Duurzaam inkopen op de politieke agenda: Een masterscriptie over de invloed van de politieke agenda op de organisatiestructuur van ministeries

Een masterscriptie over de invloed van de politieke agenda op

de organisatiestructuur van ministeries

Duurzaam inkopen op de

politieke agenda

Auteur

Kim Nijman – s2173034

Instituut

Universiteit Leiden

Master

Management van de Publieke Sector

Specialisatie

Strategie, Advisering en Verandermanagement

Begeleider

Prof. dr. A.K. Yesilkagit

Tweede lezer

Prof. dr. ing. A.J. Klievink

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterscriptie waaraan ik de afgelopen maanden hard heb gewerkt. Ik ben trots op het eindresultaat.

Het thema ‘duurzaam inkopen’ is een onderwerp waarover regelmatig wordt gesproken in de politiek. De overheid koopt jaarlijks aan miljarden in. Daardoor kan zij niet alleen haar eigen organisatie duurzamer maken, maar heeft de overheid ook veel invloed op het handelen van de markt en de samenleving. Dat maakt inkoop door de overheid een instrument om de maatschappij bewuster te maken van alle verschillende mogelijkheden. Zelf vind ik ook dat de overheid hierbij een voorbeeldrol heeft en hierin voorop moet lopen.

Ten eerste wil ik mijn scriptiebegeleider, de heer Yesilkagit, bedanken voor zijn begeleiding in het gehele proces. Ook wil ik mijn collega’s bij het ministerie van BZK bedanken voor hun interesse in mijn scriptie en de oriënterende gesprekken die ik met hen heb gevoerd. Als laatste wil ik mijn familie en vrienden bedanken voor hun steun gedurende mijn hele masterperiode.

Ik sluit met deze scriptie een jaar af waarin ik mijzelf op meerdere vlakken heb ontwikkeld. Ik ben blij dat ik de stap richting de publieke sector, na mijn bacheloropleiding Bedrijfskunde, heb gezet. Ik hoop mijzelf verder te kunnen ontwikkelen in het publieke domein om in mijn werk een bijdrage te kunnen leveren aan de maatschappij.

Ik wens u veel plezier toe bij het lezen van mijn scriptie! Kim Nijman

Managementsamenvatting

De Nederlandse overheid heeft te maken met veel trends. Een van deze trends is duurzaamheid. De overheid heeft een rol in het bijdragen aan een duurzame maatschappij. Dat kan zij onder andere doen door duurzaam in te kopen. De politiek heeft invloed op de reactie op trends door onderwerpen te agenderen op de politieke agenda. Het aanpassingsvermogen van de overheid is belangrijk om wendbaar te kunnen reageren. Een van de manieren waarop overheidsorganisaties dit kunnen doen is door hun interne organisatiestructuur op de juiste manier in te richten. De vraag hierbij is in hoeverre de politiek en de onderwerpen die zij van belang vindt invloed hebben op de inrichting van de interne organisatiestructuur van overheidsorganisaties. Daarom staat in dit onderzoek de volgende vraag centraal:

“In hoeverre heeft de politieke agenda invloed op de interne organisatiestructuur van een overheidsorganisatie?”

Deze vraag is onderzocht op het gebied van het thema duurzaam inkopen. Daarbij is gekeken naar veranderingen in de organisatiestructuren van de ministeries van BZK en IenW, omdat deze ministeries een grote rol hebben binnen dit thema. Er is onderzoek verricht door middel van de onderzoeksmethode process tracing. Dit is een methode waarbij wordt getracht om het causale mechanisme van besluitvormingsprocessen te achterhalen. Relevante Kamerstukken in de periode van 2005 – 2018 zijn geanalyseerd om de politieke processen in kaart te brengen. Ook zijn Staatsalmanakken in deze periode bekeken om te achterhalen of zich organisatiestructuurveranderingen naar aanleiding van het thema duurzaam inkopen hebben voorgedaan. Uit dit onderzoek bleek dat een aantal politieke gebeurtenissen van belang waren voor de ontwikkeling van het thema. Deze gebeurtenissen waren (1) de motie Koopmans – De Krom in 2005; (2) een wetgevingsoverleg in 2012; (3) het regeerakkoord Rutte III in 2017.

Bij de eerste gebeurtenis werd in 2005 een motie ingediend om duurzaamheid bij 100% van het inkopen door de overheid als een zwaarwegende factor mee te laten rekenen. Om beleid vorm te geven en dit verder te ontwikkelen, is in 2007 bij het toenmalige ministerie van VROM de programmadirectie Duurzaam Inkopen opgericht.

De tweede politieke gebeurtenis was een wetgevingsoverleg op 27 juni 2012. Het toenmalige ministerie van IenM en het huidige IenW hebben de beleidsverantwoordelijkheid voor het thema duurzaam inkopen. In het wetgevingsoverleg riep de heer Taverne (VVD) op om het

thema duurzaam inkopen bij BZK te beleggen, omdat BZK gaat over het rijksbrede inkoopbeleid. Uiteindelijk werd de implementatieverantwoordelijkheid van het thema duurzaam inkopen in 2014 verplaatst naar BZK. Wat opvalt is dat de eerdergenoemde programmadirectie Duurzaam Inkopen bij IenM in deze periode werd opgeheven, maar dat er geen nieuwe directie bij BZK werd opgericht om deze verantwoordelijkheid op te pakken.

De derde politieke gebeurtenis was het regeerakkoord Rutte III in 2017. Alle regerende partijen besteedden aandacht aan duurzaamheid in hun partijprogramma’s. In het regeerakkoord wordt een specifiek punt opgenomen over duurzaam inkopen door de overheid, maar bij de ministeries van BZK en IenW vinden naar aanleiding hiervan geen structuurveranderingen plaats. In dit onderzoek is met name gebruik gemaakt van de onderzoeken van Mortensen en Green-Pedersen (2014) en Lichtmannegger (2019), omdat zij ook onderzoek deden naar de variabelen die in dit onderzoek centraal staan, namelijk de politieke agenda en interne organisatiestructuren van overheidsorganisaties. De uitspraak van Mortensen en Green-Pedersen (2014) dat organisatiestructuren op rijksbreed overheidsniveau de onderwerpen op de politieke agenda weerspiegelen, blijkt in dit onderzoek te kunnen worden bevestigd. Dan gaat het hierbij met name om de periode rond 2005. Ook lijkt eigenaarschap van een onderwerp invloed te hebben op organisatiestructuren, zoals Mortensen en Green-Pedersen (2014) stellen. Vanuit het onderzoek van Lichtmannegger (2019) kan de invloed van de taakstructuur en horizontale diversificatie door de uitkomsten van dit onderzoek worden bevestigd. Wat in dit onderzoek niet terugkomt is dat bij een misfit van coördinatie van taken een verandering in de organisatiestructuur plaatsvindt. De combinatie van politieke aandacht en het ontbreken van beleid lijkt een factor te zijn die invloed heeft op de oprichting van een directie. Wat als laatste opvalt is dat er een aantal programma’s zijn opgericht in relatie tot duurzaam inkopen. Veranderingen op de politieke agenda hebben dus niet alleen tot een formele structuurverandering geleid, maar ook tot veranderingen in het aantal opgerichte programma’s.

Bij het beantwoorden van de onderzoeksvraag kan worden gezegd dat de politieke agenda invloed kan hebben op de interne organisatiestructuur van een overheidsorganisatie. Politieke aandacht kan resulteren in een verandering in de interne organisatiestructuur, maar dit hoeft niet altijd het geval te zijn.

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 2: Theoretisch Kader ... 10

2.1 Organisatiestructuur... 10

2.1.1 Factoren met invloed op de organisatiestructuur ... 10

2.2 Bevindingen vanuit de literatuur ... 13

2.3 Conclusie ... 14

Hoofdstuk 3: Onderzoeksmethode ... 15

3.1 Operationalisatie ... 15

3.1.1 Politieke agenda ... 15

3.1.2 Organisatiestructuur ... 16

3.2 Algemene beschrijving case ... 16

3.3 Methode van dataverzameling... 17

3.4 Betrouwbaarheid en validiteit ... 19 3.4.1 Betrouwbaarheid... 20 3.4.2 Interne validiteit ... 20 3.4.3 Externe validiteit ... 21 Hoofdstuk 4: Case ... 22 4.1 Inkoopproces ... 22

4.2 Duurzaam inkopen in het Rijksinkoopstelstel ... 23

4.3 De ministeries van BZK en IenW ... 23

Hoofdstuk 5: Resultaten van het onderzoek ... 25

5.1 Motie Koopmans – De Krom ... 25

5.1.1 Politieke gebeurtenis ... 25

5.1.2 Organisatiestructuur ... 27

5.2 Wetgevingsoverleg ... 28

5.2.1 Politieke gebeurtenis ... 28

5.3 Regeerakkoord Rutte III ... 31

5.3.1 Politieke gebeurtenis ... 31

5.3.2 Organisatiestructuur ... 33

5.4 Overige bevindingen ... 34

5.4.1 Kritiek op het beleid ... 34

5.4.2 Motie 10% circulair inkopen en circulaire economie ... 35

5.5 Conclusie ... 35

Hoofdstuk 6: Analyse ... 37

6.1 Overzicht resultaten ... 37

6.2 Een vergelijking met de literatuur over interne structuurveranderingen ... 37

6.3 Een vergelijking met de literatuur over de politieke agenda ... 39

6.4 Programma’s ... 40

6.5 Overzicht analyse... 40

Hoofdstuk 7: Conclusie ... 42

7.1 Discussie ... 43

7.2 Aanbevelingen tot vervolgonderzoek ... 45

Referentielijst ... 46

Bijlage 1: Afkortingenlijst ... 55

Bijlage 2: Organisatiestructuur BZK 2019 ... 56

Hoofdstuk 1: Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de aanleiding van dit onderzoek behandeld. Vervolgens worden de probleemstelling, relevantie en leeswijzer beschreven.

