BESLUIT
Besluit van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Mededingingswet.
Nummer 6551/ 17
Betreft zaak: 6551/ KPN - debitel
MELDING
1. Op 27 oktober 2008 heeft de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit een melding ontvangen van een voorgenomen concentratie in de zin van artikel 34 van de Mededingingswet. Hierin is medegedeeld dat KPN B.V., onderdeel van
Koninklijke KPN N.V., voornemens is uitsluitende zeggenschap te verkrijgen, in de zin van artikel 27, eerste lid, onder b, van de Mededingingswet, over debitel Nederland B.V. Van de melding is mededeling gedaan in Staatscourant 462 van 5 november 2008. Ambtshalve zijn vragen gesteld aan verschillende marktpartijen.
2. Op grond van het verzoek van de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (hierna: NMa) van 29 oktober 2008, conform artikel 14 van het
Samenwerkingsprotocol tussen de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (hierna: OPTA) en de NMa1 en de met betrekking tot concentratiecontrole nader gemaakte
werkafspraken2, heeft het college van OPTA een zienswijze gegeven.
II. PARTIJEN
3. KPN B.V. is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. Zij is een
dochtermaatschappij van Koninklijke KPN N.V. (hierna gezamenlijk: KPN). De kernactiviteiten van KPN zijn het aanbieden van telecommunicatiediensten via netwerken voor mobiele en vaste telefonie, alsmede multimedia- en IT-diensten in binnen- en buitenland.
4. Debitel Nederland B.V. (hierna: debitel) is een besloten vennootschap naar Nederlands recht. Zij is een dochtermaatschappij van debitel AG. Debitel is een virtuele netwerk aanbieder van post paid en pre paid mobiele elektronische communicatiediensten in Nederland. Zij maakt
1Afspraken tussen het college van de Onafhankelijk Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA)
en de directeur-generaal van de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) over de wijze van samenwerking bij aangelegenheden van wederzijds belang, Staatscourant 29 juni 2004, nr. 121/ pag. 21.
voor het aanbieden van haar diensten gebruik van het netwerk van zowel KPN als Vodafone Libertel N.V. (hierna: Vodafone).
III. DE GEMELDE OPERATIE
5. De gemelde operatie betreft de verkrijging van alle aandelen in debitel door KPN. Het voornemen hiertoe is vastgelegd in een Share and Purchase Agreement d.d. 22 oktober 2008.
IV. TOEPASSELIJKHEID VAN HET CONCENTRATIETOEZICHT
6. De gemelde operatie is een concentratie in de zin van artikel 27, eerste lid onder b, van de Mededingingswet. De hierboven, onder punt 5, omschreven transactie leidt ertoe dat KPN de uitsluitende zeggenschap verkrijgt over debitel.
7. Betrokken ondernemingen zijn KPN en debitel.
8. Uit de bij de melding ter beschikking gestelde omzetgegevens blijkt dat de gemelde concentratie binnen de werkingssfeer van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde concentratietoezicht valt.
V. BEOORDELING
A. RELEVANTE MARKTEN
Rel evan t e pr oduct mar kt en
Inleiding
9. Zowel KPN als debitel zijn actief op de markt voor mobiele telecommunicatiediensten. Binnen deze markt is het gebruikelijk om een onderscheid te maken tussen een retail- en wholesalemarkt.3 Er bestaat evenwel een hechte samenhang tussen retail- en wholesalemarkten, niet in de laatste plaats omdat alle partijen die op de wholesalemarkt actief zijn ook op de retailmarkt hun producten aanbieden. In het onderhavige besluit wordt aangesloten bij de gebruikelijke onderverdeling tussen retail- en wholesalemarkten.
10. De markten voor mobiele telecommunicatiediensten in Nederland worden gekarakteriseerd door het feit dat er drie netwerkexploitanten zijn, ook wel Mobile Network
3 Zie bijvoorbeeld het besluit van 9 april 2008 in zaak 6332/ KPN – Ortel, punt 8, het besluit van OPTA van 14 november
Operators (hierna: MNO’s) genoemd, die met elkaar concurreren bij het aanbieden van min of meer dezelfde producten. De activiteiten van partijen overlappen op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten. Vanwege de wholesaleactiviteiten van KPN staan partijen tevens in een verticale relatie tot elkaar.
Retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten
11. De retailmarkt omvat de levering van mobiele telecommunicatiediensten als spraak, tekstberichten (SMS) en data aan zakelijke en particuliere eindgebruikers.
12. Naast de drie MNO’s is een groot aantal Mobile Virtual Operators (hierna: MVO’s) actief op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten. Volgens een recente schatting waren op de Nederlandse retailmarkt in juni 2008 48 MVO’s.4 Zij beschikken niet over een eigen netwerk en zijn voor het aanbieden van mobiele telecommunicatiediensten afhankelijk van (ten minste) één van de MNO’s.
Nader onderscheid binnen de retailmarkt Spraak en data
13. Binnen de retailmarkt kunnen spraak- en datadiensten worden onderscheiden. In eerdere besluiten5 van de NMa is geen nader onderscheid naar spraak en data gemaakt in de retailmarkt. Ook OPTA heeft geconcludeerd dat beide diensten geen aparte retailmarkten vormen.6 In het onderhavige besluit zal de retailmarkt dan ook niet nader worden onderverdeeld naar spraak en data.
Post paid en pre paid
14. Eindgebruikers nemen mobiele telecommunicatiediensten af via post paid of pre paid contracten. In eerdere besluiten7 heeft de NMa de retailmarkt niet nader onderverdeeld naar post
paid en pre paid diensten. Ook de Commissie8 en OPTA9 hebben geconcludeerd dat beide vormen onderdeel zijn van een zelfde relevante markt. In het onderhavige besluit zal de retailmarkt dan ook niet nader worden onderverdeeld naar post paid en pre paid diensten.
Type gebruiker
4 Zie Telecompaper, Dutch Mobile Virtual Operators – Market overview first quarter 2008, www.telecompaper.com. Hierna:
Telecompaper.
5 Zie het besluit in zaak 6332/ KPN – Ortel, reeds aangehaald, punt 14 en het besluit van 30 augustus 2005 in zaak
5104/ KPN – Telfort, punt 15.
6 Zie OPTA, Besluit gespreksopbouw mobiel, randnummers 119 tot en met 122.
7 Zie het besluit in zaak 6332/ KPN – Ortel, reeds aangehaald, punt 15 en het besluit in zaak 5104/ KPN – Telfort, reeds
aangehaald, punt 16.
15. Op de retailmarkt kunnen zakelijke en particuliere afnemers onderscheiden worden. In een eerder besluit10 is er geen onderscheid gemaakt naar type eindgebruiker op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten. Op grond van de aanwezigheid van (in ieder geval partiële) vraagsubstitutie en aanbodsubstitutie heeft OPTA geconcludeerd dat diensten aan zakelijke en aan particuliere afnemers geen aparte relevante markten vormen.11 Ook de Commissie is van mening dat er geen onderscheid kan worden gemaakt binnen de retailmarkt naar type gebruiker, onder andere vanwege de aanwezigheid van aanbodsubstitutie.12 In het onderhavige besluit zal de retailmarkt ook niet nader worden onderverdeeld naar type eindgebruiker.
Wholesalemarkt voor mobiele telecommunicatiediensten
16. In Nederland zijn KPN, Vodafone en T-Mobile Netherlands N.V. (hierna: T-Mobile) actief als MNO’s die over één of meerdere vergunningen beschikken voor het gebruik van 2G (900 MHz-GSM of 1800 MHz-DCS) of 3G (UMTS) frequenties teneinde een mobiele
telecommunicatienetwerk te exploiteren.
17. De wholesaledienst die MNO’s aanbieden kan worden gedefinieerd als het verlenen van toegang tot het mobiele netwerk teneinde op de retailmarkt mobiele telecommunicatiediensten te kunnen aanbieden. Deze toegang wordt geboden aan een eigen retailorganisatie van de MNO (bijv. ‘Hi’ van KPN), maar kan ook worden geboden aan MVO’s.
