DE KLIMAATVERANDERING-MIGRATIENEXUS
HET DISCOURS BINNEN DE INTERNATIONALE GEMEENSCHAP
Wetenschappelijke verhandeling Aantal woorden: 20.415
Luca Van Maldeghem
Stamnummer: 01609926Promotor: Prof. dr. Thijs Van de Graaf
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de richting Politieke Wetenschappen afstudeerrichting Internationale Politiek
3
ABSTRACT
Deze masterproef handelt hoofdzakelijk over de klimaatverandering-migratienexus, het discours dat hierover bestaat en de implicaties ervan. Op dit moment bestaat een juridisch vacuüm met betrekking tot de bescherming van personen die zich moeten verplaatsen ten gevolge van de klimaatverandering. Toch zijn verschillende institutionele initiatieven genomen om de problematiek het hoofd te bieden, zowel op het niveau van de Verenigde Naties (VN) als op het niveau van staten. Niet alleen de politieke maar ook de academische wereld heeft zich al over de problematiek gebogen, waarbij duidelijk werd dat verschillende discoursen bestaan over de klimaatverandering-migratienexus. Er kunnen drie discoursen onderscheiden worden: het securitization-discours, het protection-discours en het adaptation and climate risk management -discours. Belangrijker is echter wat het discours van de internationale gemeenschap is over het fenomeen aangezien dit implicaties heeft voor de klimaatmigranten. In deze masterproef werd daarom een Critical Frame Analysis toegepast op verschillende documenten van actoren die een goede vertegenwoordiging vormen van de internationale gemeenschap. Daaruit kon worden geconcludeerd dat de internationale gemeenschap vooral een adaptation and climate risk management-discours hanteert in combinatie met een protection-discours. Dat leidt tot welbepaalde gevolgen die zowel positieve veranderingen als risico’s met zich kunnen meebrengen. Trefwoorden: Klimaatverandering Migratie Klimaatmigratie Discours Internationale gemeenschap
4
VOORWOORD
Met deze masterproef sluit ik mijn vier jaar durende opleiding tot politieke wetenschapper aan de Universiteit Gent af. Het schrijven van deze masterproef was een uitdagende en leerrijke ervaring. Om dit eindwerk te verwezenlijken heb ik hulp gekregen van verschillende personen. Ik zou hen graag bedanken, want zonder hen was deze masterproef nooit tot stand gekomen.
Eerst en vooral wil ik mijn promotor Prof. Dr. Thijs Van de Graaf bedanken voor de begeleiding die ik het voorbije jaar kreeg. Telkens gaf hij mij goede feedback en interessante opmerkingen om deze masterproef tot een goed einde te brengen.
Graag bedank ik ook mijn ouders, mijn zus en mijn vriend voor de eindeloze steun die ik van hen kreeg gedurende dit proces. Ze stonden telkens klaar om te helpen waar ze konden. Wanneer het even moeilijker ging, kon ik rekenen op hun luisterend oor en hun aanmoedigende woorden.
5
LIJST VAN AFKORTINGEN
AOSIS
Alliance of Small Island States COP
Conference of the Parties Global Compact
Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration IDP
Internally Displaced Person IPCC
Intergovernmental Panel on Climate Change IPT
Immigration and Protection Tribunal IOM
International Organization for Migration Nansen Initiative
Nansen Initiative on Disaster-Induced Cross-Border Displacement NDC
6 OAU
Organization of African Unity OHCHR
Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights PDD
Platform on Disaster Displacement Protection Agenda
Agenda for the Protection of Cross-Border Displaced Persons in the Context of Disasters and Climate Change
Task Force
Task Force on Displacement UNEP
United Nations Environment Programme UNFCCC
United Nations Framework Convention on Climate Change UNHCR
United Nations High Commissioner for Refugees UNHRC
United Nations Human Rights Council VN
7
INHOUDSOPGAVE
1. INLEIDING ... 10
1.1. Probleemstelling ... 10
1.2. Verloop van de masterproef ... 11
1.3. Terminologie ... 12
1.4. De klimaatverandering-migratienexus: de bredere maatschappelijke context ... 13
1.4.1. (Afwezigheid van) een juridisch kader ... 13
a) De Conventie van Genève (1951) ... 13
b) Een regionaal juridisch kader ... 15
c) Andere beschermingsstandaarden ... 16
d) Samengevat ... 17
1.4.2. Institutioneel kader ... 17
a) Initiatieven door staten ... 18
b) Initiatieven door de VN ... 19
2. LITERATUUROVERZICHT ... 25
2.1. De klimaatverandering-migratienexus ... 25
2.2. Implicaties van de verschillende discoursen ... 30
3. ONDERZOEKSOPZET ... 34 3.1. Onderzoeksvraag ... 34 3.2. Theoretisch kader ... 34 3.2.1. Een discours ... 34 a) Discoursanalyse ... 36 b) Frameanalyse ... 38 3.2.2. De internationale gemeenschap ... 40 a) De Engelse School ... 41 b) De Verenigde Naties ... 43 3.3. Methodologisch kader ... 44
8
3.3.2. Data ... 46
3.4. Beperkingen aan het onderzoek ... 48
3.4.1. Beperkingen aan de methode ... 48
3.4.2. Beperkingen aan de data ... 48
4. ONDERZOEK ... 50
4.1. International Dialogue on Migration: Climate Change, Environmental Degradation and Migration 50 4.2. Agenda for the Protection of Cross-Border Displaced Persons in the Context of Disasters and Climate Change (The Nansen Initiative) ... 52
4.3. Summary of the Panel Discussion on Human Rights, Climate Change, Migrants and Persons Displaced across International Borders (Report of the OHCHR) ... 54
4.4. Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration ... 56
4.5. UNFCCC: Cancun Adaptation Framework (2010) & Task Force on Displacement of the Warsaw International Mechanism (2018) ... 60
4.5.1. Cancun Adaptation Framework (2010) ... 60
4.5.2. Task Force on Displacement of the Warsaw International Mechanism (2018) ... 61
5. CONCLUSIE ... 63
5.1. Het discours van de internationale gemeenschap ... 63
5.2. Theoretische implicaties van het discours ... 66
5.2.1. Een pluralistische opvatting ... 66
5.2.2. Theoretische contradicties in het discours ... 67
5.3. Beleidsimplicaties van het discours ... 68
5.3.1. Adaptation and climate risk management-discours ... 68
5.3.2. Het protection-discours ... 70
5.3.3. IDP’s ... 71
5.4. Algemene conclusie ... 71
9
BIJLAGEN ... 82
Figuur 1. Samenvatting van migratie en verplaatsingen in globale beleidsprocessen ... 82
Tabel 1. Stappenplan Critical Frame Analysis (o.b.v. Verloo, 2005, pp. 30-31) ... 83
Tabel 2. Critical Frame Analysis International Dialogue on Migration ... 85
Tabel 3. Critical Frame Analysis Agenda for the Protection of Cross-border Displaced Persons in the Context of Disasters and Climate Change (Protection Agenda) ... 92
Tabel 4. Critical Frame Analysis Report of the OHCHR ... 99
Tabel 5. Critical Frame Analysis Global Compact for Migration ... 107
10
1. INLEIDING
1.1. Probleemstelling
Zowel de klimaatverandering als het onderwerp migratie zijn vandaag de dag niet meer weg te denken uit de media. Wanneer dan door sommigen bewijs geleverd wordt dat deze twee problematieken aan elkaar gelinkt zouden zijn, is het natuurlijk niet vreemd dat dit heel wat aandacht trekt van verschillende actoren. De Internationale Organisatie voor Migratie (International Organization for Migration of IOM) voorspelt dat er tegen 2050 zo’n 25 miljoen tot 1 miljard klimaatmigranten kunnen zijn. Het idee dat grootschalige migratiestromen zullen ontstaan ten gevolge van de klimaatverandering, wekt zowel veel angstgevoelens als oproepen tot bescherming op (Bassetti, 2019, 12 mei; Bettini, Nash & Gioli, 2017, p. 349). Zowel de academische wereld als de politiek zijn dan ook de voorbije jaren heel erg bezig geweest met dit fenomeen, zoals zal blijken in deze masterproef.
De verschillende discoursen in het wetenschappelijk debat zijn duidelijk weergegeven in de literatuur, maar het blijkt minder duidelijk welk discours aangenomen wordt door de internationale gemeenschap. Het bestuderen van dat discours is nochtans zeer relevant, aangezien het gebruikte discours natuurlijk heel wat implicaties heeft voor het beleid en dus ook voor de klimaatmigrant zelf. Daarom zal in deze masterproef getracht worden de volgende onderzoeksvraag te beantwoorden: Wat is binnen de internationale gemeenschap het discours over de klimaatverandering-migratienexus? In het theoretisch kader worden de begrippen ’internationale gemeenschap’ en ‘discours’ uitgebreider toegelicht.
