Discussie

De jeugdhulp wordt internationaal geconfronteerd met structurele armoede en sociale ongelijkheid (Carter & Myers, 2007; Drake et al., 2009; Spencer & Baldwin, 2005). Bovendien toont onderzoek naar ‘child welfare inequalities’ aan dat sociale ongelijkheden bestendigd kunnen worden door interventies van de jeugdhulp en jeugdbescherming (Bywaters et al., 2017, 2018; Stokes & Schmidt, 2011; Featherstone et al., 2017). Ook in Vlaanderen, waar de jeugdhulp georganiseerd wordt door het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien), vormen armoede en sociale ongelijkheid grote uitdagingen.

Uit het onderzoek van Decoene et al. (2019) in het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) blijkt dat hulpverleners zich sterk bewust zijn van de armoede in de gezinnen. Ze ervaren echter moeilijkheden om om te gaan met complexiteiten die voortkomen uit armoede en sociale ongelijkheid in de gezinnen waarmee zij werken. In hun beleving is er in het agentschap weinig openheid over het thema; ontbreken structurele samenwerkingsverbanden met armoedeorganisaties en biedt de gebruikte methodiek Signs of Safety weinig handvatten in het omgaan met situaties van armoede. Hulpverleners geven aan dat de organisatorische context waarin ze werken hen weinig ondersteuning biedt in deze situaties.

Vanuit de bevindingen rond ‘child welfare inequalities’ en de ervaring van hulpverleners in het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) stelt zich de vraag hoe het agentschap omgaat met en/of kan omgaan met situaties van armoede en sociale ongelijkheid. Om daar een inzicht in te krijgen werd in dit onderzoek ingegaan op het perspectief van beleidsverantwoordelijken en beleidsmedewerkers van het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) op deze thematiek. Er werden interviews gevoerd met beleidsmedewerkers en -verantwoordelijken met de volgende onderzoeksvraag als leidraad: “Hoe kan de jeugdhulp omgaan met complexiteit, meer specifiek in de confrontatie met armoede en sociale ongelijkheid?” De onderzoeksvraag werd geconcretiseerd in drie deelvragen:

• Welke visie heeft het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) op hoe de jeugdhulp kan omgaan met complexiteit, en meer specifiek met armoede en sociale ongelijkheid? • Wat is de kennisbasis waarop het agentschap haar visie en beleid baseert?

50 • Hoe kijkt het agentschap naar de ondersteuning van consulenten die met complexiteit, en meer specifiek met armoede en sociale ongelijkheid, geconfronteerd worden in hun praktijk?

Naar een visie op het omgaan met complexiteit in de jeugdhulp: van hegemonie naar utopie

Als het gaat over een visie en strategie i.v.m. armoede en sociale ongelijkheid, spreken beleidsmedewerkers en –verantwoordelijken voornamelijk in termen van verleden en toekomst. Een concrete visie en strategie i.v.m. armoede ontbrak tot voor kort in het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien), maar is volgens beleidsmedewerkers in volle ontwikkeling dankzij een aantal veranderingen in het agentschap.

Van hegemonie …

De (ontbrekende) visie rond armoede wordt gekoppeld aan de organisatiecultuur en –structuur van het agentschap. Het ‘vroegere’ Jongerenwelzijn (Opgroeien) wordt een hiërarchische cultuur en een bureaucratische structuur toegeschreven. Een hiërarchische cultuur laat geen gedeelde verantwoordelijkheid toe in situaties van armoede in gezinnen. Daardoor wordt een integrale benadering van deze gezinnen, vanuit een structurele kijk en met oog voor verschillende levensdomeinen, bemoeilijkt. Ondanks het bewustzijn van praktijkwerkers over de armoede in gezinnen en hun pogingen om de gezinnen daarin te ondersteunen (Decoene et al., 2019), leidt een gebrek aan een integrale benadering van armoede ertoe dat de jeugdhulp naar de mens in armoede kijkt in plaats van (ook) naar structurele factoren die armoede in de hand werken. Jeugdhulp die geen aandacht heeft voor de structurele kant van armoede schiet niet alleen tekort in de ondersteuning van gezinnen in armoede, maar kan bovendien ook responsabilisering en culpabilisering van de gezinnen in de hand werken (Gupta et al., 2014; Featherstone et al., 2018). Uit onderzoek van Bywaters et al. (2017, 2018) blijkt dat een gebrek aan aandacht voor sociale ongelijkheid in de jeugdhulp en jeugdbescherming die sociale ongelijkheid zelfs kan bestendigen. Nog een aspect dat ‘het verleden’ van Jongerenwelzijn (Opgroeien) kenmerkt is het gegeven dat armoede een weinig besproken thema is. Het thema armoede komt af en toe naar de voorgrond, maar verdwijnt dan weer in ruil voor andere thema’s. Het vormt geen structureel aandachtspunt in het agentschap. Dat bevestigt de bevindingen van Decoene et al. (2019), waaruit blijkt dat sociaal werkers weinig openheid zien om het thema ter sprake te brengen. Uit dat onderzoek blijkt

51 ook dat de gehanteerde methodiek Signs of Safety weinig ruimte laat om armoede te bespreken en om er mee aan de slag te gaan.

