/2201/12). Toepassing van de in die richtsnoeren beschreven prijssqueezetoets wordt door het college beschouwd als een bestuurlijke randvoorwaarde bij de door het college uit te voeren tariefregulering inzake het vaste

23_{Kenmerk: OPTA/IBT/2000/203518}

24_{De bijlage bij de richtsnoeren betreft het rapport van bevindingen, waarin per in het consultatiedocument}

(10)

A

telefoonnet van KPN. Wat betreft de beoordeling op kostenoriëntatie van de door KPN voor haar

interconnectie- en bijzondere toegangsdiensten te hanteren tarieven geldt deze bestuurlijke randvoorwaarde onverkort.

In het kader van onderhavige besluitvorming heeft een en ander betekend dat de uit de

kostentoerekeningssystematieken resulterende interconnectietarieven door het college zijn onderworpen aan de squeezetoets. Daar hierbij is gebleken dat na toepassing van deze tarieven zich per 1 juli 2001 nog steeds een prijssqueeze zou voordoen, is nog vóór de ingangsdatum van de onderhavige tarieven een oplossing gevonden, en wel zodanig dat de voor concurrenten van KPN negatieve gevolgen van de betreffende prijssqueeze zich niet kunnen voordoen. In dit verband zij verwezen naar het oordeel van het college inzake de kostenoriëntatie van de eindgebruikerstarieven van KPN d.d. 28 juni 2001

(11)

A

Hoofdstuk 2.

Het overgangsregime

Zoals gezegd, wordt met het besluit van 29 juni 2001 invulling gegeven aan het door het college in zijn richtsnoeren van 13 april 2001 verwoorde tariefreguleringsmodel, waarin onder andere is begrepen de differentiatie in de tariefregulering voor enerzijds terminating access en anderzijds originating access. Teneinde met KPN interconnecterende aanbieders in de gelegenheid te stellen om te bezien in hoeverre een en ander van invloed is op de door hen van KPN afgenomen diensten en om dienovereenkomstig te kunnen handelen, heeft het college besloten tot invoering van een overgangsregime.

Internet inbelverkeer

De belangrijkste overweging om over te gaan tot invoering van een overgangsregime houdt verband met het internet inbelverkeer. In de huidige praktijk wordt een belangrijk deel van dit verkeer tot stand gebracht binnen de door KPN aan haar eindgebruikers aangeboden Biba dienstverlening25_{, waarbij dit}

verkeer wordt afgewikkeld ofwel getermineerd op het netwerk waarop de Internet Service Provider (hierna: de ISP) is aangesloten. Ten behoeve van die afwikkeling maakt KPN gebruik van de door andere aanbieders aangeboden terminating dienstverlening. Dit model voor internet inbelverkeer wordt ook wel aangeduid als het ‘geografische model’26_.

Tariefdifferentiatie

Daar het KPN door het college is toegestaan om haar eindgebruikerstarieven te differentiëren indien zich de situatie voordoet dat een andere aanbieder haar een terminating tarief in rekening brengt dat hoger is dan het door KPN te hanteren kostengeoriënteerde regionale terminating tarief, is in de praktijk de situatie ontstaan dat de meeste, zo niet alle, aanbieders (waarop ISPs zijn aangesloten) aan KPN

reciproke terminating tarieven in rekening brengen. Zouden deze aanbieders dit niet doen, dan zou voor de eindgebruiker van KPN zichtbaar zijn dat zijn internetverkeer duurder is dan wanneer hij gebruik zou maken van een ISP die is aangesloten bij een aanbieder die wél reciproke terminating tarieven met KPN hanteert. Dit zou waarschijnlijk betekenen dat de eindgebruiker een keuze maakt voor een andere ISP, en daarmee impliciet voor afwikkeling van zijn internet inbelverkeer door een andere aanbieder.

Kick backs

Een aspect dat in deze context tevens relevant is, is dat in de praktijk de situatie is ontstaan dat een groot deel van de aanbieders (waarop ISPs zijn aangesloten) een deel van hun inkomsten uit de door KPN aan hen betaalde terminating tarieven afdraagt aan de bij hen aangesloten ISPs; dit betreft de

zogenoemde ‘kick backs’. De tariefregulering voor de door KPN aangeboden terminating dienstverlening op basis van de BU-LRIC systematiek, met de navenant lagere tariefniveau’s vergeleken met de vroegere situatie waarin werd uitgegaan van KPN’s werkelijke kostenbasis, betekent voor die aanbieders, in samenhang met de feitelijk reciproke terminating tarieven, een afname aan inkomsten uit hun terminating dienstverlening. Niet ondenkbaar is dat de betreffende inkomstendaling (op termijn)

25_{‘Biba’ staat voor ‘binnen basis gebied’ en betreft verkeer binnen het eigen netnummergebied én de omringende}

netnummergebieden. Dit in tegenstelling tot verkeer ‘buiten basis gebied’ (‘Buba’).

(12)

A

consequenties zal moeten hebben voor de hoogte van de aan ISPs afgedragen kick backs en het

bestaande aanbod aan ‘gratis’ internet.

06760 modellen

Ten slotte is nog relevant dat naast het geografische model voor internet inbelverkeer nog tenminste twee modellen te onderscheiden zijn. Bij beide is sprake van het gebruik van 06760 nummers, op basis waarvan het betreffende internet inbelverkeer door KPN van het spraaknetwerk wordt ‘uitgekoppeld’ naar het (data-)netwerk van een andere aanbieder (of van haarzelf).

In het 06760 collecting model is in feite nog steeds sprake van gebruikmaking door KPN van de

terminating dienstverlening van andere aanbieders, zij het dat het internet inbelverkeer daarbij gebruik maakt van 06760 nummers en dat een relatie is gelegd tussen de te gelden eindgebruikerstarieven van KPN en de door KPN aan andere aanbieders af te dragen terminating vergoeding. In dit model verzorgt KPN nog steeds de facturering richting de eindgebruiker.