In deze masterproef zal die vraag onderzocht worden door een Critical Frame Analysis toe te passen op verschillende documenten die geselecteerd werden op basis van het het World Migration Report 2020 van de IOM.In dat rapport wordt een overzicht gegeven van de beleidsprocessen die relevant zijn voor de governance van klimaatmigratie (cf. infra). Meer concreet werd een analyse gemaakt van de manier waarop de internationale gemeenschap het probleem van de klimaatverandering-migratienexus voorstelt (de diagnose) en welke oplossingen ze hiervoor aanreikt (de prognose). Die
11 analyse werd gedaan vanuit het idee dat de manier waarop dit geframed wordt ook een invloed heeft op het beleid zelf. Daarom wordt in deze masterproef ook nagegaan welke implicaties het discours heeft. Het sleutelelement bij een Critical Frame Analysis is het concept policy frame. Verloo (2005) beschrijft dit als volgt: “an organising principle that transforms fragmentary or incidental information into a structured and meaningful problem, in which a solution is implicitly or explicitly included” (Lombardo & Verloo, 2007, pp. 32-33). Het is zeer relevant om te achterhalen welke policy frames gehanteerd worden met betrekking tot de klimaatverandering-migratienexus, aangezien elke framingdus beïnvloedt welke vragen gesteld worden, welke kennis ontwikkeld wordt en welk aanpassingsbeleid en antwoorden prioriteit krijgen (Dewulf, 2013, p. 325).
1.2. Verloop van de masterproef
Allereerst zal een overzicht gegeven worden van de maatschappelijke context van de klimaatverandering-migratienexus, waaruit duidelijk zal worden dat een juridisch vacuüm bestaat met betrekking tot de bescherming van personen die zich moeten verplaatsen ten gevolge van de klimaatverandering. Dat betekent echter niet dat er in de loop van de jaren geen institutionele initiatieven zijn genomen om de problematiek het hoofd te bieden, zowel op het niveau van de Verenigde Naties (VN) als op het niveau van staten. Er wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste initatieven aangezien hiervan later gebruik gemaakt wordt om het discours van de internationale gemeenschap te achterhalen. Daarna volgt een overzicht van de bestaande literatuur over de klimaatverandering-migratienexus zodat de lezer een idee krijgt van de verschillende discoursen die bestaan over het fenomeen binnen de academische wereld. Die discoursen reiken van het idee dat klimaatmigratie een veiligheidskwestie is die aangepakt moet worden tot het idee dat migratie zelf een oplossing is om zich aan te passen aan de klimaatverandering. Daarna wordt gewezen op de verschillende implicaties die deze discoursen (kunnen) hebben. In het onderzoeksopzet worden de specifieke onderzoeksvragen, het theoretisch kader en het methodologisch kader uitgebreid toegelicht. De analyses worden vervolgens besproken in het onderzoek zelf. Tenslotte volgt een conclusie, waar een antwoord geformuleerd wordt op de onderzoekvraag en de bijkomende vragen besproken worden.
12 1.3. Terminologie
Vooraleer dieper ingegaan wordt op de maatschappelijke context van de klimaatverandering-migratienexus, wordt even stilgestaan bij de terminologie met betrekking tot het fenomeen. Vaak worden de termen ‘migranten’, ‘vluchtelingen’, ‘verplaatste personen’ etc. door elkaar gebruikt, terwijl er wel degelijk een verschil is tussen die termen. Zo is een migrant iemand die om verschillende redenen zijn land verlaat om elders te wonen, tijdelijk of permanent, vrijwillig of gedwongen (Vluchtelingenwerk Vlaanderen, p. 5). Een migrant kan dus geen beroep doen op bepaalde rechten, terwijl dit wel het geval is voor een vluchteling. De status van een vluchteling staat beschreven in de Conventie van Genève, ook wel het Vluchtelingverdrag genoemd (cf. infra). Vluchtelingen kunnen door die Conventie een beroep doen op bepaalde rechten
.
De meeste mensen die hun huis of woonplaats moeten ontvluchten, blijven echter binnen de grenzen van hun land en vallen hierdoor niet onder de Conventie (cf. infra). Hiervoor wordt de term intern verplaatste personen (Internally Displaced Persons of IDP’s) gebruikt (Vluchtelingenwerk Vlaanderen, pp. 5-7).Zoals hieronder duidelijk gemaakt zal worden, is er geen eensgezindheid over het gebruik van de term ‘klimaatmigratie’ aangezien die term een causale relatie impliceert tussen klimaatverandering en migratie. Hoewel het niet de bedoeling is om in deze masterproef uitspraken te doen over causaliteit wordt om praktische redenen wel gebruik gemaakt van termen zoals ‘klimaatmigratie’, ‘klimaatmigranten’, ‘milieumigratie’ en de ‘klimaatverandering-migratienexus’. Een term die - tenzij om specifieke redenen - wel bewust vermeden wordt, is de term ‘klimaatvluchteling’ omwille van de specifieke status die ermee gepaard gaat.
Tenslotte is het interessant om te wijzen op het verschil tussen milieumigratie en klimaatmigratie. Het concept ‘milieumigratie’ kent een ruimere betekenis, namelijk migratie ten gevolge van elke negatieve verandering, op globaal of lokaal niveau, in het milieu van de mens. Klimaatmigratie betreft de migratie tengevolge van de negatieve effecten van de klimaatverandering. Bijgevolg kan klimaatmigratie gezien worden als een soort milieumigratie (Magnus, 2011, p. 10). In deze masterproef wordt meestal de term ‘klimaatmigratie’ gebruikt – d.i. dan ook het specifieke thema
13 van deze masterproef – maar indien in de literatuur sprake was van milieumigratie of environmental migration werd dit ook zo overgenomen.
1.4. De klimaatverandering-migratienexus: de bredere maatschappelijke context 1.4.1. (Afwezigheid van) een juridisch kader
a) De Conventie van Genève (1951)
Zoals hierboven reeds werd aangehaald, is de klimaatverandering-migratienexus zowel een belangrijk issue binnen het wetenschappelijke debat als binnen de politiek. Binnen de politiek staat de conceptuele discussie rond het gebruik van de notie ‘vluchteling’ centraal, aangezien die notie juridisch gezien refereert aan de Conventie van Genève (1951) (Piguet, 2011, p. 15). In de Conventie van Genève (1951) wordt een ‘vluchteling’ gedefinieerd als volgt:
“Die, [...] uit gegronde vrees voor vervolging wegens zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging, zich bevindt buiten het land waarvan hij de nationaliteit bezit, en die de bescherming van dat land niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil inroepen, of die, indien hij geen nationaliteit bezit en verblijft buiten het land waar hij vroeger zijn gewone verblijfplaats had, daarheen niet kan of, uit hoofde van bovenbedoelde vrees, niet wil terugkeren” (Verdrag van Genève, 1951, p. 1).
In die definitie zitten dus geen milieuredenen vervat en bijgevolg is er geen basis in het internationaal recht voor zogenaamde klimaatmigranten, zoals het Hoog Commissariaat voor de Vluchtelingen (United Nations High Commissioner for Refugees
of
UNHCR) ook benadrukt heeft (Botas, Hayes & MacLellan, 2017, pp. 22-23). Gezien het feit dat de definitie enkel toepasbaar is op mensen die een internationale grens overgestoken hebben, is dit moeilijk toepasbaar op mensen die zich verplaatsen ten gevolge van de klimaatverandering. Dergelijke verplaatsingen doen zich namelijk vaak voor binnen nationale grenzen. Verder kan de klimaatverandering op geen enkele manier gezien worden als een aanslag op iemands ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot14 een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. Het Vluchtelingenverdrag (1951) erkent dus een verplaatsing ten gevolge van de klimaatverandering niet als basis voor bepaalde rechten. Het gevolg hiervan is dat een klimaatmigrant geen asiel of een vluchtelingenstatus kan verkrijgen en dat die mensen geen legale bescherming zullen hebben onder het internationaal recht (Botas et al., 2017, pp. 22-23; McAdam, 2011, pp. 12-13).
Sommigen pleiten ervoor om de definitie in de Conventie van Genève (1951) uit te breiden, terwijl anderen bang zijn dat dit ervoor zou zorgen dat de toegekende bescherming aan erkende vluchtelingen in het gevaar wordt gebracht. Dat laatste zou vooral kunnen gebeuren doordat milieuproblemen een apolitieke connotatie hebben, waardoor asielkwesties in het algemeen gezien zouden worden als apolitiek en natuurlijk, terwijl de Conventie van Genève duidelijk politiek getint is. Dat argument kan echter weerlegd worden door erop te wijzen dat de klimaatverandering geen natuurlijk en apolitiek fenomeen is, maar juist een product is van een bepaald economisch wereldsysteem, waardoor de globale gemeenschap juist wel verantwoordelijk is voor de situatie van klimaatmigranten. Men kan hier zelfs een stap verder in gaan door te beargumenteren dat de toestand van klimaatmigranten de verantwoordelijkheid is van enkele staten, namelijk de staten die het meest bijgedragen hebben aan de klimaatverandering door hun CO2-uitstoot (Piguet, 2011, pp. 15-17). Toch is de bezorgheid over de toegekende bescherming van bestaande vluchtelingen enigszins te begrijpen. Het UNHCR heeft al moeite om de gepaste hulp te geven aan de 22,5 miljoen vluchtelingen (van oorlog en vervolging) en gaf zelf al toe dat het stretched to the limit was. Als de definitie dus uitgebreid zou worden, moet er ook genoeg politieke wil zijn om in de nodige financiering te voorzien (The Economist, 2018, 24 november).