1.1 Aanleiding

De afgelopen decennia zijn er veel trends geweest die invloed hebben op de samenleving. Een van de actuele trends die in de maatschappij veel aandacht krijgt, is duurzaamheid. Dit begrip houdt in dat rekening wordt gehouden met de behoefte van de huidige generatie, zonder dat toekomstige generaties tekort worden gedaan (CBS, s.d.). Deze ontwikkeling heeft invloed op individuen, maar ook op organisaties. Er wordt namelijk van hen verwacht dat zij hun (productie)processen zo duurzaam mogelijk inrichten. Deze verwachtingen gaan ook de Nederlandse overheid aan. Zij maakt niet enkel wet- en regelgeving voor de maatschappij, maar heeft zelf ook een voorbeeld- en aanjaagrol (KPMG, 2019). Dit uit zich bijvoorbeeld in het gesloten Klimaatakkoord in 2019. De overheid en het bedrijfsleven hebben hierbij afspraken gemaakt om de opwarming van de aarde tegen te gaan. Het doel van dit akkoord is om de CO2-uitstoot in 2030 met 49% te verminderen (Wiebes, 2019). In het akkoord is onder andere opgenomen dat de overheid via de eigen inkoop en bedrijfsvoering een bijdrage levert aan de duurzame transitie van Nederland (Rijksoverheid, 2019, p. 11).

Inkopen door de overheid kan een krachtig instrument zijn om een bijdrage te leveren aan duurzame transities. De overheid koopt jaarlijks voor 73 miljard in (PIANOo, 2019), waarvan 12 miljard door het Rijk (ABDTOPConsult, 2018). Daardoor kan zij veel invloed uitoefenen op de productieprocessen van bedrijven. Dat kan bijvoorbeeld door samen te werken met en bepaalde eisen te stellen aan leveranciers. De aandacht hiervoor is de afgelopen jaren veel toegenomen. Binnen de overheid zelf (Rijksoverheid, 2019), maar ook in de politiek. Zo is een wens van het huidige kabinet om het inkoopbeleid van de overheid als middel in te zetten om duurzame transities te versnellen (KPMG, 2019).

1.2 Probleemstelling

Het blijkt dat er nog stappen kunnen worden gezet binnen het inkoopdomein van de overheid op het gebied van duurzaam handelen. ABDTOPConsult (2018) deed op verzoek van de ministeries van BZK en IenW onderzoek naar het beter benutten van de inkoopkracht van het Rijk voor duurzame transities. Uit het onderzoeksrapport blijkt dat er al veel is verbeterd, maar dat er ook

nog stappen zijn om te maken. Zo is het ondersteunen en het stellen van kaders vooral gericht geweest op de inkopers, maar de opdrachtgevers zijn uiteindelijk verantwoordelijk voor het maken van de keuze voor een duurzame opdracht. Daarnaast wordt er nog te veel vrijblijvendheid ervaren (Ollongren, 2019). Dit geeft aan dat er in de overheidsorganisaties zorgvuldig aandacht moet worden besteed aan het verloop van interne processen met betrekking tot duurzaam inkopen, zodat beleidsdoelstellingen kunnen worden behaald.

De transitie naar duurzaam inkopen is een van de trends waarmee de Nederlandse overheid te maken krijgt. De politiek heeft invloed op de reactie op deze trends door onderwerpen te agenderen op de politieke agenda. In een studie van Nijssen, Vermeeren, Vermeer en Visser (2018) gaven leidinggevenden in de publieke sector aan dat zij de grootste dynamiek ervaren vanwege de keuzes in de politiek. Deze keuzes worden als onvoorspelbaar beschouwd, maar hebben wel invloed op de organisatie. Overheidsorganisaties reageren namelijk op onderwerpen die de politieke agenda beheersen (Mortensen & Green-Pedersen, 2014). De overheid moet deze ontwikkelingen blijven analyseren en op basis hiervan keuzes maken in het gevoerde beleid. Zij moet te allen tijde in staat zijn om deze processen uit te voeren en kan zich hierbij weinig fouten veroorloven, omdat trends zich snel kunnen ontwikkelen en de kwaliteit van het werk tegelijkertijd goed moet zijn. Daarvoor moet de interne organisatie op de juiste manier zijn ingericht. De structuur van een organisatie is een belangrijke factor voor de manier waarop taken worden gecoördineerd en middelen worden ingezet (Nijssen & Paauwe, 2012).

De combinatie van deze aspecten, de organisatiestructuur bij overheidsorganisaties en de invloed van de politieke agenda op de organisatie, leidt tot de vraag in hoeverre de politieke agenda invloed heeft op de interne organisatiestructuur van een overheidsorganisatie. Dat mondt uit in de volgende onderzoeksvraag:

“In hoeverre heeft de politieke agenda invloed op de interne organisatiestructuur van een overheidsorganisatie?”

1.3 Wetenschappelijke relevantie

In de wetenschappelijke literatuur wordt op de juiste manier kunnen inspelen op de omgeving ‘wendbaarheid’ genoemd. Het begrip wendbaarheid is onderdeel van een grotere maatschappelijke discussie over organisatieveranderingen, in het Engels ook wel administrative reorganization genoemd. Er is al veel onderzoek gedaan naar organisatieveranderingen, waaronder ook naar veranderingen in de organisatiestructuur (Sarapuu, 2012). In veel van dit

onderzoek in het publieke domein wordt bekeken wat het effect is van het oprichten, samenvoegen of opheffen van overheidsorganisaties op overheidsniveau (Rolland & Roness, 2012; Mortensen & Green-Pedersen, 2014). Mortensen en Green-Pedersen (2014) benoemen dat er meer onderzoek nodig is naar de politieke factoren in relatie tot structuurveranderingen bij overheidsorganisaties. Lichtmannegger (2019) benoemt dat structuurveranderingen op overheidsniveau andere soorten veranderingen zijn dan interne structuurveranderingen bij een overheidsorganisatie, vanwege de factoren die een rol spelen bij de besluitvorming van deze veranderingen. De resultaten van de onderzoeken op overheidsniveau zijn dus niet zonder meer generaliseerbaar naar interne structuurveranderingen bij overheidsorganisaties. Lichtmannegger (2019) geeft aan dat er op het gebied van interne structuurveranderingen bij overheidsorganisaties nog weinig onderzoek is verricht, en dat meer onderzoek hiernaar nodig is.

Er is dus behoefte aan meer onderzoek naar interne structuurveranderingen en naar de politieke factoren in relatie tot structuurveranderingen. Door onderzoek te doen naar de relatie tussen de politieke agenda en interne structuurveranderingen levert dit onderzoek een bijdrage aan het invullen van deze behoeftes, en is daarmee dus wetenschappelijk relevant.

1.4 Maatschappelijke relevantie

Dit onderzoek kan ook als maatschappelijk relevant worden beschouwd. De wendbare overheid speelt een rol in de hedendaagse maatschappelijke discussies. Door verschillende actoren wordt het belang van wendbaarheid onderstreept. Zo haalt Deloitte (2017) verschillende trends aan waarop de overheid goed moet reageren. Ze pleiten in dit rapport voor “een toekomst waarin inspirerend leiderschap, wendbaarheid en verbinding centraal staan en waarin de Rijksoverheid goed is voorbereid op alle maatschappelijke, economische en technologische veranderingen die zich gaan voltrekken in de komende jaren” (Deloitte, 2017, p. 29). Ook hoogleraren pleiten voor wendbaarheid bij de overheid, omdat de regels en wensen vanuit de samenleving en daarmee de taakopvatting van de overheid veranderen (De Leede, s.d.).

Naast de maatschappelijke discussies in de samenleving vindt de overheid wendbaarheid zelf ook een belangrijk aspect: “In een snel veranderende samenleving zijn er steeds weer prioritaire opgaven. Dit vergt van de overheid snel en goed reageren op deze prioriteiten. Een wendbare overheid is daarvoor een randvoorwaarde” (Rijksoverheid, 2018, p. 26). Ook besteedt de overheid aandacht aan wendbaarheid binnen de interne organisatiestructuur. Dat blijkt bijvoorbeeld uit de oprichting van ‘BZK Flex’ in 2016. Deze flexpool heeft als doel om de wendbaarheid en flexibiliteit binnen BZK te bevorderen. Dat doet de flexpool door medewerkers

flexibel in te zetten bij verschillende programma’s en projecten binnen het ministerie: “Met BZK Flex is het bestuursdepartement een stuk wendbaarder en flexibeler ingericht en kunnen medewerkers hun talenten optimaal inzetten bij verschillende onderdelen van het ministerie” (Staatsalmanak, 2019, p. 122).