In het 06760 originating model geldt dat andere aanbieders voor het internet inbelverkeer, bestemd voor een ISP aangesloten op hun netwerk, van KPN een originating dienst afnemen. Hiervoor dienen zij KPN een vergoeding te betalen, welke KPN op kosten georiënteerde wijze dient vast te stellen. In dit model dienen andere aanbieders (of de betreffende ISPs) hun eigen facturering richting eindgebruikers te verzorgen. Op dit moment kent het 06760 originating model een tweetal soorten dienstverlening: een gemeterde variant, waarbij de dienst door KPN wordt getarifeerd op basis van het aantal afgenomen minuten (de dienst 06760 Internet Connect regionaal, ofwel MIACO), en een ongemeterde variant, waarbij de dienst door KPN wordt gefactureerd uitgaande van de afgenomen capaciteit, gemeten in een veelvoud van 2 Mbit/s per maand (de dienst 06760 Internet Connect Flat Rate Service regionaal, ofwel FRIACO).

Het overgangsregime

Na het voorgaande zal het duidelijk zijn dat wat betreft internet inbelverkeer een zeer complexe situatie is ontstaan, waarin de verschillende modellen elk hun eigen kenmerken en daaraan verbonden voor- en nadelen kennen, voor KPN, voor concurrerende aanbieders, én voor de ISPs. Met de nieuwe

(13)

A

naar een 06760 model betekent dit dat zij over moeten schakelen op een ander soort dienstverlening, waarbij zowel voor het originating als het collecting model de nodige aanpassingen in hun

bedrijfsvoering nodig zijn, evenals in die van KPN. In dit verband zij gewezen op de door KPN op 28 juni 2001 aan de met haar interconnecterende aanbieders gestuurde brief (bijlage 2 bij het besluit van 29 juni 2001). In deze brief committeert KPN zich aan een versnelde procedure voor die gevallen waarin andere aanbieders beslissen om hun internet inbelverkeer te migreren naar één of beide 06760 modellen. Het college acht bedoelde procedure niet onredelijk en verwacht dat deze in voldoende mate een spoedige migratie mogelijk zal kunnen maken. Met het oog op de binnen die procedure door KPN aangegeven doorlooptijden acht het college een duur van het overgangsregime van drie maanden wenselijk en redelijk.

Het overgangsregime houdt daarmee in dat KPN de met haar interconnecterende marktpartijen in de gelegenheid moet stellen om tot 1 oktober 2001 aan te geven dat de in het besluit van 29 juni 2001 voor de dienst terminating access genoemde tarieven (waaronder begrepen de tarieven voor de terminating access toegangspoort) voor hen eerst zullen gelden op een door hen aan te geven ander tijdstip dan 1 juli 2001 dat echter niet later kan liggen dan 1 oktober 2001. In die gevallen waarin met KPN

interconnecterende marktpartijen van deze gelegenheid gebruik maken, dient KPN ten aanzien van die aanbieders tot de desbetreffende datum de tarieven voor terminating access (inclusief de poorttarieven) te hanteren zoals die zijn vastgesteld in het besluit van het college van 4 december 2000

(OPTA/IBT/2000/2891). Dit betreffen immers de tarieven op basis waarvan deze aanbieders hun huidige keuzes ten aanzien van het voor hun internet inbelverkeer gebezigde model hebben gebaseerd. Voor zover met KPN interconnecterende marktpartijen daarom verzoeken, dient KPN voor de nadere invulling van de (gedeeltelijke) overgang naar een 06760 dienstverlening te handelen conform de door haar op 28 juni 2001 aan de met haar interconnecterende marktpartijen verzonden brief.

(14)

(15)

A

Hoofdstuk 3.

Inleiding

Onderhavig Deel I is gewijd aan de tariefregulering voor de door KPN aangeboden dienst terminating access. Hoofdstuk 4 geeft een beschrijving van het proces van BU-LRIC modelontwikkeling, zoals dat heeft plaatsgevonden vanaf november 2000 tot en met eind juni 2001, een periode van ongeveer acht maanden. Hoofdstuk 5 gaat vervolgens nader in op een aantal aan het model onderliggende

uitgangspunten en keuzes.

In dit hoofdstuk 3 wordt echter eerst nog stilgestaan bij wat in de richtsnoeren ten aanzien van de tariefregulering van de door KPN aangeboden terminating dienstverlening is opgemerkt, evenals bij het resulterende BU-LRIC model, met name wat betreft de verhouding tussen het model en onderhavige motivering.

3.1 Terminating access in de richtsnoeren

In de richtsnoeren is ten aanzien van de dienst terminating access het volgende overwogen: “Terminating access betreft een specifiek soort interconnectiedienst waarmee de noodzakelijke interoperabiliteit tussen verschillende netwerken wordt zekergesteld. Oogmerk van deze dienst is dat eindgebruikers aangesloten op verschillende netwerken in de gelegenheid worden gesteld om met elkaar te communiceren. Typerend is dat de om terminating access verzoekende marktpartij (vanaf wiens netwerk wordt gebeld) geen commerciële relatie heeft met de eindgebruiker (die wordt gebeld) die is aangesloten op het netwerk van de terminating access biedende marktpartij. De bijzondere aard van de dienst terminating access wordt onderstreept door het bestaan van de zogenaamde call termination externaliteit27_.

De bijzondere aard van terminating access zou, tezamen met de positie van KPN als AMM, de spontane totstandkoming van een optimaal efficiënt tariefniveau voor de door KPN aangeboden terminating dienstverlening langdurig in de weg staan; de AMM-partij kent immers vanuit de werking van de markt geen prikkels om haar kosten voor terminating access in lijn te brengen met de kosten zoals die voor een efficiënte operator in een concurrerende markt zouden gelden.

Hierdoor is het zaak dat in de tariefregulering zeker wordt gesteld dat het ontbreken van deze prikkels wordt gecompenseerd. Het is dan ook redelijkerwijs noodzakelijk dat in de tariefregulering voor deze specifieke dienst wordt uitgegaan van de kostenbasis zoals die representatief mag worden verondersteld voor een hypothetische efficiënte operator opererend op een effectief concurrerende markt.”