Het feit dat migratie steeds meer als een aanpassing aan de klimaatverandering wordt gezien (cf. infra), maakt de situatie nog moeilijker. Migratie wordt in dit geval namelijk gezien als een adaptatiestrategie en dus in zekere mate als een ‘oplossing’, maar tegelijkertijd beperken nationale immigratiewetten in veel landen de toegang van niet-burgers. Het internationaal recht bepaalt bovendien maar voor een beperkte groep van migranten dat landen verplicht zijn om ze te beschermen: vluchtelingen, staatsloze personen en anderen die recht hebben op complementaire bescherming (McAdam, 2011, p. 4).
15 Het is duidelijk dat deze conceptuele discussie over klimaatmigranten geen puur semantische discussie is, maar dat de definiëring ook gaat over de status en de bescherming die verleend moet worden aan deze mensen en over de verantwoordelijkheid van de internationale gemeenschap (Piguet, 2011, pp. 15-17). Volgens Piguet (2011, p. 11) impliceert de multicausaliteit van migratiepatronen, en dus het feit dat de impact van de klimaatverandering op migratie moeilijk te ontrafelen is, dat staten het bestaan van klimaatmigranten niet meteen zullen erkennen en dus ook niet zullen onderscheiden van andere migratiestromen. Dun & Gemenne (2008, p. 10) beargumenteren dat het noodzakelijk is dat een duidelijkere definitie ontwikkeld wordt voor klimaatmigratie, zowel voor academici als voor politici. Voor academici ligt het belang in het begrijpen van de onderliggende factoren van migratiebeslissingen, maar voor politici ligt het belang in het bevatten van de rechten die deze mensen toebedeeld moeten krijgen.
b) Een regionaal juridisch kader
Toch bestaat een zeker regionaal juridisch kader voor klimaatmigranten. Zo voorziet de Organization of African Unity (OAU)-Conventie in Afrika en de Cartagena-declaratie in Latijns-Amerika in een bredere definitie voor vluchtelingen dan het Vluchtelingenverdrag. De OAU-Conventie beschrijft vluchtelingen als mensen die vluchten omwille van events seriously disturbing the public order (McAdam, 2011, p. 15). De Cartagena-declaratie geeft een gelijkaardige definitie: “persons who have fled their country because their lives, safety or freedom have been threatened by generalised violence, foreign aggression, internal conflicts, massive violation of human rights or other circumstances which have seriously disturbed public order” (Reed-Hurtado, 2013, p. 4). Het zou dus theoretisch mogelijk zijn dat milieucatastrofes hier ook onder vallen, maar staten die vluchtelingen opvangen omwille van zulke redenen beroepen zich bijna nooit op hun verplichtingen onder de OAU-Conventie of de Cartagena-declaratie. Zij vangen die mensen eerder op omwille van humanitaire redenen dan omwille van het desbetreffende verdrag. Dat is belangrijk aangezien de verklaring die een staat geeft voor zijn acties aantoont of een staat al dan niet een vrije interpretatie van een verdrag aanvaardt. Waarschijnlijk heeft de reden waarom staten niet verwijzen naar dit
16 verdrag te maken met het feit dat het moeilijk te bepalen is of de klimaatverandering de reden is voor de beweging. Een ander tekort van de twee regionale verdragen is dat er al sprake moet zijn van een echte bedreiging vooraleer het verdrag ingeroepen kan worden en dat er dus geen preventieve bescherming verleend kan worden (McAdam, 2011, p. 15).
c) Andere beschermingsstandaarden
Toch zijn er enkele andere standaarden die een bescherming kunnen bieden voor mensen die vluchten omwille van de klimaatverandering. Het Hoog Commissariaat voor de Mensenrechten (Office of theUnited Nations High Commissioner for Human Rights of OHCHR) maakte al een overzicht van hoe de klimaatverandering ook mensenrechten kan schenden. Zo kan een verhoogde voedselonzekerheid het recht op adequaat voedsel in het gevaar brengen en kan een stijging van de zeespiegel het recht op adequate huisvesting schenden. Er zijn echter maar enkele van die rechten die aanleiding geven tot een beschermingsverplichting (McAdam, 2011, p. 16). Zo werd naast de Conventie van Genève een Complementary Protection aangenomen die bescherming biedt aan mensen met risico op foltering, wrede, onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, en voor mensen die risico lopen op een arbitraire deprivatie van leven (het recht op leven of de right to life) (Mandal, 2005). Voor die gevallen geldt het principe van non-refoulement, wat betekent dat mensen in dat geval niet teruggestuurd mogen worden naar hun land van afkomst.
In de bestaande rechtspraak is voor die gevallen de impact van de klimaatverandering als bron voor onmenselijke behandeling dus niet uitgesloten, maar het zou wel uitgewerkt moeten worden opdat zulke (on)rechten duidelijk onder dit concept vallen (McAdam, 2011, pp. 16-18). Zeer recentelijk, namelijk in januari 2020, werd voor de eerste keer een uitspraak gedaan over een dergelijke case door het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties (United Nations Human Rights Committee), dat toezicht houdt op de International Covenant on Civil and Political Rights. Die uitspraak kwam er naar aanleiding van de beslissing door Nieuw-Zeeland om Ioane Teitiota, een man uit de kleine eilandstaat Kiribati, geen erkenning te geven als vluchteling of beschermde persoon en hem vervolgens terug te sturen naar Kiribati (Matias, 2020, p. 4). De man beargumenteerde dat hij hiermee een sterk risico liep op de bedreiging van zijn right to life onder
17 artikel 6 van de Conventie. De New Zealand Immigration and Protection Tribunal (IPT) besliste echter dat het risico op een arbitraire deprivatie van het leven niet groot genoeg was (UNHRC, 2020, p. 10). Het Mensenrechtencomitébevestigde die uitspraak van de IPT, maar wees er wel op dat “environmental degradation, climate change and unsustainable development constitute some of the most pressing and serious threats to the ability of present and future generations to enjoy the right to life” (UNHRC, 2020, p. 10).
d) Samengevat
Ondanks het wijdverspreid gebruik van de term ‘klimaatmigratie’, heeft deze term geen legale betekenis waardoor een juridisch vacuüm bestaat. Er zijn enkele bestaande instrumenten waarop een beroep gedaan kan worden als het gaat over klimaatmigratie, maar die dekken zeker niet de hele lading. Zoals hierboven reeds vermeld werd, zijn er stemmen die pleiten voor een uitbreiding van de Conventie van Genève (1951). Anderen pleiten voor de creatie van een nieuw legaal kader, specifiek voor deze problematiek. Het is niet moeilijk te begrijpen dat dit geen gemakkelijke opdracht zou zijn, gezien de vage definiëring en afbakening van de concepten. Een ander vertragend element is dat dit tot discussies zou leiden over de verantwoordelijkheid van de geïndustrialiseerde landen in de klimaatverandering (Piguet, 2011, pp. 17-18).
1.4.2. Institutioneel kader
Dat er niet voorzien is in een juridisch kader wil echter niet zeggen dat er ook geen beleid wordt uitgestippeld om met milieugerelateerde migratie om te gaan (Piguet, 2011, p. 19). Al in de jaren 2000 nam de United NationsSub-commission on the Promotion and Protection of Human Rights een resolutie aan over “the legal implications of disappearance of States and other territories for environmental reasons, including the implications for the human rights of their residents, with particular reference to the rights of indigenous peoples”, en riepen zij de Mensenrechtencommissie van de Verenigde Naties (United Nations Commission of Human Rights, nu de Mensenrechtenraad van de Verenigde Naties (United Nations Human Rights Council (UNHRC)) op om hieromtrent een grondige studie te doen (wat echter nooit gebeurde). Sindsdien is er een stijgend engagement
18 met betrekking tot klimaatgerelateerde migratie, zowel door ngo’s als op formeel institutioneel vlak (McAdam, 2011, pp. 5-6).
a) Initiatieven door staten
De creatie van het Nansen Initiative on Disaster-Induced Cross-Border Displacement (Nansen Initiative) in oktober 2012 was de belangrijkste institutionele ontwikkeling op het vlak van klimaatverandering en menselijke mobiliteit tot dan toe. Het was een antwoord op de inspanningen van het UNHCR om een global guiding framework te ontwikkelen. Het Nansen Initiative wou “een consensus ontwikkelen over een beschermingsagenda die tegemoet kwam aan de noden van mensen die zich verplaatst hadden door natuurlijke rampen en de effecten van de klimaatverandering”. Het Nansen Initiative was een staatsgeleid en bottom-upproces: door zeven subregionale consultaties en meetings met de civil society tussen 2013 en 2015 werd een genuanceerde visie ontwikkeld over de uitdagingen van rampen en de klimaatverandering in verschillende delen van de wereld (McAdam, 2016, pp. 1520-1521).
