De legitimiteit van de Eerste Kamer
Een onderzoek naar de rechtvaardiging van het bestaan van de Eerste Kamer
door de Tweede Kamer.
Bianca van Dijk s1385577
9995 woorden
Masterscriptie Nederlandse Politiek Universiteit Leiden
11 juni 2018
Eerste Lezer: Prof. Dr. R.A. Koole Tweede lezer: Dr. T.P. Louwerse
Samenvatting
In Nederland is het parlement het hoogste democratische orgaan, maar binnen het parlement ligt het politieke primaat bij de Tweede Kamer. De positie van de Eerste Kamer heeft in het verleden meerdere malen ter discussie gestaan in de Tweede Kamer. De Eerste Kamer is een indirect gekozen orgaan en zij heeft geen directe legitimatie van de kiezer. Zij heeft daarentegen wel het laatste woord en de macht om wetsvoorstellen te verwerpen. Tot op heden heeft dat echter nooit tot afschaffing geleid. Waarom bestaat de Eerste Kamer nog steeds en hoe staat de Tweede Kamer tegenover het bestaan van een Eerste Kamer?
Het doel van het onderzoek is om te achterhalen of de rechtvaardiging door de Tweede Kamer van het bestaan van de Eerste Kamer door de tijd heen is gewijzigd. Hiervoor is de volgende onderzoeksvraag opgesteld: Is de rechtvaardiging door de Tweede Kamer van het bestaan van de Eerste Kamer door de tijd heen gewijzigd en zo ja, hoe en waarom?
Voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag is er een analyse gemaakt van drie parlementaire debatten, waarin de positie van de Eerste Kamer substantieel aan de orde komt. De keuze voor de debatten hangt samen met twee periodes, namelijk de jaren zestig en de ‘Fortuyn-revolte’, die als critical junctures worden gezien. Er wordt een debat voor, tussen en na de critical junctures geanalyseerd. De critical junctures dienen als mogelijke verklaring waarom de rechtvaardiging van het bestaan van de Eerste Kamer is gewijzigd.
Op basis van de analyse kan de algemene conclusie worden gesteld dat de rechtvaardiging van het bestaan van de Eerste Kamer door de Tweede Kamer door de tijd heen zeker is gewijzigd. De mate waarin die rechtvaardiging is gewijzigd fluctueert echter en het verschilt per periode. In de jaren vijftig viel over het bestaan van de Eerste Kamer in de Tweede Kamer niet te twisten, maar in de jaren zeventig en na de ‘Fortuyn-revolte’ was de rechtvaardiging niet langer vanzelfsprekend.
Inhoudsopgave
1. Inleiding 1 2. Theoretisch kader 5 2.1. Bicameralisme 5 2.2. Legitimiteit 7 2.3. Historisch institutionalisme 9 2.3.1. Jaren zestig 9 2.3.2. ‘Fortuyn-revolte’ 11 3. Onderzoeksopzet 13 3.1. Casusselectie 13 3.2. Methode en operationalisering 144. Opvattingen over de positie van de Eerste Kamer in de jaren vijftig 17
4.1. Aanleiding voor het Kamerdebat 17
4.2. Opvattingen in de Tweede Kamer 17
4.3. Conclusie 18
5. Opvattingen over de positie van de Eerste Kamer na de jaren zestig 21
5.1. Aanleiding voor het Kamerdebat 21
5.2. Opvattingen in de Tweede Kamer 22
5.3. Conclusie 26
6. Opvattingen over de positie van de Eerste Kamer na de ‘Fortuyn-revolte’ 27
6.1. Aanleiding voor het Kamerdebat 27
6.2. Opvattingen in de Tweede Kamer 27
6.3. Conclusie 28 7. Conclusie 31 Historische bronnen 35 Literatuurlijst 37
1. Inleiding
In Nederland staat de positie van de Eerste Kamer ter discussie. De Eerste kamer heeft weinig mogelijkheden om de kwaliteit van de wetgeving inhoudelijk te verbeteren, maar zij heeft daarentegen wel het laatste woord en de macht om een wetsvoorstel te verwerpen.1 Het feit dat de Eerste Kamer een indirect gekozen orgaan is, maakt dat haar machtige invloed niet zou corresponderen met haar democratische legitimatie.2 De verhouding tussen de twee Kamers in Nederland is een opvallende relatie. Uit onderzoek van rechtsgeleerde Drexhage blijkt dat Nederland het enige parlementaire tweekamerstelsel in Europa is waar de senaat het laatste woord heeft.3 Daarnaast is er in Nederland sprake van een politieke institutie die niet door Nederland zelf is verzonnen, maar die wel nog steeds bestaat. Hoe zit dat precies?
Volgens Drexhage ‘heeft de reden van het ontstaan en de ontwikkelingen van senaten historisch meer te maken met de krachtsverhoudingen van het moment dan met de aan senaten wel toegedachte functies’.4 Het tweekamerstelsel werd in Nederland geïntroduceerd na de aansluiting van België in 1815. Dit was het gevolg van het aandringen van de Belgische adel. De Belgische adel had in de zuidelijke gewesten vooraanstaande posities ingenomen en zij wenste die in zekere zin te continueren.5 Na de afsplitsing van België bleef zij bestaan. In het huidige tweekamerstelsel dient zij als Kamer van heroverweging.
Momenteel ontfermt de Staatscommissie parlementair stelsel zich over het functioneren van het Nederlandse parlementaire stelsel. In de ‘Probleemverkenning’, gepresenteerd op 18 oktober 2017, stelt de commissie dat de Eerste Kamer ‘op gezette tijden kritiek ontvangt omdat ze in (of naast) de toetsende rol ‘politiek’ zou bedrijven. Daarnaast is de politieke betekenis van de Eerste Kamer zichtbaarder geworden als gevolg van de electorale volatiliteit, waardoor politieke meerderheden in beide kamers voor een kabinet minder vanzelfsprekend zijn geworden’.6
In tegenstelling tot Nederland hebben in Scandinavische landen zoals Zweden en Denemarken transities plaatsgevonden naar een eenkamerstelsel. Deze ontwikkeling was het gevolg van een senaat die in politieke samenstelling overeenkwam met het Lagerhuis, waardoor er debatten
1 Korevaar 2014, p. 2356. 2 Korevaar 2014, p. 2356. 3 Drexhage 2014a, p. 2352. 4 Drexhage 2014a, p. 2347.
5 Bovend’Eert & Kummeling 2017, p. 34.
ontstonden over de waarde van de extra kamer.7 Er was sprake van gelijkwaardigheid tussen beide kamers en er was geen effectieve conflictenregeling. De senaat functioneerde hoofdzakelijk als herhaling van de beslissingen die waren genomen in het Lagerhuis. In 1953 werd in Denemarken in ruil voor afschaffing van de senaat de mogelijkheid gecreëerd voor een derde deel van het parlement om een referendum te eisen over een aangenomen wet.8 Het Zweedse parlement bestaat sinds 1970 uit slechts één kamer.
Nederland is, net als de Scandinavische landen, een eenheidsstaat. In tegenstelling tot de Scandinavische landen, bestaat het Nederlandse parlement tot op heden uit twee Kamers. De verhouding tussen de twee Kamers in Nederland heeft betrekking op de onderzoeksvraag. In Nederland is het parlement het hoogste democratische orgaan, maar binnen het parlement ligt het politieke primaat bij de Tweede Kamer. De positie van de Eerste Kamer heeft in het verleden meerdere malen ter discussie gestaan in de Tweede Kamer. De Eerste Kamer is een indirect gekozen orgaan en zij heeft geen directe legitimatie van de kiezer. Tot op heden heeft dat echter nooit tot afschaffing geleid. Waarom bestaat de Eerste Kamer nog steeds en hoe staat de Tweede Kamer tegenover het bestaan van een Eerste Kamer? De vraag die met dit onderzoek zal worden geprobeerd te beantwoorden luidt als volgt:
Is de rechtvaardiging door de Tweede Kamer van het bestaan van de Eerste Kamer door de tijd heen gewijzigd en zo ja, hoe en waarom?
Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag worden de theorieën van het bicameralisme en de legitimiteit gebruikt. In het volgende hoofdstuk zullen deze theorieën kort uiteen worden gezet. Daarnaast zal deze vraag worden beantwoord aan de hand van het analyseren van parlementaire debatten. De verwachting is dat de argumenten die zijn aangedragen om niet over te gaan tot afschaffing moeten zijn terug te vinden in de parlementaire debatten.
