DE COMPLEXE BEGELEIDING VAN OVERLASTGEVENDE
JONGEREN MET EEN WAJONG UITKERING
Master Management van de Publieke Sector
Universiteit Leiden, Faculteit Governance and Global Affairs, Instituut Bestuurskunde
Student: Gayle Klint
Studentnummer: s1786768
Datum: 24 mei 2017
Begeleider: Prof. dr. F. M. van der Meer
VOORWOORD
Het is af! Voor u ligt mijn masteronderzoek naar de aanpak van overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering in de gemeente Zoetermeer. Door afronding van dit onderzoek zet ik de laatste stap om de mastertitel van de opleiding Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden te behalen. Ik ben best trots op het verloop van dit onderzoek. Tijdens deze master heb ik niet vaak kunnen zeggen dat ik ruim voor een deadline al klaar was met een paper of het leren van een tentamen, maar bij dit onderzoek gelukkig wel. Het schrijven van een tweede afstudeeronderzoek is niet altijd even plezierig geweest, maar ik heb veel van mijn ervaring van mijn eerste afstudeeronderzoek in dit onderzoek gestopt. Het was weer een leerzame ervaring. Maar dit heb ik natuurlijk niet in mijn eentje kunnen doen!
Allereerst wil ik mijn (ex) Openbare Orde en Veiligheid collega’s bedanken voor het mogen uitvoeren van dit onderzoek voor de gemeente Zoetermeer. Het voelde weer als vanouds om met jullie samen te werken. Daarnaast wil ik mijn huidige collega’s bedanken voor jullie coulance en flexibiliteit die ik heb gekregen om dit onderzoek uit te voeren. Ook veel lof voor de respondenten die tijd voor mij hebben vrijgemaakt, zonder jullie waren er geen resultaten!
Mijn dank gaat ook naar mijn lieve familie voor de hulp en steun en naar alle (kritische) meelezers die mij van zeer waardevolle feedback hebben voorzien!
Tot slot bedank ik mijn scriptiebegeleider voor de begeleiding en zijn snelle reacties op al mijn vragen.
Met dit onderzoek sluit ik een studieperiode van 19 jaar af en kan ik eindelijk genieten van een periode zonder deadlines en tentamens. Hoewel ik zeker weet dat ik die ook wel een beetje ga missen.
Gayle Klint, 24 mei 2017
SAMENVATTING
De gemeente Zoetermeer is in 2016 gestart met een pilot om overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering naar een passende dagbesteding te leiden. Deze pilot is in samenwerking met het UWV en het WSP Zuid-Holland uitgevoerd. Het doel van deze pilot was om de overlast, die deze jongeren in de openbare ruimte veroorzaken, te verminderen en tegelijkertijd te werken aan een beter toekomstperspectief. De resultaten van deze pilot vielen na het eerste halfjaar tegen. In de praktijk zagen de partners dat de begeleiding van deze doelgroep een complex proces was. Het doel van dit onderzoek was daarom om meer inzicht te verkrijgen in de mate en achtergronden van succes en of falen in de begeleiding van overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering in de gemeente Zoetermeer. De onderzoeksvraag luidt als volgt: “Wat is de
mate van succes dan wel falen van de pilot Wajong om overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering naar een passende dagbesteding te begeleiden in de gemeente Zoetermeer en welke factoren kunnen dat eventuele succes dan wel falen verklaren?” Om deze vraag te kunnen
beantwoorden heeft er ten eerste een verdiepende literatuurstudie plaatsgevonden, waarbij er naar de achtergrond, aanleiding en knelpunten van de problematiek is gekeken.
Vanuit de vele veranderingen die zich de afgelopen jaren in het sociaal domein hebben voorgedaan, is de decentralisatie van zorgtaken naar gemeenten één van de meest impactvolle. Deze hervorming heeft veel gevolgen gehad voor lokale overheden en de manier waarop bijvoorbeeld de participatiebevordering van hulpbehoevenden geregeld moet worden. Uit wetenschappelijke studies komt naar voren dat de participatiebevordering van de doelgroep in dit onderzoek extra wordt bemoeilijkt, omdat:
• Er sprake is van strengere criteria omtrent de Wajong uitkering;
• Er sprake is van een ‘comfortabele uitkering’ waar deze doelgroep graag van profiteert;
• Gemeenten een andere rol hebben gekregen en hierbij over (nog) te weinig juridische, bestuurlijke en politieke vrijheden beschikken;
• Er vaak sprake is van cognitieve en strategische onzekerheden in soortgelijke samenwerkingsverbanden;
• Er bepaalde politieke-economische en sociaalpolitieke doelen nodig zijn om de participatie van deze doelgroep te bevorderen.
Om deze wetenschappelijke bevindingen te toetsen in de praktijk hebben er zes interviews plaatsgevonden met zeven respondenten. Deze respondenten waren allemaal betrokken in de pilot als arbeidsdeskundige, netwerkregisseur, accountmanager of als manager. Daarnaast zijn de tegenvallende resultaten van de pilot empirisch geduid aan de hand van de tussenevaluatie van de gemeente Zoetermeer.
