I. Voorwoord
Na vele jaren studeren ligt hier dan eindelijk mijn masterscriptie voor u. En, het is een hele speciale geworden. Na het lezen van dit onderzoek heeft u antwoord op de vraag of mediaberichtgeving een rol speelt in het besluitvormingsproces rondom de Jeugdwet.
Deze scriptie is tevens het eindresultaat van mijn leven als student. Als alles goed gaat, kan ik binnenkort beginnen aan een hele nieuwe levensfase. Ik heb het genoegen gehad om dit laatste project te kunnen volbrengen aan de masteropleiding Politicologie van de Universiteit van Amsterdam, met de specialisatie Bestuur en Beleid. Dit individuele afstudeerproject is afgerond onder het researchproject ‘Who Cares? The politics of welfare state decline’.
In het bijzonder wil ik dan ook graag mijn begeleider Imrat Verhoeven bedanken voor alle inspiratie, feedback en steun tijdens het schrijven van deze scriptie. Zijn enthousiasme en snelle hulp hebben mij echt enorm geholpen. Tijdens de bijeenkomsten met de hele research groep werden de soms lange sessies of ingewikkelde zaken opgevrolijkt door fabuleuze en geestige metaforen van Imrat. Heerlijk om mee te maken.
Hoewel mijn sociale leven de afgelopen maanden op een dermate laag pitje stond en ik voornamelijk leefde als een kluizenaar, wil ik hierbij ook graag mijn vrienden en vriendinnen bedanken dat jullie er waren op de momenten dat er toch even echt gechilled moest worden. Ook was het fijn om foto’s doorgestuurd te krijgen van al jullie leuke activiteiten terwijl ik in de
bibliotheek aan dit onderzoek zat te werken. Dat gaf mij echt een goed gevoel.
Last but not least, wil ik mijn ouders bedanken voor de steun tijdens mijn gehele studententijd en zeker ook de laatste periode. Ik voel me bijzonder bevoorrecht dat dit alles mede door jullie mogelijk is gemaakt.
Hartelijke groet,
Robert de Haas
II. Samenvatting
Er is al veel geschreven over de rol die media spelen in het politieke domein. Maar de onderzoeken die zijn gedaan vertellen weinig tot niets over de invloed die media hebben op beleidsvorming. Het onderzoek dat voor u ligt richt zich juist op deze vraag en doet dat met een onderzoek naar de parlementaire behandeling van de Jeugdwet als case study.
De volgende hoofdvraag staat centraal: In welke mate heeft mediaberichtgeving invloed gehad op de parlementaire behandeling van de Jeugdwet 2015? Er is gebruik gemaakt van 245 media artikelen en 919 beleidsdocumenten. Voor de analyse van de mediaberichten is de methode van Rein en Schön bij een framinganalyse met onderscheid tussen probleem- en oplossingsframes. In de theorieën is daarnaast vooral gekeken naar de kenmerken die de werkwijze van de media met zich meebrengen, de medialogica.
In de analyse van de parlementaire documenten is met name gelet op de wijzigingen van de Jeugdwet die zijn doorgevoerd, om zo te kijken of mediaberichtgeving invloed heeft gehad op deze wijzigingen. De belangrijkste wijziging is amendement no.56 dat regelt dat er in de zorgverlening rekening wordt gehouden met de achtergrond van het kind. Dit amendement is geïnitieerd en afkomstig van de christelijke partijen (CU & SGP). De overige wijzigingen zijn voornamelijk technisch van aard en brengen geen grote veranderingen in de Jeugdwet met zich mee.
Uit de framinganalyse van de media blijkt vooral dat de Jeugdwet geframed wordt als probleem. Het levert een totaal aan 12 verschillende frames op, waarvan zorgen over de hoge kosten voor gemeenten in combinatie met bezuinigingen (kostenframe), de problemen in de kwaliteitswaarborging (kwaliteitsframe) en de mogelijke problemen met de overgang van de verantwoordelijkheden (transitieframe) het meest voorkomend zijn. Enkele artikelen dragen oplossingen aan voor de omschreven problemen, maar hebben niet geleid tot aanpassingen of wijzigingen van de wet.
Uitspraken gedaan tijdens de mediahype rond de behandeling van de de wet in de Eerste Kamer, heeft het debat aantoonbaar beïnvloed. Met deze veel geciteerde opmerking van VNG-voorzitter Jorritsma dringt de sceptische houding van de partijen die de VNG vertegenwoordigt verder door in de senaat. Dit blijkt uit de analyse van de parlementaire documenten waarin politici verwijzen naar media artikelen met deze uitspraak.
Uiteindelijk blijkt uit dit onderzoek dat de mediaberichtgeving invloed heeft op het politieke debat maar er geen aantoonbaar verband is gevonden tussen de mediaberichtgeving en beleidswijzigingen.
III. Inhoudsopgave
Inhoudsopgave
I. Voorwoord ... 3 II. Samenvatting ... 4 III. Inhoudsopgave ... 5 IV. Inleiding ... 6 1.Theorie ... 91.1 Media en politiek: een wisselwerking ... 9
1.2. Medialogica: de werkwijze van de media ... 11
1.3 Mediahype: Concentratie op een onderwerp ... 13
1.4 Mediaframing: De verpakking van de boodschap ... 14
1.5 interpretatieve benadering: een veranderende werkelijkheid ... 16
1.6 Casus: invloeden van mediatisering op beleid ... 17
2. Methode & gegevens ... 19
2.1 verzamelen van gegevens – media ... 19
2.2 resultaten – media ... 21
2.3 verzamelen van gegevens – parlementaire documenten ... 25
2.4 resultaten – parlementaire documenten ... 26
3. Parlementaire behandeling Jeugdwet ... 29
3.1 Standpunten van de Fracties ... 30
3.2 Moties en amendementen ... 32
3.3 Conclusie ... 39
4. Mediaberichtgeving ... 41
4.1. Periode tot indiening Jeugdwet in de Tweede Kamer ... 41
4.2 Periode tot de stemming in de Tweede Kamer ... 43
4.3. Periode tot de stemming in de Eerste Kamer ... 47
4.4. Periode tot januari 2015 ... 53
4.5. Belangrijkste frames van de media over de Jeugdwet ... 57
4.6 Conclusie ... 59
5. Verband tussen mediaberichtgeving en parlementaire behandeling ... 61
5.1 Media en moties: Tussen wal en schip ... 61
5.2 Media en amendementen: kiezen of delen ... 63
5.3. Media en Jorritsma ... 63
5.4 Conclusie ... 64
6. Conclusie ... 66
6.1 Veel problemen weinig oplossingen ... 66
6.2 Discussie ... 68
7. Referenties ... 70
8. Bijlagen ... 72
IV. Inleiding
Op 1 juli 2013 presenteerden Staatssecretarissen Martin van Rijn en Fred Teeven de nieuwe Jeugdwet aan de Tweede Kamer. Het was de eerste wet binnen het domein van de drie decentralisaties1 die behandeld werd. Bij dit grootste overheidsproject in jaren zijn verantwoordelijkheden van het Rijk overgeheveld naar gemeenten. Het kabinet wil door de transitie van de jeugdzorg dat het jeugdzorgstelsel eenvoudiger wordt. Zo moet de nieuwe Jeugdwet voorkomen dat ouders en jeugdigen verdwalen in het systeem. Het nieuwe stelsel kent een nieuw financieringssysteem en wettelijk kader en zou daarmee voor meer doelmatigheid moeten zorgen. Integrale zorg moet door een vermindering van bureaucratie en regels bij meervoudige problematiek beter mogelijk zijn.
De totstandkoming van deze decentralisatie heeft enkele jaren geduurd en heeft grote gevolgen voor veel Nederlanders. Waardoor het niet aan de media voorbij is gegaan die overigens niet onverdeeld positief gereageerd hebben op deze plannen van de overheid. Een greep uit enkele berichten van kranten illustreert dit. ‘Jeugdwet Rampzalig voor kind én ouders’. De nieuwe Jeugdwet zal leiden tot nog veel meer kinderleed, rechteloosheid van ouders en een ontslaggolf voor duizenden hulpverleners in de jeugdzorg. Bovendien is de wet in strijd met het Europees Verdrag voor de Rechten van het Kind (De Telegraaf, 4 oktober 2013). ‘Zorg om jeugdzorg’. Behandeling van de nieuwe Jeugdwet in de Tweede Kamer; “naarmate de deadline nadert, nemen de zorgen toe.” (de Volkskrant, 9 oktober 2013). ‘Nieuwe Jeugdwet is fundamenteel onjuist’. Drie actoren die te maken hebben met de nieuwe Jeugdwet geven in dit artikel verschillende argumenten waarom de nieuwe wet onjuist is. Een daarvan zegt zelfs: “nieuwe Jeugdwet is discriminerend”. (Trouw, 11 februari 2014). ‘Ouders slechter af onder Jeugdwet’ dit artikel gaat over te veel macht bij de gemeenten ten koste van de ouders. De wet stelt hier niets tegenover, ouders staan met hun rug tegen de muur (NRC Handelsblad, 8 oktober 2013).
