De confrontatie met armoede en sociale ongelijkheid: hoe kan de jeugdhulp beleid ontwikkelen in het omgaan met complexiteit?

DE CONFRONTATIE MET ARMOEDE

EN SOCIALE ONGELIJKHEID

HOE KAN DE JEUGDHULP BELEID ONTWIKKELEN IN HET

OMGAAN MET COMPLEXITEIT?

Aantal woorden: 20.332

Emma De Pauw

Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad van Master of Science in het Sociaal Werk Academiejaar: 2019 - 2020

Corona verklaring vooraf

Een aanzienlijk deel van dit onderzoek vond plaats in tijden van Covid 19. Uiteraard kreeg ook Jongerenwelzijn (Opgroeien) te maken met de gevolgen van deze crisis. Het opzet van dit onderzoek was het uitvoeren van interviews met beleidsmedewerkers en –verantwoordelijken van het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien). Door de crisissituatie werden verschillende interviews met beleidsmakers en leidinggevenden uit het agentschap uitgesteld. Dankzij de bereidwilligheid en inspanningen van de respondenten konden de interviews toch op een later tijdstip doorgaan. Twee van de interviews werden uitgesteld en op een datum gepland die buiten de deadline vielen. Rekening houdend met de veiligheidsmaatregelen werden de interviews die tijdens de ‘lock down light’ plaatsvonden, via Skype, Microsoft teams of een andere software applicatie gevoerd. Deze manier van werken houdt enkele beperkingen in. Kwalitatief onderzoek vertrekt bij voorkeur vanuit de actuele setting waarin de onderzoeker een inzicht wenst te verkrijgen (Bogdan & Biklen, 2014). Dat was hier niet mogelijk. Hoewel interviews via de webcam en microfoon sterk op een persoonlijk gesprek lijken, blijft het verschil met een face to face gesprek merkbaar. Zo is het soms het moeilijker om non-verbale communicatie te interpreteren. Deze preambule werd in overleg tussen de student en de promotor opgesteld en door beide goedgekeurd.

Abstract

In dit onderzoek wordt op zoek gegaan naar hoe de jeugdhulp kan omgaan met complexiteit. Armoede en sociale ongelijkheid zijn exemplarische voorbeelden van complexiteit, en vormen groeiende uitdagingen voor de jeugdhulp en jeugdbescherming. De dominante kennisbasis en strategieën van risicoassessment en -management die vandaag als antwoord dienen in de omgang met complexiteit, zijn sterk op het individu gericht. Doordat structurele oorzaken van armoede en sociale ongelijkheid weinig aandacht krijgen in de jeugdhulp en jeugdbescherming, wordt de sociale ongelijkheid bestendigd. Daarom wordt gepleit voor een sociaal model voor de jeugdhulp en jeugdbescherming. Daarin is aandacht voor de structurele oorzaken van armoede en ongelijkheid en speelt de jeugdhulp een rol in een breed armoedebeleid. Een organisatiecontext waarin ruimte is voor discussie en onzekerheden vormt een essentieel onderdeel van een sociaal model voor de jeugdhulp. Zo’n ondersteunende organisatiecontext wordt door praktijkwerkers in het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) gemist. Hoewel praktijkwerkers armoedebewust zijn, belet de organisatiecontext en de gehanteerde methodiek Signs of Safety hen om structurele antwoorden te bieden in situaties van armoede in gezinnen. Door middel van interviews met beleidsmedewerkers en leidinggevenden uit het agentschap geeft dit onderzoek een inzicht in de visie van het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) op armoede en sociale ongelijkheid; de kennisbasis voor die visie en de handvatten die zij vooropstellen in de ondersteuning van praktijkwerkers in het omgaan met complexiteit. Hoewel een duidelijke visie en een armoedebeleid tot voor kort ontbraken in het agentschap, komt daar stilaan verandering in. De fusie van Jongerenwelzijn en Kind en Gezin naar het agentschap Opgroeien zorgt samen met de komst van nieuwe leidinggevenden voor een nieuwe dynamiek. Het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) bouwt op een participatieve manier aan een meer sociale jeugdhulp en zet stappen in de richting van een breed armoedebeleid, dat de grenzen van het agentschap overstijgt.

Dankwoord

Afgelopen jaar mocht ik in het kader van deze masterproef proeven van het kwalitatief onderzoek. Een boeiende en leerrijke ervaring die ik mocht beleven aan de zijde van John William Decoene, zonder wie deze masterproef niet tot stand was kunnen komen. Dankzij zijn carrière in Jongerenwelzijn (Opgroeien) konden we interviews voeren met beleidsmedewerkers en leidinggevenden uit het hele agentschap. Bedankt, John, om mij mee te nemen in dit onderzoek; voor alle tips, hulp en steun en voor jouw aanstekelijk enthousiasme.

Ik dank ook professor Griet Roets om mij in deze masterproef te begeleiden. Bedankt om mij te helpen de rode draad te blijven zien en om mij te inspireren met uw verrijkende inzichten.

Bedankt aan de beleidsmedewerkers en leidinggevenden uit Jongerenwelzijn (Opgroeien), Het Vlaams Welzijnsverbond, Cachet vzw, SAM vzw en Kind en Gezin (Opgroeien) om ons zulke interessante interviews toe te staan in rare tijden.

Verder dank ik professor Rudi Roose voor de boeiende lessen in het vak ‘Sociaal werk theorieën’, waaruit ik veel inspiratie kon halen voor het theoretische luik van de masterproef.

Tot slot bedank ik mijn mama, papa, zus, familie en vrienden om in mij te geloven, mij te steunen en mij de nodige ontspanning te bieden.

Inhoudstafel

1. Inleiding ... 1

2. Theoretisch perspectief ... 3

2.1 Jeugdhulp en complexiteit met armoede en sociale ongelijkheid als exemplarische voorbeelden ... 3

2.1.1 Internationaal ... 3

2.1.2 Een historische duiding van het armoededebat in Vlaanderen ... 7

2.2 Omgaan met complexiteit in de jeugdhulp: een individueel of een sociaal antwoord? 8 2.2.1 Dominante kennisbasis en oriëntatie van jeugdhulp en jeugdbescherming ... 8

2.2.2 Risico-assessment en –management: een enge en een ruime opvatting ... 9

Managerialisme ... 10

Enge benaderingen van risicoassessment en –management: evidence-based methodieken ... 10

2.2.3 Vlaanderen: evidence-based en krachtgericht werken in het omgaan met risico’s .... 12

2.2.4 Een sociaal model... 13

2.3 Organisatiecontext en discretie ... 18 2.3.1 Organisatiecontext ... 18 2.3.2 Discretionaire ruimte ... 20 2.3.3 Radicaal incrementalisme ... 21 3. Probleemstelling en onderzoeksvraag ... 23 3.1 Situering ... 23 3.2 Probleemstelling ... 24 4. Onderzoeksmethodologie ... 26 4.1 Onderzoekscontext ... 26

4.2 Globale onderzoeksbenadering: kwalitatief onderzoek ... 28

4.3 Strategieën van data-verzameling: semigestructureerde kwalitatieve interviews... 29

4.4 Strategieën van data-analyse ... 32

5. Onderzoeksbevindingen ... 34

5.1 Welke visie heeft het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) op hoe de jeugdhulp kan omgaan met complexiteit, en meer specifiek met armoede en sociale ongelijkheid? ... 34

5.3 Hoe kijkt het agentschap naar de ondersteuning van consulenten die met complexiteit, en meer specifiek met armoede en sociale ongelijkheid, geconfronteerd

worden in hun praktijk? ... 43

5.4 Discretionaire ruimte in alle lagen van het agentschap Opgroeien ... 45

6. Concluderende reflecties ... 49

6.1 Discussie ... 49

Naar een visie op het omgaan met complexiteit in de jeugdhulp: van hegemonie naar utopie... 50

6.2 Conclusie ... 57

6.3 Sterktes, beperkingen en sporen voor verder onderzoek ... 59

1

1. Inleiding

De jeugdhulp en jeugdbescherming worden internationaal geconfronteerd met groeiende armoede en sociale ongelijkheid. De antwoorden die zij pogen te bieden op deze complexiteiten zijn dikwijls op het individu gericht. Er wordt weinig rekening gehouden met de structurele oorzaken van armoede en sociale ongelijkheid. Op die manier wordt ongelijkheid bestendigd in de jeugdhulp- en jeugdbescherming. Verschillende auteurs stellen daarom een sociaal model voor de jeugdhulp en jeugdbescherming voorop. Daarin is aandacht voor ongelijkheid en krijgt de jeugdhulp een belangrijke rol toebedeeld in een breed armoedebeleid.

Ook in Vlaanderen vormen armoede en sociale ongelijkheid grote uitdagingen voor de jeugdhulp en jeugdbescherming. De Vlaamse jeugdhulp wordt vormgegeven door Jongerenwelzijn, dat deel uitmaakt van het nieuwe agentschap Opgroeien. Voorgaand onderzoek in Jongerenwelzijn (Opgroeien) toont aan dat praktijkwerkers moeilijkheden ervaren in het omgaan met situaties van armoede. Hoewel zij zich sterk bewust zijn van de armoede in gezinnen, staan de gehanteerde methodieken en de organisatiecontext waarin ze werken een structurele armoedeaanpak in de weg.