De periode waarin de debatten worden geanalyseerd heeft betrekking op ongeveer de laatste halve eeuw. Het beginpunt van het onderzoek zijn de jaren zestig. Er kwam een beweging op gang waarbij starre gezagsverhoudingen plaatsmaakten voor nieuwe opvattingen over democratie. Daarnaast braken, gelijktijdig met het proces van ontzuiling, nieuwe politieke-culturele patronen door.9 Het vermoeden dat de jaren zestig heeft bijgedragen aan discussies
over een indirect gekozen orgaan als de Eerste Kamer betekent niet dat er daarvoor nooit
7 Tsebelis & Money 1997, p. 35. 8 Drexhage 2014b p. 62.
discussies zijn geweest. Bij de grondwetswijzigingen van bijvoorbeeld 1840, 1848 en 1922 was de positie van de Eerste Kamer ook onderwerp van discussies. Daarnaast hadden verschillende Staatscommissies zich ook ontfermd over het functioneren van het tweekamerstelsel in Nederland.10
Er is voor dit onderzoek gekozen om drie debatten te analyseren aan de hand van twee periodes, namelijk de jaren zestig en de ‘Fortuyn-revolte’. In de vorige alinea zijn de jaren zestig kort benoemd. De keuze voor de ‘Fortuyn-revolte’ hangt samen met de ideeën van Fortuyn die betrekking hadden op een ander politiek bestel en een pragmatische-politieke lijn, die zich onttrok van oude ideologische scheidslijnen. 11 Nederland werd in deze periode gekenmerkt door politieke instabiliteit. Het vertrouwen in de politiek was niet langer vanzelfsprekend. Deze twee periodes worden aangeduid als critical junctures. In paragraaf 2.3. zal worden uitgelegd wat critical junctures zijn en waarom er specifiek voor deze twee periodes is gekozen. In het derde hoofdstuk zal de casusselectie en operationalisering worden toegelicht.
10 Drexhage 2014b, p. 71-79. 11 Couwenberg 2004, p. 42.
2. Theoretisch kader
Het theoretisch kader is gebaseerd op drie benaderingen, bicameralisme, legitimiteit en historisch institutionalisme, die worden gebruikt om verwachtingen te formuleren met betrekking tot de hoofdvraag. De benaderingen zullen in de bovengenoemde volgorde worden behandeld.
2.1. Bicameralisme
In de inleiding is reeds benoemd dat het onderzoek betrekking heeft op het parlementaire tweekamerstelsel in Nederland. In dit theoretisch kader zal worden gesproken over het Lagerhuis (Tweede Kamer in Nederland) en de senaat (Eerste Kamer). In de internationale literatuur wordt gesproken over de eerste kamers, wanneer het gaat over direct gekozen organen. Om verwarring te voorkomen wordt in deze scriptie dezelfde terminologie gebruikt als in de literatuur.
Volgens Shell, hoogleraar politicologie, liggen de wortels van het bicameralisme in het idee dat de macht van de overheid niet geconcentreerd zou moeten zijn in een enkel individu, een enkele instelling of een enkele klasse van mensen.12 Senaten hebben hun oorsprong in pre-democratische tijden, waarbij de senaat diende als vertegenwoordiger van de aristocratie en de andere hoge ordes van de samenleving.13 Eeuwenlang was de taak van het vertegenwoordigen van de aristocratie voldoende als rechtvaardiging van deze extra kamer. Toen de democratische ideeën zich gingen verspreiden, kwamen de senaten onder druk te staan. Sommige werden verwijderd, terwijl het lidmaatschap van anderen werd aangepast, maar meestal bleef het elitaire karakter bestaan.14
Een volledig nieuwe rechtvaardiging voor de senaten als instituties kwam voort uit de Amerikaanse Revolutie.15 In de Verenigde Staten werd een tweekamerstelsel gevestigd, maar zonder de aanwezigheid van een aristocratie. De senaat functioneerde als vertegenwoordiger van de regio’s, ofwel de staten.
Shell en Russell, hoogleraar Britse en vergelijkende politiek, zijn het erover eens dat een tweekamerstelsel ruimte biedt voor een adempauze in het wetgevingsproces. De wetgeving
12 Shell 2001, p. 5.
13 Tsebelis & Money 1997, p. 32 14 Shell 2001, p. 5
wordt door twee kamers in overweging genomen, waardoor nieuwe gedachten en opvattingen de revue kunnen passeren. Het voorkomt dat de regering te gehaast nieuwe wetten invoert. 16 Parlementaire democratieën met een tweekamerstelsel komen voor in zowel federale staten als in eenheidsstaten. De Verenigde Staten hebben bijvoorbeeld een senaat waarvan de macht gelijk is aan het Lagerhuis, de rol van belangenrepresentatie overheerst er en de nadruk wordt gelegd op de politieke rol van de senaat. In eenheidsstaten daarentegen dient de senaat vaak als kamer van heroverweging in het wetgevingsproces, die eventuele fouten kan voorkomen en de kwaliteit van de wetgeving bevordert. 17
Patterson en Mughan, hoogleraren politicologie, stellen echter dat het bicameralisme ook een keerzijde heeft. Over het algemeen geniet de senaat in parlementaire tweekamerstelsel minder prestige en macht dan het Lagerhuis. Dit is in de meeste landen het gevolg van een grondwettelijk dictaat.18 Daarnaast zijn senaten in wezen omstreden instituties in de zin dat hun bestaan inherent een geschilpunt is. Veel landen kiezen ervoor om er niet één te hebben. Andere landen hadden ze, maar hebben de transitie gemaakt naar een eenkamerstel. En weer anderen behouden de senaat, maar houden zich bezig met een ogenschijnlijk onophoudelijke dialoog over hoe de senaat zou moeten worden hervormd.19
Aan de ene kant stellen Patterson en Mughan dat het dilemma bij senaten vaak betrekking heeft op hoe het nut van deze instituties, die niet altijd rechtstreeks worden verkozen, kan worden verzoend met de invloed die zij uitoefenen op het beleid terwijl dat niet hun democratisch recht is.20 Aan de andere kant achten zij het niet wenselijk om de senaat rechtstreeks te verkiezen of om de senaat vergelijkbare macht en status te geven als het Lagerhuis. Directe verkiezing zou de senaat dezelfde democratische legitimiteit geven als het Lagerhuis. Gelijkheid in macht en status kan conflicten en vertraging van het beleidsproces in de hand werken.21
Patterson en Mughan komen tot de conclusie dat ze verwachten dat senaten ten alle tijden onder het vergrootglas van institutionele hervorming zullen blijven liggen. Deze constatering is belangrijk voor de verwachtingen van het bicameralisme ten aanzien van de Nederlandse situatie. De Eerste Kamer in Nederland heeft ook meerdere malen onder het vergrootglas gelegen. De verwachting is dat er tijdens de debatten zowel voorstellen zijn gedaan voor
16 Shell 2001, p. 10; Russell 2001, p. 450. 17 Tsebelis & Money 1997, p. 33-34. 18 Patterson & Mughan 1999, p. 338. 19 Patterson & Mughan 1999, p. 338. 20 Patterson & Mughan 1999, p. 339. 21 Patterson & Mughan 1999, p. 339-340.
afschaffing, als voor hervormingen, zoals vormen van directe democratie, de bevoegdheden waarover de Eerste Kamer zou moeten beschikken en over de rol die zij inneemt in het Nederlandse parlementaire stelsel.
Daarnaast is de verwachting dat de Grondwet, zoals Patterson en Mughan die aanhaalden, een rol heeft gespeeld bij de redenen dat er nooit tot afschaffing over is gegaan. Het feit dat tweederdemeerderheid van beide Kamers moet instemmen met de grondwetswijziging, maakt dat de verwijdering van de Eerste Kamer een opgave is.
2.2. Legitimiteit
De rechtvaardiging van de Eerste Kamer door de Tweede Kamer raakt aan de algemene discussie over legitimiteit, die een belangrijke rol speelt binnen de politieke wetenschap. Er wordt binnen dit onderzoek niet gekeken naar de rechtvaardiging door de Eerste Kamer zelf, omdat er dan een situatie ontstaat waarbij de slager zijn eigen vlees keurt. Legitimiteit is een complex concept en er zijn verschillende manieren om het legitimiteitsvraagstuk te benaderen. In deze paragraaf zullen een aantal auteurs worden behandeld die zich hebben gemengd in het debat.
