6.1. Aanleiding voor het Kamerdebat
In december 2005 was door de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties de Nationale Conventie ingesteld om voorstellen te doen voor de inrichting van het nationaal politieke bestel, die konden bijdragen aan herstel van vertrouwen tussen burger en politiek en mede ten grondslag konden liggen aan de constitutie voor de eenentwintigste eeuw.96 De Nationale Conventie stelde onder andere voor om voor de verkiezing van de Eerste Kamer terug te gaan naar het stelsel van voor de grondwetswijziging van 1983, omdat het reflectieve karakter van de Kamer daarin beter tot uiting kwam. Daarnaast stelde de conventie voor om de Eerste Kamer een eenmalig terugzendrecht te geven. Het eindoordeel van een wetsvoorstel zou bij de Eerste Kamer blijven liggen.97 Als het eindoordeel zou worden overgelaten aan de Tweede Kamer zou dat te veel afbreuk doen aan de positie van de Eerste Kamer en dat achtte de Nationale Conventie onwenselijk. Als bijstelling van het wetsvoorstel na terugzending uit zou blijven, dan zou de Eerste Kamer volgens de conventie in principe het oordeel van de Tweede Kamer moeten volgen, aangezien deze het politieke primaat had.98
Het debat vond plaats in de regeerperiode van het vierde kabinet van minister-president Balkenende. De coalitie werd gevormd door CDA, PvdA en ChristenUnie.
6.2. Opvattingen in de Tweede Kamer
Allereerst moet worden opgemerkt dat het plenaire debat dat werd gehouden naar aanleiding van een Algemeen Overleg over de Nationale Conventie zeer kort was. Tijdens dit debat werd door de heer Brinkman (PVV) een motie ingediend die de regering verzocht om met voorstellen te komen tot afschaffing van de Eerste Kamer.99 De positie van de Eerste Kamer werd opnieuw ter discussie gesteld. Er volgde slechts één enkele reactie van de heer Van der Ham (D66) die stelde dat ‘hij het eens was met het dictum van de motie, maar dat de overwegingen van de heer Brinkman niet werden vermeld. Tijdens de Nationale Conventie, maar ook tijdens de hoorzittingen en het hele debat over dit onderwerp was er vaak gezegd dat er andere dingen zouden moeten worden gedaan om de controlerende functie die de Eerste Kamer meende te
96 Rapport Nationale Conventie, 2006, p. 2. 97 Rapport Nationale Conventie, 2006, p. 26. 98 Rapport Nationale Conventie, 2006, p. 26-27.
hebben, te ondervangen’.100 De rest van de Kamerleden die deelnamen aan het debat lieten zich niet uit over de ingediende motie.
Aangezien er geen conclusies konden worden gesteld op basis van deze twee uitspraken, was ervoor gekozen om het verslag van het Algemeen Overleg op 5 maart 2008, waar de heer Van der Ham naar verwees, te betrekken in deze analyse. Het verslag van deze vergadering bood echter ook weinig inzicht. De verwachting was dat meer partijen zich zouden uitlaten over eventuele afschaffing van de Eerste Kamer, omdat de PVV-fractie het expliciet benoemde.101 Uit het verslag bleek dat CDA, SP, D66, GroenLinks en ChristenUnie tijdens de vergadering op geen enkel moment over de Eerste Kamer waren begonnen.102 Dit is een opvallende constatering aangezien het CDA en de ChristenUnie onderdeel uitmaakten van de coalitie. Het kabinet had zich op een aantal punten uitgesproken, zoals geen terugzendrecht en geen verandering in de zittingsduur.103 De verwachting was dat uitgerekend deze partijen zich zouden uitlaten over het uitgebrachte advies van de Nationale Conventie.