Op basis van de wetenschappelijke en empirische bevindingen heeft er een analyse plaatsgevonden waar onderstaande conclusies uit geformuleerd zijn.
De eerste knelpunten zijn ontstaan door de ‘gedeeltelijke’ decentralisatie van taken naar de gemeente. De Wajong uitkering is namelijk een zorgtaak die niet gedecentraliseerd is, waardoor er binnen de pilot onduidelijkheid is ontstaan over wie er verantwoordelijk is in de regievoering op de aanpak. Een gevolg hiervan is dat de gemeente geen lokale maatregelen kan nemen ter bevordering van de participatie van de doelgroep. Dit gebeurt nu op basis van landelijke wet- en regelgeving en heeft een vertragende en ondermijnende werking gehad. In deze pilot is waarneembaar dat de Wajong uitkering, zoals die nu geregeld is, geen motiverende werking heeft om gedragsverandering onder de jongeren te realiseren. Het creëren van motivatie en bewustzijn bij jongeren wordt hierdoor bemoeilijkt. Tot slot is de doelgroep binnen de pilot zeer moeilijk bereikbaar, omdat het niveau vaak laag is en er vaak sprake is van multiproblematiek. De manier van begeleiden is daarom zeer belangrijk. Het probleem is echter dat de zorg die deze jongeren ontvangen, niet altijd te monitoren is door de gemeente, omdat jongeren vaak een zorgtraject doorlopen bij een re-integratiebureau dat niet deelneemt aan de pilot. Het controleren van de kwaliteit van het zorgaanbod werd daarom als knelpunt ervaren.
Bovenstaande in acht genomen, zijn enkele aanbevelingen gedaan aan de gemeente Zoetermeer. De gemeente heeft op dit moment twee keuzemogelijkheden namelijk: (1) Het voortzetten van de pilot of (2) Het niet voortzetten van de pilot. Door de pilot voor te zetten kan de gemeente meer inzetten op bestuurlijk en uitvoeringsniveau waarbij het vooral belangrijk is om een stevige regierol te pakken. Door de pilot niet voor te zetten wordt er geen capaciteit meer vrijgemaakt voor deze doelgroep, maar wordt er gepleit voor meer nationale aandacht voor deze doelgroep en de knelpunten waar lokale overheden nu mee kampen.
INHOUD
Voorwoord ... 4
Samenvatting ... 5
Inhoud ... 7
1. Inleiding ... 9
1.1. Aanleiding ... 9
1.2. Probleemstelling ... 9
1.3. Doelstelling en onderzoeksvraag ... 11
1.4. Context gemeente Zoetermeer ... 12
1.5. Maatschappelijke – en wetenschappelijke relevantie ... 12
2. Theoretisch kader ... 14
2.1. Inleiding ... 14
2.2. Achtergrond ... 14
2.3. Gevolgen decentralisatie voor gemeenten ... 17
2.4. Implementatie decentralisatie zorg ... 18
2.5. Successen en falen overheidsbeleid in Sociaal domein ... 20
2.6. Participatiebevordering van Wajongers ... 23
2.7. Conceptueel model ... 25
3. Methodologische verantwoording ... 27
3.1. Onderzoekseenheden ... 27
3.2. Generalisatie ... 28
3.3. Methoden van onderzoek ... 28
3.4. Validiteit en betrouwbaarheid ... 28
4. Resultaten ... 30
4.1. Inleiding ... 30
4.2. Resultaten uit de tussenevaluatie van de Pilot Wajong ... 30
4.3. Resultaten uit de interviews ... 31
5. Analyse ... 40
5.1. Inleiding ... 40
5.2. Decentralisatie van zorg naar gemeente ... 41
5.3. Strengere criteria rondom uitkeringen arbeidsbeperkten ... 42
5.4. Moral Hazard ... 43
5.5. Andere rol voor gemeente ... 44
5.6. Cognitieve en strategische onzekerheden ... 45
5.7. Politiek-economische en sociaalpolitieke doelen ... 46
5.8. Afsluitende paragraaf ... 47
6. Conclusie ... 48
6.2. Verloop pilot Wajong ... 48
6.3. Bevindingen uit conceptueel model ... 48
6.4. Samenvatting conclusie ... 51
6.5. Discussie ... 51
6.6. Aanbevelingen ... 53
7. literatuur ... 56
Bijlagen ... 60
Bijlage I: Interviewvragenlijsten partners pilot Wajong Zoetermeer ... 60
Bijlage II: Uitwerking interviews ... 63
Bijlage III: Tussenevaluatie pilot Wajong ... 63
1. INLEIDING
1.1. Aanleiding
In de aanpak van criminele jeugdgroepen van de gemeente Zoetermeer, blijkt dat een deel van deze jongeren een Wajong uitkering heeft. Daarnaast kampen deze jongeren met multiproblematiek, zoals schulden, schoolverzuim, verschillende zorgtrajecten en hebben zij vaak een laag IQ. Tevens zijn deze jongeren bekend bij de politie. In de praktijk blijken deze jongeren elke motivatie te missen om te participeren, dan wel op de arbeidsmarkt, dan wel op een andere passende manier. De gemeente is van mening dat deze jongeren, ondanks hun beperking, in staat zijn om op een gepaste manier te participeren in de samenleving. Enerzijds om jongeren minder uitkeringsonafhankelijk te maken en aan hun eigen toekomst te laten werken, anderzijds om recidive te voorkomen door de jongeren uit hun ‘foute’ sociale omgeving te halen. De gemeente Zoetermeer heeft door middel van een pilot een integrale aanpak
opgezet met het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en het
Werkgeversservicepunt (WSP) Zuid-Holland om overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering in beweging te krijgen naar een passende dagbesteding. In het memo ‘Samenwerking
werk voor WAJONG-ers’ heeft de gemeente een target van 40% vastgesteld. Het college van
Zoetermeer heeft bij de start van deze aanpak prioriteit toegekend om op deze manier met onorthodoxe oplossingen, maar binnen bestaande wet- en regelgeving, te voorkomen dat jongeren crimineel verdrag vertonen of in herhaling vallen.