Volgens Weber, één van de grondleggers van de sociologie, komt legitimiteit voort uit het geloof in de legitimiteit bij zowel machthebbers als onderdanen.22 Beetham, Britse hoogleraar politicologie, heeft kritiek op de theorie van Weber. Beetham beweert dat het niet gaat om het geloof in legitimiteit bij mensen, maar om de beoordeling van de mate waarin macht correspondeert met de overtuigingen van mensen.23 Een bepaalde machtsverhouding is niet legitiem omdat mensen in die legitimiteit geloven, zoals Weber stelt, maar omdat het kan worden gerechtvaardigd in termen van hun overtuigingen.24 Daarnaast heeft legitimiteit volgens Beetham een multidimensionaal karakter en het belichaamt drie verschillende elementen. Macht is legitiem als het voldoet aan vastgestelde regels. Daarnaast moeten de regels kunnen worden gerechtvaardigd door middel van gedeelde overtuigingen en er moet sprake zijn van uitdrukkelijke toestemming.25
Bokhorst, senior wetenschappelijk medewerker bij de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, sluit zich aan bij het multidimensionale karakter van Beetham. Zij voegt er
22 Beetham 2013, p. 8. 23 Beetham 2013, p. 11. 24 Beetham 2013, p. 11. 25 Beetham 2013, p. 16-18.
daarnaast een vierde dimensie aan toe. Volgens haar is ‘legitimiteit het gerechtvaardigde, wettelijke, politiek erkende en maatschappelijk geaccepteerde recht om gezag uit te oefenen. Legitimiteit wordt bepaald door de mate waarin macht ethisch gerechtvaardigd, juridisch gewettigd, door allen politiek erkend en door ondergeschikten maatschappelijk geaccepteerd is’.26
Rosanvallon, Franse intellectueel en historicus, legt de nadruk op de legitimiteit van instituties. Hij is van mening dat net als vertrouwen tussen individuen, legitimiteit een onzichtbare institutie is. Legitimiteit bestaat wanneer burgers in hun eigen regering geloven, wat niet kan gebeuren tenzij ze een zeker gevoel van autonomie en zelfbeschikking hebben. Daarnaast beïnvloedt het gevoel van legitimiteit de manier waarop burgers de kwaliteit van de democratie van hun land beoordelen.27
Deze verschillende ideeën van legitimiteit hebben gemeen dat het externe aspect van legitimiteit wordt benadrukt. Voor de bovengenoemde auteurs ligt de bron van legitimiteit in de mate waarin het volk de macht van de machthebbers accepteert. Hoewel er voor dit onderzoek zal worden gekeken naar de interne legitimiteit, namelijk de mate waarin de machthebber zichzelf legitimeert, is het belangrijk om de externe legitimiteit te hebben behandeld. Op deze manier wordt het overzichtelijk dat het legitimiteitsvraagstuk vanuit verschillende posities kan worden benaderd en dat het onderzoeksobject bepalend is voor het vertrekpunt.
Voor dit onderzoek zal de definitie van Barker, Britse hoogleraar politicologie, worden gehanteerd. Volgens Barker is legitimering een activiteit waarmee heersers zich bezighouden.28 Het wordt uitgevoerd binnen de politieke elite. Niet alleen wordt legitimering uitgevoerd door de politieke elite zelf, het wordt vaak uitgevoerd voor de politieke elite en voor de tevredenheid van de politieke elite zelf in plaats van voor de publieke goedkeuring. Er is een waarneembare en universele behoefte om het bestaan en handelen van de politieke elite te rechtvaardigen door legitimiteit te claimen.29 Barker noemt dit proces de zelf-legitimering van heersers, oftewel de politieke elite. Dat nu is van belang voor de bestudering van de legitimering van de Eerste Kamer door de Tweede Kamer.
Hoewel er onderzoek kan worden gedaan naar de opinie van de bevolking over het bestaan van de Eerste Kamer, richt dit onderzoek zich op de legitimering door de politiek zelf. Het idee van
26 Bokhorst 2014, p. 20. 27 Rosanvallon 2011, p. 8-9. 28 Barker 2001, p. 24. 29 Barker 2001, p. 46.
zelf-legitimering van Barker heeft betrekking op de rechtvaardiging van de Eerste Kamer door de Tweede Kamer in Nederland. De Tweede Kamer is een direct gekozen institutie en zij heeft het politieke primaat. Het vermoeden is dat zij gevoeliger is voor veranderingen en opvattingen die voel- en hoorbaar zijn in de samenleving dan de Eerste Kamer. Het is bekend dat de Eerste Kamer nooit is opgeheven, maar de vraag is in hoeverre er draagvlak in de Tweede Kamer is voor deze institutie.
2.3. Historisch institutionalisme
Om te achterhalen wat de factoren zijn geweest die hebben bijgedragen aan het ter discussie stellen van de positie van de Eerste Kamer, wordt er gebruik gemaakt van het historisch institutionalisme. Het concept van de critical junctures is hierbij van essentieel belang. In de literatuur heeft het betrekking op een model van institutionele ontwikkeling dat wordt gekenmerkt door relatief lange periodes van padafhankelijke institutionele stabiliteit en reproductie. Deze periodes worden af en toe onderbroken door korte fasen van institutionele flux, de critical junctures, waarin grote veranderingen mogelijk zijn.30 Een critical juncture is
een relatief korte periode, waarin de waarschijnlijkheid dat de keuzes van een actor invloed hebben op de beoogde uitkomst substantieel vergroot is.31 Een kanttekening die moet worden gemaakt is dat verandering geen voorwaarde is van een critical juncture, omdat ook de keuze kan worden gemaakt om de status quo te behouden.32
In de inleiding is benoemd dat de verwachting is dat de jaren zestig en de ‘Fortuyn-revolte’ hebben bijgedragen aan discussies over de positie van de Eerste Kamer. In de volgende paragrafen zal voor beide periodes worden uitgelegd waar die verwachtingen op zijn gebaseerd.
2.3.1. Jaren zestig
Een aantal in het oog springende veranderingen tijdens de jaren zestig zijn de economische groei, de daaraan gekoppelde welvaart en uitbreiding van de sociale zekerheid, de ontzuiling, de ontkerkelijking, de opmars van televisie, de opkomst van een jongerencultuur en een generatieconflict.33
30 Capoccia & Keleman 2007, p. 341. 31 Capoccia & Kelemen 2007, p. 348. 32 Capoccia & Keleman 2007, p. 348. 33 Righart 1994, p. 5.
Het generatieconflict was een conflict tussen de vooroorlogse en naoorlogse generaties. De polariteit tussen deze twee generaties had een katalyserend effect op het snelle proces van maatschappelijke verandering.34 Er groeide een generatie op die minder eerbied had voor het
parlementaire bestel. Deze generatie had geen bezetting van de Duitsers meegemaakt en ze stond minder krampachtig tegenover de verworvenheden van de parlementaire democratie.35 Daarnaast stelden critici vast dat het parlementaire systeem niet bijster functioneerden. Ze waren van mening dat het ook niet kon functioneren, omdat de politiek in enge zin een democratisch eiland was binnen een ondemocratische samenleving. Bedrijven, politieke partijen, media, kerken en universiteiten werden allemaal bestuurd zonder controle en directe medezeggenschap.36 Als gevolg daarvan kregen idealen van directe democratie en participatie
een grote aanhang, vooral in intellectuele en semi-intellectuele kringen.37
Het kabinet-Cals, dat in 1965 aantrad, wilde de lijn van democratisering en modernisering doortrekken, waarbij er een rol zou moeten worden weggelegd voor de burgers. Burgers zouden in staat worden gesteld om hun aandeel en verantwoordelijkheid te nemen in het politieke en maatschappelijke leven.38 De uiteindelijke val van dit kabinet, beter bekend als de ‘Nacht van Schmelzer’, waarbij een katholieke minister-president door de fractievoorzitter van zijn eigen partij tot aftreden werd gedwongen, was van belangrijke betekenis. Het was de eerste kabinetscrisis die zich vrijwel openbaar voltrok door de live-uitzending op televisie.39 Door de val van het kabinet, de tweede in achttien maanden, vroegen veel Nederlanders zich af hoe stabiel en levensvatbaar hun politieke systeem was. Daarnaast was de regering niet in staat gebleken dringende problemen, zoals de woningnood, op te lossen.40 De politieke crisis die zich leek af te tekenen (snelle kabinetswisselingen, vermeende afkeer van de politiek, geringe invloed op de kabinetsvorming) dwong partijen hun standpunten opnieuw te formuleren. Bovendien verscheen eind 1966 D66 op het politieke toneel. Staatkundige vernieuwingen was voor die partij vrijwel de belangrijkste reden van bestaan.41
De verwachting dat de jaren zestig hebben bijgedragen aan veranderingen in het denken over de Eerst Kamer komt voort uit de kritische manier van denken over democratie en bestuurlijke instituties. De democratie en het bestuur moesten open en transparanter worden en er moest
34 Righart 1994, p. 14.
35 Van den Berg & Molleman 1975, p. 97. 36 Van den Berg & Molleman 1975, p. 99. 37 Van den Berg & Molleman 1975, p. 99. 38 De Rooy 2014, p. 247.