27_{Deze externaliteit bestaat daarin dat het in beginsel de bellende partij is die het tarief voor terminating access}

(16)

A

De voor terminating access relevante kostentoerekeningssystematiek

Ten aanzien van de voor terminating access relevante kostentoerekeningssystematiek is in de richtsnoeren vervolgens het volgende gesteld:

“Teneinde de voor de efficiënte operator relevante kostenbasis zo eenduidig mogelijk te kunnen vaststellen, dient toepassing te worden gegeven aan de systematiek waarbij wordt uitgegaan van de zogenaamde toekomstgerichte gemiddelde incrementele lange termijnkosten (‘forward looking long run incremental costs’, of FL-LRIC). Ook naar het oordeel van de Europese Commissie geeft toepassing van de FL-LRIC kostentoerekeningssystematiek de beste garantie dat een tariefniveau wordt vastgesteld zoals dat zou hebben gegolden in het geval op de ‘markt voor interconnectie’ van effectieve concurrentie sprake was geweest28_{. Dit oordeel wordt onderschreven door de Europese toezichthouders, verenigd in de}

‘Independent Regulators Group’ (IRG), wat blijkt uit de door de IRG gepubliceerde ‘Principles of implementation and best practice regarding FL-LRIC cost modelling’ d.d. 24 november 200029_.

De toekomstgerichte incrementele lange termijnkosten laten zich het beste vaststellen op basis van de zogenoemde ‘bottom up’ (BU) benadering. In deze benadering wordt in een technisch-economisch model het netwerk gemodelleerd ten aanzien waarvan redelijkerwijs mag worden verondersteld dat dit door de efficiënte operator zo zou zijn ingericht en geëxploiteerd. Als zodanig is het in het BU-model

gemodelleerde netwerk en de daarmee gemodelleerde kostenbasis niet specifiek voor een bepaalde bestaande operator, maar representatief voor een hypothetische marktpartij. De ontwikkeling van het BU-model kan dan ook niet aan één enkele marktpartij worden overgelaten, maar dient te worden

gedragen door een onder leiding van het college uitgevoerde gezamenlijke inspanning van KPN en andere op de telecommunicatiemarkt opererende partijen. Hiermee wordt tegelijkertijd voldaan aan de gewenste mate van transparantie.

Het bovenstaande betekent dat naar het oordeel van het college de door het college in samenwerking met KPN en andere marktpartijen ontwikkelde BU-LRIC kostentoerekeningssystematiek leidt tot de voor de dienst terminating access relevante transparante en kostengeoriënteerde tariefstelling.”

3.2 De goedkeuring van de uit het systeem volgende tarieven

Artikel 6.6, derde lid Tw bepaalt dat KPN een systeem voor toerekening van kosten dient op te stellen, dat de goedkeuring van het college behoeft. De voor de door KPN aangeboden terminating dienstverlening geïmplementeerde tariefregulering wijkt hier in zoverre van af dat het BU-LRIC systeem is ontwikkeld onder leiding van het college, in samenwerking met KPN en andere marktpartijen. Bedoelde

modelontwikkeling heeft er toe geleid dat KPN op 26 juni 2001, onder verwijzing naar het ontwikkelde BU-LRIC systeem, tarieven voor haar terminating access dienstverlening en de daaraan verbonden toegangspoorten aan het college heeft voorgesteld. Daar deze door KPN voorgestelde tarieven gelijk zijn

28_{Aanbeveling 98/195/EG van de Commissie van 8 januari 1998 betreffende interconnectie op een geliberaliseerde}

telecommunicatiemarkt, PB L 73 van 12 maart 1998, en de aanbeveling van de Commissie van 29 juli 1998 tot wijziging van aanbeveling 98/195/EG van de Commissie, PB L 228 van 15 augustus 1998.

(17)

A

aan de tarieven zoals die uit het BU-LRIC systeem voortvloeien, is naar het oordeel van het college met bedoelde tarieven voor de periode 1 juli 2001 tot 1 juli 2002 voldaan aan de voor KPN ingevolge artikel 6.6, eerste lid Tw geldende verplichting om haar interconnectietarieven op kosten te oriënteren. De brief waarbij KPN het college de kostengeoriënteerde tarieven heeft voorgesteld is bijgevoegd als bijlage 2.

3.3 Het BU-LRIC model in relatie tot onderhavige motivering

Het door het college in samenwerking met KPN en andere marktpartijen ontwikkelde BU-LRIC model bestaat uit een Excel spreadsheet en wordt deels gevoed door invoergegevens zoals berekend in de zogenaamde ‘tool’. Deze tool betreft eveneens een Excel spreadsheet. Daar de voor KPN voor haar terminating dienstverlening te gelden kostengeoriënteerde tarieven rechtstreeks uit het BU-LRIC systeem voortvloeien, moet het BU-LRIC model geacht worden integraal onderdeel uit te maken van onderhavige motivering. Het karakter van het model, een Excel spreadsheet, staat er echter aan in de weg dat het model als geheel in de motivering wordt opgenomen.

Een en ander neemt niet weg dat binnen de BU-LRIC modellering sprake is van een aantal

uitgangspunten waarvan de binnen het model gekozen invulling motivering behoeft. Het merendeel van deze punten is ter consultatie aan de bij de modelontwikkeling betrokken marktpartijen voorgelegd. Hoofdstuk 5 van onderhavig Deel I is hieraan gewijd.

Het staat belanghebbenden uiteraard vrij om van de feitelijke modellering binnen het BU-LRIC systeem kennis te nemen. Hiertoe staat de mogelijkheid open dat belanghebbenden, na een verzoek daartoe, ten kantore van OPTA het model komen bestuderen30_{. Meer concreet betekent deze mogelijkheid dat}

belanghebbenden in een aparte ruimte de beschikking krijgen over een computer waarop het model is geïnstalleerd. Opgemerkt zij dat van deze mogelijkheid tot bestudering van het model aankondiging is gedaan in de Staatscourant.

30_{Belanghebbenden anders dan KPN krijgen daarbij de beschikking over een versie van het BU-LRIC model}

(18)

A

Hoofdstuk 4.