In de jeugdhulp en jeugdbescherming zijn complexiteit, stressvolle situaties en hoge caseloads alomtegenwoordig, waardoor een ondersteunende organisatiecontext essentieel is (Glisson & James, 2002). De (vroegere) organisatiecontext die beschreven wordt in de interviews staat veraf van zo’n ondersteunende context. Belangrijke aspecten die gemist worden door praktijkwerkers zijn handvatten in het omgaan met armoede en sociale ongelijkheid, en een organisatieklimaat en -cultuur waarin de complexiteiten waarmee ze in de praktijk geconfronteerd worden openlijk besproken kunnen worden (Decoene et al., 2019). Leidinggevenden kunnen een cruciale rol spelen in veranderingsprocessen in de organisatiecontext waarin praktijkwerkers aan de slag gaan (Blome & Steib, 2014). Uit de interviews blijkt dat er een sterke wil is om de organisatiecontext in positieve zin te veranderen, maar ook dat er nog een hele weg af te leggen is.

Een visie en strategie rond armoede reikt verder dan de grenzen van het agentschap. De jeugdhulp wordt dagelijks geconfronteerd met situaties van armoede en kan vanuit haar expertise een cruciale rol spelen in het naar buiten brengen van de problematiek. Op die manier kan het agentschap een bijdrage leveren aan het publieke debat rond armoede. Het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) doet dat volgens beleidsmedewerkers te weinig. De signaalfunctie i.v.m. armoede wordt niet (genoeg) opgenomen. Beleidsmedewerkers zien daar geen duidelijk uitgesproken visie achter. Het niet opnemen van de signaalfunctie i.v.m. armoede wordt vooral geweten aan menselijke keuzes en bepaalde karakters in het agentschap. Ze wijzen op de loyauteit van medewerkers ten aanzien van die personen.

De hiërarchische cultuur, de bureaucratische structuur, de moeilijke bespreekbaarheid van het thema armoede en het niet opnemen van een signaalfunctie zijn bepalend voor de afwezigheid van een concrete visie en beleid rond armoede. De cultuur en structuur van het agentschap zijn volgens beleidsmedewerkers historisch gegroeid. Het gebrek aan bespreekbaarheid en het niet opnemen van een signaalfunctie wordt onder andere toegeschreven aan bepaalde personen en ideeën. Die ideeën oefenen macht uit over andere medewerkers en beïnvloeden hun handelen. De ideeën worden algemeen aanvaard in het agentschap, en worden als ‘common sense’ of normaal beschouwd. We kunnen spreken van een zekere hegemonie in het agentschap.

52 … naar utopie

De hegemonie die in de verhalen van beleidsmakers naar boven komt, lijkt echter meer en meer doorbroken te worden. Oude ideeën worden stilaan ingeruild voor nieuwe. De beleidsmedewerkers geven aan dat dat enerzijds komt door de fusie van het agentschap Jongerenwelzijn en het agentschap Kind en Gezin naar het agentschap Opgroeien. Anderzijds vormt de ‘wissel van de macht’: de komst van twee nieuwe leidinggevenden, een grote drijfveer voor verandering.

Een belangrijke organisatorische omslag is onder andere de beweging naar een meer participatieve organisatie. Daarin is zowel plaats voor de stem van kinderen, jongeren en hun ouders, als voor de stem van praktijkwerkers uit het gehele agentschap.

I.v.m. de participatie van kinderen en gezinnen vormen het mensen- en kinderrechtenperspectief essentiële vertrekpunten voor de beleidsmedewerkers en verantwoordelijken. Zij benadrukken het belang van een pedagogische lezing van de rechtenkaders. Daarin wordt gefocust op het realiseren van menselijke waardigheid en op de participatie van jongeren en gezinnen. Kinderen, jongeren en gezinnen worden beschouwd als ‘burgers’ met rechten. Deze rechten krijgen betekenis in concrete situaties, met aandacht voor de relatie tussen kinderen, hun gezin en de gemeenschap waarin ze leven. Het agentschap kan op die manier een pedagogisch beleid ontwikkelen dat het mandaat dat zij krijgen van de overheid verbindt met het mandaat van de ouders.