We zien hier slechts het topje van de ijsberg aan kritische berichten over deze plannen. Veel kranten en tijdschriften zijn hierover volgeschreven en het is ook een regelmatig terugkerend onderwerp in de journaals op radio en televisie. Zoals bij het ontwerpen en uitvoeren van iedere vorm van beleid zijn er voor- en tegenstanders, die zich uiten via de media. Politici gebruiken deze boodschappen om hun eigen standpunten kracht bij te zetten en de burger eventueel te beïnvloeden.
Media spelen nu eenmaal een belangrijke rol in politieke processen. “News media play an extremely important role in almost every political contest. They provide an audience of thousands of people, or even a
millions of people. All political actors wants to have their message sent to large audiences to mobilize supporters tot their cause.” (Wolfsfeld, 2011:1). Dit zou ook in het geval van de Jeugdwet gebeurd kunnen zijn. Er is immers veel over gepubliceerd waarbij we zien dat nieuwsmedia ieder op eigen wijze betekenis geven aan de nieuwe Jeugdwet. Media en politiek hebben een sterke wisselwerking met elkaar. Media berichten over ontwikkelingen binnen het politieke domein en politici gebruiken mediaberichtgeving als informatie en ondersteuning voor hun argumentatie bij debatten.
Media blazen dus hoog van de toren betreffende de Jeugdwet, hetgeen de bovenstaande voorbeelden al goed illustreren. Ook spelen ze een belangrijke rol in verschillende politieke processen. Media en politiek zijn dus met elkaar verbonden, maar in hoeverre media invloed op beleid hebben, is niet duidelijk. De heftige en felle reacties maken het interessant om aan de hand van de Jeugdwet te onderzoeken of mediaberichtgeving invloed heeft gehad op de parlementaire behandeling. Daarbij is het niet alleen nuttig om te kijken naar de berichtgeving van de media, maar ook naar de wijzigingen die ten tijde van het wetgevingstraject zijn aangebracht. Dat brengt ons op de volgende onderzoeksvraag: In welke mate heeft mediaberichtgeving invloed gehad op de parlementaire behandeling van de Jeugdwet 2015?
Om deze vraag te kunnen beantwoorden is dit onderzoek opgesplitst in drie onderdelen die uiteindelijk uitkomen in de beantwoording van de hoofdvraag. Allereerst wordt er gekeken naar de parlementaire behandeling van de Jeugdwet, met de focus op de wijzigingen die zijn aangebracht. Dus kijkend naar de doelstellingen, uitgangspunten van partijen en speerpunten (hoofdthema’s) in de behandeling. Dit wordt vertaald in de eerste deelvraag: Wat waren de belangrijkste wijzigingen tijdens de parlementaire behandeling van de Jeugdwet?.
Het tweede onderdeel richt zich op de media. Hier wordt uitgebreid gekeken naar hoe media hebben bericht over de Jeugdwet tijdens de periode van de parlementaire behandeling. Waarvoor we de volgende deelvraag formuleren: Hoe hebben de media bericht over de Jeugdwet?.
Voordat we de hoofdvraag kunnen beantwoorden, is het van belang om de verbanden tussen de parlementaire behandeling en de mediaberichtgeving te belichten. Hier worden elementen uit de analyse van de eerste en tweede deelvraag samengebracht door te kijken naar elementen die zowel in de media als de politiek voorkomen. De derde deelvraag luidt daarmee als volgt: Wat is het verband tussen de wijzigingen in de parlementaire behandeling en de mediaberichtgeving over de Jeugdwet?.
Als laatste komen we dan terecht bij de hoofdvraag waarin alle bevindingen samenkomen en een conclusie wordt geformuleerd.
Voordat we overgaan tot het behandelen van de deelvragen, bespreken we eerst bestaande theorieën en concepten die meer inzicht geven in de wisselwerking tussen politiek en media. Daarna volgt een hoofdstuk met de gebruikte methoden en wordt het onderzoek geoperationaliseerd. Vervolgens wordt alle data statistisch gepresenteerd om een goed beeld te krijgen van de situatie zowel aan de kant van de media als de politiek. Daarna worden de deelvragen behandeld en tot slot de conclusie, waarin de hoofdvraag wordt beantwoord.
1.Theorie
Voordat we kijken naar de bij het onderzoek gebruikte methode, data en de beantwoording van de deelvragen, gaan we in dit hoofdstuk eerst dieper in op de wisselwerking tussen media en politiek. Daarbij behandelen we concepten als: medialogica, mediahypes en framing door media en politiek. Ook staan we stil bij de interpretatieve benadering die in de beleidswetenschappen wordt gebruikt om beleid te analyseren. Aan het einde van dit hoofdstuk, in de laatste paragraaf, zal een concreet voorbeeld gepresenteerd worden over invloed van media op beleid waarbij de theoretische concepten terugkomen.
1.1 Media en politiek: een wisselwerking
Media vormen een belangrijk onderdeel van bijna elk aspect binnen de politieke arena (Wolfsfeld, 2011:1). Waarbij kennis en denkbeelden over overheidsbestuur en –beleid worden opgedaan via de media (Van den Heuvel, 2012:101) Onder media vallen kranten, televisie-uitzendingen, internet, radio en sociale media. Mediaboodschappen en -producten zijn overal te vinden, zodat ze doordringen in alle hoeken en gaten binnen ons dagelijks leven (Van Wijk, 2003: 1-4). Media brengen de opvattingen van deze politici en opinieleiders over waardoor ze de publieke opinie beïnvloeden, daarmee is de invloed op onze oordeelsvorming vrij groot, alleen is niet duidelijk hoe groot precies (Van den Heuvel, 2012:102). Media kunnen tot wel miljoenen mensen bereiken; de zogenoemde massamedia. Daarom gebruiken politici graag de media als middel om hun boodschap te verkondigen en draagvlak te creëren (Wolfsfeld, 2011:1; Van Wijk, 2003). Als het doel is een boodschap met een groot bereik te realiseren hebben massamedia het voordeel dat zij een kanaal zijn waar berichten zich snel en ver kunnen verspreiden (Koopmans 2004:385.).
We zien hier al dat de media zowel de publieke als de politieke beeldvorming beïnvloeden. Een van de bekendste sturende rollen van de media is misschien wel agendasetting. Media proberen dan invloed op de publieke opinie uit te oefenen door uit een onderwerp een specifiek onderdeel te belichten en daarmee ook te bepalen wat er zoal door de ontvangers besproken en gedaan kan worden (Van Wijk, 2003: 177). De media hebben dan een grote invloed op de publieke en politieke agenda, denk daarbij aan het Watergate schandaal, de Lockheed affaire of de meer recente Teeven deal. Uit een onderzoek naar Amerikaanse verkiezingscampagnes zijn kranten de meest effectieve agendasetters gebleken. Dagbladen besteden relatief meer aandacht aan nieuws en achtergronden en leggen daarmee de basis voor de publieke agenda. In tegenstelling tot radio en televisie, waarbij het vluchtiger is en meer om de hoofdlijnen gaat (ibid: 177).
De populariteit van kranten is weliswaar lager dan vroeger, omdat er simpelweg veel meer keuze in informatieverschaffing is (Altheide and Snow, 1979: 62-63). Wat Altheide en Snow destijds niet konden weten, is dat nu het gebruik van sociale media (Twitter en Facebook) als veelzijdige keuze in informatieverschaffing een belangrijke bron is. Toch, worden kranten nog steeds gebruikt voor het overbrengen van politieke boodschappen, mogelijk gekleurd door de politieke voorkeur van de redactie (ibid 63). Sommige publicisten, zien het als hun taak om zich in hun berichtgeving af te zetten tegen de gevestigde orde. Hierdoor zijn er verschillende mediabronnen met verschillende politieke opvattingen en ideeën. (ibid: 63-64).
Journalisten hebben dus een belangrijke rol in onze meningsvorming en wat er op de publieke agenda terecht komt, daarmee hebben ze ook invloed op het politieke terrein: “Journalists can create importance and certify authority as much as reflect it, in deciding who should speak on what subjects and under what circumstances.” Dat schrijft Cook (2005, 87) in Governing With The News: The News Media as a Policical Institution. Hij zegt hiermee dat journalisten als ‘puppet masters’ de politiek kunnen bespelen. Verder stelt hij dat beleidsvorming en nieuwsvorming in elkaar opgaan, aangezien de betrokken actoren beide gebruiken in hun poging om betekenisgeving te domineren (Cook, 2006). Politici, beleidsmakers en organisaties moeten zich aanpassen aan de veranderende wereld van de media (Hajer, 2009, 4). Hajer noemt deze nieuwe periode de age of mediatization. Daarbij gaat het tegenwoordig in de politiek om wie zijn of haar claim gezaghebbend kan maken (Hajer, 2009, 4).
In deze tijd van mediatisering, waarin media steeds invloedrijker zijn geworden in politieke processen, spreken vele auteurs over het begrip ‘medialogica’ (Altheide & Snow, 1992; Bennett, 2001; Hajer, 2009; RMO, 2003; Schillemans & Jacobs, 2013). Oorspronkelijk is dit begrip geïntroduceerd door Altheide & Snow (1979, 244), “Members of institutions recognize the potential of media logic vis-à-vis their goals of reaching an audience. In short, they present their own messages and images within the respectability and familiarity of media formats.” Waarbij politieke communicatie, al dan niet subtiel, steeds meer onderworpen wordt aan regels, doelstellingen en beperkingen van nieuwsmedia (Schillemans & Jacobs, 2013, 9). In de volgende paragraaf gaan we dieper in op medialogica.