Uiteindelijk stelde het Nansen Initiative in 2015 de Agenda for the Protection of Cross-Border Displaced Persons in the Context of Disasters and Climate Change (Protection Agenda) voor. Dit niet-bindend document werd ondertekend door 109 staten en het consolideerde de resultaten van de regionale consultaties, bepaalde de prioriteiten en deed inhoudelijke aanbevelingen. De Secretaris-Generaal van de VN moedigde staten eveneens aan om de inzichten te incorporeren in nationaal beleid en praktijk. De Protection Agenda vult de normatieve gaten met betrekking tot verplaatsing, migratie en geplande herplaatsing van mensen in de context van rampen en klimaatverandering. Daarnaast suggereert de Protection Agenda concrete stappen die genomen kunnen worden op nationaal, regionaal en internationaal niveau. Het werd al beschreven als een “pre-soft law initiative, which seeks to build political consensus and open the way to greater legal achievements” (McAdam, 2016, pp. 1524-1525).
Het Platform on Disaster Displacement (PDD) werd opgericht in 2016 als opvolger van het Nansen Initiative: haar rol is om het werk van het Nansen Initiative verder op te volgen en de aanbevelingen
19 van de Protection Agenda te implementeren. Net zoals het Nansen Initiative wil het platform een multi-stakeholderforum zijn voor dialoog, het delen van informatie en beleids- en normatieve ontwikkeling (McAdam, 2016, p. 1532). Het initiatief heeft zich ertoe verbonden om landen aan te moedigen om hulp te bieden aan klimaatmigranten ondanks de afwezigheid van een internationaal bindend kader.
Er werden ook al initiatieven genomen vanuit individuele landen om met de impact van klimaatverandering op migratie om te gaan. Zo heeft de Eerste minister van Nieuw-Zeeland, Jacinda Ardern, plannen om speciale visa te creëren voor de bewoners van de eilanden in de Stille Oceaan die gedwongen worden om zich te verplaatsten ten gevolge van een stijging van de zeespiegel. Tot nu toe zijn deze staatsgeleide initiatieven misschien wel de beste optie, aangezien een internationaal antwoord voorlopig uitblijft (The Economist, 2018, 24 november).
b) Initiatieven door de VN
Op het niveau van de VN zijn de onderhandelingen die gebeuren in het kader van de United Nations Framework Convention on Climate Change (UNFCCC) zeer belangrijk. De ondertekeningsprocedure van het UNFCCC werd geopend naar aanleiding van de Rio Earth Summit in 1992 (UNFCCC, 2020a, 26 maart). Al in 1992 verwees het UNFCCC in artikel 4.8 naar “the specific needs and concerns of developing country Parties arising from the adverse effects of climate change … especially on: (a) Small Island countries; (b) Countries with low-lying coastal areas; (c)…”. Dit gebeurde onder andere onder invloed van The Alliance of Small Island States (AOSIS), die gecreëerd werd in 1990 (Magnan & Ourbak, 2018, p. 1). Vandaag heeft de Conventie met 197 lidstaten bijna universeel lidmaatschap en het ultieme doel van de Conventie is “preventing dangerous human interference with the climate system” (UNFCCC, 2020a, 26 maart).
20 Het UNFCCC is het kader waarbinnen de onderhandelingen plaatsvinden, maar de beslissingen worden genomen in het kader van de Conference of the Parties1 (COP), het hoogste
beslissingsorgaan van de Conventie. Alle staten die lid zijn van de Conventie worden vertegenwoordigd op de COP en hier worden de beslissingen genomen die nodig zijn om een effectieve implementatie van de Conventie te verwezenlijken. Het UNFCCC werd voor het eerst geoperationaliseerd in 1997 met de aanname van het Kyoto-protocol. Het ratificatieproces bij de 192 leden ging niet heel vlot en hierdoor ging het protocol pas van kracht in 2005. In het Kyoto-protocol verbonden geïndustrialiseerde landen zich ertoe om broeikasgassen te beperken en te verminderen in overeenstemming met overeengekomen individuele doelen. Alleen ontwikkelde landen, de zogenaamde Annex I-landen, zijn dus gebonden door het Kyoto-protocol. Dat is gebaseerd op het principe van common but differentiated responsibility and respective capabilities, dat erkent dat ontwikkelde landen voor het grootste deel verantwoordelijk zijn voor de grote hoeveelheid broeikasgas in de atmosfeer (UNFCCC, 2020e, 27 maart).
In de volgende paragrafen volgt een overzicht van de ontwikkelingen in het UNFCCC die betrekking hebben op de klimaatverandering en migratie. Figuur 1 (zie bijlagen) is een bijhorend, samenvattend schema dat ontwikkeld werd door de Migration, Environment and Climate Change Division van de IOM.
Migratie ten gevolge van klimaatverandering, ook wel the human face of climate change genoemd, deed pas haar officiële intrede in de onderhandelingen van het UNFCCC in 2010 via de Cancun Adaptation Framework op de COP16 in Cancun (Ford & Gibb & 2012, p. 1). Die erkenning gebeurde niet zomaar en was het resultaat van een lang proces tussen 2007 en 2010 (Warner, 2011, p. 4). De aandacht voor klimaatgerelateerde migratie ging samen met een algemene shift in het denken over klimaatverandering: het internationaal kader rond klimaatverandering heeft een lange tijd gefocust op mitigation en minder op adaptation. Mitigation gaat over de reductie van de CO2-uitstoot,
1Het secretariaat van de COP bevindt zich in Bonn, waar ook de jaarlijkse COP’s plaatsvinden tenzij een lidstaat voorstelt
om de COP te organiseren. Er is dan ook de tendens om COP’s afwisselend te laten doorgaan in de erkende VN-regio’s, namelijk Afrika, Azië, Latijns-Amerika en de Caraïben, Centraal- en Oost-Europa, en West-Europa en anderen (UNFCCC, 2020b, 26 maart).
21 terwijl adaptation focust op de aanpassing aan de klimaatverandering, waaronder klimaatmigratie valt(Gemenne, 2011, pp. 17-18). Die focus op adaptation werd voor het eerst vastgesteld in 2007 op de COP13 in Bali. Hier kwam het Bali Action Plan tot stand, dat bepaalde adaptation-elementen identificeerde die overwogen konden worden in een internationaal klimaatakkoord (Warner, 2011, pp. 4-5). Het Bali Action Plan benadrukte ook haar steun aan kwetsbare ontwikkelingslanden inclusief de minst ontwikkelde landen, kleine eilandstaten en landen in Afrika die getroffen warden door droogtes, verwoestijning en overstromingen (Warner, 2018, p. 389).
Daarnaast werd een werkgroep opgericht die tegen 2009 de adaptation-elementen moesten verankeren in een internationaal akkoord. In die tussenperiode mobiliseerde de hele humanitaire wereld – VN-agentschappen, onderzoekers en de civil society – zich om te verzekeren dat de human face of climate change gerepresenteerd zou worden (Warner, 2011, pp. 4-5). Warner (2011, p. 5) merkt op dat zowel onderzoek als humanitaire actie een belangrijke rol gespeeld hebben om klimaatgerelateerde migratie en beweging in de UNFCCC-onderhandelingen te introduceren. In de Cancun Adaptation Framework werd uiteindelijk opgeroepen tot “measures to enhance understanding, co-ordination and co-operation with regard to climate-change induced displacement, migration and planned relocation, where appropriate” (Baldwin, Methmann & Rothe, 2014, p. 122). Er werd dus geen verplichting tot actie aan verbonden, maar het was toch een belangrijk moment aangezien dit een globale erkenning was dat klimaatmigratie een aangepast beleid nodig heeft en dat het UNFCCC hier het gepaste forum voor is (Ford & Gibb, 2012, p. 1). In 2013 vond de Klimaatconferentie (COP19) plaats in Warschau. Hier werd onder andere het Durban-platform verder ontwikkeld, maar de belangrijkste beslissing die genomen werd in de context van deze masterproef was de aanname van het Warsaw International Mechanism on Loss and Damage (UNFCCC, 2020c, 26 maart). Het Warsaw International Mechanism on Loss and Damage werd namelijk ontwikkeld om een antwoord te bieden aan de loss and damage die geassocieerd kan worden met de impact van de klimaatverandering (inclusief extreme en langzame gebeurtenissen) in ontwikkelingslanden die bijzonder kwetsbaar zijn voor de negatieve effecten van de klimaatverandering (UNFCCC, 2020d, 26 maart).