In een participatieve organisatie is ook de stem van medewerkers uit het hele agentschap cruciaal in de vormgeving van het organisatiebeleid. De participatie van medewerkers houdt mede verband met het streven naar meer openheid over het thema armoede. Beleidsmakers geven aan dat ze het zeer waardevol zouden vinden als praktijkwerkers hun ervaringen en moeilijkheden i.v.m. situaties van armoede in gezinnen zouden delen op verschillende niveaus in het agentschap. Om een systematiek te creëren waarin praktijkwerkers casusinput bieden over zulke gevoelige thema’s en onzekerheden is er nood aan een organisatiecultuur en -klimaat waarin praktijkwerkers zich ondersteund en vrij voelen om dat te doen.

Openheid over het thema armoede wordt gezien als een handvat in de ondersteuning van praktijkwerkers in de confrontatie met armoede en sociale ongelijkheid. Andere handvatten zijn de specifieke actie en structurele samenwerkingsverbanden met (armoede)organisaties. De handvatten hangen nauw samen met de utopische visie en strategie i.v.m. armoede. Belangrijke elementen daarin zijn een algemeen bewustzijn in het agentschap i.v.m. het thema armoede; een

53 geïntegreerd armoedebeleid met samenwerking overheen beleidsdomeinen; en een signaalfunctie inzake armoede in de gezinnen.

“Het zal samen zijn, of niet”

De visie en de strategie rond armoede krijgt stilaan vorm onder invloed van de veranderingen in het agentschap. De nieuwe leidinggevenden krijgen een grote rol toegedicht in het veranderingsproces, maar ook van beleidsmedewerkers en frontliniewerkers wordt verwacht dat ze een bijdrage leveren in dat proces.

Uit het onderzoek van Decoene et al. (2019) komt naar voor dat praktijkwerkers binnen de organisatiecontext strategieën ontwikkelen in het omgaan met situaties van armoede, ook al hebben ze daar weinig ruimte voor. Zoals elke street level bureaucrat gebruiken zij hun discretionaire ruimte om regels te interpreteren en in de praktijk te brengen (Lipsky, 1980). Soms breken zij ook uit de regels en doen ze dingen die onder de radar blijven om gezinnen in armoede te ondersteunen. Op die manier zijn praktijkwerkers niet louter uitvoerders van beleid, maar geven zij het beleid ook mee vorm (Lipsky, 1980).

Uit dit onderzoek blijkt dat beleidsmedewerkers van praktijkwerkers verwachten dat zij creatief omspringen met regels en methodieken. Sommigen geven zelfs aan dat ze de praktijkwerkers daarin ondersteunen. Daarnaast maken beleidsmedewerkers zelf gebruik van hun discretionaire ruimte. Binnen het wettelijk kader en de regelgeving van het agentschap is volgens hen veel mogelijk. Het komt erop aan om opportuniteiten te zien en te grijpen. De beleidsmedewerkers en –verantwoordelijken gebruiken hun discretionaire ruimte onder andere om de discretionaire ruimte van praktijkwerkers te behouden of te vergroten. Wanneer de regelgeving bepaalde zaken in de weg staat, wordt soms buiten de regels getreden of flexibel met regels omgesprongen. De beleidsmedewerkers geven aan dat de overheid dat eigenlijk meer en meer van hen verwacht. Beleidsmedewerkers zijn dus ook makers van beleid en hebben een grote invloed op de discretionaire ruimte van praktijkwerkers (Evans, 2015). Bovendien is hun houding bepalend voor de manier waarop praktijkwerkers hun discretionaire ruimte invullen en gebruiken.

De discretionaire ruimte van zowel beleids- als praktijkwerkers kan mee zorgen voor een structurele visie en een beleid rond armoede in het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien). Het streven naar meer openheid en gesprek over het thema binnen het agentschap en het creëren van een ondersteunende organisatiecontext vormen daar belangrijke stappen in. Dat kan niet gerealiseerd worden door verantwoordelijken alleen, maar moet gebeuren met medewerkers

54 overheen het agentschap. Door het openlijk bespreekbaar maken van de complexiteiten waarmee medewerkers geconfronteerd worden en de strategieën die ze daartoe ontwikkelen, is verandering van het beleid en van de organisatiecontext stap voor stap mogelijk.