Dit onderzoek gaat op zoek naar de visie van het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) op armoede en sociale ongelijkheid. Aan de hand van interviews met beleidsmakers en leidinggevenden, wordt op zoek gegaan naar welk beleid het agentschap voert, wil en/of kan voeren in de confrontatie met complexiteit. Er wordt gepeild naar de kennisbasis waarop zij zich daartoe beroepen en naar hun visie op de benodigde ondersteuning van praktijkwerkers in de confrontatie met complexiteit.

In het theoretische luik van de masterproef (hoofdstuk 2) wordt eerst ingegaan op de betekenis van complexiteit voor de jeugdhulp en jeugdbescherming. Armoede en sociale ongelijkheid vormen exemplarische voorbeelden van complexiteit. Deze complexiteiten worden belicht vanuit de inequalities lens van Bywaters; een belangrijk vertrekpunt voor deze masterproef. Ten tweede wordt op zoek gegaan naar de manier waarop de jeugdhulp en jeugdbescherming internationaal antwoorden probeert te bieden op de complexiteiten waarmee zij geconfronteerd wordt. Daartoe wordt ingegaan op de dominante kennisbasis van de jeugdhulp en op de populariteit van risicoassessment en –management. Dit deel eindigt met de bespreking van een sociaal model voor de jeugdhulp en jeugdbescherming. Het derde en laatste deel van het theoretische luik

2 behandelt de rol van de organisatiecontext, discretionaire ruimte en radicaal incrementalisme in het omgaan met complexiteiten in de jeugdhulp en jeugdbescherming.

In hoofdstuk 3 worden de probleemstelling en onderzoeksvragen uiteengezet. Vervolgens schetst hoofdstuk 4 de onderzoeksmethodologie en de context waarin het onderzoek plaatsvindt, waarna in hoofdstuk 5 de onderzoeksbevindingen behandeld worden.

In de concluderende reflecties (hoofdstuk 6) wordt de verbinding gemaakt tussen de gehanteerde theoretische kaders en de onderzoeksbevindingen; en wordt van daaruit een antwoord geformuleerd op de onderzoeksvragen. Het hoofdstuk eindigt met sterktes en beperkingen van het onderzoek en met aanzetten voor volgend onderzoek.

3

2. Theoretisch perspectief

2.1 Jeugdhulp en complexiteit met armoede en sociale ongelijkheid als exemplarische voorbeelden

Dit hoofdstuk gaat in op de complexiteiten waar jeugdhulp en jeugdbescherming internationaal mee geconfronteerd wordt. Armoede en sociale ongelijkheid zijn exemplarische voorbeelden van die complexiteit en vormen grote uitdagingen voor de jeugdhulp en jeugdbescherming.

2.1.1 Internationaal

Het sociaal werk is geworteld in hedendaagse vraagstukken over grote sociaaleconomische, politieke en ideologische veranderingen en crisissen (Craigh, 2003; Featherstone, Broadhurst, & Holt, 2011). In deze complexe context vervult het sociaal werk een mandaat als bemiddelaar in de relatie tussen de samenleving en het individu (Lorenz, 2008): sociaal werkers moeten steeds tegelijkertijd de rechten en aspiraties van individuele burgers; én collectieve welvaart, solidariteit en gelijkheid in een democratische samenleving in acht nemen (Hood, 2018). Lorenz (2007) wijst in die zin op het ambigue karakter van het sociaal werk. In sociaal werkpraktijken wordt met problemen omgegaan die van nature complex en multidimensionaal zijn en waar geen duidelijke oplossingen voor bestaan (Roose, Roets, & Bouverne-De Bie, 2012). Het ambigue karakter, de context en het mandaat van het sociaal werk zorgen er mede voor dat complexiteit inherent aanwezig is in sociaal werk praktijken (Hood, 2018; Lorenz, 2008).

Ook in de jeugdhulp, begrepen als sociaal werk dat zich richt tot gezinnen, kinderen en jongeren (Vandekinderen, Roose , Raeymaeckers, & Hermans, 2018), is complexiteit een constante (Hood, 2014). Volgens Hood (2014) is complexiteit in de jeugdhulp op verschillende manieren aanwezig. Zo is complexiteit inherent aanwezig in de aard van de professionele opdracht van hulpverleners in de jeugdhulp en jeugdbescherming. Zij hebben de complexe taak om te oordelen en te handelen in onzekere omstandigheden. Daarnaast is complexiteit vaak causaal verbonden met risicopercepties en strategieën om risico’s te beheersen. Bovendien voegen de menselijke relaties en interacties die in elk sociaal systeem aanwezig zijn nog een extra laag van complexiteit toe in de hulpverleningsdynamieken in de jeugdhulp en jeugdbescherming (Hood, 2014). Tot slot wordt complexiteit in de jeugdhulp voor een groot deel veroorzaakt door de problemen waarmee de jeugdhulp geconfronteerd wordt. Die problemen worden gekenmerkt door een onvoorspelbare en

4 vluchtige dynamiek van oorzaak en gevolg in situaties waar meerdere factoren tegelijkertijd een rol spelen (Hood, 2014). Door deze inherente complexiteit worden vraagstukken rond de jeugdhulp en jeugdbescherming omschreven als ‘wicked issues’ (Watson, 2000). Eigen aan de complexe, vaak moeilijk of niet oplosbare problemen waarmee de jeugdhulp geconfronteerd wordt is dat ze vaak niet eenduidig gedefinieerd kunnen worden. Daarnaast hebben de problemen dikwijls te maken met verschillende aan elkaar gerelateerde vraagstukken tegelijkertijd, zodat het moeilijk is om te bepalen wanneer voldoende kwalitatieve hulpverlening geboden is en het hulpverleningstraject afgerond kan worden. Bovendien is elk probleem uniek, waardoor er geen standaard antwoord bestaat op complexe problemen of ‘wicked issues’ (Hood, 2014; Watson, 2000). De complexiteit wordt zowel ervaren door gezinnen als door professionals (Hood, 2014). In de literatuur worden uiteenlopende factoren en risico’s beschreven die mee zorgen voor de complexiteit van de vraagstukken waar de jeugdhulp mee te maken krijgt. Hansen en Plewis (2004) geven aan dat problemen vaak veroorzaakt worden door de complexe relatie tussen meerdere, onderling samenhangende factoren. Er bestaan verschillende opvattingen over de oorzaken van problemen in gezinnen. Sommige onderzoekers vertrekken vanuit een meer individuele benadering en situeren problemen vooral bij de ouders. Oorzaken die zij aanhalen zijn onder andere: slechte sociale en emotionele vaardigheden van ouders; verwaarlozing en gebrekkige opvoedingsvaardigheden (Parton, 1995) of een slechte mentale gezondheid van ouders (Stevens & Cox, 2008).

Child welfare inequalities

Andere onderzoekers wijzen vooral op structurele oorzaken. Zo introduceerde Bywaters (2015) het begrip ‘child welfare inequalities’, dat omschreven wordt als: “unequal chances, experiences and outcomes of child welfare that are systematically associated with social advantage/disadvantage.” (Bywaters, 2015). Het onderzoek rond ‘child weflare inequalities’ bestudeert de instroom in de kinderbescherming in de UK vanuit een ‘inequalities lens’ om sociale determinanten te bekijken. Bywaters’ bevindingen tonen aan dat hoe hoger het gezinsinkomen is, hoe kleiner het risico is om in de kinderbescherming terecht te komen.

Onderzoekers die vanuit een ‘inequalities lens’ naar de jeugdhulp kijken wijzen op verschillende structurele factoren die problemen in gezinnen kunnen veroorzaken en zo de kans op interventies van de jeugdhulp vergroten, zoals leven in een achtergestelde buurt, slechte huisvesting en werkloosheid van ouders (Bradt, Roets, Roose, Rosseel & De Bie, 2015; Stevens & Cox, 2008; Stokes & Schmidt, 2011). Zij wijzen er bovendien op dat de ‘bias’ van hulpverleners een rol speelt

5 in gehanteerde probleemdefinities, en bijdraagt tot het risico op interventies van jeugdhulp en jeugdbescherming in gezinnen (Bradt et al., 2015; Stokes & Schmidt, 2011). Bradt et al. (2015) verwijzen naar een de aanwezigheid van een dominante sociaal, cultureel en historisch gewortelde constructie van het middenklasse gezinsleven. Die constructie blijkt een belangrijke grond voor interventies. Die ‘bias’ speelt ook een rol in de overrepresentatie van gezinnen in armoede en gezinnen met een andere etnische afkomst in jeugdhulp en jeugdbescherming (Bradt et al., 2015; Stokes & Schmidt, 2011).

Het onderzoek rond ‘child welfare inequalities’ toont aan dat sociale ongelijkheden bestendigd kunnen worden in en door de interventies van de jeugdhulp en de jeugdbescherming (Bywaters et al., 2018; Bywaters, Kwhali, Brady, Sparks, & Bos, 2017; Featherstone et al., 2017; Stokes & Schmidt, 2011). Dit onderzoek stelt in vraag of jeugdhulp- en jeugdbeschermingspraktijken de impact van armoede op de vraag naar jeugdzorg genoeg erkennen (Bywaters, 2015; Bywaters, Brady, Sparks, & Bos, 2014).

In deze masterproef wordt vertrokken van een structurele benadering met oog voor de structurele oorzaken van complexiteit. De ‘inequalities lens’ (Bywaters, 2015) vormt daar een belangrijk vertrekpunt bij.