De heer Van der Staaij (SGP) en de heer Kalma (PvdA) beargumenteerden voor een terugzendrecht voor de Eerste Kamer te zijn.104 Het feit dat de PvdA voor een terugzendrecht was, waarbij het laatste woord bij de Eerste Kamer bleef liggen en haar positie niet per definitie werd verzwakt, was een interessante ontwikkeling. In de jaren zeventig stond de PvdA-fractie lijnrecht tegenover de Eerste Kamer en zag de fractie haar het liefst verdwijnen. De PvdA leek gematigder te zijn geworden in haar opvattingen over de Eerste Kamer. Dit bleek ook bij de stemming. De fractie stemde tegen de afschaffing van de Eerste Kamer. Voor de motie- Brinkman stemden de aanwezige leden van de fracties van SP, GroenLinks, D66, PvdD en PVV. De overige fracties, CDA, PvdA, VVD, ChristenUnie en SGP, stemden tegen, zodat zij was verworpen.105
6.3. Conclusie
In de Tweede kamer bleken de meningen verdeeld met betrekking tot de adviezen van de Nationale Conventie. Een aantal partijen was het eens met de adviezen. Andere partijen benoemden hun standpunten niet. Daarnaast leek het erop dat de Fortuyn-revolte de
100 Handelingen II 2007/08, 62, p. 4435. 101 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 19, p. 4. 102 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 19, p. 2-3. 103 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 14, p. 7. 104 Kamerstukken II 2007/08, 30184, 19, p. 2-3. 105 Handelingen II 2007/08, 64, p. 4578.
democratisering niet hoog genoeg op de agenda had geplaats, wat wel de verwachting was aan het begin van het onderzoek. De kanttekening die zou kunnen worden gemaakt is dat de partijen die voor de motie stemden, SP, GroenLinks, D66, PvdD en PVV, waren opgericht na 1960. De PVV zelfs na de ‘Fortuyn-revolte’. Het is voor deze partijen echter moeilijk om op basis van dit debat te stellen in hoeverre de ‘Fortuyn-revolte’ van invloed is geweest op hun standpunten. Er heeft voor dit onderzoek geen analyse van de partijprogramma’s plaatsgevonden, die met elkaar hadden kunnen worden vergeleken.
Hoewel het moeilijk is om een conclusie te stellen, omdat een deel van de partijen zich niet heeft uitgelaten over de Eerste Kamer, kan de voorzichtige conclusie worden gesteld dat een meerderheid van de Tweede Kamer nog steeds positief stond tegenover een indirect gekozen institutie als de Eerste Kamer.
7. Conclusie
In dit onderzoek is door middel van een inhoudsanalyse van parlementaire debatten geprobeerd te achterhalen waarom de Eerste Kamer in Nederland nooit is opgeheven. Het was bekend dat de positie van de Eerste Kamer met enige regelmaat ter discussie had gestaan in de Tweede Kamer, maar zij had de Eerste Kamer nooit opgeheven. Deze constatering leidde tot de volgende onderzoeksvraag: Is de rechtvaardiging door de Tweede Kamer van het bestaan van de Eerste Kamer door de tijd heen gewijzigd en zo ja, hoe en waarom?
De verwachting was dat twee critical junctures, de jaren zestig en de ‘Fortuyn-revolte’ in 2002, zouden bijdragen aan veranderende opvattingen in de Tweede Kamer over een indirect gekozen institutie als de Eerste Kamer. Er heerste een kritische manier van denken over democratie en bestuurlijke instituties en zij moesten open en transparanter worden Fortuyn beschuldigde de gevestigde partijen van achterkamertjespolitiek en hij sprak een groep kiezers aan die zich in de steek voelde gelaten. In hoeverre deze twee periodes van invloed waren op de opvattingen in de Tweede Kamer zal verderop in de conclusie worden behandeld bij de aparte analyses van de debatten.
Daarnaast zijn er twee benaderingen gebruikt om verwachtingen te formuleren met betrekking tot de onderzoeksvraag. Het bicameralisme had betrekking op de verhouding tussen de twee Kamers in het Nederlandse parlement. In de literatuur kwam naar voren dat senaten ten allen tijden onder een vergrootglas zouden liggen en dat ze moeilijk te hervormen waren. De verwachting was dat de Eerste Kamer in Nederland ook werd onderworpen aan debatten over hervormingen en eventuele afschaffing. Na het analyseren van de debatten bleek dat met name het debat uit januari 1975, dat ging over de positie van de Eerste Kamer, de nadruk legde op de belangrijke positie die de Eerste Kamer innam in het parlementaire politieke bestel en over welke bevoegdheden zij moest beschikken. Daarnaast was de verwachting dat er in de debatten zou worden verwezen naar grondwetswijzigingen en de tweederdemeerderheid die nodig waren in beide Kamers voor het afschaffen van de Eerste Kamer. Bij het analyseren van de debatten is echter niet naar voren gekomen dat de Tweede Kamer dat als een belangrijke reden zag om niet over te gaan tot afschaffing.