Na een halfjaar bleek uit de tussenevaluatie dat het beoogde resultaat bij lange na niet gehaald is. Van de zeven geselecteerde jongeren is slechts één jongere, zonder hulp van instanties, uitgestroomd. Om deze doelgroep met een lange afstand tot de arbeidsmarkt en de maatschappij op de juiste manier te begeleiden, is het nodig om de oorzaken van het niet slagen van de huidige aanpak te achterhalen.
1.2. Probleemstelling
“De Wajong moet fungeren als vangnet. Een inkomensvangnet voor jongeren die als gevolg van een handicap niet in een reguliere baan kunnen werken. Het is niet de bedoeling dat jonggehandicapten door het vangnet niet meer maatschappelijk en economisch participeren.”
op de politieke agenda. Zo is per 1 januari 2015 de Participatiewet ingevoerd, de wet moet ervoor gaan zorgen dat arbeidsbeperkten die in staat zijn om te werken, beter en sneller aan een baan worden geholpen. De wet is een van de uitkomsten van de decentralisatie van de zorg van het Rijk naar gemeenten. Echter, onder de Participatiewet vallen alleen jongeren die niet meer in aanmerking komen voor een Wajong uitkering. Jongeren met een Wajong uitkering vallen nog onder de verantwoordelijkheid van het UWV. Dit neemt echter niet weg dat
gemeenten in samenwerking met het UWV verantwoordelijk zijn voor de
participatiemogelijkheden van ook deze jongeren. Hoewel er meer aandacht is gekomen voor de participatie van arbeidsbeperkten, waaronder Wajongers, blijken er in de praktijk nog haken en ogen aan de uitvoering te zitten. Zo is onder meer de participatie van Wajongers naar een passende dagbesteding en/of werk is voor gemeenten een uitdaging, zo ook voor de gemeente Zoetermeer.
In de wetenschappelijke literatuur is er veel te vinden over het belang van een integrale en persoonsgerichte aanpak in de toeleiding van Wajongers naar passend werk (Achterberg, Holwerda & Verhoof, et al., 2010; Besseling, Andriessen, de Vos & de Wevers, 2008; Holwerda, Brouwer, de Boer, 2012; Inspectie Werk & Inkomen, 2007). In de praktijk blijkt dat de doelgroep Wajongers moeilijk naar een passende dagbesteding toe te leiden zijn (Ferber, 2016). Hoewel er onderzoek is gedaan naar de toeleiding van Wajongers naar passend werk, is er nog weinig aandacht voor specifieke doelgroepen binnen de Wajong. Zo blijkt in de praktijk dat de toeleiding van overlastgevende jongeren met een Wajong naar gepast werk nog moeilijker is. Zo ontbreekt vaak de mogelijkheid om een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) te krijgen, terwijl dit vaak wel een vereiste is van werkgevers. Nog een reden die vaak genoemd wordt, is het gebrek aan motivatie om op zoek te gaan naar passend werk bij de jongere zelf op het moment dat zij een Wajong uitkering ontvangen. Door het stabiele ‘inkomen’ ontbreekt elke motivatie bij de jongeren om hun dag op een ‘betere manier’ te besteden waarbij er participatie plaatsvindt in de maatschappij (Horseling, 2008; IWI, 2007). De uitspraak uit het rapport van de Inspectie van Werk en Inkomen uit 2007 is tekenend voor deze doelgroep. Er zijn op dit moment te weinig prikkels voor deze jongeren om te participeren in de samenleving. Daarnaast kampen gemeenten met nog te weinig gezag en effectieve middelen om participatie aantrekkelijk en mogelijk te maken. De doelgroep lijkt hierdoor nog steeds onbereikbaar. Dit komt niet ten goede van hun sociaaleconomische positie.
Vanuit een signalerende en regisserende positie heeft de gemeente Zoetermeer vanuit de afdeling Openbare Orde en Veiligheid het initiatief genomen in de aanpak van deze doelgroep. In samenwerking met het UWV en het WSP Zuid-Holland is een pilot opgezet om overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering naar een passende dagbesteding te begeleiden. De realiteit, namelijk de tegenvallende resultaten, van deze aanpak kent meer knelpunten dan successen. Door tegenvallende resultaten wordt in opdracht van de gemeente Zoetermeer een evaluatie gedaan van deze pilot om de oorzaken van de complexiteit rondom deze doelgroep te achterhalen. Op basis van de resultaten uit dit onderzoek worden aanbevelingen gedaan ter verbetering van de aanpak.