1.5 Leeswijzer

In dit onderzoeksrapport zal als eerste de theorie over veranderingen in de organisatiestructuur worden beschreven. Vervolgens wordt in het hoofdstuk ‘methoden’ beschreven hoe het onderzoek is uitgevoerd, welke case in dit onderzoek is gebruikt en worden de betrouwbaarheid en validiteit beschreven. Hierna volgen twee beschrijvende hoofdstukken. In het eerste beschrijvende hoofdstuk wordt de case kort inhoudelijk beschreven. In het tweede beschrijvende hoofdstuk worden de resultaten van het onderzoek weergegeven. Daarna volgt een analyse van de resultaten, waarna met een conclusie, discussie en aanbevelingen wordt afgesloten.

Hoofdstuk 2: Theoretisch Kader

In dit hoofdstuk wordt de theorie met betrekking tot organisatiestructuren in de bestuurskundige literatuur behandeld. Ook wordt bekeken in hoeverre de bestaande literatuur al antwoord geeft op de centrale onderzoeksvraag. Vervolgens wordt hierover een conclusie getrokken.

2.1 Organisatiestructuur

Volgens Bovens, ’t Hart & Van Twist (2012) bestaat een organisatiestructuur uit de taakverdeling en coördinatie in een organisatie. Bij taakverdeling gaat het om het toewijzen van activiteiten aan individuen in de organisatie, maar ook aan verschillende afdelingen. Bij de coördinatie gaat het om de afstemming nadat het werk over verschillende mensen is verdeeld. Dat kan zowel verticaal als horizontaal zijn.

2.1.1 Factoren met invloed op de organisatiestructuur

Er is een aantal onderzoeken gedaan naar de factoren die invloed hebben op de organisatiestructuur van een ministerie. Wettenhall (2016) onderzocht in Australië of de traditionele organisatiestructuur van de overheid wordt beïnvloed door nieuwe overheidsformaties. De conclusie van het onderzoek is dat er aanzienlijke veranderingen hebben plaatsgevonden in de benaming van dossiers en afdelingen binnen ministeries, maar dat er geen bewijs is dat deze benamingen een significant effect hebben gehad op de manier waarop de overheid is opgebouwd. Wettenhall (2016) verwacht dat de politieke belangen altijd prioriteit zullen hebben bij het vormen van de organisatiestructuur.

Hogwood (1997) onderzocht in het Verenigd Koninkrijk welke thema’s van belang waren voor het veranderen van de structuur van de overheid tussen 1979 en 1997. Dit onderzocht hij door in te gaan op politieke gebeurtenissen in de Britse overheid. Er waren in deze periode grote reorganisaties. Zo varieerde het aantal organisaties, het aantal ambtenaren dat werkte bij een organisatie en het type werkzaamheden (uitvoerend vs. beleidsmatig). De conclusie van het onderzoek is onder andere dat de veranderingen in de structuur met name op ad hoc basis ondernomen waren.

Davis, Weller, Craswell & Eggins (1999) deden in drie landen onderzoek naar functionele veranderingen in de organisatiestructuur, namelijk in Australië, Canada en het Verenigd Koninkrijk tussen 1950 en 1997. Uit de analyse blijkt dat er verschillen zijn in de veranderingen tussen de landen. Zo zijn in Australië en Canada veranderingen snel doorgevoerd, maar zijn veranderingen

in de Verenigde Staten geleidelijk ontstaan. Er is een grote relatie gevonden tussen structuurveranderingen en verkiezingen, nieuwe staatshoofden en nieuwe kabinetsformaties. Veranderingen in de structuur zijn volgens de auteurs gerelateerd aan politieke, beleidsmatige en uitvoerende factoren. Met deze factoren hebben zij een framework opgesteld, waarin de spelers met invloed op regerende taken worden beschreven.

Tosun (2018) onderzocht in verschillende landen in hoeverre de naam van een ministerie invloed heeft op de output van het beleid. Een portfolio van een ministerie kan volgens Tosun (2018) worden onderzocht door het analyseren van de naam van een ministerie, omdat de naam door de politiek wordt gebruikt om te laten zien welke onderwerpen voor hen belangrijk zijn. Daarnaast kan een portfolio ook worden onderzocht door het analyseren van de organisatiestructuur door te focussen op de functionaliteit en de horizontale coördinatie. Tosun (2018) heeft in zijn onderzoek voor de eerste manier gekozen. Uit het onderzoek blijkt dat de opname van een dossier in de naam van een ministerie positieve impact heeft op de snelheid van de output van het beleid. Een aanbeveling tot vervolgonderzoek is het onderzoeken van het effect van de structuur op de beleidsoutput.

Mortensen en Green-Pedersen (2014) hebben in Denemarken onderzocht welke factoren invloed hebben op het oprichten van een nieuw ministerie, of juist op het beëindigen van een bestaand ministerie. Ze benoemen drie categorieën die invloed hebben op veranderingen in het aantal ministeries in een land, namelijk beleidsmatige uitdagingen, externe druk en politieke noodzaken. Al deze categorieën zijn volgens Mortensen en Green-Pedersen (2014) gerelateerd aan de doelen en noodzaken van het zittende kabinet. Volgens hen is er niet meer onderzoek nodig om dit soort categorieën te achterhalen, maar moet de wetenschap meer doen om deze categorieën te verklaren. Hun conclusie in het onderzoek is dat het aantal ministeries kan toenemen vanwege een uitbreiding van de politieke agenda.

Rolland en Roness (2012) onderzochten in Noorwegen welke factoren invloed hadden op het oprichten of beëindigen van een overheidsorganisatie. Internationaal gedachtegoed, zoals New Public Management, en wereldwijde trends lijken volgens hun studie invloed te hebben op veranderingen bij overheidsorganisaties. Maar ook hebben nationale doctrines, politieke factoren en karakteristieken van organisaties, zoals de organisatievorm en mate van specialisatie, invloed op de oprichting of beëindiging van overheidsorganisaties.

Sarapuu (2012) onderzocht in Estland hoe de structuur van de overheid zich ontwikkelde na het postcommunistische tijdperk. De focus van het artikel ligt op ministeries, uitvoeringsorganisaties en toezichthouders. Er zijn in het algemeen drie factoren die invloed

hebben op de organisatiestructuur, namelijk de strategieën van politici, de organisatiecultuur en externe druk (zowel nationaal als internationaal). Sarapuu (2012) legt de focus van het artikel uiteindelijk op de snelheid van veranderingen in de kerndelen, de beoogde versimpeling van de structuren en de invloed van nationale en internationale actoren. De deïnstitutionalisering van het politiek-administratieve systeem blijkt een belangrijke factor te zijn voor het begrijpen van de hervormingen. Daarnaast zorgde dit ervoor dat internationale actoren invloed konden uitoefenen op de structuur van de overheid.

Kim, Jang & Hwang (2002) verrichtten empirisch onderzoek naar de relatie tussen een grotere overheid en de nationale ontwikkeling van een land tussen 1950 en 1990. Dit onderzochten zij in 116 verschillende landen. De conclusie van het onderzoek is dat een grotere overheid een negatief effect heeft op de totale kosten van de overheid, maar dat dit tegelijkertijd ook niet per se positief is voor de ontwikkeling van een land. Zeker als het gaat om relatief nieuwe landen of minder ontwikkelde landen, waarbij ministeriële structuren worden gebruikt om internationale legitimiteit te verkrijgen.

MacCartaigh (2012) deed in Ierland onderzoek naar organisatieveranderingen tussen 1922 en 2010. Dit onderzocht hij aan de hand van de populaties van publieke organisaties en gebeurtenissen die plaatsvonden met betrekking tot de levensloop van de organisaties. Omdat het volgens MacCartaigh (2012) lastig kan zijn om deze gebeurtenissen te benoemen, heeft hij acht verschillende soorten ‘levensloop gebeurtenissen’ opgesteld, namelijk creatie, scheiding, opname, samenvoeging, vervanging, nationalisering, privatisering en beëindiging. Vervolgens heeft MacCartaigh (2012) de creatie en beëindiging van overheidsorganisaties onderzocht. Het bleek dat in de loop der tijd de structuur van de Ierse overheid sterk veranderde. Er was weinig verandering in de eerste helft van de 20e _{eeuw toen de conservatieven regeerden. In de periode}

daarna waren er meer organisatieveranderingen. Met name in de periode van de economische crisis in 2008 was er een toename van de beëindiging van overheidsorganisaties. Politieke en economische factoren hebben volgens het onderzoek dus invloed op de organisatieveranderingen.

Lichtmannegger (2019) onderzocht in Duitsland waarom, hoe en wanneer divisies (directoraat-generaal niveau in Nederland) van ministeries veranderden. Volgens haar is er nog weinig systematisch onderzoek gedaan naar interne structuurveranderingen binnen overheidsorganisaties. Haar studie is gebaseerd op de contingentietheorie. Deze theorie gaat ervan uit dat de omgeving invloed heeft op de taken van een organisatie. In haar studie staan de variabelen ‘Europeanisatie’ en ‘het creëren van divisies binnen een ministerie’ centraal. Na

kwalitatieve documentanalyse blijkt dat veranderingen in het aantal taken van afdelingen uiteindelijk leidt tot een verandering in het aantal divisies. De taken en horizontale diversificatie speelden een grote rol in de timing van de verandering. Ook bleek dat ministeries divisies creëerden vanwege een “misfit” in de coördinatie van taken.