22 Het Parijsakkoord (2015) dat voortvloeide uit de COP21 bracht in het algemeen veel enthousiasme met zich mee tegenover een globaal klimaatbeleid- en actie en wordt vaak gezien als een soort turning point in de klimaatonderhandelingen (Seo, 2017, p. 121 & p. 128). De benadering die gehanteerd werd in Parijs was compleet verschillend van die bij Kyoto: de top-down benadering werd vervangen door een bottom-up benadering waarbij elk individueel land nationally determined contributions (NDC’s) kon indienen (Prys-Hansen, 2020, p. 7). Daardoor is het Parijsakkoord legaal gezien vrij zwak, aangezien elk land een nationaal plan moest indienen om de broeikasgassen te verminderen op vrijwillige basis. De ontwikkelde landen werden wel verplicht om de ontwikkelingslanden te helpen (Seo, 2018, pp. 128-129). Het Parijsakkoord was niet alleen een turning point in het algemeen maar ook voor de kwestie van klimaatverandering en migratie. In 2015 werd onder de Warsaw International Mechanism een Task Force on Displacement opgericht die het mandaat kreeg om aanbevelingen te ontwikkelen voor geïntegreerde benaderingen om verplaatsingen gerelateerd aan de negatieve effecten van klimaatverandering te vermijden, te verminderen en aan te pakken. Die Task Force bestaat uit staten, technische experten uit verschillende groepen van het UNFCCC, VN-organisaties en vertegenwoordigers van de civil society.De Task Force deed alomvattende aanbevelingen die het hele spectrum van menselijke mobiliteit aankaarten. Bij de COP24 in Katowice werden de aanbevelingen van de Task Force aangenomen en werd haar mandaat voor twee jaar verlengd (Banerjee, Oakes & Warner, 2020, p. 296).
In 2011 organiseerde de IOM haar jaarlijkse International Dialogue on Migration met als thema The Future of Migration: Building Capacities for Change. Met de organisatie van die jaarlijkse samenkomst heeft de IOM een pioniersrol gespeeld in het samenbrengen van alle migratiestakeholders op globaal niveau om vrij te discussiëren over de mogelijkheden en uitdagingen die gepaard gaan met migratie. In het kader van dit thema werd een workshop en een bijhorend rapport gewijd aan het thema Climate Change, Environmental Degradation and Migration. Op de workshop werden de belangrijkste punten geïdentificeerd waarop overheden en instellingen hun capaciteit moeten versterken om de complexe interacties tussen klimaatverandering, milieudegradatie en menselijke mobiliteit te managen (IOM, 2012, p. 9)
23 In 2015 werd ook The Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015-2030 aangenomen door de lidstaten van de VN, dat hierna bekrachtigd werd door de Algemene Vergadering van de VN (2015, p. 5). De focus ligt hier vooral op het verminderen van de blootstelling en kwetsbaarheid aan rampen, maar er wordt ook erkend dat de klimaatverandering een oorzaak kan zijn van rampen of rampen kan verergeren. Daarnaast wordt vermeld dat verplaatsingen een mogelijk negatief effect zijn van rampen, maar op die problematiek wordt niet dieper ingegaan (VN, 2015, p. 10). Dat was ook het geval op de World Humanitarian Summit, die voor het eerst georganiseerd werd in 2016. Opnieuw werd veel aandacht besteed aan natuurlijke rampen en de klimaatverandering, door hierover een aparte high-level leaders’ roundtable te organiseren. Er werd echter weinig gefocust op de verplaatsingen die hiervan het gevolg kunnen zijn (World Humanitarian Summit, 2016b). Omgekeerd wordt in het document Leave No One Behind: A Commitment To Address Forced Displacement geen woord gerept over de klimaatverandering die een mogelijke oorzaak kan zijn van verplaatsingen (World Humanitarian Summit, 2016a).
Hierboven werd al vermeld dat de OHCHR aandacht had voor de relatie tussen de klimaatverandering en migratie. Op vraag van de Human Rights Council organiseerde de OHCHR in 2018 een paneldiscussie met als thema Human rights, climate change, migrants and persons displaced across international borders. Dit moest gebeuren vóórdat de tweede fase van het proces inging dat zou leiden tot de Global Compact for safe, orderly and regular migration (Global Compact for Migration). De paneldiscussie vond plaats met de participatie van staten, de OHCHR en andere relevante stakeholders (OHCHR, n.d., 25 april).
Volgens Dina Ionesca, het hoofd van de Migration, Environment and Climate Change Division van de IOM, was de Global Compact for Migration een grote stap vooruit voor overheden om de kwestie van klimaatmigratie aan te pakken (UN News, 3 april, 2019). De Global Compact for Migration was het resultaat van een proces dat gestart werd na de ondertekening van de New York Declaration for Refugees and Migrants, waarin de 193 VN-lidstaten erkenden dat er nood was aan een alomvattende benadering van menselijke mobiliteit en meer samenwerking op het globale niveau. De Global Compact for Migration werd eerst aangenomen door een meerderheid van VN-lidstaten op een Intergouvernementele Conferentie in Marrakech en daarna formeel goedgekeurd door de
24 Algemene Vergadering van de VN. Het is een niet-bindend document dat het soevereine recht van staten respecteert om te beslissen wie op hun territorium kan komen en wie kan blijven, maar het biedt tegelijkertijd een belangrijke kans om de governance omtrent migratie te verbetereren en de uitdagingen van hedendaagse migratie aan te pakken. De Global Compact for Migration was het resultaat van een open, transparant en inclusief proces met de consultatie en participatie van alle stakeholders: de civil society, de privésector, academische instellingen, parlementen, diasporagemeenschappen en migratie-organisaties (IOM, 3 april, 2020).
25
2. LITERATUUROVERZICHT
2.1. De klimaatverandering-migratienexus
Er is een vrij grote eengezindheid over het feit dat de klimaatverandering een negatieve impact heeft op het milieu en de samenleving. Hierbij wordt vaak een onderscheid gemaakt tussen enerzijds traag veranderende patronen zoals de stijging van de zeespiegel, verwoestijning, bodemdegradatie enzovoort, en anderzijds snelle veranderingen (die vaak ook extreme gebeurtenissen zijn) zoals droogtes, hittegolven, stormen, overstromingen etc. Er is echter geen eensgezindheid over de opvatting dat de klimaatverandering een determinerende factor zou zijn in de beslissing tot migratie en dus ook niet over de specifieke manier waarop de klimaatverandering een impact heeft op migratie. Dit zorgt ervoor dat het verband tussen de klimaatverandering en migratie een intensief bestudeerd onderzoeksveld blijft (Burrows & Kinney, 2016, p. 4; Klepp, 2019, pp. 1-2).
De Guchteneire, Pécoud & Piguet (2011, p. 3) wijzen erop dat milieumigratie een oud fenomeen is en dat milieufactoren al in de negentiende eeuw vermeld werden als verklarende factor in theorieën over migratie. Zo schreef de Amerikaanse geograaf Ellen Churchill Semple toen al het volgende: “the search for better land, milder climate and easier conditions of living starts many a movement of people which, in view of their purpose, necessarily leads them into an environment sharply contrasted to their original habitat” (de Guchteneire, Pécoud & Piguet, 2011, p. 3).
Ondanks die zeer vroege inzichten verdween de vermelding van milieufactoren in de migratieliteratuur in de loop van de twintigste eeuw. Het echte onderzoeksveld over het verband tussen klimaatverandering en migratie onstond pas in de jaren tachtig en kende haar hoogtepunt in de jaren negentig, wat het een zeer recent onderzocht fenomeen maakt (Klepp, 2019, p. 2; McAdam, 2011, p. 4). Dat was ook de periode waarin men voor het eerst sprak over de term environmental refugees, namelijk in een rapport van het VN-Milieuprogramma (United Nations Environment Programme of UNEP) in 1985 door El-Hinnawi(Martin, 2010, p. 214; McAdam, 2011,
26 p. 5). Baldwin et al. (2014, p. 121) wijzen erop dat klimaatgerelateerde migratie in de jaren tachtig vooral een futurologie was. Dat wil zeggen dat klimaatgerelateerde migratie, net zoals de klimaatverandering zelf, al lang wetenschappelijk ontdekt werd voordat het effectief ervaren werd. Het nieuwe onderzoeksdomein bracht vanaf het begin verschillende actoren van binnen en buiten de academische wereld bij elkaar. Deze actoren bestuderen het onderwerp elk met hun eigen perspectieven en methoden, waardoor een zeer heterogeen onderzoeksveld ontstaan is. Binnen de academische wereld is een vrij duidelijke tweedeling tot stand gekomen tussen natuurwetenschappers en sociale wetenschappers, waarbij de eerstgenoemde algemene verklaringen trachtten te ontwikkelen voor mobiliteit ten gevolge van de klimaatverandering, terwijl de laatstgenoemde de complexiteit van de beslissing tot migratie en mobiliteit wilden benadrukken (Klepp, 2019, p. 2). Het gevolg hiervan was dat natuurwetenschappers vaak de nadruk legden op het groot aantal betrokken personen (de zogenaamde alarmists), terwijl sociale wetenschappers voorzichtiger omgingen met deze voorspellingen (de zogenaamde sceptics). Vandaag de dag zou de discplinaire kloof al wat gedicht zijn: over het algemeen worden de apocalyptische voorspellingen door de meeste academici verworpen en bestaat een consensus dat nog niet voldoende onderzoek gevoerd is om een bevredigend antwoord te ontwikkelen (Piguet, 2011, p. 4). Ook binnen de politiek is veel gedebatteerd over het fenomeen, aangezien het om cruciale vragen gaat over Noord-Zuidrelaties, milieurechtvaardigheid en globale solidariteit (Klepp, 2019, p. 2). Het debat rond klimaatmigratie is dus sterk gepolitiseerd vermits het moeilijk los te koppelen is van het eveneens fel gepolitiseerde debat rond klimaatverandering (de Guchteneire, Pécoud & Piguet, 2011, p. 6).