Eerst staan we nog even stil bij het volgende: duidelijk is dat media een grote impact hebben op de politiek, we hebben al een beter beeld van de rol van de journalist en het publiek, maar de rol van de politici is nog nauwelijks aan bod gekomen. Vanuit het standpunt van de politicus en belangengroepen is het altijd duidelijk geweest dat in een democratische maatschappij invloed voortkomt uit het controleren en strategisch inzetten van informatie (Bennet, 2001:16). De politicus heeft de media dus nodig. Tijdstip, inhoud, symboliek, beeldgebruik, voorbeelden, de framing enzovoort, zijn van belang bij het verkondigen van de boodschap (Bennet, 2001:113-145).
Uit alles blijkt dat media ook een politiek instituut zijn (Cook, 2006). We kunnen niet alle media over een kam scheren, het is immers niet ‘een enkele en afzonderlijke’ actor (Cook, 2006:169). Degenen die het bericht brengen, het medium en wie er aan het woord komen (ambtenaren, experts, professionals, politiek activisten en zomaar iemand), is ook een belangrijk element bij het waarderen van de boodschap.
Soms lijkt het alsof de journalist het nieuws creëert, maar we moeten niet vergeten dat journalisten juist ook vaak reageren op politieke gebeurtenissen, in plaats van deze te initiëren (Wolfsfeld, 2011:2).
Kortom, de werking tussen politiek en media gaat twee kanten op: aan de ene kant zien we dat media een grote invloed hebben op de politiek. Aan de andere kant zien we dat de politiek media ook nodig heeft en dat media de politiek gebruiken voor het berichten over bepaalde gebeurtenissen. Politici gebruiken de media uit strategisch oogpunt en om een podium te hebben voor het uitdragen en benadrukken van hun visie, de media gebruiken voor de politiek nieuwswaarde en het vergroten van hun gezag.
1.2. Medialogica: de werkwijze van de media
Media doen dat niet zomaar, ze kennen een heel scala aan mogelijkheden om hun berichtgeving een kleur of bepaalde lading te geven: de medialogica. Media zijn dus niet geheel onafhankelijk in het nauwgezet vertellen wat er gebeurt in de wereld. De werkwijze die het medium hanteert bepaalt in sterke mate de vorm van het publieke debat en beïnvloedt de wijze waarop dit wordt gevoerd (RMO, 2003: 33).
Medialogica is een vorm van communicatie: De wijze waarop media informatie presenteren en doorgeven. Het kader (nieuws, entertainment, humor) dat media gebruiken wordt ingezet om het onderwerp/verschijnsel te presenteren en te interpreteren. Daarmee lijkt het zowel voor de zender als ontvanger duidelijk hoe de boodschap gepresenteerd wordt, maar wordt toch veel over het hoofd gezien bij analyse van mediabronnen (Altheide and Snow, 1979: 10). Dat komt mede doordat binnen de aard van nieuwsberichtgeving aangehaalde bronnen gedeeld worden tussen verschillende media, deze berichtgeving wordt dan met anderen in elkaar verweven (ibid: 85).
De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) heeft een rapport opgesteld dat geheel is toegespitst op medialogica. Daarin omschrijven ze zelf acht belangrijke kenmerken: Snelheid (1), framing (2), personalisering (3), meutevorming en hypes (4), kracht van herhaling (5), anchormen en interpretators (6), burgers in beeld (7), nieuwswaarde als criterium (8) (RMO, 2003, 34-36).
Het belangrijkste kenmerk is volgens de RMO (2003) in termen van medialogica de snelheid waarmee het nieuws wordt gebracht. Door het internet wordt nieuws snel gezien als oud en is
berichtgeving van kranten snel gedateerd. Op de tweede plaats beschrijven ze dat journalisten het meeste nieuws volgens vaste interpretatie schema’s brengt. Dit noemen ze ‘frames’ (waar in paragraaf 1.4 uitgebreider aandacht wordt besteed). Opdat lezer (of kijker) zich beter kunnen identificeren met het onderwerp, is personaliseren van nieuws heel belangrijk. Daarom staan emoties, gezagdragers en persoonlijkheden centraal in de nieuwsberichtgeving. Het vierde kenmerk van medialogica richt zich op meutevorming en hypes. Als de ene krant een primeur heeft dan nemen anderen dat over of zelfs andersom: wanneer andere kranten een bericht overnemen blijkt het een primeur te zijn geweest (ibid: 35). Deze meutevorming heeft als belangrijk effect dat vrijwel alle media zich conformeren aan een perspectief op een bepaald onderwerp. De RMO heeft het vervolgens over de kracht van herhaling, waarbij benadrukt wordt dat beeld een enorme zeggingskracht heeft. Hierbij geven ze als voorbeeld dat belangrijke gebeurtenissen op televisie vaak herhaald worden. Zo kent iedereen de traan van Maxima tijdens de bruiloft. Voor kranten geldt dit natuurlijk ook: op het moment dat een onderwerp (of foto) keer op keer in de krant staat dan is de kans dat dit bericht meer lading krijgt steeds groter.
Journalisten en anchormen, zijn zelf ook steeds belangrijker geworden. Niet alleen worden nieuwsfeiten gebracht, ze worden ook van interpretatie voorzien. Bijvoorbeeld bij de afgelopen verkiezingen voor de Eerste Kamer, werd keer op keer in de media bericht dat regeren voor Rutte nu wel eens heel lastig kan worden. Van deze interpretatie moeten we eerst nog maar zien of dit daadwerkelijk een groot obstakel voor het Kabinet zal zijn. De burger komt tegenwoordig steeds vaker zelf in beeld. Bijvoorbeeld als ervaringsdeskundige of als ooggetuige van een brand of andere gebeurtenis. Daarmee wordt de verhouding tussen media en de burger horizontaler en de kloof kleiner. Als achtste en laatste kenmerk meldt de RMO dat het nieuws niet langer de politieke agenda volgt, maar dat de feiten pas nieuws worden als de journalist dit nieuwswaardig genoeg vindt. Het gevolg is wel dat gebeurtenissen niet altijd een afspiegeling zijn van de realiteit.
De impact van medialogica hangt af van de mate van betrokkenheid van de media bij een bepaalde gebeurtenis. De evolutie van de media is niet aan de politiek voorbij gegaan. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het politieke leven tegenwoordig enorm in het teken staat van de invloed van de media (Altheide and Snow, 1979: 103).
Met de medialogica in het achterhoofd behoren media tot de belangrijkste bronnen in het legitimeren van hoe de werkelijkheid in elkaar zit, wordt gedefinieerd en aangepakt. De legitimerende functie van de media is het een continue proces van mediabewustzijn en media invloed. (237). In de publieke opinie is het zo dat wanneer nieuwsmedia niet over een bepaald onderwerp berichten, het onderwerp niet nieuwswaardig en daarmee kennelijk niet belangrijk wordt geacht (ibid 238).
Medialogica is dus de werkwijze van de media, waar verschillende kenmerken aan te ontlenen zijn. Dit maakt de media een essentieel onderdeel binnen het sociale leven waarbij de massacommunicatie door de medialogica in het hart ligt van het collectieve bewustzijn dat de maatschappij verbindt (ibid 237).
1.3 Mediahype: Concentratie op een onderwerp
Het meest voor de hand liggende criterium voor een mediahype is overdrijving en wel in twee betekenissen, namelijk dat media: buitenproportioneel veel aandacht besteden aan kwesties die het niet waard zijn en/of de ernst van het probleem overschatten op basis van onwaarheden en onjuiste interpretaties. (Vasterman 2005: 15). De duiding van een mediahype door Vasterman (2005) is gebaseerd op twee veronderstellingen: berichtgeving moet getoetst worden aan werkelijke feiten en dat er een objectieve maatstaf bestaat voor de hoeveelheid aandacht die de kwestie verdient in mediaberichtgeving op basis van relevantie (ibid 16).
Voordat een gebeurtenis als nieuws kan worden bestempeld, moet aan enkele criteria worden voldaan - de zogenaamde nieuwswaardecriteria. Nieuws dient actueel, relevant, afwijkend, ongewoon of negatief te zijn (Vasterman, 2005:18). Berichtgeving door de media kan soms een eigen leven gaan leiden, waardoor media invloed uitoefenen op gebeurtenissen die ze onafhankelijk dienen te verslaan. Niet in alle gevallen zijn media slechts verslaggevers van gebeurtenissen. Zeker op momenten waar massaal aandacht besteed wordt aan één bepaald onderwerp, is de kans groot dat media zelf een actieve rol gaan spelen en worden ze zelf hoofdrolspeler in plaats van enkel het nieuws te verslaan (ibid 20).
“Rather, the media are actively involved in constituting the social world. By making images and information available to individuals located in distant locales, the media shape and influence the course of events, and indeed, create events that would not have existed in their absence” (Thompson, 1995:117)
Een mediahype piekt snel, waarna de mogelijkheden voor vervolgnieuws uitgeput raken omdat er geen nieuwe gebeurtenissen meer plaatsvinden. Daardoor neemt de berichtgeving snel af. Bij een mediahype wordt niet alleen de startgebeurtenis bericht, maar juist ook het hele veld eromheen (Vasterman, 2005:31). Bijvoorbeeld bij de Lewinsky affaire van Bill Clinton, werd niet alleen bericht over die affaire, maar ook of de persoon Bill Clinton wel geschikt was als president.