Armoede en sociale ongelijkheid

Armoede en sociale ongelijkheid vormen exemplarische voorbeelden van ‘child welfare inequalities’ (Bywaters, 2015). In de huidige socio-economische, politieke en ideologische ontwikkelingen waarin de jeugdhulp verankerd is (Lorenz, 2016; Villadsen, 2007), wordt de jeugdhulp geconfronteerd met aanhoudende armoede en een toename van bestaande ongelijkheden (Dean, 2015; Ridge & Wright, 2008; Statbel, 2018; Wilkinson en Pickett, 2009). Armoede is een complex sociaal probleem waar individuele praktijkwerkers dikwijls mee geconfronteerd worden in de gezinnen waarin ze interveniëren (Decoene & Dewanckel, 2019; Gupta, Blumhardt, & ATD Fourth World, 2018; Lorenz, 2016; Roose, Roets, & Schiettecat, 2014) en is een voorbeeld van de wijze waarop ongelijkheden ge(re-)produceerd worden (Bradt et al., 2015; Stokes & Schmidt, 2011). Armoede wordt begrepen als een uiting van sociale onrechtvaardigheid en als een schending van mensenrechten, en kan gevat worden aan de hand van verschillende aan elkaar gerelateerde structurele dimensies (Dean, 2015; Lister, 2004). De uiteenlopende problemen die armoede in gezinnen kan veroorzaken manifesteren zich zowel op materieel als op immaterieel vlak (Bywaters et al., 2015; Lister, 2013;Moraes, Durrant, Brownridge, & Reid, 2005). Zo zijn een slechte huisvesting, een slechte gezondheid (Pelton,

6 2015), gevoelens van schaamte of boosheid (Cancian et al., 2013, Featherstone, White, & Morris, 2014), verhoogde stress en de schadelijke gevolgen daarvan (Bywaters, 2015) factoren die veroorzaakt kunnen worden door armoede en druk kunnen uitoefenen op een gezin.

Internationaal onderzoek dat zich toelegt op de relatie tussen armoede en jeugdhulp en jeugdbescherming toont een verband aan tussen armoede in een gezin en de kans op tussenkomst van de jeugdhulp of jeugdbescherming (Jonson-Reid, Drake, & Kohl, 2009; Nicaise, & Dewilde, 1995; Stokes & Schmidt, 2011). Dat verband wordt herbevestigd in hedendaags onderzoek (Bywaters et al., 2016; Featherstone, 2017; Featherstone, Gupta, Morris, Warner, & White, 2015; Keddell, Davie & Barson, 2019; McConnell, Llewellyn, & Ferronato 2006; Morris, Featherstone, Hill, & Ward, 2018; Pelton, 2015).

Terwijl het duidelijk is dat armoede een belangrijke rol speelt in vele cases binnen de jeugdhulp, is er minder duidelijkheid over de verklaring van de relatie tussen beide (Stokes & Schmidt, 2011). Een mogelijke verklaring is dat het jeugdzorgsysteem of individuele sociaal werkers bevooroordeeld zijn in de beslissingen die ze maken en op die manier gezinnen in armoede ‘viseren’ (Bradt et al., 2015; Stokes & Schmidt, 2011). Volgens Moraes et al. (2005) draagt armoede op zich in veel gevallen niet rechtstreeks bij tot een verhoogde betrokkenheid van jeugdzorg in gezinnen, maar zijn het eerder de problemen die te maken hebben met armoede die risicofactoren vormen voor de veiligheid van kinderen. De relatie tussen structurele factoren en de betrokkenheid van jeugdhulp en jeugdbescherming is dus complex en niet op een eenduidige manier te omschrijven (Stokes & Schmidt, 2011). Dat neemt uiteraard niet weg dat er een verband is tussen beide (Bywaters et al., 2016; Featherstone et. al, 2015, 2017; Keddell et al., 2019; McConnell et al., 2006; Morris et al., 2018; Pelton, 2015).

Structurele factoren zoals armoede en sociale ongelijkheid worden echter vaak niet als beïnvloedende factoren meegerekend in de jeugdhulp en jeugdbescherming (Anglin, 2002; Saar-Heiman & Gupta, 2019). Cradock (2004) wijst in die zin op een verenging van het concept jeugdzorg. Hij stelt dat jeugdzorg een shift kent naar een meer individuele focus op kwetsbare kinderen van wie de veiligheid onder druk staat. Door die individuele focus worden investeringen in kinderbescherming losgekoppeld van meer structurele sociale maatregelen (Saar-Heiman & Gupta, 2019). Dat leidt tot paradoxale situaties waarbij de jeugdhulp en jeugdbescherming gebruikt worden als ongepaste instrumenten om om te gaan met de consequenties van besparingen en een beleid dat ervoor zorgt dat de armoede stijgt, meer gezinnen afhankelijk zijn van voedselbanken en het aantal ondersteunende diensten vermindert (Featherstone et al., 2015;

7 Saar-Heiman & Gupta, 2019). Het structurele armoedeprobleem wordt op die manier vertaald naar een pedagogisch probleem, waarbij sociale en structurele moeilijkheden waar ouders in armoede mee geconfronteerd worden, onderbelicht blijven (Bradt et al., 2015).

2.1.2 Een historische duiding van het armoededebat in Vlaanderen

In de ontwikkeling van de jeugdzorg in Vlaanderen is er steeds een bewustzijn van de relatie tussen armoede en jeugdzorg, met een (soms) verschuivende problematisering en oplossing (Roose, 2019a). Met publicaties zoals het Algemeen verslag over de Armoede (AVA) en het zwaard van Damocles (Nicaise & Dewilde) in 1994, kreeg het debat over armoede en jeugdzorg een nieuwe impuls en hernieuwde aandacht (Bouverne-De Bie, 2011).

Het AVA stelt dat het er sterk op lijkt dat “kinderen uit arme gezinnen gemakkelijker (‘automatischer’) geplaatst worden dan andere en dat hun terugkeer naar het gezin bijzonder moeilijk wordt gemaakt. […] De kernvraag is de volgende: heeft de Staat, de samenleving het recht om kinderen uit hun natuurlijke omgeving weg te halen omwille van het feit dat het gezin in armoede leeft?” (Koning Boudewijn stichting, 1994). Door de kritiek van onder andere het AVA kwam de focus van het debat te liggen op de vraag naar de legitimering van een plaatsing in een voorziening van de bijzondere jeugdzorg omwille van armoede in het gezin. Er kwam aandacht voor het waarborgen van het recht op een gezinsleven, ook in armoedesituaties (Bouverne-De Bie, 2011).

In Het Zwaard van Damocles (Nicaise & Dewilde, 1995) worden gelijkaardige kritieken gegeven. Arme gezinnen getuigen daarin over hun vaak negatieve ervaringen met de bijzondere jeugdzorg. In het Zwaard van Damocles wordt een pleidooi gehouden voor een gezinsbijstand in plaats van een jeugdbijstand.

Ook vandaag blijft de hardnekkige relatie tussen armoede en jeugdhulp bestaan en wordt die relatie herbevestigd, maar het debat errond verschuift. Waar het eerst ging over de selectiviteit van interventies en mogelijke onrechtvaardigheid, focust het huidige debat op participatie van mensen in armoede aan de jeugdzorg. Het armoedeprobleem wordt erkend, maar dat probleem dreigt opgesloten te worden in een zorglogica, waarbij de nadruk ligt op het ‘empoweren’ van gezinnen in armoede. Armoede wordt dan benaderd als context in plaats van als een probleem: omdat het moeilijk is om kinderen op te voeden in een context van armoede moet er meer opvoedingsondersteuning zijn voor die gezinnen. Op deze manier wordt armoede ‘weggeorganiseerd’ (Roose, 2019a).

8 2.2 Omgaan met complexiteit in de jeugdhulp: een individueel of een sociaal

antwoord?

In vorig hoofdstuk werd ingegaan op de complexiteit waarmee de jeugdhulp en jeugdbescherming internationaal geconfronteerd worden. Dit hoofdstuk gaat op zoek naar de manier waarop de jeugdhulp en jeugdbescherming een antwoord willen bieden op die complexiteit. Wordt er vertrokken van een individualiserende dan wel sociale benadering? Mogelijke antwoorden op deze vraag worden gezocht in de dominante kennisbasis van de jeugdhulp en jeugdbescherming. Verder gaat dit hoofdstuk in op de populariteit van risicoassessment en –managementstrategieën in de jeugdhulp en jeugdbescherming. Daarna wordt ingezoomd op de Vlaamse jeugdhulp en jeugdbescherming, waar de focus op risicoassessment en –management vertaald wordt in het gebruik van Signs of Safety. Tot slot wordt een sociaal model voor de jeugdhulp en jeugdbescherming besproken.

2.2.1 Dominante kennisbasis en oriëntatie van jeugdhulp en jeugdbescherming

De jeugdhulp poogt antwoorden te bieden op de complexiteiten waarmee zij dagelijks geconfronteerd wordt (zie hoofdstuk 2.1). Die antwoorden worden onder andere gezocht in een theoretische basis.