Het proces van modelontwikkeling

De onder leiding van het college gezamenlijke ontwikkeling van het BU-LRIC model is in november 2000 van start gegaan. Hiertoe is door het college een klankbordgroep in het leven geroepen waarvan naast KPN nog negentien marktpartijen deel uitmaakten31_{. Deelname aan de klankbordgroep stond in beginsel}

voor alle marktpartijen open; de uitnodiging tot deelname is gepubliceerd in de Staatscourant en verschenen op OPTA’s website (OPTA/IBT/2000/202941). Opgemerkt zij dat van de twintig deelnemende marktpartijen ongeveer tien daadwerkelijk een actieve bijdrage aan het proces hebben geleverd. De taken van de klankbordgroepleden waren gericht op het verstrekken van de voor de modellering benodigde invoerdata (zoals prijzen van apparatuur, de levensduur van apparatuur, exploitatiekosten e.d.), het leveren van bijdragen aan de besluitvorming inzake de binnen de FL-LRIC systematiek te gelden principes en uitgangspunten, alsmede het leveren van meer algemene technische en

financieel-economische informatie. Bij de ontwikkeling van het model is nadere invulling gegeven aan de ‘Principles of implementation and best practice’ zoals die op 24 november 2000 door de Independent Regulators Group zijn vastgesteld32_.

De feitelijke programmering van het BU-LRIC model was in handen van NERA (in samenwerking met TCUK), de door het college ingeschakelde adviseur. De diensten van NERA zijn verkregen na een in het tweede en derde kwartaal van 2000 uitgevoerde Europese aanbesteding. Daar NERA een Engelstalig bureau betreft, en omdat een vijftal klankbordgroepleden zich heeft laten bijstaan door een Engelstalig adviseur, heeft het gehele proces van modelontwikkeling in het Engels plaatsgevonden.

Gedurende het proces is de klankbordgroep vijf maal bijeen gekomen. Daarbij is elke

klankbordgroepvergadering voorafgegaan door een zogenoemde dieptesessie waarbij alleen OPTA (en NERA) en KPN aanwezig waren. Deze dieptesessies gaven de gelegenheid om bij bepaalde onderwerpen langer stil te staan zonder daarbij beperkt te worden door bedrijfsvertrouwelijkheid van de informatie. Overigens is over het tijdens de dieptesessies besprokene tijdens de klankbordgroepvergaderingen steeds kort verslag gedaan. Van het tijdens de klankbordgroepvergaderingen besprokene zijn woordelijke

verslagen vervaardigd, terwijl elke klankbordgroepvergadering steeds is gevolgd door de verspreiding van een actiepuntenlijst. Ook van de dieptesessies met KPN is steeds schriftelijk verslag gedaan33_{, inclusief}

een actiepuntenlijst. De communicatie met de klankbordgroep heeft voor het grootste deel

plaatsgevonden via e-mail. Dit met het oog op de gewenste snelheid binnen het proces en de intensiteit van de benodigde informatie-uitwisseling.

31_{Een overzicht van de in de klankbordgroep deelnemende marktpartijen is gegeven in bijlage 3.}

32_{De independent Regulators Group is het samenwerkingsverband van de telecom toezichthouders van de}

verschillende Europese lidstaten. De ‘Principles of implementation and best practice’ zijn te vinden op OPTA’s website.

(19)

A

Wat betreft de omgang met het eventuele bedrijfsvertrouwelijke karakter van bepaalde getalsmatige informatie is het college tijdens het proces en na kennisneming van de mening van de

klankbordgroepleden daarover tot de werkwijze gekomen dat informatie die is gebaseerd op het

gemiddelde van gegevens afkomstig van meerdere klankbordgroepleden niet bedrijfsvertrouwelijk is. Dit onder de gelijktijdige voorwaarde dat geen melding wordt gedaan van het aantal partijen waarvan de geleverde gegevens in het betreffende getal gemiddeld zijn. Wat betreft het eventuele

bedrijfsvertrouwelijke karakter van meer kwalitatieve bijdragen van de klankbordgroepleden is tot de lijn gekomen dat hiervan alleen in geanonimiseerde termen verslag wordt gedaan, waarbij het aan die leden zelf is om van dat anonieme karakter afstand te doen34_.

Drie belangrijke onderdelen van het proces van modelontwikkeling betroffen het verzoek om invoergegevens, de drie gehouden mini-consultaties en de drie periodes waarbinnen de

klankbordgroepleden het concept model ten kantore van OPTA konden bestuderen (de ‘viewing periods’); deze onderdelen worden hier apart belicht. Bijlage 4 bij onderhavige motivering betreft de ‘time table’ met daarop de gedurende het proces van modelontwikkeling genomen stappen.

Het verzoek om invoergegevens

Vroeg in het proces van modelontwikkeling is aan de klankbordgroepleden het verzoek gedaan om het college te voorzien van de voor de modellering benodigde invoergegevens (de ‘datarequest’). Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de aanschafprijzen van apparatuur of de voor die apparatuur relevant geachte afschrijvingstermijnen.

De klankbordgroepleden zijn in dit kader, onder andere bij brief van 5 februari 2001

(OPTA/IBT/2001/200301), opgeroepen om de door hen aangeleverde invoergegevens te baseren op aan hun boekhouding ontleende waarden, en om hun bijdragen te voorzien van een vermelding van de bron van de informatie alsmede van de periode waarvoor ze geldt. Wat betreft de aannemelijkheid van de ontvangen invoergegevens heeft het college zich daarbij op het standpunt gesteld dat NERA vanuit zijn ervaring en expertise in staat is om de ontvangen informatie op waarde te toetsen. Voorzover

klankbordgroepleden niet aan de bedoelde oproep gehoor hebben gegeven, is de door hen ontvangen informatie door NERA met nog meer dan de normale zorgvuldigheid bekeken.

De verkrijging van voldoende invoergegevens is gedurende de gehele duur van het proces van

modelontwikkeling een intensieve taak gebleken, die naar het oordeel van het college niettemin heeft geresulteerd in een voldoende beschikbaarheid van voor de onderhavige kostenmodellering relevante informatie.

34_{Dat wil zeggen door zich gedurende een klankbordgroepvergadering als de bron van een bepaald standpunt}

(20)

A

De mini-consultaties

Aan de gezamenlijke ontwikkeling van het BU-LRIC model is voor een belangrijk deel invulling gegeven door middel van de drie gedurende het proces van modelontwikkeling gehouden mini-consultaties35_.

Onderliggend aan deze mini-consultaties waren de mini-consultatiedocumenten: beknopte documenten waarin de klankbordgroep is geïnformeerd over de binnen BU-LRIC modellering relevante onderwerpen, en waarbij de klankbordgroepleden om hun standpunten is verzocht.