Uiteindelijk definieert Vasterman een mediahype zo: ‘Een mediahype is een mediabrede, snel piekende nieuwsgolf die één gebeurtenis als startpunt heeft en die voor het grootste deel het gevolg is van zichzelf verstekende processen bij de nieuwsproductie’ (ibid 31)
Hij beschrijft dat er bij een mediahype sprake is van een toename aan nieuws over door de media beïnvloede of uitgelokte gebeurtenissen (ibid 33). Dit is echter wat kort door de bocht. Want
hij impliceert hiermee dat een mediahype altijd een oorzaak kent in door de media gecreëerde gebeurtenissen. Een onderzoek van Kepplinger & Habermeier, (1995) naar media invloeden is hier wat genuanceerder over, daar wordt onderscheid gemaakt in mediaberichtgeving tussen genuine events, mediated events en staged events. Waarbij genuine events niet door de media gecreëerde gebeurtenissen zijn en daarmee niet beïnvloed kunnen worden en de overige twee wel.
Er zijn verschillende typen mediahypes te onderscheiden; extensiverende en intensiverende mediahypes. Waarvan de laatst genoemde het meest belangrijk is, want die zoomt sterk in op alle aspecten rond één centraal thema. (Vasterman 2005:38) In het geval van de Jeugdwet kan de hype ontstaan door een ‘genuine event’ zoals de behandeling ervan voorafgaand de stemming in de Eerste Kamer. De Wet vormt dan het centrale nieuwsthema. Vervolgens gebruiken de media bepaalde subonderwerpen om het nieuws te duiden. Onder dit thema liggen allerlei aspecten die ze uitlichten om zo binnen dit thema tot een nieuwsbericht te komen.
Bij een mediahype agenderen, benadrukken en verstreken media berichtgeving niet alleen, maar framen en definiëren ze het issue ook (Vasterman, 2005:41). In de volgende paragraaf wordt er uitgebreider stil gestaan bij het concept framing.
1.4 Mediaframing: De verpakking van de boodschap
Media gebruiken frames om een boodschap te verpakken. Door het eenzijdig belichten van een enkel aspect van een gebeurtenis kan het publiek op het verkeerde been worden gezet (Entman, 1993:55). Het concept framing wordt veel gebruikt in de sociale wetenschappen, maar nergens is een algemene verklaring te vinden over hoe frames zich openbaren in een tekst of hoe ze denkbeelden kunnen beïnvloeden (Entman, 1993, 51).
Media kiezen (selecteren) de onderwerpen voor hun boodschap en bepalen daarmee wat uit deze onderwerpen benadrukt of uitgelicht wordt. Het nadrukkelijk vestigen van de aandacht op bepaalde aspecten van een gebeurtenis, beïnvloedt in sterke mate de beeldvorming waardoor een gepercipieerde werkelijkheid ontstaat. Frames kunnen problemen definiëren, oorzaken vaststellen, moraliseren en/of oplossingen suggereren (Entman, 1993, 52-55). Het framen door de media zorgt automatisch voor personaliseren, nieuwswaarde en (uitgezonderd snelheid en herhaling) de overige kenmerken die de RMO omschrijft. Framing bepaalt dus het beeld dat mensen krijgen bij een verhaal of (beleids-)conflict.
Beleidsconflicten kunnen langdurig zijn en immuun voor oplossingen lijken. Bij het zoeken naar een oplossing, zijn frames van grote waarde. Het is immers, lastig om een beleidsprobleem goed te verduidelijken (Rein en Schön, 1993:145). Rein en Schön gebruiken frames om problemen inzichtelijk te maken: de zogenoemde policy-setting frames (ibid 148-150). Uiteindelijk helpen die frames bij een ‘frame reflective discourse’: hierin reflecteren participanten op een beleidsconflict
om zo de mogelijkheden voor een oplossing te onderzoeken (ibid:150). Frames kunnen ook ingezet worden bij ‘diagnostic framing’, waarbij gezocht wordt naar het definiëren van een probleem en bij ‘prognostic framing’, waarbij gezocht wordt naar een propositie voor een oplossing (Benfort en Snow, 2000: 615-617).
In de benadering van frames maken Rein en Schön (1994) onderscheid in retorische frames en handelingsframes. Waarbij retorische frames verhalen en argumenten gebruiken om anderen te overtuigen van het nut van beleid en handelingsframes gebruikt worden voor het ontwikkelen van beleidspraktijken. Deze frames zijn vergelijkbaar met degene die ik in deze studie gebruik. Zo kunnen retorische frames gezien worden als probleemframing; ze belichten een kant van een bepaald onderwerp en behelzen geen propositie om beleid(sinstrumenten) te ontwikkelen. Terwijl oplossingsgerichte frames dit wel doen, vergelijkbaar met handelingsframes.
Om een boodschap binnen een frame gezaghebbend te maken is de setting (de omgeving) en de manier waarop de boodschap wordt gebracht het meest belangrijk. Hajer (2009: 50) noemt dit concept ‘dramaturgie’. Wanneer een politicus deze dramaturgische vaardigheden goed beheerst kan dat bijdragen aan de legitimiteit en het gezag van de boodschap, echter wanneer dit niet zo is zorgt dit juist voor een vermindering hiervan (Hajer, 2005: 51). Deze dramaturgische processen in een tekst kunnen ook te zien zijn wanneer er gebruik wordt gemaakt van metaforen (Yanow, 1993: 47). Daarnaast kunnen ook retorische technieken, bijdragen aan het gezaghebbend maken van een boodschap (Hajer, 2009: 71,81).
Tot nu toe zijn de begrippen ‘frame’ en ‘framing’ een aantal keer gevallen. Omdat deze woorden dicht bij elkaar staan kan verwarring optreden. Belangrijk om te weten is dat deze begrippen niet precies hetzelfde voor ogen hebben.
Framing moet gezien worden als een handeling of activiteit bij het vormen van betekenisgeving, het resultaat is dan een frame. Framing kijkt dus naar het proces dat vooraf gaat aan een frame. Stel bijvoorbeeld dat een dagblad het volgende kopt: “De Jeugdwet veroorzaakt chaos voor professionals in de jeugdzorg”. Dit frame is dan specifiek gericht op de rol van de professionals in de Jeugdzorg en laat daarmee in dit voorbeeld de andere onderwerpen van de Jeugdwet buiten beschouwing. De interpretatie, zorgt voor een negatieve houding jegens de Jeugdwet en belicht slechts één issue of thema van de wet.
Verschillende onderzoeken hebben aangetoond dat tijdsbeperkingen, gelimiteerde kennis en de noodzaak om nieuws onderhoudend te maken (simplificeren voor beperkte kennis publiek) ervoor zorgen dat journalisten thema’s en invalshoeken simplificeren (Altheide en Snow 1979: 173). Thema’s zijn algemene boodschappen of beelden die gebruikt worden om het ene bericht aan het andere te koppelen, zodat er eenheid ontstaat in de onderwerpen die gepresenteerd worden (ibid
173). Invalshoeken proberen de boodschap te versterken door bepaalde sub-onderwerpen expliciet te maken. Bijvoorbeeld door bij een presidentskandidaat specifiek in te gaan op zijn zelfverzekerdheid of zijn ervaring, om zo specifieke eigenschappen te belichten (ibid:173). Er kunnen dus verschillende invalshoeken onder een thema vallen.
Kortom, we zien hier dat binnen de medialogica, framingprocessen cruciaal zijn bij onderzoek naar beïnvloeding van media op beleid. Frames bepalen in welke mate het publiek wordt aangetrokken en aangesproken. Door in het onderzoek een framing-analyse toe te passen, richten we ons op probleem-framing en de propositie van een eventuele oplossing. Op deze manier kunnen we kijken of deze frames invloed uitoefenen op de handelwijze van politici. Als dat zo is zou de politiek zich steeds strakker aan de regels, doelstellingen en beperkingen van nieuwsmedia moeten houden zoals ook Schillemans en Jacobs (2013) suggereren.
1.5 interpretatieve benadering: een veranderende werkelijkheid
In de vorige paragraaf spraken we over frames en framing; een proces van de interpretaties die wij aan bepaalde gebeurtenissen om ons heen geven. Framing heeft daarmee interpretatieve functies, waar we hierbij stilstaan.
De interpretatieve benadering is binnen de beleidswetenschappen nog relatief nieuw. Gedurende een lange periode was de rationele benadering (vergelijkbaar met de natuurwetenschappen) gebruikelijk. Deze theorie gaat uit van actoren die op afstand staan van de werkelijkheid, met deze afstand creëert iedere actor een perspectief waarmee een weloverwogen beslissing kan worden genomen. Het uitgangspunt bij deze benadering is dat actoren over alle benodigde informatie beschikken om de gevolgen van hun beslissingen te kunnen overzien. (Bevir, 2010:40-41).