39 De Rooy 2014, p. 247. 40 Kennedy 2017, p. 187. 41 Braak 1998, p. 301.
meer directe inspraak komen. De verwachting is dat instituties die niet rechtstreeks werden verkozen, zoals de Eerste Kamer, meer kritiek zouden ontvangen, waardoor haar positie onder druk kwam te staan.
2.3.2. ‘Fortuyn-revolte’
Een tweede omslagpunt in het denken over de Eerste Kamer wordt verwacht bij de ‘Fortuyn-revolte’ in 2002. Na een relatief stabiele periode van de Nederlandse politiek onder leiding van de Paarse kabinetten, werd de Nederlandse politiek instabiel, nadat Fortuyn tegen de schenen liep te schoppen van de gevestigde orde.42 Deze periode werd aangeduid als de ‘Fortuyn-revolte’. Bij een politieke revolte neemt de steun voor het zittende regime en de gezagsdragers af. Er wordt gepoogd binnen het bestaande politieke stelsel een omwenteling teweeg te brengen, zonder fysiek geweld. De snelheid, de onverwachtheid, de vervanging (van een deel) van de machthebbers en het doorvoeren van een nieuwe politieke agenda onderscheiden een revolte van reguliere bestuurlijke en beleidsmatige veranderingen.43
Fortuyn beschuldigde de gevestigde partijen van achterkamertjespolitiek.44 Hij keerde zich
tegen het beeld dat een klein land als Nederland in feite niet veel te kiezen had.45 Fortuyn
opende de aanval op een cultuur van totale depolitisering in regering en parlement.46 Hij wist een nieuwe groep kiezers naar zich toe te trekken. Deze groep kiezers was afkomstig uit de moderne middenklasse en deze kiezers leidden aan een vertrouwenscrisis die zich concentreerde op de representatieve instituties. Twee derde van hen voelde zich niet vertegenwoordigd en een nog groter deel geloofde niet dat parlementsleden wisten wat er onder de kiezers speelden.47 Dit groeiende politieke cynisme tegen de politieke en culturele gevestigde ordes ontwikkelde zich vanaf het einde van de vorige eeuw.48 Het ongenoegen onder de kiezers in 2002 was groot en Fortuyn wist sterk op dat ongenoegen in te spelen.
De verwachting dat de ‘Fortuyn-revolte’ heeft bijgedragen aan veranderingen in het denken over de Eerst Kamer komt voort uit de kritiek die Fortuyn leverde op het Nederlandse politiek bestel, zoals het in 2002 was. Hij was van mening dat de politiek opener en transparanter moest worden. De verwachting is dat de gevestigde politiek op deze aantijgingen moest reageren en dat een institutie als de Eerste Kamer onder vuur kwam te liggen.
42 De Vries & Van der Lubben 2005, p. 9. 43 De Vries & Van der Lubben 2005, p. 35. 44 Van Ostaaijen 2012, p. 195.
45 De Rooy 2014, p. 272. 46 Van den Berg 2012, p. 31. 47 Cuperus 2003, p. 291. 48 Cuperus 2003, p. 293.
3. Onderzoeksopzet
3.1. CasusselectieNaar aanleiding van de verwachting dat de jaren zestig en de ‘Fortuyn-revolte’ het denken in de Tweede Kamer over de Eerste Kamer mogelijk hebben beïnvloed, is ervoor gekozen om drie debatten te analyseren. Een debat voor, tussen en na deze critical junctures, waarin de positie van de Eerste Kamer substantieel aan de orde komt. De verwachting bij een critical juncture is dat er sprake is van een relatief korte periode waarin verandering mogelijk is. Om die reden is er voor een debat gekozen dat binnen tien jaar, voor of na de critical juncture, heeft plaatsgevonden.
1. Het debat over het voorstel tot verandering van de Grondwet, strekkende tot uitbreiding van het aantal leden van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, gehouden in november 1955.49 In de jaren vijftig had er geen debat plaatsgevonden waarin een wetsvoorstel was ingediend dat vroeg om afschaffing van de Eerste Kamer. Er is voor dit debat gekozen, omdat de verwachting is dat de positie van de Eerste Kamer aan de orde komt, aangezien de uitbreiding van het aantal Kamerleden indirect te maken heeft met het functioneren van deze Kamer.
2. Het debat over de De Vries c.s over afschaffing van de Eerste kamer en de motie-De Kwaadsteniet over de positie van de Eerste Kamer, gehouden in januari 1975.50 In de verkiezingsprogramma’s van PvdA, PPR, PSP en D66 van 1971 was afschaffing van de Eerste Kamer een belangrijk punt.51 De heer De Vries (PvdA) had de daad bij het woord gevoegd en mogelijke afschaffing van de Eerste kamer ter discussie gebracht. De heer De Kwaadsteniet (ARP) was één van de felste opponenten van de regering. Zijn motie werd het symbool van de oppositie tegen de voorstellen van de regering ten aanzien van de Eerste Kamer.52 Deze moties maakten onderdeel uit van de debatten die betrekking hadden op het grondwetsherzieningsbeleid.
3. Het debat naar aanleiding van een Algemeen Overleg in de Tweede Kamer op 5 maart 2008 over de Nationale Conventie. De Nationale Conventie was ingesteld door het kabinet om te bezien of het constitutioneel bestel voldeed en om te kijken naar de
49 Handelingen II 1955/56, 27, p. 393-414. 50 Handelingen II 1974/75, 42-44, p. 2275-2443. 51 Braak 1998, p. 303.
problemen in de relatie tussen bestuur en burger.53 Tijdens dit debat werd opnieuw een motie ingediend over afschaffing van de Eerste Kamer. 54
3.2. Methode en operationalisering
Het onderzoek wordt uitgevoerd door middel van een inhoudsanalyse van historische bronnen. Dit onderzoekmodel biedt mogelijkheden om te achterhalen wat de factoren en redenen waren om de Eerste Kamer niet op te heffen. De primaire bronnen die voor het onderzoek zijn gebruikt zijn de Handelingen van de Tweede Kamer. De Handelingen zijn de volledige verslagen van de plenaire vergaderingen van de Tweede Kamer. Behalve de woordelijke teksten bevatten de verslagen ook de ingekomen stukken en brieven en hoe er is gestemd. De handelingen zijn terug te vinden op de websites statengeneraaldigitaal.nl en officiëlebekendmakingen.nl. De secundaire literatuur dient voor het inzichtelijk maken van de keuze voor de critical junctures en de theorie over bicameralisme en legitimiteit.
Het betreft hier de analyse van drie debatten, die op verschillende tijdstippen zijn gevoerd. Door het vergelijken van parlementaire debatten van de Tweede Kamer kan een analyse worden gemaakt over in hoeverre de positie van de Eerste Kamer ter discussie heeft gestaan. In dit onderzoek worden de plenaire vergaderingen geanalyseerd, omdat tijdens die vergaderingen de beslissende discussies worden gevoerd. Daarnaast worden de belangrijkste argumenten uit de commissievergaderingen tijdens het plenaire debat nogmaals genoemd. Op het moment dat er geen verslag is van een plenair debat, of als het plenaire debat niet heeft plaatsgevonden, zal de analyse zich wel richten op de commissievergadering.
Tijdens het analyseren van de debatten worden de argumenten geselecteerd die betrekking hebben op de Eerste Kamer. Dit wordt per fractie en per periode gedaan. Vervolgens worden de argumenten vergeleken waarbij de focus ligt op argumenten en uitspraken die direct verwijzen naar het afschaffen of behouden van de Eerste Kamer. Er wordt ook gekeken of de standpunten van de fracties mogelijk zijn veranderd onder invloed van de jaren zestig of de ‘Fortuyn-revolte’. Daarnaast is er bij de eerste twee debatten voorafgaand aan het debat een rapport verschenen van een Staatscommissie, respectievelijk de commissie-Van Schaik en de commissie-Cals/Donner. Beide Staatscommissies hebben adviezen uitgebracht over het
53 Rapport Nationale Conventie, 2006, p. 2. 54 Handelingen II 2007/08, 62, p. 4435.
tweekamerstelsel en er zal worden gekeken of er in de debatten naar de adviezen wordt verwezen.
Verder zal er worden gekeken naar machtsverhoudingen. Het zou kunnen voorkomen dat de standpunten van de Tweede Kamer zijn veranderd doordat er verschuivingen in de machtsverhoudingen hebben plaatsgevonden na verkiezingen. Stel er waren in de jaren vijftig drie fracties voor afschaffing, maar op dat moment hadden zij geen meerderheid in de Tweede Kamer. Naar aanleiding van nieuwe verkiezingen en verschuivingen in zetelaantallen konden deze zelfde drie partijen bijvoorbeeld in de jaren zeventig wel een meerderheid hebben, waardoor zich de kans aanbood om de afschaffing van de Eerste Kamer op de politieke agenda te zetten.