1.3. Doelstelling en onderzoeksvraag
Op basis van bovenstaande kan de doelstelling in dit onderzoek als volgt worden geformuleerd. Het doel is om meer inzicht te verkrijgen in de mate en achtergronden van succes en of falen in de begeleiding van overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering in de gemeente Zoetermeer. Tevens worden er aanbevelingen gedaan hoe deze doelgroep wel succesvol begeleid kan worden. De onderzoeksvraag is als volgt: “Wat is de mate van succes dan wel
falen van de pilot Wajong om overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering naar een passende dagbesteding te begeleiden in de gemeente Zoetermeer en welke factoren kunnen dat eventuele succes dan wel falen verklaren?” Kernonderdelen van deze vraag zijn: hoe is de
pilot Wajong van de gemeente Zoetermeer verlopen? Wat zijn eventuele oorzaken die ervoor zorgen dat deze pilot wordt bemoeilijkt? En in het verlengde daarvan, wat is er nodig om deze pilot wel succesvol te laten verlopen?
Om de onderzoekvraag te kunnen beantwoorden is het nodig om bepaalde begrippen en aspecten nader te definiëren. Ten eerste is het nodig om de achtergrond en aanleiding van waaruit het probleem is ontstaan, in kaart te brengen. Door een aantal ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur zijn er in 2015 zorgtaken gedecentraliseerd naar gemeenten. Dit heeft gevolgen met zich meegebracht. Er wordt daarom gekeken naar de successen en falen die zichtbaar zijn geworden in de afgelopen jaren binnen het sociaal domein en het participatiebeleid. Vervolgens is het ook nodig om de doelgroep, overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering, nader te specificeren. Onder meer is het belangrijk om te weten wat de Wajong uitkering precies inhoudt en waarom de begeleiding van deze jongeren complex is.
Nadat deze aspecten in kaart zijn gebracht, kan er nader worden ingegaan op de resultaten van de pilot in Zoetermeer. Op basis van deze resultaten kan een koppeling worden gemaakt tussen de theorie en praktijk en kan er naar verklaringen worden gezocht waarom de aanpak van de jongeren wordt bemoeilijkt. Tot slot kunnen er aanbevelingen worden gedaan om eventuele tegenvallende resultaten anders aan te pakken.
1.4. Context gemeente Zoetermeer
Dit onderzoek wordt uitgevoerd bij de gemeente Zoetermeer, afdeling Veiligheid, Vergunningen en Handhaving. Het team Openbare Orde en Veiligheid draagt de verantwoordelijk om toe te zien op de openbare orde en veiligheid binnen de gemeente en deze te handhaven. Het team bestaat uit één teammanager, beleidsadviseurs, projectmedewerkers, informatieanalisten en netwerkregisseurs.
In 2012 heeft het college van Burgemeester & Wethouders besloten dat er een meer sluitende aanpak moest komen voor de criminele jeugdgroepen in Zoetermeer. Dit heeft in de afgelopen jaren geresulteerd in een persoonsgerichte aanpak voor deze doelgroep. Radicalisering speelde hier ook een grote rol in. Binnen de afdeling is er met de komst van netwerkregisseurs meer prioriteit ontstaan voor de aanpak van criminele jeugdgroepen en is samenwerking gezocht met meerdere partijen. In deze aanpak is geconstateerd dat een aantal van de jongeren een Wajong uitkering kreeg en hierdoor niet gemotiveerd raakte om hun dagbesteding anders in te richten. Begin 2016 is daarom een pilot gestart om meer aandacht aan deze doelgroep te besteden. Vanuit de sociaaleconomische agenda van de gemeente Zoetermeer is de pilot gefaciliteerd en gestart.
1.5. Maatschappelijke – en wetenschappelijke relevantie
Dit onderzoek is maatschappelijk relevant omdat het bijdraagt aan de verklaring van belemmeringen in de toeleiding van Wajongers die in aanraking zijn met of waren met het crimineel circuit. In de praktijk blijk dat dit een zeer moeilijk bereikbare doelgroep is. Het is daarom van belang dat er aandacht wordt besteed aan deze doelgroep vanuit gemeenten. De meerwaarde van dit onderzoek is met name om een effectieve aanpak voor de doelgroep te realiseren, enerzijds om jongeren minder uitkeringsonafhankelijk te maken, een sterkere sociaaleconomische positie te geven en ze uit hun ‘foute’ sociale omgeving te halen. Anderzijds
om te werken aan het terugdringen van de overlast van deze doelgroep. Hoewel dit onderzoek zich beperkt tot de gemeente Zoetermeer, is er vanuit het ministerie van Veiligheid & Justitie (V&J) sinds begin 2017 meer aandacht voor de toeleiding van Licht verstandelijk beperkten (LVB’ers) naar werk en de knelpunten die uitvoerende partijen daarbij tegenkomen. Uit de eerste verkenning van het ministerie blijken meer gemeenten moeite te hebben met de participatiemogelijkheden van LVB’ers uit criminele jeugdgroepen. Onderliggend onderzoek richt zich niet alleen op LVB’ers, maar op een bredere doelgroep uit de Wajong. Dit, omdat de problematiek in de gemeente Zoetermeer zich niet alleen voordoet bij LVB’ers. Hierdoor draagt dit onderzoek bij aan de landelijke verkenning en heeft het een meerwaarde voor de pilot van het ministerie van V&J.