De tweede benadering was de theorie van de legitimiteit. Het idee van zelf-legitimering door de politieke elite had betrekking op de rechtvaardiging van de Eerste Kamer door de Tweede Kamer in Nederland. De verwachting was dat de Tweede Kamer gevoeliger zou zijn voor
veranderende opvattingen in de samenleving. Ondanks de kritiek die werd geuit in de jaren zestig op het bestaande politieke bestel en het feit dat idealen als directe democratie en participatie een grote aanhang kregen, was een ruime meerderheid van de Tweede Kamer van mening dat de Eerste Kamer een waardevolle functie vervulde binnen het parlementaire stelsel. De Tweede Kamer liet haar oren niet hangen naar de geluiden uit de samenleving en zij rechtvaardigde het bestaan van de Eerste Kamer.
Voor het antwoord op de onderzoeksvraag kan worden gesteld dat de rechtvaardiging door de Tweede Kamer van het bestaan van de Eerste Kamer door de tijd heen inderdaad is gewijzigd. De mate waarin de rechtvaardiging is gewijzigd verschilt echter per periode.
Bij het eerste debat in november 1955, over de uitbreiding van het aantal leden van de Eerste Kamer, kon de voorzichtige conclusie worden gesteld dat de positie van de Eerste Kamer niet ter discussie stond. De partijen in de Tweede Kamer leken de meerwaarde van de Eerste Kamer in te zien, omdat het advies van de Staatscommissie-Van Schaik uit 1954 over het voortbestaan van de Eerste Kamer niet in twijfel werd getrokken.
Het debat in januari 1975 liet een totaal ander beeld zien en er werd een duidelijk verschuiving zichtbaar. Aan de hand van de motie-De Vries c.s. (PvdA) en de motie-De Kwaadsteniet (ARP) werd een uitgebreid debat gevoerd over het bestaansrecht van de Eerste Kamer en haar positie in het Nederlandse politieke bestel.
Een opvallende constatering was dat drie van de vier partijen die voor afschaffing waren, relatief kort in de Tweede Kamer zaten. PSP, D66 en PPR waren partijen die vlak voor of tijdens de jaren zestig waren opgericht en hun intreden in de politieke arena hadden gedaan. Hoewel op basis van dit debat niet kon worden gekeken in hoeverre hun opvattingen waren veranderd onder invloed van de jaren zestig over een indirect gekozen institutie, kon de voorzichtige conclusie worden gesteld dat deze nieuwe partijen een andere visie hadden op de democratie dan de gevestigde partijen.
Een andere constatering was dat de PvdA de enige gevestigde partij was, die voor afschaffing was. In 1955 maakte de PvdA onderdeel uit van de coalitie en had zij zich niet zo sterk uitgesproken tegen de Eerste Kamer. Het leek dat de PvdA onder invloed van de jaren zestig anders was gaan denken over de Eerste Kamer. Deze vier partijen hadden echter niet genoeg zetels, want bij de stemming omarmde twee derde van de Kamerleden het bestaan van deze institutie.
Tijdens het debat in maart 2008 over het rapport van de Nationale Conventie werd de positie van de Eerste Kamer opnieuw ter discussie gesteld door de motie-Brinkman (PVV). SP, GroenLinks, D66, PvdD en PVV stemden voor de motie. De overige partijen lieten zich er niet over uit of stelden dat ze een versterking van de representatieve functie wenselijk achtten. Daarnaast leek de PvdA haar standpunten van voor de jaren zestig te hebben ingenomen. De partij stemde tegen de motie en leek niet langer fel tegenstander van de Eerste Kamer te zijn.
Op basis van de analyse kan de algemene conclusie worden gesteld dat de rechtvaardiging van het bestaan van de Eerste Kamer door de Tweede Kamer door de tijd heen fluctueerde. Een meerderheid van de Tweede Kamer stond in 2008 positief tegenover een indirect gekozen institutie als de Eerste Kamer. De manier waarop zij werd gerechtvaardigd was echter veranderd. Haar rechtvaardiging was niet langer zo vanzelfsprekend als in 1955.