2.2 Bevindingen vanuit de literatuur

Kijkend naar bovenstaande onderzoeken is er in de bestuurskundige literatuur al veel aandacht besteed aan veranderende organisatiestructuren van landelijke overheden. Veel van deze literatuur gaat over veranderingen op overheidsniveau: wanneer wordt een ministerie opgericht of beëindigd. Een factor die vrijwel in elk van deze onderzoeken terugkomt, is de politieke factor. Zo verwacht Wettenhall (2016) dat politieke belangen bij elke structuurverandering prioriteit zullen krijgen en benoemen Rolland & Roness (2012) dat politieke factoren invloed hebben op het oprichten of beëindigen van een overheidsorganisatie. Mortensen en Green-Pedersen (2014) deden onderzoek naar de politieke agenda. Volgens Mortensen en Green-Pedersen (2014) heeft een uitbreiding van de politieke agenda invloed op het aantal ministeries. Er zijn namelijk ministeries opgericht naar aanleiding van onderwerpen die veel aandacht kregen op de politieke agenda en als belangrijk werden bestempeld. Ook zijn er ministeries beëindigd toen de betreffende onderwerpen minder aandacht kregen op de politieke agenda (Mortensen et al., 2011; Mortensen & Green-Pedersen, 2014).

Toch kan niet zonder meer worden aangenomen dat de resultaten van onderzoeken naar structuurveranderingen op overheidsniveau ook gelden voor interne structuurveranderingen van overheidsorganisaties. Bij interne structuurveranderingen spelen volgens Lichtmannegger (2019) andere factoren een rol dan bij structuurveranderingen op overheidsniveau. Zij deed onderzoek naar veranderingen in de interne organisatiestructuur, en benoemt dat meer onderzoek hiernaar nodig is. Haar onderzoek toont aan dat het creëren van een overheidsorganisatie met name het gevolg is van politieke besluiten (zoals anderen ook uitwijzen), maar dat interne structuurveranderingen binnen overheidsorganisaties automatische reacties zijn op het aantal taken en de intensiteit van horizontale diversificatie. Dit laatste houdt in dat organisaties zich gaan bezighouden met nieuwe en op zichzelf staande producten naast de bestaande processen (Nevi, 2017). Ministers en ambtenaren zien dat er organisatorische tekorten zijn, en dit moedigt hen aan om veranderingen in de organisatiestructuur aan te brengen. Volgens Lichtmannegger (2019) zijn politieke besluiten en de taakomgeving van een overheidsorganisatie dus twee verschillende dingen. Wat Lichtmannegger (2019) niet in deze uitspraak meeneemt, is dat de taken van een

overheidsorganisatie ook kunnen volgen uit politieke besluiten en politieke gebeurtenissen. Het kan dus met elkaar samenhangen.

Het valt op dat bijna elk ander onderzoek naar structuurveranderingen op overheidsniveau uitwijst dat de politiek invloed heeft op structuurveranderingen op overheidsniveau. Omdat niet zonder meer kan worden aangenomen dat deze resultaten ook gelden voor andere soort veranderingen in organisatiestructuren, zoals ook het onderzoek van Lichtmannegger (2019) uitwijst, is het van toegevoegde waarde om te onderzoeken in hoeverre de politieke agenda invloed heeft op interne structuurveranderingen.

2.3 Conclusie

Op basis van de bevindingen uit de literatuur kan worden geconcludeerd dat de politieke factor in veel onderzoeken naar organisatiestructuren op overheidsniveau een (grote) rol speelt in de resultaten van de onderzoeken. Lichtmannegger (2019) besteedt in haar onderzoek naar interne organisatiestructuurveranderingen in mindere mate aandacht aan de politiek, terwijl veel onderzoek op overheidsniveau juist wel laat zien dat de politiek invloed heeft op veranderingen in de organisatiestructuur. Mortensen en Green-Pedersen (2014) besteden expliciet aandacht aan de politieke agenda. Zij benoemen dat de structuur altijd bepaalde politieke voorkeuren zal uitdragen, en dat hiernaar nog weinig onderzoek is gedaan in relatie tot veranderingen in de organisatiestructuur. Lichtmannegger (2019) geeft aan dat er nog weinig onderzoek is gedaan naar interne structuurveranderingen en dat meer onderzoek hiernaar nodig is. Er is dus vanuit de literatuur behoefte aan meer onderzoek naar de invloed van de politieke agenda op organisatiestructuren, en aan meer onderzoek naar veranderingen in de interne organisatiestructuur. De combinatie van deze twee behoeftes leidt tot de onderzoeksvraag in hoeverre veranderingen in de interne organisatiestructuur plaatsvinden ten gevolge van aandacht op de politieke agenda. Deze vraag staat centraal in dit onderzoek.

Hoofdstuk 3: Onderzoeksmethode

In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksmethode behandeld. Als eerste worden de variabelen uit de onderzoeksvraag geoperationaliseerd. Dit onderzoek is uitgevoerd door middel van een casestudie. Daarom wordt daarna de case van dit onderzoek geïntroduceerd. Ook wordt de methode van dataverzameling behandeld. Ten slotte worden de betrouwbaarheid en validiteit van dit onderzoek beschreven.

3.1 Operationalisatie

In het eerste hoofdstuk is de onderzoeksvraag beschreven. Deze onderzoeksvraag is: “In hoeverre heeft de politieke agenda invloed op de interne organisatiestructuur van een overheidsorganisatie?”. Om dit te kunnen onderzoeken, worden de begrippen ‘politieke agenda’ (onafhankelijke variabele) en ‘interne organisatiestructuur‘ (afhankelijke variabele) geoperationaliseerd.

3.1.1 Politieke agenda

De onafhankelijke variabele is de politieke agenda. Met betrekking tot de politieke agenda is de conceptualisatie van Mortensen en Green-Pedersen (2014) aangehouden, omdat zij ook onderzoek deden naar deze variabele. Zij legden bij deze variabele de focus op de politieke partijprogramma’s. Deze geven aan in welke mate de politieke partijen het belangrijk vinden om op bepaalde momenten aandacht te besteden aan een onderwerp (Mortensen & Green-Pedersen, 2014).

Mortensen en Green-Pedersen (2014) gebruiken als meeteenheid de lengte van parlementaire debatten. Zij hebben in hun onderzoek zes verschillende onderwerpen onderzocht in een tijdsperiode van circa vijftig jaar. In het onderhavige onderzoek is gebruik gemaakt van een casestudie naar een enkel onderwerp in een kortere tijdsperiode, waardoor het relevanter is om een inhoudelijk diepgaander onderzoek uit te voeren dan enkel de lengte van parlementaire debatten te onderzoeken. Om deze reden is ervoor gekozen om relevante Kamerstukken op een specifiek thema inhoudelijk te analyseren. Daarbij kan gedacht worden aan Kamerbrieven, moties, partijprogramma’s, verslagen van overleggen, besluitenlijsten, onderzoeksrapporten etc. In deze Kamerstukken wordt de politieke agenda gemeten als een Kamerlid iets verzoekt aan het kabinet, of als het kabinet iets toezegt naar aanleiding van politieke standpunten. Met andere woorden:

de politieke agenda wordt gemeten als er een politieke gebeurtenis plaatsvindt die invloed heeft op de ontwikkeling van het onderwerp.

3.1.2 Organisatiestructuur

De afhankelijke variabele is de interne organisatiestructuur. Lichtmannegger (2019) deed onderzoek naar interne structuurveranderingen. Daarbij is de formele organisatiestructuur, ook wel het organogram genoemd, als uitgangspunt genomen. Omdat ook in het onderhavige onderzoek interne structuurveranderingen zijn onderzocht, is haar operationalisatie bij deze variabele als uitgangspunt genomen. Lichtmanneger (2019) koos het oprichten van een divisie gericht op een bepaald thema (in haar onderzoek was dat thema de Europeanisatie) als meeteenheid. Lichtmannegger (2019) deed dit op DG-niveau bij verschillende ministeries. In het onderhavige onderzoek wordt ook onderzoek gedaan naar interne structuurveranderingen, maar dan naar veranderingen op directieniveau, omdat dit onderzoek zich beperkt tot een kleiner aantal overheidsorganisaties.

Lichtmanneger (2019) onderzocht veranderingen in de organisatiestructuren door de periodiek uitgekomen rapportages van de ministeries te analyseren. In Nederland wordt jaarlijks de Staatsalmanak uitgebracht. In dit document staat veel informatie over organisatiestructuren van overheidsorganisaties, waaronder ook op directieniveau. De Staatsalmanakken uit de relevante jaartallen zijn daarom in het onderhavige onderzoek geraadpleegd.

3.2 Algemene beschrijving case

In deze paragraaf wordt de case van dit onderzoek kort weergegeven. In hoofdstuk 4 wordt de case inhoudelijk beschreven.

Het kabinet heeft de wens uitgesproken om het inkopen door de overheid te benutten voor duurzame transities (KPMG, 2019; Rijksoverheid, 2019). Het is een actueel thema met nieuwe ontwikkelingen dat regelmatig wordt besproken in de politiek. De overheid koopt namelijk voor ruim 73 miljard euro per jaar in (PIANOo, 2019), waarvan het Rijk 12 miljard (ABDTOPConsult, 2018), waardoor de invloed van de overheid op de markt groot is. Vanwege de politieke aandacht voor dit onderwerp en de voorbeeldrol die de overheid hierin heeft, dient de transitie naar duurzaam inkopen in dit onderzoek als casus. Duurzaam inkopen, ook wel ‘maatschappelijk verantwoord inkopen’ (MVI) genoemd, houdt in dat bij de inkoop van producten of diensten niet enkel wordt gelet op de prijs, maar ook op de effecten op het milieu en op sociale aspecten (PIANOo, s.d.-a).