18. De Commissie heeft in een recente beschikking aangegeven dat de MNO’s op de Nederlandse wholesalemarkt allen voldoende netwerkcapaciteit beschikbaar hebben voor nieuwe of bestaande MVO’s.13 Tevens ziet de Commissie geen aanwijzingen dat de MNO’s een prikkel hebben om collectief toegang tot hun netwerken te weigeren.14 Hiernaast zijn er, zoals ook in een eerder besluit15 reeds is opgemerkt, geen onoverkomelijke barrières die toegang van nieuwe MVO’s belemmeren. Derhalve is er geen reden om aan te nemen dat onderhavige concentratie leidt tot het ontstaan van verticale effecten.
19. Aangezien de activiteiten van partijen niet overlappen op deze markt, het college van OPTA van mening is dat onderhavige concentratie tot zeer beperkte effecten op de
wholesalemarkt leidt en er geen reden is aan te nemen dat onderhavige concentratie leidt tot het ontstaan van verticale effecten, wordt in het navolgende niet nader ingegaan op de
wholesalemarkt voor mobiele telecommunicatiediensten.
10 Zie het besluit in zaak 6332/ KPN – Ortel, reeds aangehaald, punt 17. 11 Zie OPTA, Besluit gespreksopbouw mobiel, randnummers 125 tot en met 127.
Rel evan t e geogr af isch e mar kt en
20. In eerdere besluiten16 is de relevante retailmarkt voor mobiele telecommunicatie nationaal afgebakend. Er bestaat geen aanleiding om in het onderhavige geval tot een andere conclusie te komen.
B. GEVOLGEN VAN DE CONCENTRATIE
Retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten
21. In het onderstaande zal worden ingegaan op de gevolgen van de concentratie op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten. Daarbij zullen achtereenvolgens worden besproken de concentratie-indicatoren, de concurrentieomstandigheden alsmede de visie van OPTA.
Concentratie-indicatoren
22. Zowel KPN als debitel zijn actief op de retailmarkt voor mobiele
telecommunicatiediensten. KPN heeft volgens partijen een marktaandeel van ongeveer [40-50]%* op basis van omzet en [40-50]% op basis van aansluitingen (zie tabel 1). Debitel heeft een marktaandeel van respectievelijk [0-10]% en [0-10]%. Zoals eerder vermeld in punt 4 maakt debitel voor het aanbieden van haar diensten gebruik van het netwerk van zowel KPN als Vodafone. Debitel heeft een Customer Migration Agreement gesloten met Vodafone. Deze
overeenkomst houdt in dat een deel van de eindgebruikers van debitel, die reeds bediend worden over het netwerk van Vodafone, gemigreerd zullen worden naar Vodafone. Zekerheidshalve wordt in het navolgende, bij de berekening van het gezamenlijk marktaandeel van KPN en debitel, ervan uitgegaan dat alle eindgebruikers van debitel zullen overgaan naar KPN.
23. KPN zal als gevolg van de onderhavige concentratie haar positie op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten in Nederland versterken. Het gezamenlijk marktaandeel van partijen in 2008 is ongeveer [40-50]% op basis van omzet en [40-50]% op basis van aantal aansluitingen (zie tabel 1).
16 Zie het besluit in zaak 5104/ KPN – Telfort, reeds aangehaald, punt 42, de beschikking van de Commissie in zaak M.4748
– T-Mobile/ Orange Netherlands, reeds aangehaald, punten 16 en OPTA, Besluit gespreksopbouw mobiel, randnummers 137 tot en met 140.
* In deze openbare versie van het besluit zijn delen van de tekst vervangen of weggelaten om redenen van
Tabel 1: Marktaandelen MNO’s en MVO’s retailmarkt in Nederland in 2008
Marktaandeel op basis van omzet
Marktaandeel op basis van aansluitingen KPN [40-50]% [40-50]% T-Mobile [10-20]% [20-30]% Vodafone [20-30]% [20-30]% MVO’s [0-10]% [10-20]% (waarvan debitel) [0-10]% [0-10]% via KPN [0-10]% [0-10]% via Vodafone [0-10]% [0-10]% Totaal 100% 100%
Bron: berekening partijen (2008)17
24. Daarnaast is er sprake van een relatief geconcentreerde markt. Een veelgebruikte maatstaf voor de concentratiegraad is de zogenaamde Herfindahl-Hirschmann Index (hierna: HHI).18 De HHI neemt als gevolg van de concentratie met 320 punten toe tot 3522 (op basis van omzet) of met 200 tot 3050 (op basis van het aantal aansluitingen). Een dergelijk niveau wordt doorgaans als relatief hoog bestempeld.