Bedoelde mini-consultatiedocumenten zijn door het college enige tijd vóór de betreffende

klankbordgroepvergaderingen verspreid, zodat de klankbordgroepleden zich op de materie konden voorbereiden. Tijdens de klankbordgroepvergadering zijn de documenten vervolgens mondeling door NERA toegelicht, waarna de klankbordgroepleden steeds een periode van twee weken is gegeven om hun schriftelijke reactie aan het college kenbaar te maken. Tijdens de volgende klankbordgroepvergadering heeft vervolgens steeds een geanonimiseerde terugmelding plaatsgevonden van de ontvangen reacties, evenals een eerste voorlopige oordeelsvorming door NERA. Ten slotte is elke mini-consultatie afgerond met toezending aan de klankbordgroepleden van een document waarin de ontvangen reacties zijn samengevat en zijn voorzien van het standpunt van het college.

Met de gehouden mini-consultaties heeft de inhoudelijke betrokkenheid van de klankbordgroepleden bij de modelontwikkeling naar het oordeel van het college een zorgvuldige en transparante invulling gekregen. De belangrijkste geconsulteerde onderwerpen komen in hoofdstuk 5 nader aan de orde.

De ‘viewing periods’

Naast de inhoudelijke betrokkenheid van de klankbordgroepleden door middel van de drie gehouden mini-consultaties, was gedurende de latere fase van het proces tevens voorzien in een periode waarin de klankbordgroepleden het concept model ten kantore van OPTA konden bestuderen. Deze ‘viewing period’ werd daarbij gevolgd door een periode van twee weken waarbinnen de klankbordgroepleden het college van hun commentaar op het concept konden voorzien.

Na de eerste klankbordgroepvergadering is door een aantal klankbordgroepleden verzocht om toevoeging aan het proces van een tweede viewing period. Dit verzoek is door het college gehonoreerd. Later in het proces, tijdens de vierde klankbordgroepvergadering, is door het college nog een derde viewing period toegevoegd, met name omdat het tijdens de eerste viewing period voorgelegde model een minder volledig concept betrof dan aanvankelijk was voorzien.

Van de drie viewing periods is door een aantal leden van de klankbordgroep ruim gebruik gemaakt. De schriftelijke reacties van deze partijen betroffen doorgaans uitgebreide documenten met zinvolle

suggesties en vragen ten aanzien van het voorliggende concept model. De bijdragen volgend op de eerste twee viewing periods zijn tijdens de klankbordgroepvergaderingen door NERA geanonimiseerd

35_{Aan het begin van het proces waren vier mini-consultaties voorzien; de vierde bleek echter niet benodigd te zijn}

(21)

A

weergegeven, waarbij is voorzien in een reactie op de verschillende punten, bijvoorbeeld of en hoe bepaalde suggesties in de modellering ter harte zijn genomen.

Concluderend kan worden gesteld dat de drie gehouden viewing periods de mogelijkheid hebben geboden dat de klankbordgroepleden uitgebreid het voorliggende model hebben kunnen bestuderen en van commentaar hebben kunnen voorzien. De uitgebreide en gedetailleerde schriftelijke reacties volgend op de viewing periods tonen naar het oordeel van het college aan dat de in de klankbordgroep verzamelde kennis en ervaring een waardevolle bijdrage hebben geleverd aan de kwaliteit van het uiteindelijke model.

Externe toetsing van het model

Bij aanvang van het proces van modelontwikkeling heeft het college overwogen om het BU-LRIC model in concept door een derde onafhankelijke partij te laten toetsen. Hierbij werd onder een derde

onafhankelijke partij verstaan een bureau met een met NERA vergelijkbare kennis van en ervaring met de ‘bottom up’ modellering van telecommunicatienetwerken (‘peer review’). Reeds tijdens de met KPN gehouden ‘kick off meeting’ is door KPN aangedrongen op een door een accountant uit te voeren audit van het model. Beide mogelijkheden zijn vervolgens door het college aan de klankbordgroep voorgelegd, waarbij de klankbordgroepleden de mogelijkheid is geboden om hun standpunt schriftelijk kenbaar te maken.

Mede op basis van deze schriftelijke bijdragen is het college in contact getreden met een

accountantsbureau, teneinde te kunnen bepalen in hoeverre een accountant inderdaad een uitspraak zou kunnen doen over de kwaliteit van het model. Het resultaat hiervan was dat de door de accountant uit te voeren controle vooral gericht zou zijn op de juistheid van de doorvoer van de informatie door het model, echter zonder dat een wezenlijke uitspraak zou worden verkregen inzake andere elementen, zoals de aan het model onderliggende netwerktechnische aspecten36_{. Hierop heeft het college besloten dat een}

dergelijke zeer partiële toetsing van het model beter achterwege ware gelaten.

Wat betreft de door een derde onafhankelijke partij uit te voeren toetsing van het model heeft het college overwogen dat de wenselijkheid hiervan gerelateerd diende te worden aan de reeds binnen de

klankbordgroep zelf aanwezige expertise op het gebied van zowel ‘bottom up’ modellering als

netwerktechniek, de uitbreiding van het aantal gedurende het proces van modelontwikkeling gehouden ‘viewing periods’ (waarbinnen de in de klankbordgroep aanwezige expertise zich over het concept model zou kunnen buigen), de transparantie van het proces van ‘bottom up’ modellering, alsmede aan het feit dat NERA zelf een gerenommeerd bureau betreft, beschikkend over een uitgebreide ervaring met de ‘bottom up’ modellering ten behoeve van kostentoerekeningsvraagstukken. Gegeven deze afweging heeft het college besloten om van de ‘peer review’ af te zien.

36_{Gesteld kan worden dat de waarde van een door een accountant uitgevoerde audit in het kader van ‘top down’}

(22)

A

Hoofdstuk 5.

De binnen het BU-LRIC model gehanteerde uitgangspunten

De binnen de regulering van de tarieven voor terminating access gehanteerde

kostentoerekeningsmethodiek is gebaseerd op de ‘toekomstgerichte incrementele lange termijnkosten’, of, in het Engels, de ‘Forward Looking Long Run Incremental Costs’ (afgekort: FL-LRIC). Het BU-LRIC model resulteert in de kosten zoals de hypothetische efficiënte aanbieder die voor de door hem aangeboden terminating dienstverlening zou moeten maken, inclusief een redelijk rendement. Deze kosten vertalen zich in de kostengeoriënteerde tarieven die KPN gehouden is in werkelijkheid te hanteren.