De rationale benadering is daarmee niet irrelevant binnen de sociale wetenschappen, maar het nadeel van die benadering is dat deze zich afsluit voor andere omstandigheden, waaronder betekenisgeving aan een bepaald onderwerp, die de interpretatieve benadering wel meeneemt (ibid: 58-61). Bevir verduidelijkt dit met de volgende quote:
“Interpretative theories of governance typically reject the idea that patterns of rule can be properly understood in terms of a historical or social logic attached to capitalist development, functional differentation, institutional settings, or utility maximization. Instead they emphasize the meaningful characters of human action. Because people act on meanings (beliefs or ideas, conscious or not), we can explain their actions properly only if we grasp the relevant meanings.” (Bevir, 2010:58). Volgens deze theorie kun je dus niet kijken naar de werkelijkheid, zonder je eigen zienswijze erin te betrekken. Er bestaat daarmee dus geen objectieve werkelijkheid. Het nadeel van het gebruik van een interpretatieve benadering binnen dit onderzoek zit voornamelijk in het feit dat er heel kritisch en secuur naar verschillende frames gekeken moet
worden. Daarbij wordt getracht een uitspraak te doen over de invloed van mediaberichtgeving op de behandeling van de Jeugdwet. Hierbij is het reconstrueren van frames in de documentatie van de parlementaire stukken aan interpretatie van de onderzoeker onderhevig. Dat heeft als risico dat er dubbele hermeneutiek kan plaatsvinden.
1.6 Casus: invloeden van mediatisering op beleid
De medialiteratuur die in dit hoofdstuk aan de orde is gekomen geeft een beeld van welke rollen media spelen, welke facetten daaraan gekoppeld zijn en welke invloeden media kunnen hebben. In deze paragraaf ben ik op zoek gegaan naar een voorbeeld van invloed van media op beleid. In een van de weinige studies over invloeden van mediatisering op beleidsbeslissingen vinden we een studie van Iris Korthagen uit 2011. Het gaat om beleidsproblematiek uit Gouda, die hier illustratief gebruikt wordt om de genoemde concepten tot uiting te laten komen.
In 2008 ontstond er in Gouda een mediahype over overlastgevende jongeren in de wijk Oosterwei. Deze hype ontstond nadat er in een naburige wijk een man van dertig was overvallen door jongeren van Nederlands-Marokkaanse afkomst. Al snel dook het nieuws op de wijk Oosterwei waarna er zelfs werd gesproken van ‘(straat)terrorisme’. Er kwamen steeds meer media op de buurt af, waardoor ze zelf betrokken raakten bij de problematiek: Zo werd een cameraploeg van ÉenVandaag bedreigd door deze jongeren. Het nieuws ging van lokaal naar nationaal. Politici gingen zich ermee bemoeien: Geert Wilders wilde het leger naar de wijk toesturen en er was kritiek op de minister van BZK. De gemeente Gouda stelde ondertussen een nieuw beleidsplan op om deze overlastgevende jongeren aan te pakken. Hoewel deze problematiek al vele jaren speelde in de gemeente lukte het pas na de mediahype om daadwerkelijk middelen los te peuteren van het Rijk om zo de problemen aan te pakken.
Rondom deze gebeurtenissen in Gouda heeft zich zeker een mediahype afgespeeld. Journalisten nemen daarbij zaken van elkaar over. Wat in de kranten verschijnt wordt getoond op televisie. De mediahype heeft ook gezorgd dat de politiek verhaallijnen uit de media ging overnemen, waardoor het Rijk zijn visie wijzigde. De media gebruikten om deze problematiek te duiden woorden als ‘rellen’ en ‘terreur’ en tegelijkertijd konden de feitelijke cijfers (welke niet overeen kwamen met deze krachttermen) over het gebied de gebeurtenissen niet objectiveren. De negatieve framing was veel meer voorkomend dan genuanceerde berichten waardoor de dominante beeldvorming een negatieve en gedramatiseerde voorstelling van de gebeurtenissen gaf. In de politieke behandeling kwam deze negatieve framing ook veelvuldig naar voren, waardoor de negatieve retorische frames nog meer versterkt werden.
Uiteindelijk bleek dat deze gemediatiseerde werkelijkheid, die voor veel betrokkenen afweek van hun eigen perceptie, gevolgen had voor het overheidshandelen. Ook zorgde de
mediahype voor verschillen in retorische frames, maar niet per definitie ook voor handelingsframes. Media-aandacht heeft het verschil gemaakt in de harde aanpak bij het nieuwe beleidsplan. Gouda heeft hierdoor 5 miljoen euro van het Rijk gekregen voor extra middelen om het probleem aan te pakken. Al deze negatieve aandacht is wel ten koste gegaan van het imago van de stad.
Deze casus is een prachtige illustratie van de invloed van medialogica op politieke beleidsvorming. In Gouda creëerden media een hype en frames rondom een gebeurtenis die het beeld en de interpretatie van publiek en politiek veranderden. Een belangrijk verschil met het onderzoek uit Gouda en het onderzoek dat voor u ligt is dat er in Gouda vooraf al bekend was dat er aantoonbaar beleidswijzigingen na de mediahype hebben plaatsgevonden. Bij dit onderzoek is het beleid reeds door de politiek geïnitieerd en daarmee op voorhand niet duidelijk of en op welke wijze er door media invloed is uitgeoefend op de politieke beleidsvorming rond de Jeugdwet.
2. Methode & gegevens
In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de methodes die gebruikt zijn bij het verzamelen van de data. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen mediaberichtgeving en parlementaire documenten. Ook wordt duidelijk welke programma’s er zijn gebruikt bij de dataverzameling en waarom.
In dit onderzoek is gekozen voor een media en beleidsanalyse over de Jeugdwet binnen de decentralisaties van 2015. Dit hoofdstuk zal de data presenteren die vergaard en gebruikt zijn voor de behandeling van de deelvragen. Ook al gaat het om een uitgebreide dataverzameling die specifiek is samengesteld voor dit onderzoek, daarmee is het niet zo dat deze data per definitie representatief zijn voor andere onderwerpen met betrekking tot invloed van media op beleidsvorming. Zo kan het zijn dat een andere casus mogelijk andere uitkomsten zal hebben. Het kan zelfs zo zijn dat een vergelijkbaar onderzoek binnen dit onderwerp andere resultaten oplevert. Immers, de data zijn onderhevig aan interpretatie van de onderzoeker, waardoor dit onderzoek niet zonder meer te generaliseren is naar het bredere sociaal wetenschappelijk domein. Wel zal het helpen bij het vinden van een uitgangspunt voor eventuele vervolgonderzoeken binnen dit onderwerp. Daarnaast is dit onderzoek één van de eerste die naar media-invloeden kijkt op het landelijke niveau van beleidsvorming. Daarmee hebben de resultaten niet alleen toegevoegde waarde voor grootschaliger onderzoek maar zijn zij ook van belang voor toekomstige beleidsmakers die te maken krijgen met veel media-aandacht.
Dit onderzoek is tweeledig; enerzijds is er gekeken naar artikelen uit landelijke dagbladen, anderzijds is er gekeken naar de parlementaire documenten die relevant waren bij de behandeling van de Jeugdwet. Allereerst wordt er naar de verzameling en data uit de media gekeken en vervolgens komen de parlementaire stukken aan bod. Deze informatie wordt ondersteund met grafieken en tabellen.
2.1 verzamelen van gegevens – media
De analyse en resultaten van dit onderzoek zijn gebaseerd op onderzoek naar krantenartikelen en beleidsdocumenten. Het onderzoek beslaat de maanden april 2013 tot januari 2015. Voor deze periode is gekozen omdat dit begint drie maanden voorafgaand aan de presentatie van de Jeugdwet in de Tweede Kamer tot de daadwerkelijke implementatie op 1 januari 2015. Tijdens deze periode is het volgende stappenplan uitgevoerd om de benodigde data te vergaren en analyseren.
Allereerst, zoals te lezen is in de inleiding, wordt bij de analyse van de data gebruik gemaakt van nieuwsberichtgeving tijdens het wetgevingstraject van de Jeugdzorg tussen 1 april 2013 en 1 januari 2015. Met ‘media’ in dit onderzoek worden dagbladen bedoeld. Dit heeft te maken met het feit dat kranten nog steeds als een belangrijke nieuwsvoorziening worden gezien, zoals te lezen valt in het voorgaande hoofdstuk. Daarnaast is het zo dat kranten die over heel Nederland verspreid worden ook een website onderhouden, waarbij de belangrijkste berichten eigenlijk altijd zowel op het internet als in de krant staan. Door gebruik te maken van de databank Lexisnexis (databank van nieuwsbronnen) zijn alle verschenen publicaties in de betreffende periode geraadpleegd.
Vervolgens is via Lexisnexis gezocht op de termen ‘jeugdwet’, ‘jeugdzorg’ en ‘jeugdhulp’. Verkennend vooronderzoek in zowel lokale als nationale nieuwsbronnen heeft aangetoond dat deze begrippen veelvuldig in de mediaberichtgeving worden gebruikt wanneer er verwezen wordt naar veranderingen in de jeugdzorg binnen de drie decentralisaties (zie tabel 2.1 voor verduidelijking).