In de centrale onderzoeksvraag wordt gesproken over “een overheidsorganisatie”. Om de invloed van de politiek te kunnen onderzoeken, is de keuze gemaakt om onderzoek te doen naar een specifieke soort overheidsorganisatie. Ministeries staan dicht bij de politiek en zijn meestal verantwoordelijk voor het nationale beleid. Volgens Mortensen en Green-Pedersen (2014) zijn ministeries de ruggengraat van de uitvoerende macht. Daarom zijn in dit onderzoek ministeries uitgekozen als type overheidsorganisatie.

In Nederland bevinden zich ten tijde van dit onderzoek twaalf ministeries (Rijksoverheid, s.d.-a). Het ministerie van BZK fungeert als verbinder van deze ministeries en andere overheden. Er wordt door BZK benoemd dat zij de randvoorwaarden creëert voor een slagvaardige overheid en continu in verbinding staat met de buitenwereld (Rijksoverheid, s.d.-b). Door deze aspecten is het van belang dat BZK wendbaar kan handelen. Daarnaast is BZK verantwoordelijk voor de rijksbrede inkoop (Tweede Kamer, 2012). Daarom is BZK als eerste ministerie uitgekozen in dit onderzoek. Als specifiek wordt gekeken naar het beleidsterrein ‘duurzaam inkopen’ is het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) beleidsverantwoordelijk. Zij heeft een grote rol in de ontwikkeling van dit thema (IenW, 2019). Daarom is IenW als tweede ministerie uitgekozen. Het ministerie van BZK en IenW dienen in dit onderzoek dus als cases. Daarbij is het goed om te benoemen dat de naam van IenW in het verleden een aantal keer is aangepast. Zo waren er tot 2010 het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) en het ministerie van Verkeer en Waterstaat (VenW) en van 2010 tot 2017 het ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) (Parlement.com, s.d.-a). In verband met het bevorderen van de correctheid is de naam die gold in de betreffende tijdsperiode in dit onderzoek aangehouden.

De periode waarnaar onderzoek is gedaan, is de periode 2005 tot en met 2018. 2005 is het startpunt van dit onderzoek, omdat in dat jaar duurzaam inkopen formeel als zelfstandig beleidsthema is aangemerkt vanwege de motie Koopmans – De Krom (Ecorys, 2013). Er is onderzoek verricht in de tijdsperiode tot en met 2018, omdat het jaar 2019 op het moment van onderzoek nog niet was afgesloten.

3.3 Methode van dataverzameling

Het onderzoek is kwalitatief van aard en betreft een casestudie. Er is bij dit onderzoek gekozen voor een casestudie, omdat er op deze manier veel inzicht wordt verkregen in een specifiek onderzoeksgebied (Schmidt et al., 2019). Bij een casestudie wordt gezocht naar de ‘hoe’ en ‘waarom’ van bepaalde gebeurtenissen, waardoor een diepgaande en kwalitatieve

onderzoeksmethode goed past (Overbeeke, s.d.). Om de systematiek van het onderzoek te waarborgen, is gebruik gemaakt van de onderzoeksmethode ‘process tracing’.

Process tracing is een kwalitatieve onderzoeksmethode waarbij wordt getracht om het causale mechanisme van een bepaald besluitvormingsproces te achterhalen. Er zijn drie soorten typen van process tracing te onderscheiden, namelijk (1) theory testing process tracing, (2) theory building process tracing en (3) explaining outcome process tracing (Loyens, 2014). Theory testing process tracing is een deductieve methode. Dit houdt in dat bestaande theorieën en causale mechanismen worden getest en wordt gekeken of deze theorieën kunnen worden gebruikt om de realiteit te verklaren. Dit type process tracing wordt vaak gebruikt als niet zeker is dat er een causaal verband bestaat tussen twee variabelen. Theory building process tracing is een inductieve methode. Dit houdt in dat wordt gekeken of er in de realiteit een verwacht causaal verband bestaat tussen twee variabelen (Beach & Pedersen, 2011). Er worden dus nieuwe hypothesen ontwikkeld in plaats van getest (Loyens, 2014), zoals bij het eerste type het geval is. Dit begint met het verzamelen van empirische data, waarbij deze data gestructureerd wordt geanalyseerd en wordt bekeken of er een causaal verband aanwezig is. Het laatste type is explaining outcome process tracing. Dit type kan zowel inductief als deductief zijn. Het doel is om een minimale verklaring te geven van een bepaalde uitkomst van een casus in plaats van een generaliseerbaar mechanisme. Hiervoor wordt het proces empirisch gereconstrueerd (Beach & Pedersen, 2011). Dit type komt vooral voor in het domein van de politieke wetenschappen, waarin wordt verklaard waarom een bepaalde gebeurtenis wel of niet heeft plaatsgevonden (Loyens, 2014). Het verschil tussen het tweede en derde type is dat theory building process tracing als doel heeft om een causaal mechanisme aan te tonen dat generaliseerbaar is naar andere contexten, en bij explaining outcome process tracing de focus ligt op het verklaren van een individuele case (Beach & Pedersen, p. 17).

Het laatste type van process tracing, explaining outcome, is bij dit onderzoek van toepassing. Er wordt namelijk getracht bovenstaand beschreven casus te reconstrueren op basis van empirisch onderzoek. Het hoofddoel hierbij is om de individuele casus te verklaren. Er wordt niet uitgesloten dat de resultaten van dit onderzoek niet generaliseerbaar zijn naar andere contexten. Daarnaast maakt dit onderzoek gebruik van de inductieve variant van het type explaining outcome, omdat er nog niet veel onderzoek is verricht naar (de combinatie van) deze variabelen (Mortensen & Green-Pedersen, 2014; Lichtmannegger, 2019). Het causale mechanisme dat door middel van explaining outcome process tracing in dit onderzoek is onderzocht, is: bij een politieke gebeurtenis vindt een structuurverandering plaats.

Figuur 1: Conceptueel model

De centrale vraag is onderzocht door middel van documentanalyse. Als eerste is de database van de Tweede Kamer geraadpleegd door het invoeren van verschillende relevante zoekwoorden1_{. Er}

is bij het zoeken gefilterd op de jaren 2005 tot en met 2018. Daarvan zijn van elk jaar systematisch de uitkomsten bekeken. De relevante stukken zijn verwerkt in een Excelbestand en vervolgens gelabeld op basis van politieke gebeurtenissen. Na deze algemene analyse zijn drie belangrijke politieke gebeurtenissen2 _{voor de ontwikkeling van het onderwerp en waarbij een verandering in}

de organisatiestructuur het meest aannemelijk zou kunnen zijn, uitgekozen en nog diepgaander inhoudelijk geanalyseerd. Daarbij zijn relaties gelegd met andere gebeurtenissen om het proces weer te geven.

Vervolgens is bekeken of structuurveranderingen hebben plaatsgevonden naar aanleiding van deze politieke gebeurtenissen. Daarbij is gebruik gemaakt van Staatsalmanakken uit de jaartallen 2005 tot en met 2018 en de inhoud van relevante Kamerstukken. Bij het bekijken van de Staatsalmanakken is erop gelet of er geen relevante structuurveranderingen hebben plaatsgevonden buiten de politieke gebeurtenissen om, zodat er geen structuurveranderingen werden gemist. Ook zijn andere documenten ingezien om extra informatie te verkrijgen over veranderingen in de structuur, zoals introductiedossiers voor de nieuw aangetreden bewindspersonen.

3.4 Betrouwbaarheid en validiteit

In deze paragraaf worden de betrouwbaarheid, interne validiteit en externe validiteit van dit onderzoek behandeld. Als eerste wordt per subparagraaf beschreven wat deze begrippen inhouden, waarna wordt aangegeven hoe deze begrippen in dit onderzoek worden gewaarborgd.

1 _{Deze zoekwoorden zijn: ‘duurzaam inkopen’, ‘duurzaam inkopen milieu’, ‘maatschappelijk verantwoord}

inkopen’ & ‘MVI’

2 _{Deze politieke gebeurtenissen zijn beschreven in hoofdstuk 5.}

3.4.1 Betrouwbaarheid

Een betrouwbaar onderzoek houdt in dat dezelfde resultaten volgen uit het onderzoek als dit onderzoek onder dezelfde omstandigheden wordt herhaald (Neuman, 2014). Bij kwalitatief onderzoek gaat het met name over de helderheid van de onderzoeksmethode (Overbeeke, s.d.). In dit onderzoek is gebruik gemaakt van de onderzoeksmethode ‘process tracing’. Deze methode is bovenstaand beschreven en is een vaker gebruikte onderzoeksmethode in de bestuurskundige en politieke wetenschappen. In deze beschrijving is ook beargumenteerd waarom is gekozen voor een bepaald type van process tracing. De ondernomen stappen in dit onderzoek zijn daarbij een voor een uitgewerkt. Ook is gewerkt met officiële overheidsdocumenten en onderzoeken in opdracht van de overheid. Het gaat veelal om feitelijke informatie. Deze stukken zijn openbaar en kunnen op elk moment door iedereen worden geraadpleegd. Daardoor kan een lezer van dit onderzoek de bevindingen nagaan die in hoofdstuk 5 zijn beschreven. Er kan worden verondersteld dat een volgend onderzoek, mits uitgevoerd op hetzelfde thema en in dezelfde tijdsperiode, vergelijkbare resultaten zal geven als dit onderzoek. Daarom kan dit onderzoek gezien worden als betrouwbaar.