Over de wenselijke kennisbasis en oriëntering van het sociaal werk en de jeugdhulp en jeugdbescherming wordt al sinds hun ontstaan gediscussieerd (Roose, 2019b). De discussie gaat over de vraag of sociaal werk/de jeugdhulp vooral aangestuurd moet worden door individuele, medische, psychologische modellen dan wel (ook) door meer sociale, ecologische modellen (Jack, 2003; Ranahan, Blanchet-Cohen & Mann-Feder, 2015; Roose, 2019b). De eerstgenoemde benaderingen, waarbij de nadruk ligt op individuele behandelmethodieken, zijn vandaag het populairst (Featherstone, Gupta, Morris, & Warner, 2018; Featherstone et al., in Freeman, 2020). Deze individuele behandelmethodieken vertrekken vaak vanuit een klinisch-biologisch paradigma. Daaronder vallen zowel biologische als sommige psychologische benaderingen. Hoewel er grote verschillen bestaan tussen en binnen deze benaderingen, worden ze vaak gekenmerkt door een focus op de eerste ontwikkelingsstadia van kinderen (Cunha, Heckman & Schennach, 2010; Featherstone et al., 2018; Graham, 2011), wat resulteert in vroegtijdige, individuele interventies om toekomstige (hersen-)schade te beperken (Cunha, Heckman & Schennach, 2010). Featherstone et al. (2018) stellen dat deze dominante benaderingen een normatief ideaalbeeld

9 creëren over gezinnen en goed ouderschap. Door te definiëren wat ‘normaal’ is, wordt een deficit paradigma gecreëerd dat de nadruk hoofdzakelijk legt op beperkingen, individuele keuzes en ouderlijk gezag (Moss, Dillon & Statham, 2000; Taylor, 2004). In deze deficitaire benaderingen worden levens van kinderen en ouders van elkaar losgekoppeld en gedecontextualiseerd en is er geen oog voor structurele problemen en complexiteiten zoals armoede en sociale ongelijkheid (Featherstone et al., 2014; Featherstone et al., in Freeman, 2020).

De dominante kennisbasis van de jeugdhulp en jeugdbescherming werkt een individualiserende benadering in de hand. Dit gaat ten koste van een meer sociale benadering in het omgaan met complexiteit.

2.2.2 Risico-assessment en –management: een enge en een ruime opvatting

In de huidige jeugdhulp en jeugdbescherming winnen risicoassessment en -management aan populariteit. Deze ontwikkeling moet begrepen worden in de context waarin de jeugdhulp vorm krijgt, die onder andere bepaald wordt door een vooringenomenheid t.a.v. risico’s en door de dominantie van het managerialisme.

De prominentie van risico’s

Beck (1992) omschrijft onze laat-moderne samenlevingen als ‘risicosamenlevingen’. De huidige risicosamenlevingen worden gedomineerd door een preoccupatie met betrekking tot veiligheid en focussen hoofdzakelijk op de omstreden vraag hoe onzekerheden en risico’s verminderd en gecontroleerd kunnen worden (Beck, 1992; Parton, Thorpe & Wattam, 1997; Scourfield & Welsch, 2003). De nadruk op risico’s leidt tot een relatie tussen overheden en burgers die gedomineerd wordt door wantrouwen, protectionisme en responsabilisering (Stanford, 2010).

Ook in de jeugdhulp en jeugdbescherming werd de risicoretoriek een prominent thema (Vyvey, Roose, De Wilde & Roets, 2014). Dit is geen nieuw fenomeen, aangezien opgroeien historisch steeds gelinkt is aan specifieke gevaren en bedreigingen (Connolly, 2008). De risicocriteria in verband met kinderen en jongeren breidden historisch gezien wel voortdurend uit, waardoor de notie “child at risk” een steeds evoluerend concept is (Castel, 1991).

De aandacht voor risico’s en risicovermindering in jeugdhulp en jeugdbescherming werd nog versterkt door tragedies zoals die van Victoria Climbié en Baby P. in het Verenigd Koninkrijk; en Savanna en het ‘Maas-meisje’ in Nederland (Lecluijze, 2015; Featherstone et al., 2018). Om zulke tragedies te vermijden, zetten overheden en sociale diensten volop in op het identificeren, beoordelen en verminderen van risico’s voor kinderen om hen te beschermen tegen schade en

10 misbruik (Broadhurst, Hall, Wastell, White, & Pithouse, 2010; Munro, 2004; Parton, 1998; Scourfield & Welsh, 2003). Overheden investeren daarom in risico-reducerende praktijken, waaronder voorgeschreven normen, regels en ethische codes. Door middel van deze formalisering van de praktijk moeten gevaarlijke situaties zichtbaar en tastbaar gemaakt worden, wat het sociaal werk moet stimuleren om sneller in te grijpen en kinderen te beschermen tegen misbruik, mishandeling en geweld (Broadhurst et al., 2010; Falconer, Rhodes, Mena, & Reid, 2009; Munro, 2004; Parton, 1998).

Managerialisme

Samen met de vooringenomenheid in verband met risico’s, vormt ook het hedendaagse geloof in managementprincipes een belangrijke maatschappelijke ontwikkeling die invloed uitoefent op het sociaal werk en de jeugdhulp. Het managerialisme wordt in deze context meestal vertaald naar New Public Management (Baines, 2010; Clarke & Newman, 1997; Trevithick, 2014; Tsui & Cheung, 2004). Dat is een nieuw administratief en organisatorisch systeem dat vertrekt van het idee dat een beter management en een focus op efficiëntie en kostenreductie een groot aantal economische en sociale problemen zal oplossen (Baines, 2010; Clarke & Newman, 1997; Trevithick, 2014; Tsui & Cheung, 2004). Onder invloed van deze managerialistische waarden proberen overheden het werk van individuele praktijkwerkers verder te reguleren en te controleren door middel van kwaliteitsaudits en controlemechanismen (Webb, 2001).

De vooringenomenheid t.a.v. risico’s en het managerialisme als strategie om deze risico’s te ‘managen’, zorgden voor een focus op risicoassessment en –management (Broadhurst et al., 2010; Vyvey et al., 2014). Door volop in te zetten op risicoassessment en managementsystemen willen overheden er voor zorgen dat risico’s gecontroleerd worden en dat sociaal werkers rationele beslissingen nemen i.v.m. mogelijke bedreigingen en risico’s voor kinderen (Hood, 2014). De vraag stelt zich of er in de risicoassessment en –managementstrategieën aandacht is voor de structurele factoren die complexiteit in de hand werken. Deze vraag kan niet eenduidig beantwoord worden, aangezien er verschillende benaderingen van risicoassessment en – management bestaan. Huidige benaderingen van risicoassessment en –management variëren tussen enge en open benaderingen (Broadhurst et al., 2010; Vyvey et al., 2014).

Enge benaderingen van risicoassessment en –management: evidence-based methodieken De enge benaderingen van risicoassessment en –management strategieën zijn het populairst bij beleidsmakers (Oak, 2016). Deze vormen van risicoassessment en -management focussen op

11 standaardisatie door middel van technische en diagnostische tools, checklists en procedures (Broadhurst et al., 2010; Vyvey et al., 2014).

Deze enge benaderingen van risicoassessment en -management worden vaak onderbouwd door evidence-based paradigma’s om standaardisatie en het managen van risico’s mogelijk te maken in de jeugdhulp en jeugdbescherming (Saar-Heiman & Gupta, 2019; Shlonsky & Wagner, 2005).

Voor het sociaal werk en de jeugdhulp betekent een evidence-based benadering een benadering van besluitvorming die transparant en verantwoord is en die gebaseerd is op een zorgvuldige afweging van het meest overtuigende beschikbare bewijsmateriaal over de effecten van bepaalde interventies op het welzijn van individuen, groepen en gemeenschappen (MacDonald in Plath, 2009).

In de evidence-based praktijken kan een onderscheid gemaakt worden tussen een strikt positivistische en een meer pragmatische benadering. Een positivistische lezing is uitsluitend gebaseerd op empiristische strategieën. Bewijsmateriaal wordt hier vaak verengd tot ‘ware’ wetenschappelijke kennis, gegenereerd door wetenschappelijk, experimenteel onderzoek (Biesta, 2010; Nothdurfter & Lorenz, 2010). In een meer pragmatische benadering is er aandacht voor praktijkervaring; wordt meer rekening gehouden met de voorwaardelijkheid en tijdelijkheid van kennis; en wordt rekening gehouden met invloeden van de buitenwereld. Theorievorming wordt hier eerder gezien als aanvulling op de praktijk dan als vertrekpunt (Fox, 2003; Messmer & Hitzler, 2008).

Hoewel een positivistische en pragmatische benadering van evidence-based practice sterk van elkaar verschillen, zijn beide gericht op vragen naar ‘wat werkt’. Er wordt geen aandacht besteed aan ruimere maatschappelijke vraagstukken, zoals de vraag waartoe de jeugdhulp moet dienen. Structurele elementen worden buiten beschouwing gelaten (Biesta, 2010; Carrette, 2008). Vertrekkend van evidence-based modellen, pogen enge benaderingen van risicoassessment en –management risico’s te managen en te beheersen. Dat leidt tot een individuele benadering van jeugdhulp en jeugdbescherming, en staat een sociale benadering in de weg.

Open benaderingen van risicoassessment en -management: krachtgericht werken

Naast de populaire enge benaderingen bestaan er ook meer open benaderingen van risicoassessment en -management. In deze benaderingen wordt vertrokken van krachtgerichte en dialogische manieren om de ambigue betekenis van risico’s te beoordelen en te interpreteren (Broadhurst et al., 2010; Vyvey et al., 2014).