Het BU-LRIC model betreft aldus een economisch/technologisch kostenmodel van het

telecommunicatienetwerk van een hypothetische efficiënte aanbieder functionerend onder competitieve omstandigheden. Als zodanig is het model niet alleen een weergave van een nog niet-bestaande werkelijkheid – het betreft immers een hypothetische aanbieder die functioneert op een (nog niet tot stand gekomen) concurrerende markt – maar eveneens een vereenvoudiging van de werkelijkheid; het is immers redelijkerwijs onmogelijk om in een modelmatige omgeving een exacte blauwdruk tot stand te brengen van een netwerk zoals dat in werkelijkheid zou kunnen bestaan. Naar zijn aard is elk (BU-LRIC) model een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid.

In onderhavig hoofdstuk komt een aantal aan het BU-LRIC model ten grondslag liggende uitgangspunten aan de orde. De meeste van deze uitgangspunten zijn onderwerp geweest van de gedurende het proces van modelontwikkeling gehouden mini-consultaties. De ten aanzien van deze uitgangspunten gekozen invulling is dan ook het resultaat van besluitvorming mede op basis van de standpunten en argumenten van de klankbordgroepleden.

5.1 De doelstelling van de BU-LRIC modellering

De doelstelling van de BU-LRIC modellering is dat de kostenbasis wordt gemodelleerd van een

hypothetische efficiënte toetreder tot de telecommunicatiemarkt. De veronderstelling hierbij is dat dit het kostenniveau is dat representatief mag worden geacht voor het kostenniveau zoals zich dat zou voordoen in een situatie met effectieve concurrentie, ofwel de situatie die voor de tariefstelling van terminating access zo goed als mogelijk moet worden gesimuleerd. Wat betreft het gemodelleerde netwerk geldt verder dat dit in staat is om de door KPN in werkelijkheid ondervonden verkeersvolumes en verkeersstromen te schakelen en transporteren. Daarbij wordt er vanuit gegaan dat de gemodelleerde aanbieder zijn netwerk ontwerpt en implementeert zodanig dat hij zijn kosten minimaliseert.

Verkeersvolumes

(23)

A

op de visie van de klankbordgroepleden. Nadien heeft het college in de richtsnoeren echter opgemerkt dat het logisch lijkt dat de gehanteerde verkeersvolumes in de onderscheidenlijke

kostentoerekeningssystema-tieken (i.c. EDC en BU-LRIC) dezelfde zijn. Hierbij in ogenschouw nemende dat van de door de klankbordgroepleden aangedragen groeipercentages verwacht mag worden dat deze een minder goede benadering vormen voor de hoeveelheid verkeer zoals KPN die op haar netwerk zal moeten faciliteren37_{, is er voor gekozen om de voor het BU-LRIC model relevante verkeersvolumes te}

baseren op de verkeersvolumes zoals door KPN geprognosticeerd binnen het voor haar EDC-systeem relevante Toekomst Gerichte Model (TGM).

De robuustheid van het gemodelleerde netwerk

In dit verband zij tevens stilgestaan bij de relevante robuustheid van het gemodelleerde netwerk. Met ‘robuustheid’ is hier bedoeld de mate waarin het netwerk in staat is om in het geval van optredende storingen een acceptabele mate van dienstverlening in stand te houden. Naar het oordeel van het college betekent de doelstelling van de BU-LRIC modellering – i.c. de modellering van het netwerk van een hypothetische efficiënte toetreder - dat voor de voor dat netwerk relevante robuustheid niet persé dient te worden uitgegaan van wat daarvoor binnen KPN’s netwerk geldt. Een en ander heeft tot gevolg gehad dat binnen het model, mede op basis van de door de klankbordgroepleden geleverde informatie en standpunten en de ‘expert opinion’ van NERA, wordt uitgegaan van een mate van robuustheid welke waarschijnlijk mag worden geacht voor de gemodelleerde hypothetische efficiënte toetreder.

De kostenefficiënte inzet van apparatuur

De door de hypothetische efficiënte toetreder nagestreefde kostenminimalisatie komt onder andere tot uiting in zijn keuze voor bepaalde apparatuur. In deze keuze is hij in beginsel helemaal vrij, in de zin dat hij op geen enkele wijze is gebonden aan investeringsbeslissingen uit het verleden; het betreft immers een volledig nieuw aan te leggen netwerk. Opgemerkt zij dat kostenminimalisatie in dit verband niet gelijk hoeft te zijn aan de keuze voor de inzet van de meest geavanceerde technologie. Vanuit kostenoogpunt is een investering in de toepassing van reeds beproefde en wijd verbreide technologie veelal te prefereren boven die in een nog relatief kort op de markt zijnde technologie. Hierbij moet worden bedacht dat de apparatuur benodigd voor de beproefde technologie waarschijnlijk grootschalig in productie is, met alle schaalvoordelen van dien. Daar de in het gemodelleerde netwerk toegepaste apparatuur is ontleend aan de bijdragen van de in de klankbordgroep deelnemende marktpartijen, is zekergesteld dat binnen het model toepassing wordt gegeven aan deze vanuit het perspectief van kostenminimalisatie rationele technologie en bijbehorende apparatuur.

5.2 De relevante ‘increment’ en de gemodelleerde diensten

‘FL-LRIC’ betreft een incrementele kostentoerekeningssystematiek. Dit wil zeggen dat bij toepassing van de systematiek de vraag wordt beantwoord hoeveel extra kosten ontstaan op het moment dat aan een bepaalde bestaande productie een extra hoeveelheid productie (ofwel de gekozen increment) wordt

37_{De voor de klankbordgroepleden inschatbare groeipercentages zijn immers in de eerste plaats relevant in het}

(24)

A

toegevoegd. Of, met andere woorden, hoeveel kosten te vermijden zijn als een bepaalde hoeveelheid productie wegvalt. Een en ander betekent dat een keuze gemaakt dient te worden waaruit de relevante increment bestaat. In principe staan hiertoe vele mogelijkheden open, welke globaal gegroepeerd kunnen worden in producten, diensten, componenten en elementen. Binnen het BU-LRIC model is de

gedefinieerde increment in feite gelijk aan de kosten die samenhangen met het transmissienetwerk (in tegenstelling tot het aansluitnetwerk). In wezen veronderstelt deze increment een onderneming die reeds de dienst ‘telefoonaansluiting’ aanbiedt, en daar de productie van de dienst ‘telefoonverkeer’ aan toevoegt.