Tabel 2. 1
Zoekterm Aantal resultaten in Lexisnexis database
Jeugdwet 1335
Jeugdzorg 2099
Jeugdhulp 102
Alle 3 de termen gecombineerd in één bericht 192
Aangezien de drie genoemde veelgebruikte begrippen een te grote scope voor dit onderzoek met zich meebrengen is voor de uiteindelijke analyse de concentratie gelegd bij het begrip ‘Jeugdwet’. Deze keuze is gemaakt omdat deze term in artikelen vaak gepaard gaat met de andere formuleringen jeugdzorg- en hulp. Bovendien omvat dit begrip de overige en verwijst deze term altijd naar de Jeugdwet in de parlementaire behandeling die in dit onderzoek centraal staat (in tegenstelling tot het gebruik van de termen ‘jeugdhulp’ en ‘jeugdzorg’ door de media wat ook kan verwijzen naar onderwerpen over bijvoorbeeld misstanden binnen de sector of casussen die los staan van de parlementaire behandeling van de Jeugdwet) daarom kan dit gezien worden als representatief voor dit onderzoek.
Uit een steekproef analyse van lokale mediabronnen blijkt dat de Jeugdwet voornamelijk benaderd is vanuit het perspectief van verantwoordelijkheden die gemeenten krijgen, wat als algemeen geldt voor ieder van de decentralisaties die de Rijksoverheid doorvoert. Daarom is de uiteindelijke volledig inhoudelijke media analyse gebaseerd op de dagbladen die op nationale schaal verschijnen met de veronderstelling dat hun bereik en invloedssfeer groter is dan van lokale
bronnen. Dat levert een totaal van 245 dagbladartikelen op. De resultaten van de analyse zijn in paragraaf 2.2 weergegeven.
Om tot een goede analyse te komen zijn alle krantenartikelen over de Jeugdwet, die via LexisNexis naar voren kwamen, in het programma Atlas TI gezet. Dit is een coderingsprogramma, dat veel bij kwalitatief onderzoek of kwalitatieve data-analyse gebruikt wordt. Hiermee kan de inhoud van een artikel systematisch geanalyseerd worden.
Alle artikelen zijn op maandbasis gesystematiseerd zodat er een goed overzicht is ontstaan en er een beeld te vormen valt van piekmomenten (mediahypes). Al snel bleek dat er in de maand april 2013 geen enkel artikel over de Jeugdwet is verschenen, waardoor de daadwerkelijke analyse een maand opschoof en dus plaatsvond over de periode mei 2013 tot 1 januari 2015.
Nadat alle artikelen handmatig in Atlas TI waren gezet, heeft de onderzoeker eerst alle artikelen éénmaal doorgelezen, zodat een globaal beeld ontstond over de inhoud van de artikelen. Vervolgens is hij begonnen met het één-voor-één open coderen van de bronnen, waarbij ieder artikel is voorzien van relevante codes, zodat belangrijke passages makkelijk terug te vinden zijn. Daarbij is met name gelet op hoe media de Jeugdwet framed2 en welke invalshoek of thema in ieder artikel is uitgelicht.
2.2 resultaten – media
In de periode mei 2013 tot januari 2015 zijn er in totaal 245 artikelen over de Jeugdwet in de nationale kranten verschenen. Belangrijk hierbij is dat het alleen gaat om de artikelen die minimaal eenmaal de term ‘Jeugdwet’ bevatten (zoals uitgelegd in paragraaf 2.1). De volgende kranten zijn meegenomen binnen dit onderzoek: Het Algemeen Dagblad, het Financieel Dagblad, het Parool, het Nederlands Dagblad, het NRC Handelsblad, de NRC Next, het Reformatorisch dagblad, De Telegraaf, Trouw, de Volkskrant en de Spits.
2 Middels de Rein en Schön methode van probleem en oplossingsgerichte framing. Zoals omschreven in hoofdstuk
Figuur 2.1 geeft precies aan hoeveel artikelen iedere krant in de genoemde periode heeft geschreven. Opvallend daarbij is dat de christelijke media (Het Reformatorisch Dagblad 44 artikelen en het Nederlands Dagblad 33 artikelen) met 77 artikelen samen bijna een derde (31%) van het totaal hebben geschreven over de Jeugdwet.
Van de 245 artikelen die er totaal zijn geschreven, zijn de meeste van het type nieuwsberichten (92). In figuur 2.2 is de verdeling te zien van het soort artikel dat is geschreven over de Jeugdwet. ‘Nieuws’, zijn nieuwsberichten welke voor zich spreken, ‘Achtergrond’ zijn artikelen en reportages die wat uitgebreider ingaan op bepaalde issues rondom de Jeugdwet. ‘Opinie’ zijn opiniërende artikelen over de Jeugdwet, variërend van hoofdredactioneel commentaar tot ingezonden brieven van lezers. ‘Human Interest’ zijn artikelen die voornamelijk casuïstiek bevatten en van een narratieve stijl voorzien zijn. Met ‘Overig’ wordt in dit geval artikelen bedoeld die aankondigingen van programma’s, quizzen of woordzoekers bevatten.
Figuur 2. 2 92# 72# 54# 19# 8# 0# 10# 20# 30# 40# 50# 60# 70# 80# 90# 100#
Nieuws# Achtergrond# Opinie# Human#Interest# Overig#
Type%ar(kelen%
Aantal# 10 7 9 33 48 9 44 25 30 28 2 0 10 20 30 40 50 60Kranten
Kranten Figuur 2. 1Wanneer we kijken naar de verdeling van het aantal krantenartikelen per maand, in de totale periode van 20 maanden, kunnen we de volgende frequentieverdeling (figuur 2.3) opmaken.
Figuur 2. 3
Hier zien we dat februari 2014, over de gehele periode genomen er met een totaal van 64 artikelen met kop en schouders boven uitsteekt. Bijna twee keer zoveel artikelen als de op een na populairste maand, oktober 2013, met 35 artikelen. Om deze uitschieters beter te bekijken is er voor ieder jaar een aparte frequentieverdeling gemaakt, waarbij de belangrijkste gebeurtenissen rondom deze wet en de parlementaire behandeling zijn geduid.
3 4 6 1 13 35 9 10 11 64 25 14 1 5 4 5 10 12 5 8 0 10 20 30 40 50 60 70
Frequentieverdeling gehele periode
Figuur 2. 4
In figuur 2.4 zien we dat er in 2013 81 artikelen over de Jeugdwet zijn geschreven. Waarin de uitschieter in de maand oktober 2013 lag.
Het eerste moment waarop het parlement daadwerkelijk met de Jeugdwet te maken kreeg was juli 2013. In deze maand zijn er slechts zes artikelen door de media over deze wet geschreven. Waarvan enkel het NRC, het Reformatorisch Dagblad en De Telegraaf daadwerkelijk over de presentatie van deze wet geschreven hebben. De overige berichten hadden een andere invalshoek.
In oktober 2013 is er in de Tweede Kamer over de Jeugdwet gestemd. Dit is dan ook de maand waarin de meeste artikelen (35) zijn geschreven.
Figuur 2.5 geeft overzicht op het aantal artikelen over de Jeugdwet in 2014. We zien hier dat er in de maand februari de meeste artikelen gepubliceerd zijn. In totaal zijn er over het hele jaar genomen 164 artikelen geschreven. Opvallend is dat er totaal in de eerste drie maanden van 2014 meer artikelen (100) over de Jeugdwet zijn geschreven dan over heel 2013. Daarbij krijgt de stemming over de Jeugdwet in de Eerste Kamer dus veel meer aandacht van de media dan toen de wet in de Tweede Kamer werd behandeld.
3 4 6 1 13 35 9 10 0 5 10 15 20 25 30 35 40
Mei '13 Juni '13 Juli '13 Aug '13 Sept '13 Okt '13 Nov '13 Dec '13
Frequentieverdeling artikelen 2013
Aantal 1 juli. Jeugdwet (JW) 17 okt. TK
Figuur 2. 5
De aandacht voor de Jeugdwet bleef ook in maart van 2014 nog voortbestaan in verband met de gemeenteraadsverkiezingen op de 19e van die maand. Aangezien de decentralisaties een belangrijke rol speelden bij deze verkiezingen en de Jeugdwet daar onderdeel van uitmaakt, is dit een logische verklaring voor het feit dat de aandacht nog even bij dit onderwerp werd gehouden.
De presentatie van de Wijzigingswet op de Jeugdwet is aan veel media voorbijgegaan, maar toch is in het najaar van 2014 een opleving te zien van berichtgeving over de Jeugdwet. Dat heeft voornamelijk te maken met het feit dat de daadwerkelijke transitiedatum van 1 januari met alle veranderingen van dien, steeds dichterbij kwam. Inhoudelijk gezien zal er in hoofdstuk 4 (mediaberichtgeving) uitgebreid aandacht worden besteed aan het soort artikelen en de thema’s die er gedurende de verschillende maanden zijn aangehaald.
2.3 verzamelen van gegevens – parlementaire documenten
De parlementaire documenten zijn verzameld via de website van overheid.nl (officiële bekendmakingen: parlementaire documenten). Allereerst is gezocht naar het dossiernummer van de Jeugdwet (nummer 33684) met 171 resultaten en vervolgens is een overzicht gemaakt van alle relevante documenten. Ook is er binnen de website overheid.nl gezocht op de term ‘Jeugdwet’ net zoals dat is gedaan bij het vergaren van media-artikelen, wat uiteindelijk meer dan 1000 resultaten opleverde. Vervolgens is op dezelfde wijze gezocht naar de invoeringswet van de Jeugdwet (nummer 33983), wat 25 resultaten opleverde
De parlementaire documenten zijn geanalyseerd nadat alle mediagegevens bestudeerd waren. Vervolgens is ieder relevant parlementair document onderzocht op de meest voorkomende frames en thema’s die in de media artikelen naar voren kwamen, om zo inzicht te kunnen krijgen in de rol die de media hebben gespeeld in het beleidsvormingstraject van de Jeugdwet.