12 Krachtgerichte benaderingen winnen aan populariteit in de jeugdbescherming en jeugdzorg (Lietz, 2009) en zijn geworteld in het werk van pioniers in het sociaal werk, zoals Jane Addams, Virginia Robertson, en Bertha Reynolds (Roose, Roets, & Schiettecat, 2014). Meer recente bijdragen aan het krachtenperspectief komen voort uit diverse conceptuele kaders waaronder de capabilities approach, maar ook empowerment en anti-oppressive sociaal werk en sociale pedagogie (Roose et al., 2014). Krachtgerichte benaderingen keren zich af van de probleem-georiënteerde medische benaderingen door vooral op oplossingen en krachten van mensen te focussen. Ideeën die voortkomen uit krachtgerichte benaderingen zijn terug te vinden in verschillende praktijken, op meerdere terreinen. Deze uiteenlopende praktijken worden gekenmerkt door een oplossingsgerichte, relationele focus die vertrekt vanuit krachten en empowerment en gebruik maakt van de hulpbronnen aanwezig in individuen en hun omgeving (Cohen, 1999; Roose et al., 2014). Daarnaast pogen deze modellen het machtsonevenwicht dat vaak kenmerkend is aan professionele relaties te herstellen door te vertrekken vanuit de expertise van individuen, gezinnen en gemeenschappen met wie de professional in partnerschap aan de slag gaat (Cohen, 1999; Roose et al., 2014). Krachtgerichte benaderingen van risicoassessment en –management bevatten verschillende elementen van een meer sociale benadering van de jeugdhulp en jeugdbescherming.

De implementatie van krachtgerichte perspectieven is echter niet eenduidig positief. Roose et al. (2014) stellen dat krachtgerichte perspectieven een proces van individualisering kunnen versterken als de sociale, politieke en economische contexten waarin gezinnen leven niet expliciet erkend en aangepakt worden.

2.2.3 Vlaanderen: evidence-based en krachtgericht werken in het omgaan met risico’s Ook in de Vlaamse jeugdhulp en jeugdbescherming spelen risicoassessment en –management een prominente rol. Er wordt zowel gefocust op evidence-based methodieken als op krachtgericht werken (Carrette, 2008; Kennisplein, 2017a; Stroobants, 2013), waardoor een enge en ruime benadering van risicoassessment en –management gecombineerd lijken te worden. In de jeugdbescherming wordt de combinatie tussen evidence-based en krachtgericht werken onder andere vertaald in de implementatie van Signs of Safety (Constructiegroep SoS, 2015).

Signs of Safety

Signs of Safety (SoS) werd in de jaren 1990 ontwikkeld in Australië (Turnell & Edwards, 1999). De originele benadering werd aangepast en verfijnd en werd ook in enkele Europese landen

13 geïmplementeerd (Spratt, Devaney & Frederick, 2019). Signs of Safety wordt beschouwd als een krachtgericht, evidence-based model dat georiënteerd is op veiligheid. Het wil risico’s beheersen vanuit een krachtengeoriënteerde focus op partnerschap en samenwerking (Turnell, 2012). In de benadering krijgt het netwerk van gezinnen een belangrijke rol toebedeeld in het ondersteunen van de gezinnen om veiligheidsgeoriënteerde doelen te behalen (Turnell & Edwards, 1999). Het theoretisch kader van SoS bevat een driekolommenmodel met ‘krachten’, ‘zorgen’ en ‘complicerende factoren’. Complicerende factoren zijn aspecten die de gezinssituatie nog complexer maken, zoals bijvoorbeeld mentale gezondheidsproblemen, middelenmisbruik of armoede (Turnell & Edwards, 1999).

Voorstanders van SoS stellen dat de benadering een verbetering is ten aanzien van traditionele benaderingen in jeugdhulp en jeugdbescherming (Hayes, McGuigan, Pinkerton & Devaney in Spratt et al., 2019; Baginsky et al. in Spratt et al., 2019). SoS zou op een betekenisvolle manier aan de slag gaan met ouders en stelt direct werken met kinderen centraal (Baginsky, Moriarty, Manthorpe, Beecham & Hickman, in Spratt et al., 2019).

Toch zijn er ook verschillende kritieken op Signs of Safety. Critici geven aan dat in de implementatie van SoS te weinig rekening gehouden wordt met structurele aspecten zoals bijvoorbeeld armoede en gender. Deze ‘complicerende factoren’ worden niet (genoeg) in rekening gebracht als oorzaak van problemen en worden bijgevolg niet aanzien als ‘targets’ van interventie (Keddell, 2014).

De focus op de beheersing van risico’s en de nadruk op ‘evidence-base’ lijken ervoor te zorgen dat de krachtgerichte uitgangspunten van SoS niet verder reiken dan het individu. SoS heeft met andere woorden te weinig aandacht voor structurele oorzaken van risico’s, waardoor structurele problemen geïndividualiseerd dreigen te worden (Keddell, 2014; Spratt et al., 2019). Een individuele benadering lijkt ook hier de overhand te nemen.

2.2.4 Een sociaal model

In hoofdstuk 2.1 werd duidelijk dat jeugdhulp en jeugdbescherming geconfronteerd wordt met toenemende complexiteit. Armoede en sociale ongelijkheid vormen een enorme uitdaging voor de praktijk. Om een inzicht te krijgen in hoe omgegaan wordt met de toenemende complexiteiten, werd in dit hoofdstuk op zoek gegaan naar de dominante kennisbasis van de jeugdhulp en jeugdbescherming en werd de populariteit van risicoassessment en –management belicht. Individualiserende benaderingen blijken dominant, ten koste van meer sociale benaderingen.

14 In een context van stijgende ongelijkheid en structurele armoede (Dean, 2015; Ridge & Wright, 2008; Statbel, 2019; Wilkinson en Pickett, 2009), waarin jeugdhulp geconfronteerd wordt met complexe problemen, schieten deze dominante modellen die te weinig of geen aandacht hebben voor structurele factoren tekort. Vertrekkend vanuit de internationale definitie van het sociaal werk, waarin principes van sociale rechtvaardigheid en mensenrechten centraal staan en een structurele aanpak van problemen naar voor geschoven wordt (IFSW & IASSW, 2014), stel ik in deze masterproef een sociale, pedagogische visie op jeugdhulp voorop.

Verschillende auteurs pleiten voor een sociaal model van jeugdhulp dat menselijke antwoorden wil bieden door middel van een positief kader dat welzijn promoot en democratische principes centraal stelt (Featherstone et al., in Freeman, 2020).

Een belangrijke voorwaarde voor pedagogisch handelen dat gebaseerd is op een sociaal model van jeugdhulp, is dat er wordt vertrokken vanuit een andere probleemdefiniëring. Daarbij vormt de probleemsituatie zelf niet het object van onderzoek, maar wel de uitgangspunten op basis waarvan een situatie als probleemsituatie benoemd wordt en op basis waarvan de jeugdhulpverlening vormgegeven wordt (Roose, 2006). Een sociaal model hanteert een sociaal pedagogische benadering van sociaal werkpraktijken, die erkent dat sociaal werkpraktijken zelf actief bijdragen aan de constructie van probleemdefiniëringen en aan het realiseren van sociale politiek (Lorenz, 2005, in De Vos, 2015). Sociaal werk is dan niet enkel uitvoerder, maar ook mee vormgever. De gebruikte interventies en methodieken moeten steeds vatbaar gehouden worden voor de vraag ‘waarom ze doen wat ze doen op de manier waarop ze dat doen’. Die vraag kan vanuit verschillende perspectieven gesteld worden en vraagt ruimte voor reflectie en visieontwikkeling (De Vos, 2016). Vanuit respect voor diversiteit van opvoedingsopvattingen, gedragingen en situaties kunnen mensen zelf betekenis geven aan hun problemen en zelf mogelijkheden vinden om binnen hun situatie met die problemen aan de slag te gaan (De Mey, 2013).

In een sociaal model vormen mensen- en kinderrechten een belangrijke basis en toetssteen. In deze benadering worden rechten op een andere manier bekeken dan in het huidige beleid, waar kinderen vooral gezien worden als individuele bezitters van een aantal rechten. In plaats daarvan wordt vertrokken vanuit de relationele identiteit van een kind en worden de rechten van kinderen gezien in samenhang met de rechten van hun ouders, gezin en gemeenschap (Featherstone et al., 2014). Deze rechten krijgen betekenis in concrete situaties, wat impliceert dat voorzieningen

15 een pedagogisch beleid ontwikkelen dat het mandaat dat zij krijgen van de overheid verbindt met het mandaat van de ouders (Lorenz, in De Vos, 2016).

Daarnaast erkent een sociaal model het belang van verbondenheid van gezinnen en gemeenschappen. Daarom focust het op relatie-gerichte praktijken, waarbij dialoog tussen ouders, kinderen en hulpverleners centraal staat (Featherstone et al., in Freeman, 2020). De wederzijdse afhankelijkheid en gelijkheid van hulpverleners en gezinnen wordt erkend, waardoor ouders zich erkend en gehoord voelen; en de machtskloof tussen gezinnen en hulpverleners wordt doorbroken (De Vos, 2016). Dit kan ervoor zorgen dat er een beter wederzijds begrip van problemen ontstaat en dat samen gezocht kan worden naar relevante ondersteuning, waarbij vertrokken wordt vanuit democratische principes en empowerment (Featherstone et al., in Freeman, 2020). In plaats van een enge focus op risicobeheersing, wordt onzekerheid in deze benadering getolereerd en wordt vertrokken vanuit wederzijds vertrouwen.