Klepp (2019, p. 12) onderscheidt drie fases in het onderzoek naar het verband tussen klimaatverandering en migratie. In een eerste fase waren er vooral veel studies die een hoog aantal klimaatvluchtelingen in de toekomst voorspelden. Zo voorspelde Norman Myers in 1993 dat er tegen het einde van de 21ste eeuw 150 miljoen klimaatvluchtelingen zouden zijn. Ook in het eerste
rapport van het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) (1990) en in de Programme of Action of the International Conference on Population and Development (1994) is er aandacht voor grootschalige migratie als een mogelijk gevolg van de klimaatverandering. Die alarmistische
27 beweringen waren vooral toekomstgericht, en dus geen empirische bevestiging van al bestaande migratiestromen (Piguet, 2011, pp. 3-4). De tweede fase zou vooral gebaseerd zijn op het 2011 Foresight report, gepubliceerd door de Britse overheid, dat vooral de nadruk legt op de drijfveren van migratie. De derde onderzoeksfase, die nu aan de gang is, zou meer de focus leggen op de ervaringen van gewone mensen (Arnall aangehaald in: Klepp, 2019, p. 12). Deze onderzoeksfases vervangen elkaar natuurlijk niet, maar zijn complementair aan elkaar en tonen aan welk soort onderzoek op een bepaald moment dominant was.
Zoals hierboven vermeld, is een hevige discussie gaande of er al dan niet een (sterk) verband zou zijn tussen klimaatverandering en migratie. Hierdoor ontstaat automatisch ook discussie over het gebruik van termen zoals ‘klimaatmigratie’ (Dun & Gemmene, 2008, p. 10). Het gebruik van die termen zou volgens sommigen een monocausale relatie impliceren en dus geen aandacht hebben voor de multicausaliteit van migratie die hieronder uitgebreider besproken wordt (Piguet, 2011, p. 15).
De belangrijkste reden waarom er geen consensus bestaat over de relatie tussen klimaatverandering en migratie is de volgende: het is zeer moeilijk om milieu- en klimaatfactoren te isoleren van andere factoren die een mogelijke drijfveer zouden zijn voor migratie (Dun & Gemenne, 2008, p. 10). De klimaatverandering is maar een van de vele factoren die een invloed heeft op migratie en is dus altijd verstrengeld met andere politieke, economische en sociale factoren. Die vervlechting kan heel veel verschillende vormen aannemen: zo kan een milieuverandering bepaalde sociaal-economische problemen zoals gezondsheidsproblemen of voedselonveilighied triggeren (hoewel zo een causale relatie zeer moeilijk te bepalen is), maar een milieuverandering kan ook een bijkomende last vormen in een al bestaande moeilijke politieke of sociaal-economische situatie (Piguet, 2011, pp. 10-11). Een andere moeilijkheid heeft te maken met het hierboven genoemde onderscheid tussen traag veranderende patronen en snelle veranderingen. Wanneer een persoon migreert ten gevolge van een aardbeving of een overstroming (een snelle verandering), is het vrij duidelijk dat er een verband is tussen de milieugebeurtenis en de migratie. Die relatie kan echter ook veel minder eenduidig zijn, bijvoorbeeld in het geval van een traag proces zoals verwoestijning. Dan is het veel moeilijker te bepalen of de klimaatverandering
28 een rechtstreekse invloed heeft op de migratie. Een bijkomende complexiteit heeft te maken met de hedendaagse diversiteit en complexiteit van migratiepatronen (Dun & Gemenne, 2008, p. 10). Piguet (2011, pp. 12-13) wijst op drie belangrijke onderscheidingen die typerend zijn voor de diversiteit van hedendaagse migratiepatronen: 1) migratie op lange termijn of korte termijn; 2) langeafstandsmigratie of korteafstandsmigratie; 3) gedwongen of vrijwillige migratie. Piguet (2011, p. 17) merkt hierbij op dat dit geen definitieve distincties zijn: zo kan migratie op korte termijn bijvoorbeeld migratie op lange termijn worden. De bovenstaande moeilijkheden zorgen ervoor dat het debat over de klimaatverandering–migratienexus altijd een zeer complex debat zal blijven en dat het vrij onwaarschijnlijk is dat er in de nabije toekomst een consensus zal bestaan, noch tussen academici, noch tussen politici.
Een eerste duidelijke dichotomie die vaak genoemd wordt in het wetenschappelijk debat bestaat uit alarmists en sceptics, waarbij, samenvallend met de bovengenoemde tweedeling tussen natuurwetenschappers en sociale wetenschappers, de eerstgenoemden proberen om milieufactoren te isoleren van andere factoren om migratie te verklaren, terwijl de laatstgenoemden de complexiteit van het migratieproces benadrukken (Dun & Gemenne, 2008, p. 10). Zo zullen natuurwetenschappers bepaalde hotspots (d.i. plaatsen waar migratie zich vooral zou voordoen)in kaart proberen te brengen, zonder hierbij rekening te houden met de sociale context. Een sociale wetenschapper daarentegen heeft de automatische reflex om de sociale context in rekening te brengen. Sociale wetenschappers zullen dus een afweging maken over de manier waarop bepaalde mensen zullen reageren op veranderingen in hun omgeving afhankelijk van hun situatie (Piguet, 2011, pp. 11-12). Andere termen die gebruikt worden om een onderscheid te maken tussen diegenen die alarmerende cijfers geven over toekomstige klimaatmigranten en diegenen die kritiek geven op deze kwantitatieve benadering en de nadruk leggen op de complexiteit van de kwestie, zijn maximalists en minimalists.
Een voorbeeld van een alarmistisch perspectief is terug te vinden bij Biermann & Boas (2010, p. 61). Zij beargumenteren dat de klimaatverandering de komende decennia miljoenen mensen zal dwingen om hun thuis te ontvluchten en een nieuwe thuis te zoeken, binnen of buiten de grenzen van hun land. Ze merken op dat de exacte cijfers van klimaatmigranten ongekend zijn en heel erg
29 variëren van onderzoek tot onderzoek, maar dat de beschikbare literatuur indiceert dat een klimaatvluchtelingencrisis alle andere vluchtelingencrises voorbij zal steken in cijfers d.i. de hoeveelheid mensen die getroffen zal worden. Ze baseren zich onder andere op de cijfers van Myers (2002), die voorspelt dat er tegen 2050 162 miljoen mensen in gevaar zullen zijn door de stijging van de zeespiegel en nog eens 50 miljoen mensen getroffen zullen worden door droogtes en andere impacten van de klimaatverandering (Myers aangehaald in: Biermann & Boas, 2010, p. 68). Piguet (2011, p. 5) wijst ongeveer op dezelfde milieufactoren die heel beïnvloedbaar zijn door de klimaatverandering en ook een impact zouden hebben op migratie. De drie belangrijkste zijn volgens hem de volgende: 1) een stijging in de frequentie en de kracht van tropische cyclonen, hevige regen en overstromingen, 2) droogtes en verwoestijning en 3) een stijging van de zeespiegel. Recent leveren steeds meer stemmen in het debat kritiek op de alarmistische voorspellingen omdat ze onvoldoende de agency erkennen van de mensen die geconfronteerd worden met klimaatverandering (Banerjee, Oakes & Warner, 2020, p. 285). Meer en meer wordt migratie daarom erkend als een legitieme adaptatiestrategie tegen klimaatverandering (Bettini, Nash & Gioli, 2017, p. 348). Die ontwikkeling heeft onder andere te maken met een bredere verschuiving in het risicodenken, waarbij in het algemeen veel meer de nadruk gelegd wordt op de holy trinity of vulnerability, adaptive capacity, and resilience (Bettini et al., 2017, p. 350). Zo wijzen Bennett, Beddington, Black & Thomas (2011, pp. 448-449) op het feit dat milieufactoren niet altijd zorgen voor een stimulans om te migreren, maar er soms juist voor zorgen dat de capaciteit om te migreren verdwijnt, wat niet genoeg erkend wordt in het debat. Hieronder vallen de zogenaamde trapped populations, namelijk arme mensen die geconfronteerd worden met een dubbel risico. Ze kunnen niet vluchten van de milieudreigingen en hun armoedesituatie maakt hen sowieso al kwetsbaarder voor milieuveranderingen. In dit geval is migratie juist de meest effectieve manier om weerbaarheid of resilience op te bouwen tegen milieuveranderingen. Daarom is het volgens Bennett et al. belangrijk dat hiermee rekening gehouden wordt in de adaptatiemechanismen tegen klimaatverandering.