11 64 25 14 1 5 4 5 10 12 5 8 0 10 20 30 40 50 60 70
Jan '14 Feb '14 Maa '14 Apr '14 Mei '14 Juni '14 Juli '14 Aug '14Sept '14 Okt '14 Nov '14 Dec '14
Frequentieverdeling artikelen 2014
Aantal 18 feb. EK stemt in met JW 19 mrt. Verkiezingen gemeenteraad 14 juli. Wijzigingswet JWDe operationalisering leunt dus op een combinatie van methode van Rein & Schön en Benfort & Snow, in termen van probleem framing en oplossingsgerichte framing. Er wordt dus gekeken of de gebruikte frames vooral problemen van de Jeugdwet belichten of dat er ook oplossingen worden aangedragen. Inhoudelijk is verder gekeken naar de standpunten van verschillende fracties. Daarnaast zijn de parlementaire documenten onderling geanalyseerd met de focus op moties en amendementen, om zo een overzicht te kunnen maken van de wijzigingen die de wet in het parlementaire proces heeft doorgemaakt. Deze wijzigingen gekoppeld aan mediaberichtgeving kunnen inzicht geven of de berichtgeving daadwerkelijk heeft geleid tot aanpassing van beleid. Er is daarbij gekeken of de frames die media gebruiken ook in de parlementaire documenten zijn terug te vinden en/of dit invloed heeft gehad op het besluitvormingstraject. Door te zoeken naar overeenkomstige thema’s en frames wordt gekeken of er verbanden te vinden zijn.
2.4 resultaten – parlementaire documenten
Na in paragraaf 2.2 de hoeveelheid aan de media artikelen te hebben besproken is nu de beurt aan de parlementaire documenten. In de database van overheid.nl is gezocht naar de term ‘Jeugdwet’ in alle parlementaire documenten een periode van 20 maanden tussen april 2013 en januari 2015.
Figuur 2. 6
In figuur 2.6 zien we dat in 750 documenten kwam deze term ‘Jeugdwet’ minimaal één keer voor kwam. Daaruit is dossier 33684 is hét dossier over de Jeugdwet met 150 verschillende stukken en dossier 33983 met 19 stukken gaat over de wijzigingen van wetten voor de Jeugdwet.
750$ 150$ 19$ 0$ 100$ 200$ 300$ 400$ 500$ 600$ 700$ 800$
Jeugdwet$ Dossier$33684$ Dossier$33983$
Parlementaire*documenten*
Tabel 2.2 is verder toegespitst op het type document dat betrekking heeft op de Jeugdwet. Alleen de meest relevante documenten zijn meegenomen in de analyse. Vandaar dat de cijfers iets afwijken van bovenstaande grafiek. Bijvoorbeeld bij ‘Alle jeugdwet’ (N) is er een aantal van 1067 artikelen te vinden binnen de periode mei 2013 tot januari 2015. Echter, documenten als agenda’s en Kamervragen zonder antwoorden zijn uit de analyse gelaten in verband met het feit dat er in deze documenten geen directe verbanden te trekken zijn tussen de media invloeden op de parlementaire besluitvorming. Naar handelingen, Kamerstukken en Kamervragen met antwoorden is wel gekeken.
Onder ‘handelingen’ verstaat de overheid: officiële geredigeerde woordelijke verslagen van de plenaire vergaderingen van de Eerste en Tweede kamer. Kamerstukken zijn documenten die in bijna alle gevallen zijn gewisseld tussen de Nederlandse regering en het Nederlands parlement en zijn gepubliceerd binnen een dossier. Kamervragen kunnen gesteld worden door ieder Kamerlid aan een bewindspersoon, al deze schriftelijk gestelde vragen (met antwoorden) worden gepubliceerd.
Tabel 2. 2
Parlementaire documenten N Selectie
Alle 'jeugdwet' 1067 Handelingen 'Jeugdwet' 129 Kamerstukken 'Jeugdwet' 561 Kamervragen 'Jeugdwet' 60 Alle Dossiernummer 33684 171 Handelingen '33684' 13 Kamerstukken '33684' 137 Kamervragen '33864' 0 Alle Dossiernummer 33983 25 Handelingen '33983' 3 Kamerstukken '33983' 16 Kamervragen '33983' 0
Uiteindelijk zijn er ongeveer 919 documenten uit de parlementaire behandeling geanalyseerd, wel moet worden aangemerkt dat enkele hiervan ‘dubbel’ zijn gerekend omdat de zoekterm ‘jeugdwet’ in de database van overheid.nl ook verwijst naar documenten binnen dossiernummer 33684 en 33983.
In dit hoofdstuk hebben we kunnen lezen hoe het verloop van de artikelen in de media er uitzag en gezien welke documenten uit de parlementaire behandeling zijn gebruikt binnen dit onderzoek. We hebben gezien dat de christelijke dagbladen samen het meest bericht hebben over de wet, gevolgd door het NRC Handelsblad, Trouw, de Volkskrant en De Telegraaf. De andere dagbladen deden er een stuk minder toe. We kunnen ook al zien dat er sprake is van een mediahype in februari 2014, waarin verreweg de meeste artikelen over de Jeugdwet zijn geschreven. In de periode voor de behandeling in de Tweede Kamer zijn de meeste nota’s van wijzigingen gepresenteerd en de verdere inhoudelijke behandeling van de parlementaire stukken lezen we terug in het volgende hoofdstuk alvorens er gekeken wordt naar de inhoudelijke behandeling van de Jeugdwet in de media.
3. Parlementaire behandeling Jeugdwet
Voordat we kunnen analyseren of de media invloed hebben gehad op het beleidsvormingstraject van de Jeugdwet, kijken we eerst naar de parlementaire behandeling van de Jeugdwet. Eerst kijken we naar de uitgangspunten van het Kabinet, dan de vragen die de verschillende fracties hebben aangaande de wet. Voordat er stemming over de wet in de Tweede Kamer plaatsvond is het wetsvoorstel tot drie keer toe gewijzigd. Dus focussen we ons op de wijzigingen die tijdens deze behandeling zijn doorgevoerd, door te kijken naar de aangenomen moties in de Eerste en Tweede Kamer en amendementen in de Tweede Kamer. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt er antwoord gegeven op de vraag: wat waren de belangrijkste wijzigingen tijdens de parlementaire behandeling van de Jeugdwet?
Voordat we ingaan op de standpunten van de fracties en de wijzigingen van de wet, om de contouren van de wet te begrijpen is het van belang om eerst nog even naar wat het kabinet boogt met de Jeugdwet. De Jeugdwet is op 1 juli 2013 aan de Tweede Kamer gepresenteerd. De doelstelling van het kabinet betreffende de Jeugdwet is geformuleerd in vijf uitgangspunten (dossier 33684: no.2).
1. Preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk;
2. De-medicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en in voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen;
3. Eerder de juiste hulp op maat te bieden om jeugdigen en gezinnen zo snel mogelijk, zo dichtbij mogelijk en zo effectief mogelijk hulp te bieden met aandacht voor de (kosten)effectiviteit van de geboden hulp;
4. Integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt één gezin, één plan, één regisseur; 5. Meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden door vermindering van regeldruk.
In figuur 3.1 (33684: no.3) is goed te zien welke verschillende disciplines worden opgevangen door gemeenten.
Figuur 3. 1
3.1 Standpunten van de Fracties
Voordat we gaan kijken naar de wijzigingen van de Jeugdwet kijken we eerst even naar de houding en opvatting van verschillende partijen. Veel fracties hadden nog twijfels en vragen bij de uitwerking van deze wet. Met de daarop aansluitende vergadering worden enkele van de standpunten van de verschillende fracties hier geïllustreerd. Daarnaast is in de bijlage een schematisch overzicht van de standpunten per politieke partij te vinden, waar meerder standpunten zijn uitgelicht3.
We zien dat de PVV en SP meer in termen van problemen dan in termen van oplossingen spreken. Zo ziet de PVV dat de intenties van de Jeugdwet er wel zijn, maar zetten ze vele vraagtekens bij het huidige voorstel en vinden ook dat de druk voor alle betrokken partijen te hoog wordt.
“Wij zijn niet tegen de intenties, maar wel tegen de druk die op deze ketel wordt gezet. Het loopt gigantisch mis” (Fleur Agema, PVV, 9 oktober 2013, 33684:11)
De SP ziet ook veel problemen bij de jeugdwet en vindt onder andere dat kinderen niet de juiste zorg zullen krijgen omdat er tegelijkertijd ook bezuinigd moet worden.
3 50PLUS, PvdD en eenmansfracties hebben geen noemenswaardige rol gespeeld in de parlementaire besluitvorming
“Mijn fractie vindt dit voorstel een slecht voorstel voor het kind en de ouders, maar ook voor de gemeenten” (Renske Leijten, SP, 9 oktober 2013, 33684:11)
De overige partijen zijn wat constructiever in hun opstelling en denken ook in oplossingen zoals het familiegroepplan van de ChristenUnie als behandelmethode verankeren in de Jeugdwet. Daarmee zien we verschil tussen de progressieve opstelling van partijen als CDA, D66, CU, GroenLinks en SGP tegen de conservatieve houding van de SP en PVV.