Wat betreft de in het BU-LRIC model gemodelleerde diensten betekent de gekozen increment dat het model gedimensioneerd is uitgaande van alle verkeersvolumes of –soorten die van het

transmissienetwerk gebruik maken. Hieronder zijn bijvoorbeeld ook begrepen de retail dienst van de gemodelleerde aanbieder zelf, maar ook de huurlijnen zoals die via dat netwerk worden aangeboden. Door uit te gaan van alle verkeersvolumes en verkeerssoorten wordt voldoende recht gedaan aan de ‘economies of scale and scope’ zoals KPN die in werkelijkheid kent.

Met betrekking tot de modellering van de kosten van het aansluitnetwerk zij opgemerkt dat hier in de loop van het proces van modelontwikkeling door het college van af is gezien. Dit omdat in de

richtsnoeren van 13 april 2001 is bepaald dat de voor de dienstverlening samenhangend met de

ontbundeling van de aansluitlijn relevante kostentoerekeningssystematiek de EDC-systematiek is, en niet de BU-LRIC systematiek.

5.3 ‘Scorched node’

Een ander onderwerp binnen BU-LRIC modellering betreft de vraag of uitgegaan dient te worden van het principe van ‘scorched earth’ dan wel van dat van ‘scorched node’. ‘Scorched earth’, ofwel ‘verschroeide aarde’, veronderstelt dat het in werkelijkheid bestaande netwerk volledig is ‘weggebrand’, inclusief de daaraan onderliggende knooppunten en transmissieroutes.

‘Scorched node’ gaat er van uit dat alleen de apparatuur op en tussen de knooppunten is weggebrand, waarbij de knooppunten zelf en de routes tussen die knooppunten zijn gespaard. Hierbij wordt dus uitgegaan van de topologie van het werkelijke aantal knooppunten en transmissieroutes in het netwerk van de partij wiens tarieven worden gereguleerd.

De modellering van een ideale topologie uitgaande van ‘scorched earth’ zou kunnen leiden tot een vanuit kostenoogpunt meer optimaal resultaat. De modellering van een dergelijke ideale topologie is echter verre van eenduidig en per definitie betwistbaar. Om deze reden wordt modellering op basis van

(25)

A

De configuratie van de ‘switch layout’

Zoals gezegd, wordt binnen het ‘scorched node’ principe uitgegaan van het aantal knooppunten en transmissieroutes zoals aanwezig in het netwerk van de gereguleerde partij. Daar daarbij de in werkelijkheid op die knooppunten aanwezige apparatuur is ‘weggebrand’, dient deze in het model te worden vervangen door een vanuit kostenoogpunt mogelijk efficiëntere inzet van apparatuur. Wat betreft de inzet van de in het netwerk benodigde lokale centrales heeft dit binnen het model

geresulteerd in een ten opzichte van KPN’s netwerk kleiner aantal lokale centrales. Met dit kleinere aantal lokale centrales wordt een vanuit kostenoogpunt efficiëntere keuze gemaakt ten aanzien van de vraag welk soort apparatuur benodigd is voor het concentreren en schakelen van het verkeer. Ten aanzien van deze keuze mag worden verondersteld dat deze meer representatief is voor de beslissing die de

gemodelleerde hypothetische efficiënte toetreder ten aanzien van de inzet van lokale centrales zou hebben gemaakt (dat wil zeggen binnen het geldende ‘ scorched node’ principe)38_.

5.4 De grens tussen het transmissie- en het aansluitnetwerk

Mede met het oog op de binnen het BU-LRIC model gehanteerde increment dient te worden vastgesteld waar vanuit kostenoogpunt de grens wordt gelegd tussen enerzijds het aansluitnetwerk en anderzijds het transmissienetwerk. Conform de nog door de minister van Verkeer en Waterstaat vastgestelde

richtsnoeren Interconnectie uit 1997 is de grens van de aan het aansluitnetwerk verbonden kosten binnen het BU-LRIC model vastgesteld op de verkeersonafhankelijke kosten, dat wil zeggen, “kosten die gemoeid zijn met alle onderdelen van een telecommunicatie-infrastructuur vanaf aansluitpunten tot en met de lijnkaarten (inclusief lijnblokken) in de lokale centrales.”

5.5 De gemeenschappelijke kosten

Bij toepassing van de incrementele benadering van kostentoerekening blijkt dat verschillende ‘increments’ bepaalde kostencategorieën gemeenschappelijk hebben. Dergelijke gemeenschappelijke kosten ontstaan bij de productie van alle of van een deel van de producten of diensten die door de betreffende aanbieder worden aangeboden, en zijn daardoor niet specifiek voor een enkel increment. In de meest enge toepassing van de LRIC-systematiek worden dergelijke gemeenschappelijke kosten niet toegerekend; immers, als de gekozen increment zou wegvallen zouden de gemeenschappelijke kosten zich nog steeds voordoen (en wel voor de productie van de overige increments waarvoor die

gemeenschappelijke kosten relevant zijn). Conform de aanbeveling van de Europese Commissie wordt in de tariefregulering uitgaande van LRIC in het algemeen rekening gehouden met het relevante deel van de redelijkerwijs toewijsbare toekomstgerichte gemeenschappelijke kosten.