Dit onderzoek is wetenschappelijk relevant omdat er nog weinig tot geen onderzoek is gedaan naar deze specifieke doelgroep binnen de Wajong en de toeleiding naar passende dagbesteding en/of werk. Dit onderzoek draagt daarom bij aan het verklaren van belemmerende factoren voor deze specifieke doelgroep, waardoor gemeenten een effectievere aanpak kunnen opzetten.
Leeswijzer
Dit onderzoek is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 1 heeft u kennis gemaakt met het probleem en de onderzoeksvraag die centraal staan in dit onderzoek. Tevens is de context van de organisatie waar dit onderzoek wordt uitgevoerd nader toegelicht en zijn de maatschappelijke- en wetenschappelijke relevantie beschreven. In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader beschreven. Dit kader vormt de wetenschappelijke ‘bril’ waarmee de praktijksituatie getoetst kan worden. Het theoretisch kader mondt uit in een conceptueel model en hypothesen. Hoofdstuk 3 geeft de methodologische verantwoording weer. De manier waarop dit onderzoek wordt uitgevoerd en de validiteit en betrouwbaarheid hiervan wordt nader toegelicht. In hoofdstuk 4 worden de empirische bevindingen, ofwel de resultaten uit de interviews en deskresearch, beschreven. Deze bevindingen worden in hoofdstuk 5 geanalyseerd. Dit gebeurt door de bevindingen te koppelen aan de wetenschappelijke theoretische bevindingen. Tot slot volgen in hoofdstuk 6 de conclusie en discussie waarin antwoord wordt gegeven op de onderzoeksvraag en de beperkingen van dit onderzoek worden beschreven.
2. THEORETISCH KADER
2.1. Inleiding
De hoofdvraag in dit onderzoek is: Wat is de mate van succes dan wel falen van de pilot Wajong
om overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering naar een passende dagbesteding te begeleiden in de gemeente Zoetermeer en welke factoren kunnen dat eventuele succes dan wel falen verklaren? In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader beschreven. Op basis van een
trechtermodel worden onderwerpen, die de context, de achtergrond, het probleem en meespelende factoren van het probleem, nader beschreven. Er is sprake van een trechtermodel, omdat er eerst breed naar het probleem wordt gekeken. Hieruit vloeit een brede context van waaruit toegespitst kan worden op het probleem binnen de gemeente Zoetermeer. Uit het theoretisch kader vloeit het conceptueel model. Op basis van dit model kunnen er hypothesen worden geformuleerd. Het theoretisch kader is als volgt opgebouwd.
In paragraaf 2.2 wordt er meer context gegeven aan de achtergrond van het probleem. Vervolgens wordt er in paragraaf 2.3 nader ingegaan op de gevolgen die de veranderingen binnen het sociaal domein hebben op gemeenten. In paragraaf 2.4 wordt de doelgroep: overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering nader gespecificeerd. Paragraaf 2.5 gaat in op de successen en falen ten gevolge van de veranderingen in het sociaal domein voor deze specifieke doelgroep. Vervolgens wordt er in paragraaf 2.6 nader ingegaan op de begeleiding van deze doelgroep. Op basis van deze concepten kan er in paragraaf 2.7 een conceptueel model worden gepresenteerd met onderliggende hypothesen.
2.2. Achtergrond
Binnen het openbaar bestuur hebben er zich in de afgelopen decennia ontwikkelingen, zoals de opkomst van het New Public Management (Verbeeten & Speklé, 2015), voorgedaan die voor een andere houding van overheden hebben gezorgd.
De hervorming van het open bestuur wordt in de literatuur gedefinieerd als ‘the enabling
state’ (Snel, de Boom, & Engbersen, 2008; Van der Meer, 2009). De Enabling State kent een
overheid die zorgt voor een op zichzelf functionerende samenleving. Dit betekent dat de overheid niet meer of in mindere mate in de uitvoeringspositie zit, maar een regisserende vorm aanneemt. Desondanks blijft het de verantwoordelijk van de overheid om in te grijpen daar waar
men dat zelf niet kan, bijvoorbeeld in de openbare orde en veiligheid of wanneer de samenleving de overheid nodig heeft. De klassieke overheid heeft plaatsgemaakt voor een andere, meer activerende en regisserende overheid (Gilbert, 2002).