30 2.2. Implicaties van de verschillende discoursen
Een bepaalde manier van denken heeft steeds heel wat implicaties. De alarmistische voorspellingen, die vooral gericht waren op het creëren van sensatie bij de publieke opinie, droegen volgens Piguet (2011, p. 4) bij tot de stigmatisatie van migranten uit ontwikkelingslanden. Want hoewel het alarmistisch beeld van miljoenen verdrinkende klimaatvluchtelingen ondertussen afgewezen wordt door de academische wereld, is dit toch nog steeds het beeld dat het meest tot de verbeelding spreekt van het publiek en dus ook vaak gebruikt wordt in initiatieven van de overheid, activisten en internationale organistaties (Piguet, 2011, pp. 4-5). Dit discours heeft bijgedragen tot de zogenaamde securitization van de klimaatverandering, wat betekent dat de klimaatverandering geframed wordt als een veiligheidskwestie. Klimaatmigratie wordt dan gebruikt als een eenduidige manier om aan te tonen dat de klimaatverandering zorgt voor instabiliteit en bepaalde veiligheidsgevolgen die vandaag de dag al aan de gang zijn (Baldwin, Methmann & Rothe, 2014, p. 122).
Volgens Joseph (2013) is de ontwikkeling van het migratie-als-adaptatie-discours zeer positief, aangezien het concept resilience “encourages the idea of active citizenship, whereby people, rather than relying on the state, take responsibility for their own social and economic well-being” (Joseph aangehaald in: Bettini et al., 2017, p. 350). Anderen wijzen echter op de afwezigheid van enkele onvervreemdbare rechten in dit discours, zoals Bettini et al. (2017, p. 350). Bettini et al. (2017, pp. 348-349) deden onderzoek naar de aanwezigheid van het (on)rechtvaardigheidsvraagstuk in discoursen over klimaatmigratie. Zij pasten deze vraag zowel toe op het alarmistisch discours als op het recente narratief dat migratie beschouwt als een adaptatieaan de klimaatverandering. Zij merkten hierbij op dat in het alarmistisch discours meer aandacht was voor de notie ‘klimaatrechtvaardigheid’ dan in het adaptatie-discours. In het migratie-als-adaptatie-discours is namelijk het idee aanwezig dat vooral ingezet moet worden op het stimuleren van persoonlijke preparedness, die in dit geval op de schouders valt van de migranten. Het alarmistisch discours gaat ervan uit dat een zekere verantwoordelijkheid ligt bij de staten en de internationale gemeenschap om de mensenrechten van het slachtoffer te beschermen. Ze beargumenteren in hun artikel dat de ontwikkeling van het migratie-als-adaptatie-discours een
31 stap vooruit is, aangezien hierdoor een erkenning ontstaat van de agency van kwestbare groepen, maar tegelijkertijd kan het twee stappen achteruit betekenen (Bettini et al., 2017, p. 254).
Ook in het World Migration Report 2020 worden de bovengenoemde discoursen erkend. In het rapport wordt namelijk een onderscheid gemaakt tussen het securitization-discours, het protection-discours en het adaptation and climate risk management-discours. In Tabel A is een overzicht te vinden van die verschillende discoursen, met de bijhorende sleutelwoorden, hoe de migranten gezien worden en welke de normatieve implicaties zijn.
Zowel het securitization-discours als het protection-discours starten vanuit het alarmistisch perspectief - en dus het idee dat klimaatverandering de oorzaak zal zijn van veel migratie in de toekomst - maar toch zijn ze zeer verschillend. Het securitization-discours, dat hierboven al besproken werd als mogelijke implicatie van het alarmistisch discours, heeft de neiging om klimaatmigranten voor te stellen als een deel van een breder landschap aan gevaren die een expliciete of impliciete bedreiging kunnen zijn voor de veiligheid in het land van bestemming. In het beleid kan dit zich vertalen in discussies en maatregelen over grenscontroles. Het protection -discours daarentegen associeert klimaatmigratie vooral met kwetsbare personen die bescherming nodig hebben en legt daarom vooral de nadruk op de mensenrechten zoals het recht op werk, educatie, gezondheid, voedsel en water en andere rechten die verstoord kunnen worden door milieufactoren.
Een postkoloniale kritiek op het securitization-discours en het protection-discours is dat die voorstellingen impliceren dat de klimaatmigrant iemand is die afkomstig is uit het Globale Zuiden en gekenmerkt wordt door zijn/haar gedwongen mobiliteit. Die persoon wordt dan gepositioneerd en geracialiseerd als de ‘Andere’ tegenover vormen van westerse, Europeaanse en/of globale subjectiviteit. Bij die racialisering zijn drie processen aan het werk, namelijk naturalisatie, het verlies van politieke status en ambiguïteit. Naturalisatie verwijst naar de manier waarop de klimaatmigrant wordt weergegeven als het gevolg van verschillende natuurelementen. Door de migrant voor te stellen als een effect van de natuur, lijkt het een genaturaliseerde figuur die buiten de moderniteit ligt. Het verlies van politieke status heeft betrekking op de manier waarop de
32 klimaatmigrant zijn/haar politieke rechten verliest door grensoverschrijdende migratie. Vooral het specifieke geval van mensen wiens territoriale jurisdicties eenvoudigweg zouden kunnen verdwijnen door de klimaatverandering, bijvoorbeeld inwoners van laaggelegen eilandstaten, kunnen problematisch zijn. Hierdoor worden die mensen gezien als een exces van de politieke orde, want het zijn betrokkenen waarvoor geen politieke of juridische categorie bestaat en waarvan alleen al de positie buiten de politieke categorisering een verstoring van de politieke orde betekent. De ambiguïteit houdt in dat het aantal klimaatmigranten niet numeriek berekend kan worden. De klimaatmigrant kan niet makkelijk geïdentificeerd worden aangezien zoveel andere variabelen ook een rol kunnen spelen. Op die manier is de figuur onbepaald, wat de figuur ‘verschillend’ maakt (Baldwin, 2012, pp. 13-16).
Tenslotte komt het derde discours – het adaptation and climate risk management-discours – voor het onderdeel adaptation grotendeels overeen met het migratie-als-adaptatie-discours dat hierboven beschreven werd. In het rapport wordt wel een element toegevoegd, namelijk dat van climate risk management, en dit erkent de mogelijkheid om de blootstelling en de kwetsbaarheid aan fysieke verstoringen die geassocieerd worden met het klimaat en andere milieufactoren te verminderen. Verder benadrukt dit discours ook om verplaatsingen die gerelateerd zijn aan de negatieve effecten van de klimaatveranderingen te vermijden, te verminderen en aan te pakken (Banerjee et al., 2020, p. 285).
Vaak wordt het adaptation and climate risk management-discours geassocieerd met vrijwillige migratie (tegengesteld aan geforceerde migratie). Het geloof dat migratie een adaptatiekan zijn aan klimaatverandering en dat migratie armoede kan verminderen en de weerbaarheid kan verhogen, impliceert dat de migratie vrijwilliggebeurt. Bij vrijwilige migratie kunnen mensen hun vermogen en hun gezondheid beschermen, beslissen over wie van het huishouden verhuist, hoe ze dat gaan doen en ook wanneer en waar ze naartoe zullen gaan. Maar toch, omdat het over milieukwesties gaat, is het belangrijk om erop te wijzen dat er zelfs bij ‘vrijwillige’ migratie altijd enige druk is (Banerjee et al., 2020, p. 286).