De culturele barrières in huidige jeugdzorgpraktijken die bij gezinnen in armoede zorgen voor vervreemding en wantrouwen tegenover professionals en overheidsingrepen, kunnen door een sociaal model doorbroken worden (Featherstone et al., in Freeman, 2020). Door armoede te bekijken als structureel probleem en als cruciaal element in beslissingsprocessen in verband met jeugdhulp- en jeugdbeschermingsprakijken, kan in een sociale benadering beter en flexibeler omgegaan worden met armoede en gezinnen (Featherstone et al., 2014).

Naast het erkennen van structurele ongelijkheid en armoede, behoort ook het bestrijden ervan tot de opdracht van de jeugdhulp, als onderdeel van een geïntegreerd sociaal beleid met het oog op menselijke waardigheid (Featherstone et al., in Freeman, 2020).

Op basis van de krachtlijnen van het vooropgestelde sociaal model van jeugdhulp, werden verschillende benaderingen ontwikkeld die een aanvulling of tegenreactie willen bieden op dominante, biomedische, responsabiliserende, instrumentele benaderingen in de jeugdzorg en jeugdbescherming (Gupta, Featherstone, & White, 2014; Featherstone et al., 2018).

Poverty Aware Paradigm

Vanuit het groeiend aantal onderzoeksbevindingen in binnen- en buitenland die de relatie tussen armoede, ongelijkheid en jeugdbescherming benadrukken, pleiten verschillende sociaal werk academici voor een sociaal model dat specifiek aandacht heeft voor deze relatie, in de vorm van een alternatief, armoedebewust en op sociale rechtvaardigheid gebaseerde benadering in de jeugdbescherming (Featherstone et al., 2018; Hyslop & Keddell, 2018; Morris et al., 2018;

Saar-16 Heiman & Gupta, 2019). In die alternatieve benaderingen moet armoede beschouwd worden als een schending van mensenrechten en een voorbeeld van sociaal onrecht, waardoor het geen optie is voor het sociaal werk om het streven naar sociale rechtvaardigheid op te geven (Dean, 2015; Lorenz, 2007; O’Brien, 2011). De bestrijding van armoede wordt dan begrepen als de publieke verantwoordelijkheid van de welvaartsstaat, die instaat voor de realisatie van de sociale grondrechten van alle burgers (Lorenz, 2016).

Krumer-Nevo (2016, 2017) ontwikkelde in die lijn een armoedebewust paradigma voor het sociaal werk, waarmee ze een pertinente oproep doet om armoedebewuste eerder dan armoedeblinde strategieën te ontwikkelen. Het paradigma is een raamwerk dat een tegenreactie biedt op de individualistische en conservatieve ideologie die het huidige beleid, onderzoek en praktijk i.v.m. armoede vormgeeft. Het paradigma integreert strategieën om te bestuderen hoe sociaal werk kennis genereert over armoede, zichzelf engageert in de ontwikkeling van anti-armoedestrategieën en handelt in situaties van armoede (Krumer-Nevo, 2016, 2017). Toegepast op de jeugdzorg, focust het paradigma op de verwevenheid van sociale ongelijkheid, armoede, ouderschap en risico en sociaal werk praktijken. Het heeft zowel oog voor de structurele oorzaken van armoede en ongelijkheid, als voor de individuele ervaringen van materiële ontbering, schaamte en vernedering van gezinnen in armoede. Het paradigma wil de jeugdhulp de mogelijkheid bieden om kritisch te reflecteren op het handelen en om kritische sociaal werk ideeën te vertalen naar de dagelijkse praktijk (Saar-Heiman & Gupta, 2019).

Een ironisch perspectief op sociaal werk

Vanuit de complexiteit en spanningsvelden waarmee hulpverleners geconfronteerd worden stellen Roose, Roets en Bouverne-De Bie (2012) een ironisch perspectief op sociaal werk voorop. Hoewel dit eerder een perspectief op sociaal werk is dan een concrete benadering of methodiek voor de jeugdhulp, biedt dit perspectief mogelijkheden om om te gaan met complexiteiten en spanningsvelden in de jeugdhulp.

Roose et al. (2012) houden een pleidooi om complexiteit en spanningsvelden te omarmen, in plaats van ze te ontvluchten. Een ironisch perspectief op sociaal werk houdt in dat sociaal werkers complexiteit en ambiguïteit als een opportuniteit zien. Het perspectief vertrekt vanuit het bewustzijn dat het sociaal werk tegelijkertijd belangrijk en gelimiteerd is. Sociaal werkers zijn in staat om problemen en vergissingen op een open-minded manier te interpreteren, en om betrokken te blijven en reflexief te handelen in het omgaan met complexe sociale problemen (D'Cruz, Gillingham & Mendez, 2007; Sicora, 2010; Roose et. al, 2012). Armoede wordt gezien

17 als een materieel probleem waar hulpverleners vaak slechts een beperkt antwoord op kunnen bieden. Maar dat betekent niet dat het om het even wat is wat hulpverleners doen. Het betekent dat ze tegelijkertijd oog hebben voor de relativiteit van hun werk en toch geëngageerd blijven in complexe situaties (Roose, 2019a). Roose et al. (2012) gebruiken in die zin de metafoor van de blije Sisyphus die de wereld wil blijven redden, vrolijk beseffende dat dat nooit zal lukken. Ambiguïteit op zich is dus geen probleem, het probleem ontstaan wanneer we denken dat we die ambiguïteit kunnen vermijden of oplossen. Hulpverleners moeten twijfel en onzekerheid niet zien als problemen, maar moeten ze koesteren als fundamentele kenmerken van het sociaal werk (Roose, 2019a). Goede hulpverleners durven fouten maken (Sicora, 2010).

18 2.3 Organisatiecontext en discretie

Om een verder inzicht te krijgen in hoe de jeugdhulp en jeugdbescherming omgaat met complexiteit, gaat dit hoofdstuk in op de organisatiecontext waarin jeugdhulp en jeugdbescherming zich afspeelt. In die organisatiecontext speelt de discretionaire ruimte van zowel praktijkwerkers als leidinggevenden een bepalende rol, ook in het omgaan met armoede en sociale ongelijkheid. Tot slot wordt het radicaal incrementalisme belicht, dat de verbinding maakt tussen de organisatiecontext, discretie en het ruimere sociaal beleid.

2.3.1 Organisatiecontext

De organisatiecontext wordt bepaald door de organisatiestructuur, de organisatiecultuur, het organisatieklimaat en de werkattituden van werknemers (Glisson, 2002; Gray, 1985; Sorensen, 2002).

De organisatiestructuur duidt op de formele organisatie (March & Simon, in Glisson, 2002) en beschrijft de centralisatie van macht en de formele rollen in een organisatie. De structuur omvat de besluitvorming, de machtshiërarchie, de taakverdeling en de procedures die de interacties tussen werknemers sturen (Glisson, 2002).

De organisatiecultuur wordt gedefinieerd als de normatieve overtuigingen en gedeelde verwachtingen in een organisatie (Cooke & Szumal, 1993). Die overtuigingen en verwachtingen schrijven voor op welke manier het werk benaderd wordt en vormen de basis voor de socialisatie van medewerkers. De organisatiecultuur is een gelaagd construct met gedeelde normen en waarden. Waarden en uitgangspunten vormen het onzichtbare deel van de organisatiecultuur; gedrag vormt het zichtbare onderdeel (Hofstede, 1998). De organisatiecultuur is dus eigendom van de organisatie (Glisson & James, 2002).

De organisatiecultuur heeft een grote invloed op het klimaat van de organisatie (Glisson & James, 2002). Het organisatieklimaat duidt op de manier waarop mensen hun werkomgeving beleven en bevat een psychologische en een organisatorische component (James & James, 1989; James & Jones, 1974). Het psychologische klimaat wordt gedefinieerd als de perceptie van een individuele werknemer over de psychologische impact van de werkomgeving op zijn of haar welzijn (James & James, 1989). Wanneer werknemers in een organisatie gelijkaardige percepties delen over de impact van hun werkomgeving, kunnen hun gedeelde percepties omschreven worden als het

19 organisatieklimaat (Jones & James, 1979; Joyce & Slocum, 1984). Toch is het klimaat in de eerste plaats eigendom van het individu, ongeacht de overeenkomst of onenigheid over de individuele percepties over het organisatieklimaat (Glisson & James, 2002).

De organisatiecultuur en het klimaat van een organisatie hebben op hun beurt een grote invloed op de werkattituden van werknemers (Ashkanasy, Wilderom, & Peterson, in Glisson & James, 2002). Werkattituden bevatten de voldoening die mensen uit hun job halen en de betrokkenheid ten aanzien van de organisatie waarin ze werken (Glisson & Durick, 1988). Betrokkenheid duidt eerder op de verbondenheid van een werknemer met zijn of haar organisatie, waar voldoening meer doelt op de specifieke taken en opdrachten van werknemers (Mowday, Porter & Steers, in Glisson, 2002; Williams,& Hazer, 1986).