2.2.1. Van verzorgingsstaat naar the enabling state
Massey (1997) beargumenteerde dat de enabling state een 20e eeuw concept is van de 19e eeuw
nachtwakerstaat. Voor de jaren ’70 kan het openbaar bestuur in Nederland getypeerd worden als een verzorgingsstaat (Van der Meer, 2012). Een staat waar goederen en diensten voor eenieder toegankelijk werden gemaakt. De verantwoordelijkheid hiervan lag bij de overheid, de overheidsbemoeienis was dan ook hoog. Er was sprake van een meer beschermende overheid voor al haar burgers (Bovens, ‘t Hart & Van Twist, 2007). In de Enabling State creëert de overheid voorwaarden die het mogelijk maken voor de samenleving om zelfstandig te functioneren (Van der Meer, 2009). Van overheidsbemoeienis is hier alleen sprake bij verplichtingen, zoals het toezien en handhaven op een veilige samenleving (Van der Meer, Van der Berg & Dijkstra, 2012). In de enabling state houdt de overheid de morele verplichting om te dienen als vangnet, dit wordt volgens Van der Meer (2012) getypeerd als de systeemverantwoordelijkheid van de overheid.
Ook binnen het sociaal domein kan gesproken worden over een andere, meer activerende en regisserende overheid (Gilbert, 2002). In het boek ‘Transformation of the Welfare State. The
Silent Surrender of Public Responsibility’ schrijft Gilbert (2002) over de transformatie van de
verzorgingsstaat ten gevolge van de enabling state. Er is meer nadruk komen te liggen op het activeren van uitkeringsgerechtigden op de arbeidsmarkt. In zijn studie benadrukt Gilbert (2002) dat er binnen de samenleving noodzaak is voor meer ‘werkkracht’ ten behoeve van een groeiende nationale economie. Daarnaast hebben er volgens Snel, de Boom en Godfried (2008) meerdere succesvolle veranderingen in het sociaal domein plaatsgevonden, onder meer in het reduceren van risico’s voor werknemers, meer investeren in de arbeidsmarkt zodat de uitkeringsonafhankelijk afnam en strengere criteria voor uitkeringen voor gehandicapten (Snel, de Boom & Godfried, 2008)
2.2.2. Decentralisatie(s) (van zorg naar gemeenten)
Een impactvolle hervorming binnen het sociaal domein is de decentralisatie van verschillende bestuurlijke taken en verantwoordelijkheden naar lokaal niveau (Van der Veer, Schalk & Gilsing, 2011; Veldheer, 2009). De verschuiving van taken naar een andere laag binnen het openbaar
bestuur is kenmerkend voor het multi-level governance in Nederland. Dit betekent dat er geen autoriteit bestaat op slechts één niveau, maar op verschillende niveaus (Raadschelders, Toonen & Van der Meer, 2007). Decentralisaties brengen het bestuur dichter bij de burger (Derksen & Salet, 1996; Gilsing, 2009). De tendens van de verzorgingsstaat naar een enabling state is ook hier weer zichtbaar. Cox (1998) beargumenteert dat de decentralisatie van sociale voorzieningen zorgen voor democratische input (Derksen & Salet, 1996), meer afstemming op de wensen en behoeften van de burger en meer mogelijkheden om het maatschappelijk middenveld in te zetten. Vanuit deze gedachte beargumenteert Cox (1998) dat verschuivingen hebben plaatsgevonden in de taken en verantwoordelijkheden van sociale voorzieningen. In de verzorgingsstaat was de overheid verantwoordelijk voor uniforme sociale programma’s en regelingen voor haar burgers. Het uitgangspunt van deze hervorming is dat op lokaal niveau ambtenaren discretionaire ruimte hebben waardoor ze voorzieningen beter kunnen afstemmen op (individuele) wensen en behoeften van burgers. Volgens Cox (1998) zorgt de decentralisatie van het sociaal domein voor een flexibel en getolereerd systeem dat afgestemd kan worden op individuele behoeften.
Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor vrijwel het hele sociaal domein (Oude Vrielink, Koper & Sterrenberg, 2013). Evenals de argumenten van Cox, Derksen en Salet (1998; 1996) was het doel van deze decentralisatie om het beleid dichter bij de burger te brengen, zodat efficiëntere ondersteuning geboden kan worden (Oude Vrielink, Koper & Sterrenberg, 2013). Gemeenten zijn beter in staat om de noodzakelijke integraliteit en maatwerk te leveren zodat een beter sociaal netwerk om de burger heen gebouwd kan worden. De rijksoverheid definieert deze hervorming als volgt: “De gemeenten hebben het voortouw en een eigen
verantwoordelijkheid bij decentralisatie van overheidstaken. Het merendeel van deze taken voeren gemeenten op lokaal niveau uit. Daarvoor moeten gemeenten op bestuurlijk, ambtelijk en financieel gebied samenwerken. Alleen op die manier kunnen gemeenten hun verantwoordelijkheden adequaat invullen en hun taken goed uitvoeren. De Rijksoverheid geeft de gemeenten beleidsvrijheid om hun nieuwe taken uit te voeren.” (Rijksoverheid, z.j.).