Beleidsmedewerkers spreken de wens uit om de ‘utopische’ visie op armoede tot buiten de grenzen van het agentschap te laten reiken. Vanuit kleine interne veranderingen kan een invloed uitgeoefend worden op het ruimere politieke beleid. Verantwoordelijken gaan bij de inrichtende overheid op zoek naar gemeenschappelijke belangen en brengen een sociaal pedagogisch discours in over gezinnen in armoede. Ze vertrekken daarbij onder andere vanuit de casusinput van praktijkwerkers waar zij door de participatieve werking van het agentschap over kunnen beschikken. Het gaat hier niet om een radicale omslag, maar eerder om radicaal incrementalisme (Schram, in Timor-shlevin, 2020). Daarbij worden binnen het neoliberale discours opportuniteiten gezocht, kleinschalige veranderingen ingebracht en wordt de hegemonische rationaliteit in vraag gesteld. Het beleid wordt uitgedaagd en wordt stapsgewijs in een meer humane richting geduwd die ten goede komt aan gemarginaliseerde bevolkingsgroepen.

Utopie als nieuwe hegemonie?

Het gemeenschappelijk geloof in een toekomstige visie en strategie rond armoede en sociale ongelijkheid is hoopgevend. Het biedt openingen voor een organisatiecontext die praktijkwerkers ondersteunt in de confrontatie met complexiteit en voor een organisatiecultuur waarin armoede openlijk besproken kan worden. De signaalfunctie die het agentschap wil opnemen kan bijdragen aan het maatschappelijk debat over armoede en kan de structurele armoedeproblematiek mee op de kaart zetten. Het positieve toekomstbeeld dat door beleidsmedewerkers en – verantwoordelijken geschetst wordt lijkt een utopie. Deze utopie houdt heel wat kansen in en lijkt een sluitend antwoord te bieden op de verzuchtingen van praktijkwerkers uit het onderzoek van Decoene et al. (2019). Toch mag niet voorbij gegaan worden aan enkele mogelijke valkuilen. Een eerste valkuil gaat over de kennisbasis en oriëntatie van het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien). Het richtinggevend model in het OCJ en SDJ van het agentschap Jongerenwelzijn (Opgroeien) is Signs of Safety. Dat is een evidence-based model dat focust op de veiligheid van kinderen en jongeren. De beleidsmakers zijn erg enthousiast over het model. Ze geloven in de focus op krachtgericht en oplossingsgericht werken en in het inzetten op het netwerk van jongeren en hun gezin. Signs of Safety bevat positieve elementen en kan in bepaalde situaties goede handvatten bieden in de ondersteuning van kinderen en gezinnen. Toch zijn er enkele kanttekeningen bij te maken. Uit het onderzoek van Decoene et al. (2019) komt naar voor dat

55 consulenten het moeilijk vinden om zich vanuit SoS te verhouden tot situaties van armoede en sociale ongelijkheid in gezinnen. Armoede wordt vaak bij ‘complicerende factoren’ ondergebracht. Deze ‘complicerende factoren’ worden niet (genoeg) in rekening gebracht als oorzaak van problemen en worden bijgevolg niet aanzien als ‘targets’ van interventies (Keddell, 2014). SoS heeft met andere woorden te weinig aandacht voor structurele oorzaken van risico’s, waardoor structurele problemen geïndividualiseerd dreigen te worden (Keddell, 2014; Spratt et al., 2019). Beleidsmedewerkers geven aan dat zij het belangrijk vinden dat armoede bespreekbaar is in het agentschap. Door tegelijkertijd te kiezen voor een model als SoS, waarin armoede moeilijk een plaats krijgt, wordt een spanningsveld gecreëerd voor praktijkwerkers. Zij zijn zich sterk bewust van de armoede, maar het gebruik van SoS zorgt ervoor dat zij amper rekening kunnen houden met de structurele oorzaken van armoede en sociale ongelijkheid (Decoene et al., 2019).

Daarnaast houdt de keuze voor één model het risico in dat er niet buiten dat model gekeken kan worden en dat er geen plaats meer is voor een ruimer debat. Als Signs of Safety een doel op zich wordt, verdwijnen maatschappelijke discussies over sociale rechtvaardigheid uit het gezichtsveld. In verband met het gebruik van SoS blijft het belangrijk om steeds in vraag te stellen welke rol de methodiek kan en mag spelen, en moet voldoende openheid gehouden worden voor andere inzichten. Praktijkwerkers moeten de methodiek reflexief kunnen toepassen. Ze moeten de ruimte krijgen om hun eigen kennis en praktijkervaring mee te nemen in hun werk met kinderen en gezinnen. Er moet steeds aandacht zijn voor structurele elementen van armoede en sociale ongelijkheid, en voor hoe de jeugdhulp zich daartoe verhoudt.