4. Opvattingen over de positie van de Eerste Kamer in
de jaren vijftig
4.1. Aanleiding voor het Kamerdebat
In 1950 was de Staatscommissie-Van Schaik ingesteld, omdat het naar aanleiding van de dekolonisatie van Indonesië en de komst van internationale organen wenselijk was om een algehele grondwetsherziening voor te bereiden.55 De grondwetsherziening zou de gelegenheid bieden de verhouding tussen regering en parlement, de taakomschrijving en omvang van de Staten-Generaal en de werking van het tweekamerstelsel opnieuw te toetsen.56
In 1954 werd het eindrapport gepresenteerd. De commissie pleitte voor het behoud van het tweekamerstelsel vanuit het oogpunt van checks en balances.57 De commissie achtte het verder
onwenselijk dat de Eerste Kamer een suspensief veto zou krijgen, zoals dat in het Verenigd Koninkrijk bestond. Het suspensief veto hield in dat een wetsvoorstel dat door de Eerste Kamer was verworpen, alsnog een wet kon worden als de Tweede Kamer het opnieuw en ongewijzigd zou aannemen. Het feit dat de Eerste Kamer niet stelselmatig wetsvoorstellen verwierp en haar functie van heroverweging op de juiste manier uitoefende, maakte dat zo’n type veto niet noodzakelijk was.58 Verder werd het advies gegeven om de zittingstermijn van de Kamer terug
te brengen naar vier jaar en om het aantal Kamerleden van zowel de Tweede als de Eerste Kamer te verhogen, naar respectievelijk 150 en 75 leden.59
In november 1955 werd in de Tweede Kamer een debat gevoerd over het ‘in overweging nemen van verandering van de Grondwet’. De regering werd gevormd door PvdA, KVP, ARP en CHU, oftewel kabinet-Drees III.
4.2. Opvattingen in de Tweede Kamer
Tijdens het analyseren van het debat viel allereerst op dat, op de VVD na, geen enkele partij zich uitliet over het wel of niet afschaffen van de Eerste Kamer. De heer Oud (VVD) zei tijdens het debat dat ‘men over de positie van de Eerste Kamer verschillend kon denken en men kon van oordeel zijn dat de wijze van samenstelling van de Eerste Kamer moest worden veranderd, maar dat de gehele positie van de Eerste Kamer geleidelijk werd ontwricht door haar manier
55 Eindrapport Staatscommissie-Van Schaik 1954, p. 8. 56 Braak 1998, p. 300.
57 Eindrapport Staatscommissie-Van Schaik 1954, p. 47-48. 58 Eindrapport Staatscommissie-Van Schaik 1954, p. 49. 59 Eindrapport Staatscommissie-Van Schaik 1954, p. 51.
van samenstelling iedere keer ter sprake te brengen bij een grondwetsherziening’.60 Met deze uitspraak liet de heer Oud impliciet blijken dat hij tegen afschaffing van de Eerste Kamer was. Hij gaf aan het niet eens te zijn met het handelen van de Tweede Kamer. Naar zijn mening werd iedere periodieke verkiezing aangegrepen om een grondwetswijziging met betrekking tot de positie en het functioneren van de Eerste Kamer tot stand te brengen.61
Het meest gehoorde argument ging over de omvang van de Kamers, niet zozeer over hun bestaansrecht. Volgens de heer De Graaf (KVP) had ‘de toenemende maten, waarin de leden van de beide Kamers der Staten-Generaal werden belast met werkzaamheden in internationale parlementaire organen, de toeneming van de werkzaamheden op binnenlands terrein, alsmede de toegenomen omvang van de bevolking, geen weerspiegeling gevonden in de gelijk gebleven ledenaantallen’.62 Het argument werd gedeeld door ARP, CHU en CPN. Zij waren van mening dat de uitbreiding van beide Kamers noodzakelijk was om tegemoet te kunnen komen aan de veranderende maatschappij.63
De PvdA was minder enthousiast over het uitbreidingsvoorstel, omdat deze fractie van mening was dat het door ‘het stelsel van evenredige vertegenwoordiging, het niet noodzakelijk was een naar verhouding groot parlement te hebben als in landen waar het districtenstelsel van kracht was’.64 De fractie ging echter akkoord met het ingediende wetsvoorstel, omdat zij van mening was dat een functionele werkverdeling van belang was. Het was de hoofdtaak van het parlement om het regeringsbeleid te kunnen controleren en de fractie was bang dat met de huidige stand van zaken het parlement die taak niet naar behoren kon vervullen.65
Bij de stemming werd het wetsontwerp over de uitbreiding van het aantal leden van de Eerste Kamer met vijfenzeventig tegen zes stemmen aangenomen.66 Hoewel de PvdA niet alle opvattingen en argumenten deelde die tijdens het debat naar voren werden gebracht, traden de coalitiepartijen als eenheid naar buiten bij de stemming.
4.3. Conclusie
Naar aanleiding van het analyseren van dit debat kan de voorzichtige conclusie worden getrokken dat het leek alsof de Tweede Kamer het bestaan van de Eerste Kamer omarmde. In het debat werden geen vraagtekens gezet bij het functioneren van de Eerste Kamer. Het was 60 Handelingen II 1955/56, 27, p. 397. 61 Handelingen II 1955/56, 27, p. 396-397. 62 Handelingen II 1955/56, 27, p. 393. 63 Handelingen II 1955/56, 27, p. 406. 64 Handelingen II 1955/56, 27, p. 404. 65 Handelingen II 1955/56, 27, p. 404-405. 66 Handelingen II 1955/56, 28, p. 418.
opmerkelijk dat de Tweede Kamer het advies van de Staatscommissie voor het behoud van het tweekamerstelsel zonder het in twijfel te trekken overnam. Er was geen enkele fractie die deze conclusie uit het eindrapport tijdens het debat naar voren bracht. Daarnaast leek het er eerder op dat het goed functioneren van de Eerste Kamer van belang was om de toenemende parlementaire werkzaamheden te kunnen opvangen.
Bij de analyse van dit debat is het moeilijk om uitspraken te doen over hoe de rechtvaardiging door de Tweede Kamer over het bestaan van de Eerste Kamer was gewijzigd. Dit debat vormt het beginpunt van de analyse, waardoor het debat na de jaren zestig meer duidelijkheid zal geven over veranderende opvattingen van partijen of verschuivende machtsverhoudingen.
5. Opvattingen over de positie van de Eerste Kamer
na de jaren zestig
5.1. Aanleiding voor het Kamerdebat
In 1967 was de Staatscommissie Cals/Donner ingesteld, omdat er de wens bestond voor een gehele modernisering van de Grondwet.67 De commissie deed een aantal adviezen met betrekking tot de Eerste Kamer. Zo pleitte ze voor het rechtstreeks verkiezen van de Eerste Kamer en voor een periode van vier jaar.68 De commissie was geen voorstander van het toekennen van het recht van initiatief. De commissie stelde dat ‘de toekenning van het initiatiefrecht naar haar mening een verandering in de positie van de Eerste Kamer zou teweegbrengen. Wilde men het hoofdaccent van de taak van de Kamer op het heroverwegen van wetsontwerpen laten liggen, dan paste daarbij niet het openen van de mogelijkheid voor de Kamer om zelf wetgeving te initiëren’.69 Daarnaast was de commissie unaniem van oordeel dat er geen redenen bestonden om aan de Eerste Kamer het recht van amendement te verlenen.70 De commissie stond ook niet achter het idee van een terugzendrecht. Het zou een te gedetailleerde behandeling van wetsvoorstellen uitlokken, waardoor het een doublure van de Tweede Kamer zou worden.71 Een minderheid van de commissie was van oordeel dat de Eerste Kamer in haar huidige vorm geen reden van bestaan had en dat ook een andere vorm van samenstelling of andere bevoegdheden haar bestaan niet of onvoldoende zouden rechtvaardigen. De meerderheid hechtte echter waarde aan de heroverwegende rol van de Eerste Kamer en achtte de aangevoerde bezwaren overtrokken.72
Het eindrapport van de Staatscommissie-Cals/Donner en de door haar uitgebrachte adviezen vormden de aanleiding voor dit Kamerdebat. Op 21, 22 en 23 januari 1975 werd in de Tweede Kamer een debat gevoerd over de positie van de Eerste Kamer. Dit debat vormde een onderdeel van de ‘nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid’ (12944).