Binnen deze decentralisatie zijn gemeenten onder meer verantwoordelijk gesteld voor de participatie en ondersteuning van hulpbehoevenden. Onder de doelgroep van de Participatiewet vallen echter niet jongeren met een Wajong uitkering. Dit maakt onder meer dat de participatie van Wajongers een complex vraagstuk is (Achterberg et al., 2010; IWI, 2007). Tevens zijn de beperkingen van jongeren divers en zijn er veel verschillende partijen betrokken bij de
ondersteuning. Deze complexiteit doet zich niet alleen voor bij gemeenten en partijen, maar ook bij jongeren zelf. Door hun beperking is de stap naar werk groot (Achterberg et al., 2010). Hun uitkering is een vangnet. Uit gegevens van het CBS en het UWV blijkt dat een groot deel van de Wajongers, ondanks hun beperking, in staat is om te functioneren op de arbeidsmarkt, dan wel op een passende manier met of zonder begeleiding (IWI, 2007).
De uitvoering van de gedecentraliseerde taken verschilt per gemeente. Sommige gemeenten hebben moeite met het creëren van gepaste werkgelegenheid (Movisie, 2016). In 2016 is een stijging zichtbaar in het aantal banen voor gehandicapten in het bedrijfsleven, terwijl de target voor het aantal banen voor gehandicapten binnen de overheid in 2016 niet behaald is (De Koning, 2016). Oorzaak hiervan ligt volgens Leupen (2016) onder meer bij de beleidsvrijheid die gemeente hebben gekregen, waardoor het maken van afspraken voor participatie wordt bemoeilijkt. “Iedere regio heeft weer zijn eigen regeling. De een geeft jongeren voorrang, de
ander ouderen” (Van der Gaag, 2016). Op dit moment loont het voor gemeenten nog te weinig
om goede afspraken te kunnen maken ter bevordering van de participatie van gehandicapten (Leupen, 2016). Hoewel er geen resultaten terug zijn te vinden over de toeleiding van overlastgevende jongeren met een Wajong naar een dagbesteding, zoals werk, zijn de resultaten van de toeleiding van de ‘reguliere’ Wajongers tekenend
2.3. Gevolgen decentralisatie voor gemeenten
De decentralisatie van zorg brengt gevolgen mee voor gemeenten. Voor gemeenten betekent dit dat ze verantwoordelijkheid dragen voor complexe (nieuwe) vraagstukken op lokaal niveau. Van der Meer, Dijkstra en Van der Berg (2012) schrijven over de gevolgen van decentralisaties voor ambtenaren. Door de nieuwe taak- en verantwoordelijkheden is er sprake van een nieuwe ambtenaar die beschikt over verschillende competenties waarbij vooral de sensitiviteit voor netwerken en regisseren centraal staan. Ook wordt er van ambtenaren verwacht dat zij minder in de uitvoeringspositie zitten, maar vaker de regiefunctie van gemeenten oppakken om relevante netwerken op te bouwen en hier intensief gebruik van te maken.
’s Jongers en De van der Schueren (2016) zien door de decentralisatie een verandering van rollen bij professionals. Evenals Van der Meer et al. (2012) zien zij dat verantwoordelijkheden verschuiven in het sociale domein. Met name voor de zorgprofessional zien zij een verschuiving naar systeemverantwoordelijke. De ambitie van de participatiesamenleving is het stimuleren van
de zelfredzaamheid. Maar door de nieuwe rollen van zowel ambtenaren als professionals gaat de zorgbehoevende van systeem naar systeem (’s Jongers & De van der Schueren, 2016). Hierin moet de zorgverlener op zoek gaan naar zijn nieuwe rol. “De professional moet niet gericht zijn
op het ‘zorgen voor’ een verbetering van de situatie van de zorgbehoevende. Nee, hij moet ‘zorgen dat’ er een verbetering van de interacties en een instandhouding van de kwaliteit van de sociale relaties tussen de individuen die het systeem mee vormgeven tot stand komt.” (’s
Jongers & De van der Schueren, 2016: 31).
2.4. Implementatie decentralisatie zorg
Met bovenstaande in acht genomen zijn gemeenten aan de slag gegaan met de uitvoering van taken omtrent zorg, werk en jeugdhulp. In dit onderzoek ligt de focus op de participatie van overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering, vaak in de vorm van passende
dagbesteding.
Om de participatie van deze doelgroep beter te begrijpen, is het nodig om de Wajong nader te specificeren. De Wajong is een uitkering voor personen die op jonge leeftijd (voor hun 18e of tijdens een studie voor hun 30e) voor ten minste 25% door het UWV arbeidsongeschikt
worden verklaard. Dit ten gevolge van een mentale (geestelijke) of fysieke beperking/handicap (Horseling, 2008; UWV, z.j.). De Wajong bedraagt 75% van het minimumloon. Binnen de Wajong bestaat er de mogelijkheid om te werken én behoud van uitkering. Een Wajonger kan tot maximaal 120% van het minimumloon verdienen. Hiervan is 75% uitkering en 45% een andere bron van inkomst. Horseling (2008) spreekt van een royale uitkering waardoor Wajongers niet altijd gestimuleerd worden om werk te zoeken. Dit blijkt ook het rapport van de inspectie Werk en Inkomen (2007) over de arbeidsparticipatie van jonggehandicapten. Tevens is de Wajong aantrekkelijker dan een bijstandsuitkering. Horseling (2008) spreekt hier over een moral hazard probleem, omdat werk niet altijd aanvaard wordt en de Wajong (te) aantrekkelijk is.