3.4.2 Interne validiteit

De validiteit van een onderzoek houdt in dat de resultaten overeenkomen met de werkelijkheid en representatief zijn (Neuman, 2014). Het gaat over de geldigheid van een onderzoek (Overbeeke, s.d.). Er kan onderscheid worden gemaakt tussen interne en externe validiteit. Interne validiteit houdt in dat er geen fouten zijn gemaakt in het ontwerp van een onderzoek, waardoor mogelijk verkeerde metingen worden gedaan, en er daardoor verkeerde resultaten uit het onderzoek komen. Daarbij gaat het om mogelijke alternatieve oorzaken van de resultaten (Neuman, 2014). Zoals eerder beschreven, maakt dit onderzoek gebruik van de methode process tracing. De stappen die deze methode voorschrijft, zijn zorgvuldig gevolgd. Met betrekking tot de documentanalyse is in het onderzoek gebruik gemaakt van verschillende zoekwoorden. Op deze manier zijn zoveel mogelijk verschillende en relevante Kamerstukken verzameld, zodat er geen belangrijke stukken werden gemist. Door de activiteiten en uitspraken van actoren stap voor stap in kaart te brengen volgens de onderzoeksmethode process tracing is getracht de interne validiteit zo goed als mogelijk te waarborgen.

3.4.3 Externe validiteit

Externe validiteit houdt de mate in waarin de uitkomsten van het onderzoek generaliseerbaar zijn naar andere contexten (Neuman, 2014). In dit onderzoek is een bepaalde case onderzocht, namelijk de ontwikkeling van het thema duurzaam inkopen. Dit beleidsterrein is op zichzelf erg specifiek. Elk ministerie heeft een eigen rol binnen dit onderwerp. Daarnaast is gebruik gemaakt van explaining outcome process tracing. Bij deze methode wordt veel inzicht verkregen in een individuele case. Daarom kan niet zonder meer worden aangenomen dat het resultaat van dit onderzoek generaliseerbaar is naar vergelijkbare beleidsterreinen of besluitvormingsprocessen. Meer onderzoek naar vergelijkbare cases kan daarover uitsluitsel bieden.

Hoofdstuk 4: Case

In dit hoofdstuk wordt de context van inkoop bij de Rijksoverheid geschetst. Er wordt ingegaan op het algemene inkoopproces van het Rijk en hoe duurzaam inkopen daarin terugkomt. Daarnaast wordt een korte beschrijving gegeven van de ministeries van BZK en IenW.

4.1 Inkoopproces

Het Rijk koopt jaarlijks voor 12 miljard in en doet daarbij zaken met circa 70.000 leveranciers. De ministeries van BZK, IenW, Defensie en Justitie en Veiligheid (JenV) kopen hierbij het meeste in, namelijk 80% van het totaal. Een aantal voorbeelden is de bedrijfskleding bij Defensie, de weg- en waterbouw bij Rijkswaterstaat3 _{en de catering bij de ministeries (ABDTOPConsult, 2018).}

Het inkoopproces verloopt bij de overheid op hoofdlijnen hetzelfde als in de private sector, maar de overheid moet zich hierbij nog houden aan extra regels. Deze regels moeten bijvoorbeeld de transparantie bevorderen en discriminatie voorkomen. Het inkoopproces bij het Rijk bestaat uit vier fasen (PIANOo, s.d.-b):

Fase 0 - Organisatie van de inkoop

Fase 0 gaat over het vormgeven en ontwikkelen van de inkoop in een organisatie, bijvoorbeeld het beleid, de opleiding van inkopers en de monitoring. Bij het vormgeven van het inkoopstelsel kan categoriemanagement worden ingezet. Dit houdt in dat er bepaalde categorieën van productgroepen worden benoemd, waarbij een categoriemanager wordt aangewezen. Dit bevordert onder andere de bundeling van kennis in een bepaald productgebied (PIANOo, s.d.-c).

Fase 1 – Voorbereiden van de opdracht

Wanneer er in de organisatie behoefte is aan een bepaalde dienst of product wordt naar aanleiding hiervan een opdracht vastgesteld. Er wordt een inkoopstrategie bepaald en er vindt een oriëntatie op de markt plaats (PIANOo, s.d.-b).

Fase 2 – Doorlopen aanbestedingsprocedure

Aanbesteden is het proces van het plaatsen van een opdracht. Nadat de opdracht is geplaatst, wordt deze gegund aan de partij die het beste tegemoetkomt aan de gestelde wensen en eisen (PIANOo, s.d.-b).

Fase 3 – Uitvoeren opdracht

Nadat de opdracht is gegund aan een leverancier moet het proces worden bewaakt. Bepaalde bepalingen in het contract moeten worden nagekomen door beide partijen. Ook wordt de uitvoering van de opdracht geëvalueerd (PIANOo, s.d.-b).

4.2 Duurzaam inkopen in het Rijksinkoopstelstel

Een ambitie van het kabinet is om de inkoopkracht van de overheid te benutten om duurzame transities te faciliteren. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de energietransitie, de klimaatverandering en de circulaire economie (ABDTOPConsult, 2018). Om dit te bereiken, zijn verschillende MVI-criteria opgesteld (Rijksoverheid, s.d.-c). In de Jaarrapportage Bedrijfsvoering Rijk informeert het Rijk de stakeholders jaarlijks over de stand van zaken (ABDTOPConsult, 2018).

Veel ministeries hebben een rol en verantwoordelijkheid op het gebied van duurzaam inkopen in het Rijksinkoopstelstel. Het ministerie van IenW is beleidsverantwoordelijk voor het beleidsthema duurzaam inkopen. Ook coördineert IenW het thema naar decentrale overheden. Het ministerie van BZK coördineert het algemene Rijksinkoopstelstel en is verantwoordelijk voor de implementatie van duurzaam inkopen binnen de Rijksoverheid. Het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is onder andere verantwoordelijk voor innovatiegericht inkopen4 _{en de thema’s energie en klimaat. Het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid}

(SZW) is verantwoordelijk voor de mensgerichte kant, namelijk om mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt aan het werk te helpen. Het laatste betrokken ministerie is Buitenlandse Zaken (BZ). Zij voorziet in de samenwerking op het thema duurzaam inkopen over de Nederlandse grenzen (ABDTOPConsult, 2018).

4.3 De ministeries van BZK en IenW

In deze paragraaf wordt als eerste beschreven hoe ministeries zijn georganiseerd. Vervolgens worden de ministeries van BZK en IenW beschreven, welke fungeren als casus voor dit onderzoek.

De voorbereidingen van beleid, wetten en regelingen worden uitgevoerd op een ministerie (Parlement.com, s.d.-b). Ministeries staan onder de politieke leiding van een minister en een staatssecretaris. Zij dragen daarbij ook de politieke verantwoordelijkheid (Rijksoverheid, s.d.-a). De minister is het hoofd van een dossier en heeft hierover directe controle. Ook controleert de minister de uitvoeringsorganisaties van het ministerie (Wettenhall, 2016). Naast ministers met portefeuille zijn er ook ministers zonder portefeuille. Deze laatste zijn verantwoordelijk voor een bepaald beleidsterrein, maar hebben geen leiding over een ministerie. Een voorbeeld van een minister zonder portefeuille is de minister voor Wonen en Rijksdienst van 2012 tot 2017. Deze minister viel onder het ministerie van BZK (Parlement.com, s.d.-c). Een staatssecretaris ondersteunt de minister bij het leiden van het ministerie. De secretaris-generaal heeft de dagelijkse leiding over de ambtenaren van een ministerie (Wettenhall, 2016). Onder de secretaris-generaal werken verschillende directeuren-generaal. Een directoraat-generaal is verantwoordelijk voor een bepaald gedeelte van het beleid. Onder de directoraten-generaal werken weer verschillende directies (Parlement.com, s.d.-b).

Het ministerie van BZK zet zich in voor een goed en slagvaardig openbaar bestuur en neemt binnen het Rijk de regierol op zich. Het ministerie houdt zich onder andere bezig met de democratische rechtsstaat, het zorgen voor goede en betaalbare woningen en de samenwerking met Caribisch Nederland(Rijksoverheid, s.d.-b). Bij het ministerie werkt circa 10.000 FTE (BZK, 2019). De organisatiestructuur van BZK is weergegeven in bijlage 2.

Het ministerie van IenW werkt aan een veilig, bereikbaar en duurzaam Nederland. Ze houdt zich onder andere bezig met de kwaliteit van het water, lucht en bodem, een goed ingerichte infrastructuur en het realiseren van een circulaire economie (Rijksoverheid, s.d.-d). Er werkt bij het ministerie circa 12.000 FTE (BZK, 2019). De organisatiestructuur van IenW is weergegeven in bijlage 3.