De jeugdhulp en jeugdbescherming wordt geconfronteerd met complexiteit, stressvolle situaties en hoge caseloads, waardoor een ondersteunende organisatiecontext hier extra belangrijk is (Glisson & James, 2002). Een ondersteunende organisatiecontext wordt gekenmerkt door een constructieve, non defensieve cultuur; een gedecentraliseerde en minder formele structuur; een veilig klimaat en positieve werkattituden (Glisson, 2002). In deze context krijgen praktijkwerkers de nodige flexibiliteit, wordt hun (praktijk-)kennis gewaardeerd en worden zij betrokken bij een democratische besluitvorming (Glisson, Green & Williams, 2012; Glisson, Hemmelgarn, Green & Williams, 2013). Er is ruimte voor kritische reflectie en een open communicatie over complexiteiten die ze tegenkomen in de praktijk, waardoor verandering in de organisatie mogelijk wordt (Blome & Steibb, 2014; Fine & Teram, 2013).

Een ondersteunende organisatiecontext is bepalend voor praktijkwerkers, en kan bovendien de kwaliteit en effectiviteit van jeugdhulp en jeugdbescherming verbeteren (Glisson, 2002; Glisson & Hemmelgarn, 1998; Glisson & James, 2002; Hemmelgarn, Glisson, & Dukes, 2001).

In de huidige jeugdhulp en jeugdbescherming is de organisatiecontext echter vaak niet optimaal. De context wordt in grote mate bepaald door een bureaucratische structuur waarin het gedrag van werknemers gereguleerd wordt door strikt beleid en toezicht met weinig ruimte voor autonomie van praktijkwerkers (Blome & Steib, 2014); passief defensieve culturen (Glisson & James, 2002) en een onveilig organisatieklimaat (Glisson & Hemmelgarn, 1998).

Uit onderzoek in Jongerenwelzijn, deel van het nieuwe agentschap Opgroeien in Vlaanderen, komt naar voor dat praktijkwerkers in de organisatorische context waarin zij werken weinig ondersteuning krijgen in het omgaan met complexiteit. Belangrijke aspecten van een

20 ondersteunende organisatiecontext die gemist worden door praktijkwerkers in het onderzoek zijn handvatten in het omgaan met armoede en sociale ongelijkheid, en een organisatieklimaat en -cultuur waarin de complexiteiten waarmee ze in de praktijk geconfronteerd worden openlijk besproken kunnen worden (Decoene, Dewanckel, Roets,& Roose, 2019).

2.3.2 Discretionaire ruimte

De context van een organisatie, meer specifiek de organisatiestructuur en het organisatieklimaat hebben een invloed op de discretionaire ruimte van praktijkwerkers (Glisson, 2002; Glisson & Hemmelgarn, 1998).

Discretionaire ruimte geeft inzicht in de wijze waarop sociaal werkers zich kunnen positioneren ten aanzien van spanningen waarmee ze in de dagelijkse praktijk geconfronteerd worden (Devlieghere & Roose, 2017). Het begrip werd bekend door Michael Lipsky, die in 1980 het werk analyseerde van wat hij omschrijft als ‘street leven bureaucraten’ of frontliniewerkers. Daarmee verwijst hij naar professionals die rechtstreeks contact hebben met burgers, zoals leerkrachten, politie en sociaal werkers. Lipsky legt bloot hoe zij allemaal beschikken over discretionaire ruimte, een begrip dat wijst op de ruimte die frontliniewerkers krijgen/nemen om binnen bepaalde wettelijke kaders zelfstandig beslissingen te nemen, die ook kunnen afwijken van de procedures en regels die het beleid of de organisatie waarin ze werken voorschrijven (Devlieghere & Roose, 2017). Dit resulteert in een mogelijke kloof tussen formele verwachtingen vanuit het beleid en de wijze waarop beleid geïmplementeerd wordt (Carson, Chung, & Evans, 2015) en maakt van sociaal werkers politieke actoren die het beleid mee construeren (Schiettecat, Roets, & Vandenbroeck, 2017).

Door de toenemende rol van managementstrategieën in het controleren van professionele praktijken en de stijgende regelgeving en proceduralisering van de praktijk, zijn bepaalde auteurs bezorgd over de inperking van de professionele vrijheid van praktijkwerkers (Jones, in Evans, 2010). Hoewel managerialisme de discretionaire ruimte van praktijkwerkers wil inperken, wijst Evans (2010) op de voortgezette rol van discretie in sociaal werk praktijken. Beleid, regels en procedures vormen vaak een complex, verweven geheel dat de nodige interpretatie vergt en waarin prioriteiten gesteld moeten worden. Een professioneel oordeel van praktijkwerkers is daar cruciaal. Een toename van regels kan op die manier voor extra onduidelijkheid zorgen, en zo zelfs tot meer discretie leiden (Evans, 2010).

21 Evans en Harris (2004) zien discretie niet als een ‘alles of niets begrip’ en wijzen in die zin op het diffuse karakter van discretie. Meer regelgeving betekent dus niet per definitie meer controle, maar kan de aard van discretionaire ruimte wel veranderen. Daarnaast wijzen ze op het feit dat discretie geen evident positief begrip is. In sommige omstandigheden kan het een belangrijke professionele bijdrage leveren, maar in ander gevallen kan het bijvoorbeeld leiden tot professioneel machtsmisbruik (Evans & Harris, 2004).

Volgens Lipsky (1980) gebruiken alle frontliniewerkers hun discretionaire ruimte door creatief aan de slag te gaan met beleid dat ontwikkeld wordt door beleidsmakers en geïmplementeerd wordt door leidinggevenden, en zorgen zij er zo zelfs voor dat dat beleid in de praktijk ‘werkt’. Op deze manier zet Lipsky frontliniewerkers tegenover leidinggevenden en beleidsmakers, en zet hij leidinggevenden en beleidsmakers op één lijn. De context die Lipsky onderzocht, verschilt echter sterk van de huidige door managerialisme gedomineerde context.

Zijn notie over leidinggevenden wordt door bepaalde auteurs als achterhaald beschouwd, omdat die weinig rekening houdt met de complexiteit van de dagelijkse situaties waarmee leidinggevenden geconfronteerd worden en daardoor nuance mist (Evans, 2011). In meer recente literatuur komt naar voor dat leidinggevenden ook gebruik maken van hun discretionaire ruimte om om te kunnen met spanningen waarmee zij geconfronteerd worden (Aronson & Smith, 2010; Evans, 2011, 2015). Zij voeren de regels en procedures die het beleid hen oplegt niet altijd (strikt) uit en zijn alert voor signalen van frontliniewerkers (Evans, 2011). Door middel van beslissingen die managers nemen in hun discretionaire ruimte hebben zij een grote invloed op de context waarin frontliniewerkers hun discretionaire ruimte uitoefenen. Bovendien kunnen hun beslissingen het beleidsimplementatieproces beïnvloeden en kunnen zij binnen het wetgevend kader creatieve oplossingen voorzien voor problemen waarmee zij geconfronteerd worden (Devlieghere & Roose, 2017; Evans, 2015).

Leidinggevenden zijn dus, net als frontliniewerkers, politieke actoren die het beleid mee creëren (Evans, 2015). Daarbovenop kunnen zij een cruciale rol spelen in veranderingsprocessen in de organisatiecontext waarin praktijkwerkers aan de slag moeten (Blome & Steib, 2014) en bepalen zij de context waarin praktijkwerkers hun discretionaire ruimte uitoefenen (Evans, 2015).

2.3.3 Radicaal incrementalisme

In een sociaal model voor de jeugdhulp (zie hoofdstuk 2.2.4) kan een ondersteunende organisatiecontext en structureel armoedebeleid van de jeugdhulp en jeugdbescherming niet los

22 gezien worden van de ruimere (politieke) context. Er moet een verbinding gemaakt worden tussen de organisatiecontext waarin jeugdhulp gesitueerd is, discretie van praktijkwerkers en leidinggevenden en het ruimere beleid.

In verband met de praktijk van het realiseren van beleidsverandering in de huidige context van de jeugdhulp, biedt het ‘radicaal incrementalisme’ een genuanceerd analyse- en handelingskader (Schram, in Timor-Shlevin, 2020). Radicaal incrementalisme vormt een kritisch kader dat een inzicht biedt in hoe stapsgewijs fundamentele, radicale verandering teweeg gebracht kan worden in het politieke beleid. Volgens Schram moeten veranderingen in het sociaal beleid groeien binnen het bestaande neoliberaal systeem, door middel van “a series of small remedial, corrective steps [that] enable change in existing policy” (Schram, in Timor-Shlevin, 2020).

Critici stellen dat radicaal incrementalisme een ‘façade van vooruitgang en verandering’ kan vormen voor de neoliberale rationaliteit, waardoor de dominante rationale verder versterkt dreigt te worden in plaats van afgezwakt (Lazar & Shdaimah, in Timor-Shlevin, 2020). Om te vermijden dat radicaal incrementalisme leidt tot het in stand houden van de status quo, wijst Schram op drie fundamentele aspecten die radicaal incrementalisme tot een legitieme, kritische praktijk maken. Ten eerste wordt er gefocust op het vormen van nieuwe machtsrelaties. Ten tweede betreft radicaal incrementalisme stapsgewijze veranderingen die de hegemonische rationaliteit en het beleid uitdagen. Ten derde streeft het naar een (hulpverlenings-)systeem dat ten goede komt aan gemarginaliseerde bevolkingsgroepen.