33 Tabel A. Drie verschillende discoursen over de klimaatverandering-migratienexus
34
3. ONDERZOEKSOPZET
3.1. Onderzoeksvraag
De algemene onderzoeksvraag in deze masterproef is de volgende: Wat is binnen de internationale gemeenschap het discours over de klimaatverandering-migratienexus? Hiermee gaan enkele specifieke onderzoeksvragen gepaard. Een eerste specifieke onderzoeksvraag is tot welke van de drie geïdentificeerde discoursen het discours van de internationale gemeenschap behoort. Er kan vervolgens nagegaan worden of de internationale gemeenschap een nieuw soort discours hanteert of het discours duidelijk binnen de drie gekende discoursen valt. De andere specifieke onderzoeksvragen hebben betrekking op de manier waarop de internationale gemeenschap kijkt naar de causaliteit en wie de verantwoordlijkheid draagt. Een laatste specifieke onderzoeksvraag betreft welke implicaties het discours van de internationale gemeenschap met zich meebrengt. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen de theoretische implicaties en de beleidsimplicaties. 3.2. Theoretisch kader
3.2.1. Een discours
De term ‘discours’ wordt vaak gebruikt in verschillende contexten zonder dat duidelijk gemaakt wordt wat er nu juist mee bedoeld wordt. Dit zorgt ervoor dat de term wat vaag geworden is. In vele gevallen ligt aan de basis van het woord ‘discours’ het algemene idee dat taal gestructureerd is volgens verschillende patronen die mensen volgen in hun uitspraken wanneer ze deelnemen aan de verschillende domeinen van het sociaal leven. Discoursanalyse houdt het analyseren van die patronen in. Dat kan op zeer veel verschillende manieren gebeuren, wat aangetoond wordt door de veelheid aan meer ontwikkelde theorieën en methodologieën omtrent discoursanalyse (Jorgensen & Phillips, 2002, p. 1).
36 a) Discoursanalyse
Discoursanalyse is een bepaalde analysemethode die gebruikt kan worden in alle onderzoeksdomeinen. Een discoursanalyse kan echter niet losgekoppeld worden van haar specifieke theoretische en methodologische assumpties. Het is m.a.w. een totaalpakket dat enerzijds bestaat uit filosofische (ontologische en epistemologische) en theoretische assumpties en anderzijds methodologische assumpties. Discoursanalyse is een van de vele sociaal-constructivistische benaderingen2, maar is wel de meest gebruikte (Jorgensen & Phillips, 2002, pp.
4-5).
Er zijn vier kenmerken die gedeeld worden door alle sociaal-constructivistiche benaderingen, en dus ook door de discoursanalsye. Het eerste kenmerk is dat elke sociaal-constructivistische benadering een kritische benadering is tegenover verworven kennis: onze kennis over de wereld is geen objectieve waarheid maar is een product van de manier waarop wij de wereld categoriseren. De tweede typerende eigenschap van een sociaal-constructivistische benadering is haar historische en culturele specificiteit. Mensen zelf, en dus ook de manier waarop mensen naar de wereld kijken, zijn historisch en cultureel specifiek. Hierdoor zijn mensen en de manier waarop we de wereld begrijpen en voorstellen contingent en anti-essentialistisch3: onze wereldvisie en identiteit hadden
anders kunnen zijn dan hoe die nu zijn en ze kunnen veranderen doorheen de tijd. Vervolgens maken sociaal-constructivistische benaderingen een link tussen kennis en sociale processen: onze kennis wordt gecreëerd door sociale interactie waar gezamenlijke waarheden geconstrueerd worden en waar geconcurreerd wordt over wat juist en fout is. Tenslotte wordt ook een link gemaakt tussen kennis en sociale actie: binnen een bepaalde wereldvisie worden sommige acties als
2 Het sociaal-constructivisme gelooft niet dat de sociale realiteit zomaar op zichzelf bestaat, maar gelooft dat mensen de
sociale realiteit construeren en reproduceren door hun dagelijke praktijken (de sociale constructie van de realiteit). Hierdoor bestaan mensen ook niet onafhankelijk van hun sociale omgeving (Risse, 2004, p. 3).
3 Het anti-essentialisme gelooft dat de wereld sociaal en discursief geconstrueerd is - in tegenstelling tot het essentialisme:
zij gelooft dat de wereld voorafgaand en gedeterminieerd is door externe condities, en dat mensen vaststaande karakteristieken bezitten (Jorgensen & Phillips, 2002, p. 5).
37 natuurlijk beschouwd en andere als ondenkbaar. Hierdoor leiden verschillende interpretaties van de wereld tot verschillende acties (Burr aangehaald in: Jorgensen & Phillips, 2002, pp. 5-6). Discoursanalyse is sinds de jaren tachtig een centrale plaats beginnen innemen binnen de beleidsstudies. In de jaren zeventig kwam steeds meer kritiek op de beperkingen van de rationalistische beleidsanalyses en werd taal veel belangrijker geacht. Zo wees Giandomenice Majone op het volgende: “As politicians know only too well but social scientists too often forget, public policy is made of language” (Hajer, 2002, p. 61). Door meer aandacht te schenken aan taal kon de onderzoeker nu kijken hoe bepaalde relaties gestructureerd en gereproduceerd werden. Dit kan zeer interessant zijn aangezien de manier waarop dingen voorgesteld worden ook bepaalde repercussies heeft voor politiek interessante vragen zoals: ‘Wie is verantwoordelijk?’, ‘Wat kan er gedaan worden?’, Wat moet er gedaan worden?’ (Hajer, 2002, pp. 61-62).
Volgens de discoursanalyse is de functie van een discours dat het een sociale praktijk is die de wereld vormgeeft. Zoals reeds aangegeven, zijn er verschillende vormen van discoursanalyse. Die kunnen onderscheiden worden door de rol die ze toekennen aan het discours voor de constitutie van de wereld (Jorgensen & Phillips, 2002, p. 18-20). Zo kan het discours bijvoorbeeld gezien worden als iets voorbehouden voor “text, talk and other semiological systems (e.g. gestures and fashion)” (Jorgensen & Phillips, 2002, p. 18). Dat betekent dat het discours een dimensie is van elke sociale praktijk, naast andere sociale praktijken (dit is bijvoorbeeld de visie bij Critical Discourse Analysis). Het impliceert dat sommige aspecten in de sociale wereld volgens een andere logica werken dan de logica van het discours en dus ook op een andere manier bestudeerd moeten worden. De totale wereld bestaat dan uit de combinatie van discoursen en de andere dimensies van de sociale praktijk. Een totaal andere kijk op de zaken vinden we terug bij Laclau & Mouffe: zij zien elke praktijk als een discursieve praktijk. Dat betekent niet dat enkel text and talk bestaan, maar dit betekent juist dat volgens hen het discours zelf iets materieels is. Het discours is dus constitutief voor de totale wereld. Totaal tegenovergesteld aan die visie van Laclau & Mouffe is dan weer het idee dat het discours vooral een reflectie is van andere sociale mechanismen en dat het discours zelf in mindere mate een constitutief element bevat. Een voorbeeld hiervan is het historisch materialisme, dat de economie beschouwt als de belangrijkste determinant (Jorgensen & Phillips,
38 2002, pp. 18-20). De benadering van Laclau & Mouffe is de meest poststructuralistische4
benadering doordat ze geloven dat het discours betekenis geeft aan de sociale wereld en dat deze betekenis nooit vaststaat door de fundamentele instabiliteit van taal (Jorgensen & Phillips, 2002, p. 6). De rol die frameanalyse - de methode die gebruikt wordt in deze masterproef - toekent aan het discours voor de constructie van de wereld, wordt hieronder toegelicht.
b) Frameanalyse
De (her)ontdekking van taal binnen de discoursanalyse zorgde voor een verdere ontwikkeling van de literatuur in de loop van de jaren negentig. Dat was dan ook de periode waarin het idee van frames ontstond. Volgens Goffmann (1974), de grondlegger van frameanalyse, kent een frame de volgende definitie: “an interpretation scheme that structures the meaning of reality”. Volgens Benford & Snow (2000) betekent de articulatie van een frame dat bepaalde connecties en lijnen getrokken worden tussen gebeurtenissen en ervaringen zodat ze op een relatief eengemaakte en dwingende manier samenhangen. Dit gebeurt doordat verschillende stukken van de realiteit samengebracht en aan elkaar geplakt worden. Het uiteindelijke frame is niets nieuws op zichzelf, maar is eerder een nieuwe manier van kijken naar de realiteit door de manier waarop de gebeurtenissen aan elkaar gelinkt worden.
Schön & Rein zijn ook belangrijke namen wanneer het gaat over de ontwikkeling van het idee van frames (1994) (Hajer, 2002, p. 61). Schön & Rein ontwikkelden samen een methodology for problem setting en hun benadering werd al door vele beleidsonderzoekers gebruikt voor heel uiteenlopende onderwerpen (van Hulst & Yanow, 2016, p. 93). Volgens Rein & Schön (1993) kan framing als volgt gedefinieerd worden: “...ways of selecting, organizing, interpreting, and making sense of a complex reality”. Het startpunt van een frameanalyse is het idee dat er verschillende interpretaties bestaan in policy making. Daarom probeert een frameanalyse op zoek te gaan naar die impliciete en expliciete interpretaties. Dat probeert ze door te focussen op de verschillende interpretaties die socio-politieke actoren geven aan een bepaald probleem (in dit geval
4 Het poststructuralisme gaat ervan uit dat de realiteit iets is dat we zelf creëren, of gecreëerd wordt door taal. Op die