De regering werd in deze periode gevormd door PvdA, KVP, ARP, PPR en D66, oftewel het kabinet-Den Uyl. Het kabinet was deels parlementair en deels extraparlementair. De KVP en ARP gedoogden slechts het kabinet. De CHU maakte geen deel uit van kabinet, terwijl KVP,
67 Eindrapport Staatscommissie-Cals/Donner 1971, p. 17-18. 68 Eindrapport Staatscommissie-Cals/Donner 1971, p. 90. 69 Eindrapport Staatscommissie-Cals/Donner 1971, p. 94-95. 70 Eindrapport Staatscommissie-Cals/Donner 1971, p. 95. 71 Eindrapport Staatscommissie-Cals/Donner 1971, p. 95-96. 72 Eindrapport Staatscommissie-Cals/Donner 1971, p. 85-86.
ARP en CHU in die tijd bezig waren met het eenwordingsproces in de richting van het CDA.73 Het kabinet volgde de commissie in haar voorstellen. Minister De Gaay Fortman van Binnenlandse Zaken was van mening dat de Eerste Kamer primair een college voor heroverweging moest zijn van de door de Tweede Kamer aanvaarde wetsontwerpen.74
Daarnaast pleitte de minister voor rechtstreekse verkiezingen, omdat getrapte verkiezingen het streven naar vergroting van de invloed van de kiezers in de weg stond.75
5.2. Opvattingen in de Tweede Kamer
Tijdens het plenaire debat werden er twee moties behandeld die betrekking hadden op de Eerste Kamer. De motie-De Vries c.s. (PvdA) pleitte daadwerkelijk voor afschaffing van de Eerste Kamer. Volgens de heer De Vries en de ondersteuners van de motie vervulde de Eerste Kamer in het staatsbestel geen functies die haar voortbestaan wenselijk maakten. Daarnaast waren ze van mening dat handhaving van de indirecte verkiezing van de Eerste Kamer uit democratisch oogpunt ongewenst was, maar de introductie van een directe verkiezing zou haar tot een ongewenste dubbelganger van de Tweede Kamer maken.76
De motie-De Kwaadsteniet (ARP) pleitte voor het behoud van de bevoegdheden van de Eerste Kamer en voor het eens in de vier jaar verkiezen van de Kamer. De heer De Kwaadsteniet was van mening dat de Eerste Kamer een zinvolle functie vervulde in het Nederlandse parlementaire stelsel en dat de voorstellen van de regering een verzwakking van de positie van de Eerste Kamer in de hand werkten.77 Daarnaast wilde hij aan de bevoegdheden van de Eerste Kamer het terugzendrecht toevoegen. Hij legde tijdens het debat uit dat het terugzendrecht niet was bedoeld om de positie van de Eerste Kamer te versterken. Het zou eerder een verzwakking van de positie van de Eerste Kamer in de hand kunnen werken, omdat het laatste woord bij de Tweede Kamer kwam te liggen.
In de tabel 1 zijn de verschillende argumenten getypeerd, die werden aangedragen tijdens de plenaire vergadering. 78 Via de tabel is overzichtelijk gemaakt welke argumenten door partijen werden aangedragen, welke werden gedeeld en welke vaker werden genoemd. De argumentatie van de partijen die aanwezig waren, is opgenomen in de tabel. Op de RKPN na had elke partij 73 Braak 1998, p. 259. 74 Handelingen II 1974/75, 44, p. 2397. 75 Braak 1998, p. 304. 76 Kamerstukken II 1974/75, 12944, 20. 77 Kamerstukken II 1974/75, 12944, 19.
78 De tabel komt voort uit een dataset die is gebaseerd op de debatten. De dataset is op verzoek in te zien bij de auteur en vormt geen onderdeel van de scriptie.
zich uitgelaten over de Eerste Kamer tijdens het debat. Naar alle waarschijnlijkheid was de fractie van de RKPN niet aanwezig tijdens het debat en om die reden is deze partij niet terug te vinden in de tabel.
Tabel 1: type argumenten die zijn aangedragen tijdens het debat over de positie van de Eerste Kamer
PvdA KVP ARP PPR D66 VVD CHU CPN DS70 SGP BP GPV PSP
1. Afschaffen Eerste Kamer X X X X 2. Heroverweging X X X X X X 3. Wijziging zittingstermijn 1 X X X X X X X 4. Directe verkiezingen X 5. Rechtstreekse kiezerslegitimatie Eerste Kamer 6. Beleidstoetsing X 7. Eigen karakter 2 X X X 8. Doublure X X X X 9. ‘Waan van de dag’ 3 X X 10. Terugzendrecht X X X X X 11. Behouden van rechten 4 X X X X X 12. Vertraging X 13. Politieke invloed X X 14. Eerste Kamer in eenheidsstaat X 15. Versterking Eerste Kamer Bron: Handelingen II 1974/75, 42, p. 2275-2326; Handelingen II 1974/75, 43, p. 2332-2351; Handelingen II 1974/75, 44, p. 2382-2443.
1 De zittingstermijn van de Eerste Kamer zou worden veranderd van zes jaar naar vier jaar en zij zou voortaan in haar geheel opnieuw worden gekozen.
2 Het idee dat een tweekamerstelsel uit twee wezenlijk verschillende kamers bestond, die er beide een verschillende politieke praktijk en mensen op nahielden.
3 De angst dat de ‘waan van de dag’ een overheersende rol zou gaan spelen in de Eerste Kamer op het moment dat zij rechtstreeks zou worden verkozen, omdat ze dan gevoelig zou worden voor beïnvloeding door de kiezer. 4 In het debat werden argumenten aangedragen dat de Eerste Kamer het begrotingsrecht en het recht op de tweede lezing zou moeten worden ontnomen om de macht van de Eerste Kamer in te perken.
X = argument door fractie genoemd
Bij het analyseren van de tabel viel direct op dat geen enkele partij pleitte voor versterking van de positie van de Eerste Kamer of voor een eigen kiezerslegitimatie. De legitimatie van de Eerste Kamer door de kiezers zou gepaard gaan met directe verkiezingen en op de CPN na,79
beschouwde iedere partij het direct verkiezen van de Eerste Kamer als onwenselijk. KVP, VVD, CHU en GPV benoemden expliciet dat ze bang waren dat door het direct verkiezen van de Eerste Kamer de ‘waan van de dag’ een overheersende rol zou gaan spelen en dat de directe kiezerslegitimatie leidde tot verzwaring van de taak van het Eerste Kamerlid en de uitoefening daarvan.80 CHU en GPV vreesden dat door directe verkiezingen er een ander type senator naar voren zou komen, die meer in de politieke actualiteit zou komen te staan en die een duidelijk standpunt tegenover de kiezer zou moeten innemen.81 De VVD benadrukte dat ‘mocht de Eerste
Kamer de lasten van de directe vertegenwoordiging op zich nemen, zij aan de lusten, namelijk het uitoefenen van zwaardere politieke druk, zeker niet voorbij zou gaan. 82 Voor de samenstelling van de Eerste Kamer achtten de partijen het van belang dat ‘zij niet werd samengesteld uit beroepspolitici, maar uit hooggekwalificeerde amateurs, die tenminste een belangrijke neventaak hadden in de samenleving’.83
Daarnaast zou het direct verkiezen in strijd zijn met het karakter van de Eerste Kamer als Kamer van heroverweging. De bovengenoemde partijen waren van mening dat de Eerste Kamer als Kamer van heroverweging een waardevolle rol speelde in het Nederlandse parlementaire stelsel en dat zij dit ook meerdere malen had bewezen door fouten uit de wetsvoorstellen te halen, die er door de Tweede Kamer niet waren uitgehaald.84 De PRR, een partij die voor afschaffing was, benoemde ook het argument van heroverweging, maar in een andere context. De heer Jurgens (PPR) stelde dat ‘heroverweging ook heroverweging betekende en dat niets in deze uitdrukking medebracht dat men ook zou mogen verwerpen, als men heroverwogen had en het te licht bevond’.85
PvdA, PPR, D66 en PSP waren voor afschaffing van de Eerste Kamer. Er werd tijdens het debat benadrukt dat het niet te maken had met het feit dat de Eerste Kamer in het verleden nooit iets nuttigs had gedaan, maar deze partijen waren van mening dat de Eerste Kamer een betrekkelijk
79 Handelingen II 1974/75, 42, p. 2316. 80 Handelingen II 1974/75, 42, p. 2277. 81 Handelingen II 1974/75, 42, p. 2370. 82 Handelingen II 1974/75, 42, p. 2292. 83 Handelingen II 1974/75, 42, p. 2320. 84 Handelingen II 1974/75, 42, p. 2320. 85 Handelingen II 1974/75, 43, p. 2348.