“Ik begin met het familiegroepsplan. (…) Dat sterkte mij in mijn opvatting dat wij vooral eerst moeten nagaan wat er in een gezin nog mogelijk is met familie en vrienden, voordat er wordt opgeschakeld. Toen ik mij hierin verdiepte, kreeg ik hiervan alleen maar meer voorbeelden. Ik zeg dit overigens — laat ik het er maar meteen bij zeggen — met alle respect voor de professionals die dag en nacht hun uiterste best doen om deze kinderen bij te staan. (Joel Voordewind, ChristenUnie, 9 oktober 2013, 33684: no.11)
Regeringspartij VVD vindt het vooral belangrijk dat er aandacht komt voor de demedicalisering (preventie) van de jeugdzorg, dit is al een van de uitgangspunten die het kabinet heeft geformuleerd.
“Meer aandacht voor preventief optreden en begeleiding en het sterker steunen van ambulante jeugdzorg in plaats van het te vanzelfsprekend inschakelen van de complexere hulp, kunnen overbehandeling voorkomen en kosten reduceren.” (Henk Beckers, VVD, 33684: no.19, 11 februari 2014)
De PvdA wil met de Jeugdwet innovaties stimuleren en beschikbare kennis breed toegankelijk maken.
“Ik vraag de staatssecretaris toe te zeggen dat gekoppeld aan de transformatieagenda een innovatieplatform wordt opgericht vanuit de bestaande kenniscentra met drie doelen. Die doelen zijn de volgende. Ten eerste, de versnipperde bestaande kennis bundelen en de transformatie van onderzoeksterreinen bewaken. Ten tweede, borgen dat er sprake is van doorontwikkeling en innovatie van de jeugdzorg. Ten derde, borgen dat de kennis bij opleidingen en op de werkvloer terechtkomt in het kader van vroeg signaleren en generalistisch gezinsgericht werken. (Loes Ypma PvdA, 9 oktober 2013, 33684: no.11)
De uiteindelijke analyse focust zich vooral op de koppeling van mediaberichtgeving aan verschillende issues binnen de Jeugdwet en de wijzigingen die zijn doorgevoerd. Daarnaast beperken we ons tot de hoofdlijnen en de verbanden tussen partijen, aangenomen moties en amendementen. Enerzijds om dit geen langdradige exercitie over alle ins- en outs van de Jeugdwet te laten zijn en anderzijds omdat juist in de wijzigingen goed materiaal te vinden is om te koppelen aan mediaberichtgeving binnen het besluitvormingsproces.
3.2 Moties en amendementen
Na de eerste Nota van Wijzigingen zijn er tussen 1 oktober en 16 oktober 2013 nog twee verschenen. Wanneer we deze nota’s binnen dossiernummer 33648 doornemen, zien we dat er zes moties en negentien amendementen zijn aangenomen. Moties zijn uitspraken van Eerste of Tweede Kamerleden die vaak gebruikt wordt als actiepunt voor een minister of als conclusie van een debat, bijvoorbeeld focus op een meer beleidsmatige aanpak voor een onderwerp of het innemen van een bepaald standpunt rondom een wetsontwerp. Het kabinet heeft overigens de mogelijkheid om een aangenomen motie naast zich neer te leggen, maar dit kan de verhouding tussen Kamer en regering verstoren. Een Amendement geeft de mogelijkheid om wijzigingen of verbeteringen aan te brengen in een wetsvoorstel. Alleen de Tweede Kamerleden hebben Recht van Amendement (website parlement.com, recht van amendement). In het volgende overzichten staan deze genoemd.
Tabel 3. 1
Moties ingediend TK Moties aangenomen TK
• Lid Keijzer (CDA) Nieuwe raming voor verdeling budgetten tussen gemeenten in 2015 (no. 88)
• Lid Keijzer (CDA) De komende drie jaar monitoren kinderen die tussen wal en schip dreigen te raken i.v.m. afbakeningsproblemen van dit transformatie- en transitieproces. (no.90)
• Lid Ypma (PvdA) Maken goede afspraken (over inkoop jeugd-ggz) tussen gemeenten en zorgverzekeraars te stimuleren voor tenminste de overgangsperiode van drie jaar. (no. 98)
• Lid Bergkamp (D66) Vraagt om expliciete aandacht voor zorgvuldige overheveling van taken en verantwoordelijkheden van de jeugd-ggz in de regionale transitiearrangementen. (no. 101)
• Lid Bergkamp (D66) Bij evaluatie van de Jeugdwet nadrukkelijk kijken naar de positionering van jeugd-ggz en bezien of de financiële- en
beleidsvrijheid van specialistische en generalistische zorg voor gemeenten wenselijk is. (no. 102 à 114 à 115)
• Lid Bergkamp (D66) Transparantie voor ouders en de jeugd bij gebruik pgb onder de Jeugdwet. (no. 103)
In deze aangenomen moties zien we voornamelijk dat er aandacht wordt gevraagd voor het verdelen van budgetten tussen de gemeenten, het monitoren van kinderen die verloren dreigen te raken in het nieuwe systeem, maken van goede afspraken bij het inkoopproces van zorg, extra aandacht voor de jeugd-ggz, de beleidsvrijheid ten aanzien van de jeugd-ggz en meer duidelijkheid voor cliënten die onder het nieuwe stelsel het pgb gebruiken. Met deze moties wordt door het CDA, PvdA en D66 extra richting gegeven aan het parlementaire proces rondom de Jeugdwet. Wanneer de aangenomen moties worden afgezet tegen de focuspunten van de verschillende fracties zien we een direct verband bij D66 met de motie 115 over beleidsvrijheid direct overeenkomt met de hoofdpunten vanuit de fractie. D66 vraagt zich af of deze beleidsvrijheid, een speerpunt van de VVD, wel wenselijk is voor gemeenten en wil hier tijdens de evaluatie extra aandacht voor. Ook de motie 90 van het CDA sluit aan op de vragen die de eigen fractie heeft met betrekking op verduidelijking van de afbakening van de doelgroepen die vallen onder de Jeugdwet. Het gebruik van de metafoor ‘wal en schip’ geeft aan dat jongeren zoek kunnen raken bij de jeugdzorg in het nieuwe systeem. Wanneer politici deze zorgen uitdragen in de parlementaire behandeling maken ze veel gebruik van deze metafoor. De overige moties die aangenomen zijn sluiten meer indirect aan bij diverse standpunten van partijen.
Naast de actiepunten uit de moties en de aandacht voor bepaalde onderwerpen zijn er ook negentien amendementen aangenomen die de wet daadwerkelijk hebben veranderd. De partij die veruit het meeste is betrokken bij de aangenomen amendementen is de PvdA. In figuur 3.2 zien we precies voor iedere partij hoeveel ze betrokken zijn bij wijzigingen van de wet.
Figuur 3. 2
Grote afwezige is de PVV die geheel buitenspel lijkt te staan bij de parlementaire behandeling van de Jeugdwet.
De meeste amendementen zijn redelijk technisch van aard en gaan om een betere formulering of verduidelijking van bepaalde onderwerpen. Het amendement 56 (tabel 3.2) van CU en SGP, over de plicht voor colleges om jeugdhulp toe te spitsen op de achtergrond van het kind, is het meest opvallend. Deze sluit niet alleen aan bij motie 86, maar ook bij de hoofdpunten die de fractie van de SGP en CU belangrijk vinden bij de Jeugdwet. Het gaat hier om de keuzevrijheid die jeugdzorgbehoevenden hebben in de nieuwe wet. De beide partijen maken zich hard voor passende zorg die aansluit bij de achtergrond van het kind – de identiteitsgebonden instellingen. Dit zien we terug in de hele behandeling van de wet en heeft dus ook tot aanpassing geleidt. Eigen kracht is een belangrijk onderwerp binnen de wet. Het sluit aan bij het eerste uitgangspunt van het Kabinet bij de wet en wordt dieper verankerd door een familiegroepsplan als behandelmethode – in dit plan kunnen ouders/verzorgers zelf aangeven hoe ze de opvoedsituatie willen verbeteren. Dit zien wet terug in amendement nummer 83 waar de burger meer gestimuleerd wordt om de regie (zorgverlening) in eigen hand te houden. Andere partijen zoals GroenLinks en D66 zijn wel sceptisch over deze aanpak omdat ze twijfels hebben in hoeverre mensen instaat zijn de zorg zelf te regelen. Een andere wijziging heeft te maken met de versteviging van de bevoegdheden van de professional ten opzichten van de gemeente. We zien dit terug in Amendement nummer 28 en 112. Aanvankelijk had het college van B&W meer zeggenschap over welk type zorg aangeboden zou worden aan de cliënt, maar de PvdA, CDA, GL en SP hebben deze verantwoordelijkheid en macht van gemeenten iets weten in te perken. Ook zijn er nog wat kleine wijzigingen rondom verheldering
3" 8" 4" 4" 3" 2" 3" 2" 0" 0" 1" 2" 3" 4" 5" 6" 7" 8" 9"
VVD" PvdA" SGP" CDA" D66" CU" GL" SP" PVV"