38_{Mede om industriepolitieke redenen had het Staatsbedrijf der PTT drie verschillende leveranciers van centrales en}

(26)

A

Binnen het BU-LRIC model worden de volgende gemeenschappelijke kosten relevant geacht: de kosten van locaties waar centrales zijn geplaatst inclusief de daaraan gerelateerde niet-incrementele kosten, de kosten van kabelgeulen welke worden gedeeld door het aansluit- en het transmissienetwerk, de kosten van delen van een centrale welke als gemeenschappelijk voor het aansluit- en het transmissienetwerk dienen te worden gedefinieerd, mits als zodanig herkenbaar, en de kosten van kabelgeulen en kabels welke worden gedeeld door telefonie en dienstverlening niet zijnde telefonie. Denkbaar is overigens dat bepaalde kabelgeulen of andere infrastructuur door de hypothetische efficiënte aanbieder gedeeld worden met andere ondernemingen (bijvoorbeeld met andere telecomondernemingen of nutsbedrijven). De kosten van deze kabelgeulen zouden in dat geval eveneens als gemeenschappelijk moeten worden gedefinieerd. Tijdens het proces van modelontwikkeling is vanuit de klankbordgroep echter geen kwantitatieve onderbouwing hiervoor geleverd, zodat deze categorie van gemeenschappelijke kosten verder niet in beschouwing is genomen.

5.6 De operationele kosten

Naast de directe investeringen in het netwerk dient binnen de modellering tevens te worden voorzien in operationele kosten en indirecte investeringen. Te denken valt hierbij aan de kosten van huisvesting, het onderhoud van het netwerk en automatisering. Voor de bepaling van deze kosten zijn gedurende het proces van modelontwikkeling een tweetal onafhankelijke informatiebronnen tot stand gebracht. In de eerste plaats is de klankbordgroepleden verzocht om informatie over de door hen in hun bedrijfsvoering ondervonden operationele kosten. In de tweede plaats is door NERA een benchmark studie uitgevoerd op basis van door de FCC verzamelde en gepubliceerde informatie ontleend aan de bedrijfsvoering van Amerikaanse telecomondernemingen39_.

Beide voorliggende informatiebronnen leiden tot grote verschillen in de modeluitkomst, echter zonder dat voldoende duidelijk is waaraan deze grote verschillen zijn toe te rekenen. Zo zou de oorzaak voor het relatief hoge niveau van de door de klankbordgroep geleverde informatie gelegen kunnen zijn in voor Nederland specifieke omstandigheden, of in het feit dat geen der klankbordgroepleden beschikt over een netwerk dat qua grootte vergelijkbaar is met dat van KPN (zodat zij geen vergelijkbare schaaleffecten kennen). Een weer andere mogelijkheid is dat de klankbordgroepleden op basis van hun administratie niet de juiste indeling in operationele kosten hebben weten te maken. Wat betreft de FCC benchmark informatie kan eveneens de vraag worden gesteld of hierin geen voor de Verenigde Staten specifieke aspecten een rol spelen, en of de benchmark is opgebouwd uit de voor onderhavig doel juiste telecomondernemingen.

Het voorgaande betekent naar het oordeel van het college dat geen der beide informatiebronnen vooralsnog zelfstandig voldoende geschikt is om het BU-LRIC model op te baseren, te meer omdat de in beide bronnen besloten kostenniveaus ver uit elkaar liggen. In deze situatie is naar het oordeel van het college de redelijkerwijs meest juiste benadering dat wordt gekozen voor een kostenniveau waarin de beide informatiebronnen gelijkwaardig in de tarieven tot uitdrukking komen. Dit betekent dat in het

(27)

A

model invulling is gegeven aan een middeling van de uit beide bronnen afkomstige operationele kosten (‘midpoint’).

5.7 De afschrijvingsmethodiek

Binnen de modellering dienen de jaarlijkse kosten te worden berekend samenhangend met de consumptie van de in het netwerk aanwezige kapitaalgoederen. Van belang hierbij zijn de relevante levensduren van de betrokken kapitaalgoederen (zoals centrales en transmissieapparatuur), de toepasselijke

afschrijvingsperiode (indien afwijkend van de relevante levensduur), en de aan het in de

kapitaalgoederen geïnvesteerde kapitaal verbonden kosten. In de berekening van deze geannualiseerde kosten is het algemeen geaccepteerd dat deze dient uit te gaan van de economische waardevermindering van de betrokken kapitaalgoederen. Hoewel conceptueel eenvoudig, is deze economische afschrijving in praktische zin echter slechts zeer moeizaam uitvoerbaar. Het belangrijkste probleem is dat voor een juiste berekening van de economische waardevermindering een grote hoeveelheid informatie benodigd is. Om deze reden wordt in de praktijk veelal invulling gegeven aan een in zijn uitwerking eenvoudiger afschrijvingsmethodiek. De juistheid van een dergelijke methodiek dient daarbij te worden gerelateerd aan de mate waarin de uitkomst ervan de economische waardevermindering kan benaderen.

Met name op basis van de standpunten van de klankbordgroepleden ten aanzien van de te implementeren afschrijvingsmethodiek en de advisering door NERA, is in het BU-LRIC model invulling gegeven aan de methode genaamd ‘tilted straight line’. Dit betreft een lineaire afschrijvingsmethode waarbij rekening wordt gehouden met wijzigingen gedurende de levensduur in de aankoopprijs van het betreffende kapitaalgoed. Dit laatste is van belang omdat in een omgeving met dalende prijzen er in de loop van de tijd minder financiële ruimte zal bestaan om in de kapitaalkosten te kunnen blijven voorzien, wat kan betekenen dat in de latere jaren van een kapitaalgoed de afschrijvingen niet langer kunnen worden opgebracht. De methode van ‘tilted straight line’ voorziet er in dat gedurende de eerdere jaren van de levensduur meer op het kapitaalgoed wordt afgeschreven dan gedurende de latere jaren, waarmee genoemd risico kan worden geminimaliseerd.

Opgemerkt zij nog dat, hoewel de methode van ‘tilted straight line’ de economische waardevermindering niet perfect nabootst, zij desalniettemin de best beschikbare benadering vormt.

5.8 Het redelijke rendement

Zoals in paragraaf 1.1 is aangegeven, volgt uit de Interconnectierichtlijn dat de gereguleerde marktpartij een redelijk rendement op zijn investeringen moet worden toegestaan. Conform de richtsnoeren wordt dit redelijke rendement vastgesteld op basis van de WACC methodiek, waarbij voor de bepaling van de kosten van het eigen vermogen is aangesloten bij de CAPM methodiek40_{. De voor terminating access relevante}

(en dus binnen het BU-LRIC model toe te passen) WACC is eveneens conform de richtsnoeren zo veel als redelijkerwijs mogelijk gebaseerd op waarden ten aanzien waarvan mag worden gesteld dat deze