overbodige rol speelde.86 Dit kwam duidelijk naar voren in tabel 1, waarbij de kruisen voornamelijk argumenten als doublure en vertraging markeerden. De PvdA was daarnaast de enige partij die zich afvroeg wat nog langer het nut was van een Eerste Kamer in een eenheidsstaat als Nederland, omdat in federale staten een Eerste Kamer een geheel ander karakter droeg dan in Nederland.87
Het is belangrijk om te benadrukken dat een partij voor afschaffing van de Eerste Kamer kon zijn, maar dat betekende niet dat er geen voorstellen konden worden gedaan die waren gebaseerd op het voortbestaan van de Eerste Kamer. De PPR zag bijvoorbeeld liever dat het recht van terugzending in de plaats kwam van het recht om een wetsvoorstel te verwerpen.88 De heer Franssen (PvdA) verklaarde dat ‘zolang de Eerste Kamer niet zou worden opgeheven, de fractie ieder voorstel zou steunen dat de macht van de Eerste Kamer zo beperkt mogelijk hield’.89 De heer Van Mierlo (D66) deelde deze opvattingen en hij was van mening dat mocht de Eerst Kamer blijven bestaan, dat haar bevoegdheden hetzelfde moesten blijven. Die moesten zeker niet worden versterkt.90
Bij de stemming over beide moties op 28 januari 1975 waren 133 Kamerleden aanwezig.91 De motie-De Kwaadsteniet was tijdens de plenaire vergaderingen opgesplitst in twee aparte moties. Het veranderen van de zittingstermijn en het behouden van de taken en bevoegdheden van de Eerste Kamer, vormden één motie.92 De tweede motie had betrekking op het voorstel om de Eerste Kamer het recht van terugzending te geven.93 Tijdens de stemming bleek dat er behoefte was om de beraadslaging over onder andere de laatste motie te heropenen, waarbij de heer De Kwaadsteniet aangaf dat hij zijn tweede motie wilde intrekken.94
Tijdens de stemming over de andere motie-De Kwaadsteniet vond er een hoofdelijke stemming plaats en werd de motie met 68 tegen 63 stemmen aangenomen. De stemming over de motie-De Vries werd bij zitten en opstaan verworpen. motie-De aanwezige leden van de fracties van PvdA, D66, PPR en PSP hadden voor deze motie gestemd.95 De uitkomst van het debat was alleen de
86 Handelingen II 1974/75, 42, p. 2326. 87 Handelingen II 1974/75, 43, p. 2340. 88 Handelingen II 1974/75, 43, p. 2348. 89 Handelingen II 1974/75, 43, p. 2338. 90 Handelingen II 1974/75, 42, p. 2326. 91 Handelingen II 1974/75, 45, p. 2447. 92 Kamerstukken II 1974/75, 12944, 22. 93 Kamerstukken II 1974/75, 12944, 23. 94 Handelingen II 1974/75, 45, p. 2448. 95 Handelingen II 1974/75, 45, p. 2449.
verandering met betrekking tot de zittingstermijn van de Eerste Kamer, die voortaan vier jaar zou worden.
5.3. Conclusie
In de Tweede Kamer bleek ongeveer twee derde van de Kamerleden tegen het afschaffen van de Eerste Kamer te zijn. De vier fracties die voor de motie-De Vries hadden gestemd, bezaten met elkaar slechts 58 van de 150 zetels, waardoor de conclusie kan worden gesteld dat een ruime meerderheid van de Tweede Kamer het bestaan van de Eerste Kamer omarmde.
Drie van de vier partijen die voor afschaffing waren, PSP, D66 en PPR, zaten relatief kort in de Tweede Kamer. Deze partijen waren vlak voor of tijdens de jaren zestig opgericht, waardoor er geen vergelijking kon worden gemaakt met het debat uit november 1955. Deze partijen hadden wel in hun verkiezingsprogramma de afschaffing van de Eerste Kamer benoemd en zagen dit als een belangrijk punt. De PvdA had dit punt ook in haar verkiezingsprogramma verwerkt en zij was de enige gevestigde partij die voor afschaffing was. Het leek dat de PvdA onder invloed van de jaren zestig anders was gaan denken over de Eerste Kamer.
Een opvallende constatering was dat de twee tegengestelde moties afkomstig waren uit de coalitie. Aan het begin van de hoofdstuk was benoemd dat het kabinet-Den Uyl werd gedoogd door KVP en ARP. Deze moties lieten duidelijk de verhouding zien, waarbij de progressieve partijen, PvdA, D66 en PPR, op één lijn zaten met elkaar en KVP en ARP steun bij elkaar zochten.
6. Opvattingen over de positie van de Eerste Kamer
na de ‘Fortuyn-revolte’
6.1. Aanleiding voor het Kamerdebat
In december 2005 was door de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties de Nationale Conventie ingesteld om voorstellen te doen voor de inrichting van het nationaal politieke bestel, die konden bijdragen aan herstel van vertrouwen tussen burger en politiek en mede ten grondslag konden liggen aan de constitutie voor de eenentwintigste eeuw.96 De Nationale Conventie stelde onder andere voor om voor de verkiezing van de Eerste Kamer terug te gaan naar het stelsel van voor de grondwetswijziging van 1983, omdat het reflectieve karakter van de Kamer daarin beter tot uiting kwam. Daarnaast stelde de conventie voor om de Eerste Kamer een eenmalig terugzendrecht te geven. Het eindoordeel van een wetsvoorstel zou bij de Eerste Kamer blijven liggen.97 Als het eindoordeel zou worden overgelaten aan de Tweede Kamer zou dat te veel afbreuk doen aan de positie van de Eerste Kamer en dat achtte de Nationale Conventie onwenselijk. Als bijstelling van het wetsvoorstel na terugzending uit zou blijven, dan zou de Eerste Kamer volgens de conventie in principe het oordeel van de Tweede Kamer moeten volgen, aangezien deze het politieke primaat had.98
Het debat vond plaats in de regeerperiode van het vierde kabinet van minister-president Balkenende. De coalitie werd gevormd door CDA, PvdA en ChristenUnie.
6.2. Opvattingen in de Tweede Kamer
Allereerst moet worden opgemerkt dat het plenaire debat dat werd gehouden naar aanleiding van een Algemeen Overleg over de Nationale Conventie zeer kort was. Tijdens dit debat werd door de heer Brinkman (PVV) een motie ingediend die de regering verzocht om met voorstellen te komen tot afschaffing van de Eerste Kamer.99 De positie van de Eerste Kamer werd opnieuw ter discussie gesteld. Er volgde slechts één enkele reactie van de heer Van der Ham (D66) die stelde dat ‘hij het eens was met het dictum van de motie, maar dat de overwegingen van de heer Brinkman niet werden vermeld. Tijdens de Nationale Conventie, maar ook tijdens de hoorzittingen en het hele debat over dit onderwerp was er vaak gezegd dat er andere dingen zouden moeten worden gedaan om de controlerende functie die de Eerste Kamer meende te
96 Rapport Nationale Conventie, 2006, p. 2. 97 Rapport Nationale Conventie, 2006, p. 26. 98 Rapport Nationale Conventie, 2006, p. 26-27.
hebben, te ondervangen’.100 De rest van de Kamerleden die deelnamen aan het debat lieten zich niet uit over de ingediende motie.
Aangezien er geen conclusies konden worden gesteld op basis van deze twee uitspraken, was ervoor gekozen om het verslag van het Algemeen Overleg op 5 maart 2008, waar de heer Van der Ham naar verwees, te betrekken in deze analyse. Het verslag van deze vergadering bood echter ook weinig inzicht. De verwachting was dat meer partijen zich zouden uitlaten over eventuele afschaffing van de Eerste Kamer, omdat de PVV-fractie het expliciet benoemde.101 Uit het verslag bleek dat CDA, SP, D66, GroenLinks en ChristenUnie tijdens de vergadering op geen enkel moment over de Eerste Kamer waren begonnen.102 Dit is een opvallende constatering aangezien het CDA en de ChristenUnie onderdeel uitmaakten van de coalitie. Het kabinet had zich op een aantal punten uitgesproken, zoals geen terugzendrecht en geen verandering in de zittingsduur.103 De verwachting was dat uitgerekend deze partijen zich zouden uitlaten over het uitgebrachte advies van de Nationale Conventie.