25. De positie van KPN kan evenwel worden gerelativeerd door verschillende factoren die voor concurrentiedruk kunnen zorgen. Deze worden hieronder (in de punten 26 tot en met 28) behandeld.
Concurrentieomstandigheden
26. De concurrentie wordt bevorderd door de mogelijkheid van nummerportabiliteit. Deze dienst maakt het mogelijk om van aanbieder te wisselen met behoud van telefoonnummer. Veel klanten stappen na afloop van de contractperiode over naar een andere aanbieder om gebruik te maken van introductieaanbiedingen. Het percentage klanten dat switcht op jaarbasis, de churn
rate, is hoog.19
17 Partijen baseren zich op interne gegevens/ schattingen en Telecompapers. De berekende marktaandelen wijken niet
significant af van cijfers van OPTA. Zie OPTA, Structurele Monitoring Mobiel, rapportages 2007 Q4.
18 De HHI wordt berekend door de som te maken van de gekwadrateerde individuele marktaandelen van alle ondernemingen op de markt. Zie de Commissie, Richtsnoeren voor de beoordeling van horizontale fusies op grond van de
Verordening van de Raad inzake de controle op concentraties van ondernemingen, Publicatieblad 2004/ C31/ 03, randnummer
16.
27. Zoals reeds aangegeven in punt 18 hebben andere MNO’s voldoende capaciteit op hun netwerk om andere MVO’s toegang te verlenen, of om meer klanten aan te trekken. Voorts kunnen eventuele capaciteitsproblemen worden verholpen met de uitrol van de 3G-netwerken. Een deel van de klanten kan daarbij overgaan naar dit netwerk. De vrijkomende capaciteit kan daarbij worden gebruikt om extra retailklanten, dan wel extra MVO’s binnen te halen.
28. Tevens is in eerdere besluiten20 reeds opgemerkt dat er sprake is van een constante druk op de prijzen op de retailmarkt, gelet op onder andere verschillende acties en speciale
aanbiedingen. Hiernaast heeft de Commissie eerder geconcludeerd dat er sprake is van effectieve concurrentie op de retailmarkt en dat de MVO’s significante concurrentiedruk uitoefenen op de retailorganisaties van MNO’s.21
Visie OPTA
29. Het college van OPTA heeft in zijn zienswijze geconcludeerd dat de gevolgen van de onderhavige concentratie op de retailmarkt relatief beperkt zijn.
Conclusie retailmarkt
30. KPN heeft op dit moment een sterke positie op de retailmarkt voor mobiele
telecommunicatiediensten. Als gevolg van de concentratie zal deze positie niet significant worden versterkt. Gelet op de concurrentiedruk van de andere MNO’s, de concurrentiedruk die uitgaat van MVO’s, de dynamiek in de markt en de beschikbare capaciteit op de netwerken, is er geen reden om aan te nemen dat als gevolg van de onderhavige concentratie de daadwerkelijke mededinging op de retailmarkt voor mobiele telecommunicatiediensten of een deel daarvan op significante wijze wordt belemmerd.
VI. CONCLUSIE
31. Na onderzoek van deze melding is de Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit tot de conclusie gekomen dat de gemelde operatie binnen de werkingssfeer valt van het in hoofdstuk 5 van de Mededingingswet geregelde
concentratietoezicht. Hij heeft geen reden om aan te nemen dat die concentratie de
daadwerkelijke mededinging op de Nederlandse markt of een deel daarvan op significante wijze zou kunnen belemmeren met name als het resultaat van het in het leven roepen of het versterken van een economische machtspositie.
20 Zie het besluit in zaak 5104/ KPN – Telfort, reeds aangehaald, punt 51 en het besluit in zaak 6332/ KPN – Ortel, reeds
aangehaald, punt 24.
32. Gelet op het bovenstaande deelt de Raad van Bestuur van de Nederlandse
Mededingingsautoriteit mede dat voor het tot stand brengen van de concentratie waarop de melding betrekking heeft geen vergunning is vereist.
Datum: 20-11-08
De Raad van Bestuur van de Nederlandse Mededingingsautoriteit, namens deze:
w.g. drs. A.J.M. Kleijweg Plv. directeur Mededinging