Hoofdstuk 5: Resultaten van het onderzoek

In dit hoofdstuk worden de belangrijkste bevindingen uit het onderzoek naar duurzaam inkopen benoemd. Kamerstukken, onderzoeken en rapporten over dit thema zijn zorgvuldig en systematisch bekeken. Uit dit onderzoek blijkt dat er een aantal politieke gebeurtenissen belangrijk was voor de ontwikkeling van het onderwerp. Hierbij was een verandering in de organisatiestructuur aannemelijk. Deze gebeurtenissen zijn onderstaand beschreven. Daarbij wordt inhoudelijk ingegaan op de politieke gebeurtenis en of er wel of niet een verandering in de organisatiestructuur van de ministeries van BZK en IenW heeft plaatsgevonden. De politieke gebeurtenissen die zijn beschreven, zijn:

1. De motie Koopmans – de Krom in 2005;

2. Wetgevingsoverleg over duurzaam inkopen in 2012; 3. Het regeerakkoord Rutte III in 2017.

Na deze drie politieke gebeurtenissen worden ook overige relevante bevindingen die volgden uit het onderzoek benoemd.

5.1 Motie Koopmans – De Krom

Er wordt sinds de eeuwwisseling al gesproken over het thema duurzaam inkopen (Padding, 2011; Ecorys, 2013). Dit thema kreeg in 2005 veel aandacht vanwege de motie Koopmans – De Krom. Daarom worden deze gebeurtenis en de activiteiten daar omheen uitgelicht. Het proces wordt daarna gevisualiseerd.

5.1.1 Politieke gebeurtenis

In 2005 werden de stand van zaken en plannen met betrekking tot duurzame bedrijfsvoering aan de Tweede Kamer gepresenteerd. De Tweede Kamer wilde naar aanleiding daarvan dat de overheid een voorbeeldrol ging vervullen op het gebied van duurzaam inkopen, en dat de ambities nog verder zouden gaan dan de gepresenteerde plannen (Van Geel, 2006).

In een debat over afval en duurzame bedrijfsvoering in juni 2005 werd gesproken over het interne duurzaamheidsbeleid van de overheid. De heer Koopmans (VVD) gaf aan dat een van de doelstellingen was om duurzaamheid mee te nemen in 50% van de inkoopcontracten in 2010. De overheid moest volgens Koopmans hierbij een voorbeeldrol op zich nemen. Hij stelde vragen aan de bewindspersonen zoals waarom het realiseren van het duurzaam inkoopbeleid niet sneller en beter kon. Ook de heer Samson (PvdA) vond de ambities van staatssecretaris Van Geel van het

ministerie van VROM te laag. Het zou te veel gaan om het proces en te weinig om de geboekte resultaten. In zijn reactie gaat de staatssecretaris in op deze kritiek. Er worden verschillende initiatieven benoemd en de staatssecretaris zegt dat het “langzaam de goede kant op gaat”. De steun van de Kamer is daarbij volgens de staatssecretaris erg belangrijk. Koopmans geeft vervolgens aan dat hij een toezegging wil van de staatssecretaris dat de overheid in 2010 bij 100% van de inkoopcontracten duurzaamheid laat meespelen. Als dat niet zou kunnen of hij dat niet zou willen, zou Koopmans een motie indienen (Tweede Kamer, 2005). Door een motie in te dienen kunnen Kamerleden een oordeel geven over het gevoerde beleid of de regering vragen iets wel of niet te doen. Een motie kan enkel in behandeling worden genomen als de motie steun krijgt van minimaal vier Kamerleden. Bij voldoende steun wordt inhoudelijk over de motie gestemd (Tweede Kamer, s.d.-a). Een aantal dagen later volgt de motie waarover Koopmans sprak (Koopmans & De Krom, 2005):

De Kamer,

gehoord de beraadslaging,

overwegende, dat de Rijksoverheid jaarlijks grote bedragen investeert en consumeert; verzoekt de regering om uiterlijk in 2010 bij 100% van de rijksaankopen en rijksinvesteringen duurzaamheid als zwaarwegend criterium mee te nemen,

en gaat over tot de orde van de dag. Koopmans

De Krom

Deze motie werd door de Tweede Kamer aangenomen en vormde een sterk signaal naar het kabinet. Vanaf dat moment kreeg het thema duurzaam inkopen meer aandacht (Padding, 2011; Ecorys, 2013).

Het kabinet ontving deze motie enthousiast. Naar aanleiding van de motie verscheen in 2006 een Kamerbrief van de staatssecretaris van VROM. De staatssecretaris onderstreept in de brief het belang van duurzaam inkopen door de overheid. Hij geeft aan dat de doelstelling om 100% duurzaam in te kopen een resultaatdoelstelling is, waardoor er criteria beschikbaar moeten komen. Deze criteria zouden worden opgesteld in samenwerking met andere overheden om zo minimumeisen te kunnen stellen in het inkoopproces. Om de Kamer over de voortgang te

informeren, zou elke twee jaar een monitoring plaatsvinden. Daarnaast hadden de Coördinerend Directeuren Inkoop van de ministeries een gezamenlijke strategische agenda opgesteld (Van Geel, 2006). Deze motie leidde ertoe dat Nederland een internationale koploper werd op het gebied van duurzaam inkopen (Padding, 2011).

5.1.2 Organisatiestructuur

In dezelfde kamerbrief uit 2006 wordt, naar aanleiding van de motie, gesproken over het opzetten van het programma Duurzame Bedrijfsvoering Overheden (DBO). Dit programma had als doel om duurzaamheidscriteria te ontwikkelen en uit te dragen naar andere overheden, zodat deze overheden duurzaamheidsaspecten zouden implementeren in de eigen bedrijfsvoering (Van Geel, 2006). In oktober 2007 werd bij VROM een programmadirectie opgericht om dit beleid verder vorm te geven, namelijk programmadirectie Duurzaam Inkopen (Cramer, 2008). Deze directie rapporteerde direct aan de directeur-generaal, en viel daardoor buiten de reguliere hiërarchie (Ecorys, 2013). De taken van de programmadirectie waren (1) het coördineren van het beleid voor duurzaam inkopen; (2) het ontwikkelen van instrumenten om invulling te geven aan het inkopen van producten; (3) de regie houden op het uitvoeren van het beleid met betrekking tot duurzaam inkopen bij overheden; (4) het rapporteren over de voortgang van duurzaam inkopen aan het parlement (VROM, 2010). De oprichting van de programmadirectie Duurzaam Inkopen is dus een zichtbare verandering in de organisatiestructuur van het ministerie van VROM naar aanleiding van een politieke gebeurtenis.

Bij BZK heeft naar aanleiding van deze politieke gebeurtenis geen verandering plaatsgevonden in de organisatiestructuur.

Figuur 2: Visualisatie procesbeschrijving motie

5.2 Wetgevingsoverleg

In deze paragraaf wordt ingegaan op een wetgevingsoverleg in 2012, omdat in dit wetgevingsoverleg door de politiek wordt gesproken over een verschuiving van taken op het gebied van duurzaam inkopen tussen de ministeries van IenM en BZK. Deze politieke gebeurtenis en de activiteiten hier omheen zullen op basis van de bestudeerde Kamerstukken worden beschreven. Na deze beschrijving wordt de visualisatie van dit proces weergegeven.

5.2.1 Politieke gebeurtenis

Een wetgevingsoverleg is een mondeling overleg over een wetsvoorstel tussen een of meerdere Tweede Kamercommissies en bewindspersonen (Parlement.com, s.d.-d). Op 27 juni 2012 vond een wetgevingsoverleg plaats over de jaarverslagen van 2011 en slotwetten op het gebied van Binnenlandse Zaken, waaronder ook over duurzaam inkopen. In dit overleg bevroeg Tweede Kamerlid Taverne (VVD) namens zijn fractie de minister van IenM over de rol van IenM en BZK bij duurzaam inkopen: “Het is namelijk vreemd dat het ministerie van IenM zo’n onderdeel heeft terwijl Binnenlandse Zaken zich met de algemene inkoop voor het gehele rijksoverheidapparaat

bezighoudt. Ik zou denken dat dat onderdeel bij het ministerie van BZK wordt ondergebracht. … Wanneer wordt dat onderdeel overgeheveld naar BZK?” (Tweede Kamer, 2012, p. 3). Taverne riep de minister op om het thema duurzaam inkopen te beleggen bij BZK, omdat het onderwerp anders zou gaan ‘rondzwerven’ tussen de verschillende ministeries. De minister van IenM wendde dit standpunt in het overleg af: de verantwoordelijkheid lag al jaren bij het departement dat verantwoordelijk is voor milieu en duurzaamheid, en er waren geen plannen om dit te veranderen (Tweede Kamer, 2012).

Wat opvalt is dat een paar maanden later in een Kamerbrief door de staatssecretaris van IenM werd gesproken over het borgen van duurzaam inkopen, en over de geringere rol die het ministerie van IenM bij de implementatie van het beleid zou spelen (Atsma, 2012). Er waren na het wetgevingsoverleg dus plannen om de verantwoordelijkheid voor de implementatie ergens anders te beleggen.

Elk jaar informeren bewindspersonen de Kamer over de begroting van het aankomende jaar. Bij de behandeling kunnen Kamerleden (schriftelijke) vragen stellen aan de ministers en staatssecretarissen over deze begrotingen. Een vraag over de begroting van IenM in 2013 was van mevrouw Van Veldhoven (D66). Zij vroeg naar het delen van kennis over duurzaam inkopen met de VNG. Naast het antwoord op deze vraag, gaf de staatssecretaris extra informatie, namelijk dat IenM in gesprek was met BZK om duurzaam inkopen als onderdeel van het bedrijfsvoeringsdomein te borgen bij BZK (Mansveld, 2013).