De heer Van der Staaij (SGP) en de heer Kalma (PvdA) beargumenteerden voor een terugzendrecht voor de Eerste Kamer te zijn.104 Het feit dat de PvdA voor een terugzendrecht was, waarbij het laatste woord bij de Eerste Kamer bleef liggen en haar positie niet per definitie werd verzwakt, was een interessante ontwikkeling. In de jaren zeventig stond de PvdA-fractie lijnrecht tegenover de Eerste Kamer en zag de fractie haar het liefst verdwijnen. De PvdA leek gematigder te zijn geworden in haar opvattingen over de Eerste Kamer. Dit bleek ook bij de stemming. De fractie stemde tegen de afschaffing van de Eerste Kamer. Voor de motie-Brinkman stemden de aanwezige leden van de fracties van SP, GroenLinks, D66, PvdD en PVV. De overige fracties, CDA, PvdA, VVD, ChristenUnie en SGP, stemden tegen, zodat zij was verworpen.105
6.3. Conclusie
In de Tweede kamer bleken de meningen verdeeld met betrekking tot de adviezen van de Nationale Conventie. Een aantal partijen was het eens met de adviezen. Andere partijen benoemden hun standpunten niet. Daarnaast leek het erop dat de Fortuyn-revolte de
100 Handelingen II 2007/08, 62, p. 4435. 101 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 19, p. 4. 102 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 19, p. 2-3. 103 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 14, p. 7. 104 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 19, p. 2-3. 105 Handelingen II 2007/08, 64, p. 4578.
democratisering niet hoog genoeg op de agenda had geplaats, wat wel de verwachting was aan het begin van het onderzoek. De kanttekening die zou kunnen worden gemaakt is dat de partijen die voor de motie stemden, SP, GroenLinks, D66, PvdD en PVV, waren opgericht na 1960. De PVV zelfs na de ‘Fortuyn-revolte’. Het is voor deze partijen echter moeilijk om op basis van dit debat te stellen in hoeverre de ‘Fortuyn-revolte’ van invloed is geweest op hun standpunten. Er heeft voor dit onderzoek geen analyse van de partijprogramma’s plaatsgevonden, die met elkaar hadden kunnen worden vergeleken.
Hoewel het moeilijk is om een conclusie te stellen, omdat een deel van de partijen zich niet heeft uitgelaten over de Eerste Kamer, kan de voorzichtige conclusie worden gesteld dat een meerderheid van de Tweede Kamer nog steeds positief stond tegenover een indirect gekozen institutie als de Eerste Kamer.
7. Conclusie
In dit onderzoek is door middel van een inhoudsanalyse van parlementaire debatten geprobeerd te achterhalen waarom de Eerste Kamer in Nederland nooit is opgeheven. Het was bekend dat de positie van de Eerste Kamer met enige regelmaat ter discussie had gestaan in de Tweede Kamer, maar zij had de Eerste Kamer nooit opgeheven. Deze constatering leidde tot de volgende onderzoeksvraag: Is de rechtvaardiging door de Tweede Kamer van het bestaan van de Eerste Kamer door de tijd heen gewijzigd en zo ja, hoe en waarom?
De verwachting was dat twee critical junctures, de jaren zestig en de ‘Fortuyn-revolte’ in 2002, zouden bijdragen aan veranderende opvattingen in de Tweede Kamer over een indirect gekozen institutie als de Eerste Kamer. Er heerste een kritische manier van denken over democratie en bestuurlijke instituties en zij moesten open en transparanter worden Fortuyn beschuldigde de gevestigde partijen van achterkamertjespolitiek en hij sprak een groep kiezers aan die zich in de steek voelde gelaten. In hoeverre deze twee periodes van invloed waren op de opvattingen in de Tweede Kamer zal verderop in de conclusie worden behandeld bij de aparte analyses van de debatten.
Daarnaast zijn er twee benaderingen gebruikt om verwachtingen te formuleren met betrekking tot de onderzoeksvraag. Het bicameralisme had betrekking op de verhouding tussen de twee Kamers in het Nederlandse parlement. In de literatuur kwam naar voren dat senaten ten allen tijden onder een vergrootglas zouden liggen en dat ze moeilijk te hervormen waren. De verwachting was dat de Eerste Kamer in Nederland ook werd onderworpen aan debatten over hervormingen en eventuele afschaffing. Na het analyseren van de debatten bleek dat met name het debat uit januari 1975, dat ging over de positie van de Eerste Kamer, de nadruk legde op de belangrijke positie die de Eerste Kamer innam in het parlementaire politieke bestel en over welke bevoegdheden zij moest beschikken. Daarnaast was de verwachting dat er in de debatten zou worden verwezen naar grondwetswijzigingen en de tweederdemeerderheid die nodig waren in beide Kamers voor het afschaffen van de Eerste Kamer. Bij het analyseren van de debatten is echter niet naar voren gekomen dat de Tweede Kamer dat als een belangrijke reden zag om niet over te gaan tot afschaffing.
De tweede benadering was de theorie van de legitimiteit. Het idee van zelf-legitimering door de politieke elite had betrekking op de rechtvaardiging van de Eerste Kamer door de Tweede Kamer in Nederland. De verwachting was dat de Tweede Kamer gevoeliger zou zijn voor
veranderende opvattingen in de samenleving. Ondanks de kritiek die werd geuit in de jaren zestig op het bestaande politieke bestel en het feit dat idealen als directe democratie en participatie een grote aanhang kregen, was een ruime meerderheid van de Tweede Kamer van mening dat de Eerste Kamer een waardevolle functie vervulde binnen het parlementaire stelsel. De Tweede Kamer liet haar oren niet hangen naar de geluiden uit de samenleving en zij rechtvaardigde het bestaan van de Eerste Kamer.
Voor het antwoord op de onderzoeksvraag kan worden gesteld dat de rechtvaardiging door de Tweede Kamer van het bestaan van de Eerste Kamer door de tijd heen inderdaad is gewijzigd. De mate waarin de rechtvaardiging is gewijzigd verschilt echter per periode.
Bij het eerste debat in november 1955, over de uitbreiding van het aantal leden van de Eerste Kamer, kon de voorzichtige conclusie worden gesteld dat de positie van de Eerste Kamer niet ter discussie stond. De partijen in de Tweede Kamer leken de meerwaarde van de Eerste Kamer in te zien, omdat het advies van de Staatscommissie-Van Schaik uit 1954 over het voortbestaan van de Eerste Kamer niet in twijfel werd getrokken.
Het debat in januari 1975 liet een totaal ander beeld zien en er werd een duidelijk verschuiving zichtbaar. Aan de hand van de motie-De Vries c.s. (PvdA) en de motie-De Kwaadsteniet (ARP) werd een uitgebreid debat gevoerd over het bestaansrecht van de Eerste Kamer en haar positie in het Nederlandse politieke bestel.
Een opvallende constatering was dat drie van de vier partijen die voor afschaffing waren, relatief kort in de Tweede Kamer zaten. PSP, D66 en PPR waren partijen die vlak voor of tijdens de jaren zestig waren opgericht en hun intreden in de politieke arena hadden gedaan. Hoewel op basis van dit debat niet kon worden gekeken in hoeverre hun opvattingen waren veranderd onder invloed van de jaren zestig over een indirect gekozen institutie, kon de voorzichtige conclusie worden gesteld dat deze nieuwe partijen een andere visie hadden op de democratie dan de gevestigde partijen.
Een andere constatering was dat de PvdA de enige gevestigde partij was, die voor afschaffing was. In 1955 maakte de PvdA onderdeel uit van de coalitie en had zij zich niet zo sterk uitgesproken tegen de Eerste Kamer. Het leek dat de PvdA onder invloed van de jaren zestig anders was gaan denken over de Eerste Kamer. Deze vier partijen hadden echter niet genoeg zetels, want bij de stemming omarmde twee derde van de Kamerleden het bestaan van deze institutie.
Tijdens het debat in maart 2008 over het rapport van de Nationale Conventie werd de positie van de Eerste Kamer opnieuw ter discussie gesteld door de motie-Brinkman (PVV). SP, GroenLinks, D66, PvdD en PVV stemden voor de motie. De overige partijen lieten zich er niet over uit of stelden dat ze een versterking van de representatieve functie wenselijk achtten. Daarnaast leek de PvdA haar standpunten van voor de jaren zestig te hebben ingenomen. De partij stemde tegen de motie en leek niet langer fel tegenstander van de Eerste Kamer te zijn.
Op basis van de analyse kan de algemene conclusie worden gesteld dat de rechtvaardiging van het bestaan van de Eerste Kamer door de Tweede Kamer door de tijd heen fluctueerde. Een meerderheid van de Tweede Kamer stond in 2008 positief tegenover een indirect gekozen institutie als de Eerste Kamer. De manier waarop zij werd gerechtvaardigd was echter veranderd. Haar rechtvaardiging was niet langer zo vanzelfsprekend als in 1955.