Hoewel SoS voornamelijk in het OCJ en SDJ toegepast wordt, wordt het krachtgericht, oplossingsgericht en netwerkgericht werken in het volledige agentschap omarmd. Net als SoS bevat het krachtgericht werken positieve elementen, maar kan het ook een proces van individualisering in de hand werken, waardoor ook hier de sociale, politieke en economische context van gezinnen niet expliciet erkend en/of aangepakt wordt.

Krachtgericht en netwerkgericht werken houden verband met de vermaatschappelijking van de zorg, één van de speerpunten van het decreet integrale jeugdhulp. Daarbij wordt gefocust op de expertise en mogelijkheden van jongeren en wordt steeds vertrokken van hun krachten en die van hun netwerk. Vermaatschappelijking biedt enerzijds kansen om de hulpverlening meer in te bedden in de samenleving en minder vanop een ‘eiland’ te werken. Anderzijds houdt vermaatschappelijking het gevaar in dat de hulpverlening zich meer en meer terugtrekt; dat vooral gefocust wordt op vrijwilligerswerk en liefdadigheid; en dat de verantwoordelijkheid bij de gezinnen en hun netwerk gelegd wordt. Ook hier moet de jeugdhulp erover waken dat de mogelijke positieve

56 aspecten die vermaatschappelijking kan inhouden niet overschaduwd worden door het risico op individualisering en responsabilisering van gezinnen in armoede. Uit de interviews blijkt dat beleidsmedewerkers en verantwoordelijken alert zijn voor de negatieve aspecten van vermaatschappelijking.

Een belangrijk element in de strategie i.v.m. armoede waar het agentschap naar wil streven (dat ook aansluit bij de vermaatschappelijking) is een structurele samenwerking met andere beleidsdomeinen en andere vormen van dienstverlening. De beleidsmedewerkers spreken in dat verband enthousiast over ‘één gezin één plan’, een relatief nieuw project in de verschillende provincies waarbij vertrokken wordt van regionale samenwerking tussen diverse diensten. Beleidsmedewerkers zijn erg positief over deze projecten, maar geven ook aan dat er af en toe moeilijkheden optreden. Zo verloopt de samenwerking met bijvoorbeeld een OCMW niet altijd vlot. Soms ontbreekt de wil om samen te werken, soms schuiven verschillende diensten de verantwoordelijkheid voor een bepaald gezin of jongere steeds door naar mekaar. Daardoor wordt een gezin of jongere soms niet geholpen, en dreigt de verantwoordelijkheid weer volledig op zijn/haar schouders terecht te komen. Eén gezin één plan wordt omschreven als nabije jeugdhulp die steeds dichter bij de gezinnen staat. Dat kan positief opgevat worden, maar houdt ook een risico in. Wanneer er vanuit een controlerende houding naar gezinnen toe gestapt wordt kan zo’n nabije begeleiding beschuldigend werken en een averechts effect hebben.

Er bestaat veel verschil tussen de regio’s i.v.m. de uitwerking van één gezin één plan. Het is goed dat er openheid gehouden wordt, zodat per regio en per gezin bekeken kan worden welke ondersteuning nodig is.

Bij elk van deze valkuilen gaat het er vooral om dat er openheid gehouden moet worden in het omgaan met complexiteiten die gepaard gaan met armoede en sociale ongelijkheid. De utopie die nu lijkt te bestaan over een visie en strategie rond armoede kan niet leiden tot een eenduidige aanpak die ieders goedkeuring geniet. Armoede en sociale ongelijkheid zijn complexe problematieken en bovendien beladen thema’s. Een visie rond deze thema’s hangt samen met een visie over hoe de samenleving vormgegeven moet worden, en kan daarom nooit af zijn. Er zal en moet altijd discussie zijn over hoe het best met deze complexiteiten omgegaan wordt. Daarom moet er gewaakt worden over het behouden van openheid en moet er steeds ruimte zijn voor tegenspraak en debat. Uit het onderzoek komt naar voor dat beleidsmedewerkers en leidinggevenden willen streven naar een participatieve organisatie met ruimte voor debat en aandacht voor het perspectief van zowel medewerkers als kinderen en gezinnen. Dit kan een heel

57 krachtige basis vormen voor het ontwikkelen van een armoedebeleid vanuit een open houding en met ruimte voor discussie.