Radicaal incrementalisme kan dus een spoor zijn voor kritische vormen van weerstand. Die weerstand bestaat enerzijds uit kleine stappen, oftewel ‘microresistance’ (Schram, in Timor-Shlevin, 2020). Anderzijds plaatsen deze kritische vormen van weerstand zichzelf als een breed tegen-narratief ten opzichte van de hegemonische neoliberale narratieven. Op deze manier kan radicaal incrementalisme een uitdaging vormen voor de politiek en de praktijk i.v.m. armoede en sociale ongelijkheid, zowel binnen als buiten het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien).

23

3. Probleemstelling en onderzoeksvraag

3.1 Situering

De jeugdhulp en jeugdbescherming worden internationaal geconfronteerd met (de gevolgen van) armoede als structureel probleem (Carter & Myers, 2007; Drake, Moo Lee, & Jonson-Reid, 2009; Spencer, Baldwin,Taylor, & Daniel, 2005). Bovendien toont onderzoek aan dat sociale ongelijkheden worden bestendigd door de interventies van de jeugdhulp en de jeugdbescherming (Stokes & Schmidt, 2011; Featherstone et al., 2017; Bywaters et al., 2017, 2018). Bywaters (2015, p.9) omschrijft dit fenomeen als ‘child welfare inequalities’: “the unequal chances, experiences and outcomes of child welfare that are systematically associated with social advantage/disadvantage”. Deze bevindingen doen een aantal vragen rijzen over hoe omgegaan wordt met en gekeken wordt naar armoede binnen de jeugdhulp en de jeugdbescherming. Krumer-Nevo (2016) onderscheidt in dit verband verschillende paradigma’s over armoede in het sociaal werk. Ze introduceert een armoedebewust paradigma en plaatst dit tegenover eerder armoedeblinde paradigma’s. Door vanuit dit framework naar jeugdhulp te kijken stelt zich de vraag of het werk in de jeugdhulp armoedeblind of armoedebewust is.

Ook in Vlaanderen wordt de jeugdhulp en jeugdbescherming geconfronteerd met structurele problemen i.v.m. armoede en sociale ongelijkheid (Bradt et al., 2015; Decoene et al., 2019; Hermans, 2019). Armoedestatistieken tonen aan dat de kinderarmoede de afgelopen jaren toeneemt (Kind en Gezin, 2018). Tegelijkertijd vergroot de instroom in de jeugdhulp en jeugdbescherming (Hermans, 2019).

Hermans (2019) geeft aan dat er op dit moment geen betrouwbare registratiegegevens beschikbaar zijn over de prevalentie van armoede in gezinnen die gebruik maken van de jeugdhulp en jeugdbescherming. Toch kunnen jeugdhulp en armoede niet los gezien worden van elkaar (Decoene et al., 2019; Hermans, 2019). Onderzoek in Vlaanderen over de relatie tussen jeugdhulp en jeugdbescherming en armoede toont aan dat sociaaleconomische factoren een invloed hebben op het risico op jeugdhulp- en jeugdbeschermingsinterventies (Caritas, 2020; Bouverne-De Bie, Rosseel & Impens, 2010; Bradt et al., 2015).

Uit het onderzoek van Decoene et al. (2019) in het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) blijkt dat hulpverleners zich sterk bewust zijn van de armoede in de gezinnen. Ze ervaren echter moeilijkheden om om te gaan met complexiteiten die voortkomen uit armoede en sociale

24 ongelijkheid in de gezinnen waarmee zij werken. In hun beleving is er in het agentschap weinig openheid over het thema; ontbreken structurele samenwerkingsverbanden met armoedeorganisaties en biedt de gebruikte methodiek Signs of Safety weinig handvatten in het omgaan met situaties van armoede. Hulpverleners geven aan dat de organisatorische context waarin ze werken hen weinig ondersteuning biedt in deze situaties (Decoene et al., 2019).

3.2 Probleemstelling

Het handelen van de sociaal werkers in de jeugdhulp en de jeugdbescherming vindt plaats in een organisatorisch kader. In de ervaring van hulpverleners ontbreken daarin handvatten om om te gaan met armoede en sociale ongelijkheid en is er nood aan een organisatieklimaat- en cultuur waarin de complexiteiten waarmee ze in de praktijk geconfronteerd worden openlijk besproken kunnen worden (Decoene et al., 2019). Hoewel de praktijkwerkers een zekere vrijheid van handelen hebben in hoe ze (organisatorische) regels interpreteren en in de praktijk brengen (Evans, 2011), is de organisatorische omgeving waarin ze werken van belang. De organisatorische context kan ruimte bieden voor sociaal werkers om zich te engageren voor de inherente complexiteit en ambiguïteit van maatschappelijke problemen, zoals armoede (Urban, Vandenbroeck, Van Laere, Lazzari, & Peeters, 2012).

Dit onderzoek belicht het perspectief van de beleidsverantwoordelijken en de beleidsmedewerkers van Jongerenwelzijn op armoede. Het voormalige agentschap Jongerenwelzijn maakt sinds kort samen met het vroegere agentschap Kind en Gezin deel uit van het nieuwe agentschap Opgroeien. Jongerenwelzijn, als onderdeel van het agentschap Opgroeien, wordt in de masterproef vernoemd als ‘Jongerenwelzijn (Opgroeien)’. De beleidsverantwoordelijken en beleidsmedewerkers zijn de vormgevers van het organisatiebeleid van Jongerenwelzijn (Opgroeien) en bepalen zo mee het organisatorisch kader waarin consulenten werken.

Het onderzoek poogt een inzicht te bieden in de volgende onderzoeksvraag aan de hand van de bijhorende deelvragen:

Hoe kan de jeugdhulp omgaan met complexiteit, meer specifiek in de confrontatie met armoede en sociale ongelijkheid?

25 • Welke visie heeft het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) op hoe de jeugdhulp kan

omgaan met complexiteit, en meer specifiek met armoede en sociale ongelijkheid? • Wat is de kennisbasis waarop het agentschap haar visie en beleid baseert?

• Hoe kijkt het agentschap naar de ondersteuning van consulenten die met complexiteit, en meer specifiek met armoede en sociale ongelijkheid, geconfronteerd worden in hun praktijk?

26

4. Onderzoeksmethodologie

4.1 Onderzoekscontext

Het onderzoek vond plaats in Jongerenwelzijn, dat sinds april 2019 deel uitmaakt van het agentschap Opgroeien (Vlaamse overheid, z.j.a). Jongerenwelzijn is sinds het decreet integrale jeugdhulp (2013) één van de sectoren van de integrale jeugdhulp. Het decreet integrale jeugdhulp vormt samen met het decreet rechtspositie (2004) een belangrijk instrument in de oriëntatie van Jongerenwelzijn (Opgroeien). Het doel van het decreet integrale jeugdhulp was de verdere uitwerking van een lange-termijn, grootschalige en ‘topdown’ organisatorische hervorming in de jeugdhulp en de jeugdbescherming, gebaseerd op een implementatie van het principe van samenwerking (Roets, Roose, Schiettecat, & Vandenbroeck, 2016). De integrale jeugdhulp streeft naar een intersectorale en samenwerkende openbare dienstverlening die varieert van een ruim rechtstreeks toegankelijk hulpaanbod tot niet rechtstreeks toegankelijke hulp (Decreet betreffende de integrale jeugdhulpverlening, 2013). Gezin/context, opvoedingsondersteuning, rechtstreeks en niet rechtstreeks toegankelijke jeugdhulp en opgelegde hulp worden in een hiërarchische verbinding geplaatst, die geregeld is volgens het subsidiariteitsprincipe. Volgens dit principe moet het goed functioneren en tijdig inzetten van het lagere niveau (vaak het natuurlijk netwerk of het gezin/ de context) de inzet van zwaardere en meer ingrijpende (duurdere) interventies vermijden (Roose, De Vos, Kerger, Verstraete, Grymonprez & Roets, 2015).

Een ander speerpunt in het decreet integrale jeugdhulp (2013) is vermaatschappelijking van de zorg. Het decreet Integrale jeugdhulp stelt de cliënt met zijn expertise en mogelijkheden centraal en verwacht van hulpverleners om steeds te vertrekken van de krachten van de minderjarige, zijn ouders en mensen uit de nabije omgeving (Kennisplein, 2017a). Vermaatschappelijking wordt onder andere vertaald in het gebruik van krachtgerichte methoden (Driessens & Melis, 2012; Kennisplein, 2017a; Schiettecat, Roets, & Roose, 2013). Die methoden zijn oplossingsgericht en vertrekken vanuit krachten en empowerment en een relationele focus met aandacht voor machtsonevenwicht (Cohen, 1999; Roose et al., 2012). Het gebruik van krachtgerichte methoden vertaalde zich onder meer in de implementatie van Signs of Safety in de jeugdbescherming (Constructiegroep SoS, 2015). Signs of Safety werd in de jaren 1990 in Australië ontwikkeld door Turnell en Edwards (1999) en wordt gezien als een krachtgericht, evidence-based model. Het model is georiënteerd op veiligheid en het beheersen van risico’s en wil vertrekken vanuit partnerschap en samenwerking met het gezin (Turnell, 2012).