Begin 2014 werd een brief naar de Kamer gezonden door de staatssecretaris van IenM en de minister voor Wonen en Rijksdienst. In deze Kamerbrief informeerden de bewindspersonen de Kamer over de stand van zaken en over de borging van duurzaam inkopen. Er werd aangegeven dat het kabinet het advies van stakeholders5 _{ondersteunde om af te stappen van de}

minimummilieueisen en over te gaan naar professioneel duurzaam inkopen. Mede omdat de ambities van het Rijk verder gingen dan deze minimumeisen. Zij gaven aan dat de focus kwam te liggen op het implementeren van het gemaakte beleid en op het nog meer verbinden van duurzaam inkopen aan het rijksbrede inkoopdomein. Daarom verschoven de verantwoordelijkheden tussen de departementen en andere overheden. IenM bleef beleidsverantwoordelijk voor het thema, maar de minister voor Wonen en Rijksdienst zou de regierol op zich nemen om het beleid te borgen, hierover te rapporteren en het beleid te

implementeren (Mansveld & Blok, 2014). Daardoor verschoof de implementatierol dus van IenM naar BZK.

5.2.2 Organisatiestructuur

Bij een verschuiving van verantwoordelijkheden tussen ministeries is de verwachting dat er ook een verandering plaatsvindt in de organisatiestructuur. Het blijkt dat dit niet het geval is geweest bij het ministerie van BZK. Er is geen directie opgericht naar aanleiding van de overdracht van de implementatieverantwoordelijkheid van IenM naar BZK. Ook hebben geen andere soorten organisatieveranderingen plaatsgevonden in de organisatiestructuur van BZK als gevolg van de verplaatsing van de verantwoordelijkheid. Wel bestond er al een directie bij BZK die zich bezighield met het rijksbrede inkoopbeleid, namelijk de directie Faciliteiten, Huisvesting en Inkoopbeleid Rijk. Deze directie hielp de Rijksoverheid te groeien naar een moderne inkoop- en facilitaire organisatie (Staatsalmanak, 2015). Het is aannemelijk dat bij deze directie de implementatierol met betrekking tot duurzaam inkopen werd belegd. De directie faciliteerde de samenwerking tussen andere ministeries op het gebied van inkoop, huisvesting en facilitair management (Staatsalmanak, 2015). In 2016 veranderde de naam van deze directie in de directie Inkoop, Facilitair en Huisvestingsbeleid Rijk (IFHR). In de beschrijving van deze directie wordt benoemd dat er op deze directieveel aandacht wordt besteed aan duurzaamheid (Staatsalmanak, 2017). Het begrip duurzaamheid werd voor de naamswijziging nog niet genoemd in de beschrijving van de directie.

De verwachting voor wat betreft IenM is dat er een directie zou worden beëindigd, omdat de implementatieverantwoordelijkheid bij BZK was komen te liggen. Dit blijkt inderdaad het geval te zijn. De capaciteit van programmadirectie Duurzaam Inkopen6 _{werd geleidelijk afgebouwd. In}

2012 is deze programmadirectie opgeheven. IenM stelde nog wel FTE beschikbaar in het kader van de borging (Ecorys, 2013). Een opmerking hierbij is dat een programma(directie) al iets tijdelijks is, dus opheffing van deze programmadirectie was waarschijnlijk al voorzien.

Figuur 3: Visualisatie procesbeschrijving wetgevingsoverleg

5.3 Regeerakkoord Rutte III

De laatste casus betreft het regeerakkoord Rutte III uit 2017. Het akkoord is gesloten tussen de VVD, CDA, D66 en ChristenUnie (2017). In deze paragraaf wordt eerst bekeken welke partijstandpunten op het gebied van duurzaam inkopen ten grondslag lagen aan het regeerakkoord. Vervolgens worden veranderingen in de organisatiestructuur en de gevolgen daarvan beschreven. Ook bij deze gebeurtenis wordt het proces hierna gevisualiseerd.

5.3.1 Politieke gebeurtenis

In een regeerakkoord worden, na de verkiezingen, de plannen van de gekozen partijen gepresenteerd. Het komt tot stand door onderhandelingen door de betreffende partijen. Elke partij probeert daarbij zoveel mogelijk van het eigen partijprogramma terug te zien. Het definitieve regeerakkoord zijn compromissen tussen verschillende partijstandpunten (Tweede Kamer, s.d.-b). In 2017 vond de laatste Tweede Kamerverkiezing plaats.

In het partijprogramma van de VVD, de winnende partij van de Tweede Kamerverkiezingen in 2017 (Kiesraad, 2017), wordt veel aandacht geschonken aan duurzaamheid. De VVD heeft als standpunt dat de overheid meer ruimte kan bieden aan ondernemingen bij innovatieve manieren

van energieopwekking. Daarbij noemt de VVD als voorbeeld dat bij aanbestedingen meer aandacht kan worden gegeven aan duurzaamheid (VVD, 2016, p. 87).

Het CDA spreekt in haar partijprogramma ook over duurzaamheid: “Een eerlijke economie is gericht op de lange termijn, op kwaliteit en op een eerlijke prijs. Dat is een keuze voor maatschappelijk verantwoord ondernemen, duurzaamheid en innovatie” (CDA, 2017, p. 78). In een aparte paragraaf worden de standpunten van de partij met betrekking tot duurzaamheid besproken, zoals het terugdringen van CO2_{. Er wordt in het partijprogramma niet gesproken over}

de inkoopfunctie of de bedrijfsvoering van de overheid (CDA, 2017).

De derde regeringspartij is D66. Het verkiezingsprogramma van deze partij besteedt ook uitgebreid aandacht aan duurzaamheid. Er wordt benoemd dat de partij wil investeren in innovatieve en groene ondernemers, waar bij de speerpunten expliciet aandacht wordt besteed aan het inkoopbeleid van de overheid: “Wij nemen knellende regelgeving weg en de overheid koopt duurzaam in” (D66, 2016, p. 8). Er wordt benoemd dat de overheid ook een rol heeft in het stimuleren van duurzame oplossingen en daarbij zelf als klant voorop moet lopen (D66, 2016, p. 34). Het huidige kabinet zou te weinig daadkracht laten zien op het gebied van duurzaam inkopen (D66, 2016, p. 40). Noemenswaardig is dat dit het enige partijprogramma van de regerende partijen is waarin een aparte paragraaf is opgenomen over het inkoopbeleid van de overheid.

De laatste regeringspartij is de ChristenUnie. Ook deze partij besteedt aandacht aan duurzaamheid. Over het inkoopbeleid van de overheid wordt vrij gedetailleerd gesproken. Zo is een standpunt dat een ‘leefbaar loon’ voor medewerkers een belangrijke voorwaarde moet zijn in het inkoopbeleid, en dat social return een essentieel onderdeel zou moeten zijn bij het inkopen door de overheid (ChristenUnie, 2016).

In het najaar van 2017 is op basis van bovenstaande partijprogramma’s regeerakkoord Rutte III, Vertrouwen in de Toekomst, gesloten. Duurzaamheid is een veel terugkomend onderwerp in het regeerakkoord. Het wordt benoemd als een groot maatschappelijk thema en als economische kans. Duurzaamheid krijgt extra aandacht bij samenwerkingen tussen bedrijfsleven, kennisinstellingen en overheid. Wat opvalt is dat in dit regeerakkoord expliciet wordt gesproken over het inkoopbeleid van de overheid: “De overheid gaat zijn inkoopkracht beter benutten voor het versnellen van duurzame transities, inschakelen van kwetsbare groepen en om innovatief in te kopen” (VVD et al., 2017, p. 33). Dit geeft aan dat de regeringspartijen inzetten op overheidshandelen ten gunste van duurzaam inkopen.

5.3.2 Organisatiestructuur

Bij de ministeries van IenW en BZK hebben in de periode vanaf het regeerakkoord tot en met 2018 geen veranderingen in de organisatiestructuur plaatsgevonden met betrekking tot duurzaam inkopen. Wat wel opvalt, is dat de kabinetsformatie leidde tot een interdepartementale herverdeling, die ook invloed had op het ministerie van IenM: de naam van het ministerie van Infrastructuur en Milieu werd veranderd naar het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenM, 2018, p. 13).

Wat ook opvalt is dat er rond deze periode bij zowel IenW als BZK verschillende programma’s gericht op duurzaam inkopen zijn opgericht. Bij IenW is het programma Duurzaam IenW opgestart. In dit programma werkt IenW toe naar een volledig klimaatneutraal departement in 2030 (Van Nieuwenhuizen Wijbenga, 2018). Bij BZK is in 2017 het programma Versnelling Duurzame Bedrijfsvoering Rijk opgericht. Het programma zorgt voor een verbinding tussen ministeries en uitvoeringsorganisaties op verschillende thema’s in de bedrijfsvoering, waaronder inkoop, en is gericht op de ondersteuning van kansrijke initiatieven (BZK, 2019). De duurzame bedrijfsvoering van het Rijk is een praktijkvoorbeeld van het duurzaamheidsbeleid van het kabinet (BZK, 2019, p. 42).