Voor de decentralisatie van de zorg naar gemeenten, erkende het kabinet (RvS, 2008) al complexiteit bij de participatie van Wajongers. Er was sprake van een hoge instroom van Wajongers en een lage uitstroom1 vanwege het gebrek aan motivatie zoals door Horseling (2008)
1Er zijn grofweg vier uitstroommogelijkheden voor Wajongers (Besseling et al., 2008), te weten:
1. Regulier werk/arbeid met aanpassingen en/of extra begeleiding en/of, loondispensatie; 2. Beschut werken;
3. Niet-loonvormende participatie zoals arbeidsmatige (passende) dagbesteding en/of vrijwilligerswerk; 4. Geen enkele vorm van participatie.
beschreven. Na de decentralisatie van de zorg, onder meer door de komt van de Participatiewet blijkt ook nu dat de participatie van Wajongers een complexe taak is (Achterberg et al., 2010). Naast wetenschappelijke bevindingen, blijkt dit onder meer ook uit de resultaten tot nu toe. De doelgroep Wajong is een lastig te bereiken doelgroep, onder meer door de comfortabele regelgeving (Achterberg et al., 2010; Horseling, 2008; IWI, 2007).
Door de decentralisatie van onder meer de participatie hebben gemeenten beleidsvrijheid om hier maatwerk te leveren (Roeting, 2016). De doelgroep in dit onderzoek valt weliswaar buiten de participatiewet, maar is door de gemeente Zoetermeer opgepakt vanwege overlastgevend gedrag in de openbare ruimte. Om dit aan te pakken is gekeken naar participatiemogelijkheden, die wel op dezelfde manier worden uitgevoerd zoals ook het doel van de Participatiewet voorschrijft. Daarnaast valt de doelgroep onder de Jeugdwet. Dit betekent dat de gemeente maatwerk moet leveren voor de volgende doelgroepen uit de Jeugdwet: jeugdbescherming, jeugdreclassering, gesloten jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg jeugdigen en de zorg voor jeugd met een LVB (Art. 1.1. Jeudgwet; Movisie, 2016). Hierbij moeten zij streven naar een integrale aanpak. Het raakvlak met de Participatiewet is dat binnen deze wetgeving ondersteuning en hulp wordt geboden vanuit het hele systeem, zodat jongeren niet meer van het kastje naar de muur worden gestuurd, maar één sociaal vangnet wordt opgebouwd waarbij jongeren niet verschillende aanspreekpunten meer hebben, maar er één regisseur is.
Met de komst van de Participatiewet hebben alleen jongeren die 100% arbeidsongeschikt worden verklaard recht op een Wajong. Jongeren die vóór 2015 een Wajong uitkering kregen worden ‘herkeurd’. Op deze manier wordt er opnieuw bepaald of jongeren in staat zijn om te werken (Rijksoverheid, z.j.).
2.4.1. Kwetsbare en moeilijke doelgroep: overlastgevende jongeren mét een Wajong uitkering
Dit onderzoek richt zich echter niet op de moeilijkheden rondom de participatie van ‘reguliere’ Wajongers, maar op Wajongers die tevens bekend staand als ‘overlastgevende jongeren’. In de wetenschap is echter nog geen onderzoek gedaan naar de participatie van deze specifieke doelgroep en ook niet naar de participatie van deze doelgroep ná de decentralisatie van zorg naar gemeente. Want mede door decentralisatie zijn gemeenten gemoeid met de aanpak van
jongeren in het kader van een veilige samenleving. De persoonsgerichte aanpak die hieruit voortvloeit is gericht op het terugdringen van delictgedrag van jeugd en op het beïnvloeden van daarmee samenhangende factoren. Als de kans zich voordoet, hoort hier ook een gezins –en netwerkaanpak bij (Vogelgang, 2013).
De participatie van overlastgevende jongeren an sich is een complexe taak voor professionals (Bessant, 2003). De combinatie van overlastgevende jongeren mét een Wajong uitkering creëert een nog complexer vraagstuk voor gemeenten. Bij deze doelgroep ontstaat er namelijk een paradox. De decentralisatie van zorg is namelijk niet volledig gedecentraliseerd. De Wajong dienstverlening is bij het UWV gebleven, een landelijke organisatie. Terwijl de jongeren door middel van de persoonsgerichte aanpak door de gemeente worden aangepakt. De gemeente door de decentralisatie van zorg leidend geworden in de één gezin, één plan, één regisseur aanpak (Aris, 2014). Dit geldt ook voor overlastgevende jongeren. De regie van de Wajong uitkering van deze jongeren blijft echter bij het UWV. Dit betekent dat de participatieverantwoordelijkheid van deze doelgroep bij het UWV ligt, terwijl de gemeente in het kader van openbare orde en veiligheid een persoonsgerichte aanpak op deze doelgroep voert.
Dit in acht genomen wordt er door gebrek aan wetenschappelijke literatuur over participatie van deze specifieke doelgroep, vanuit de reguliere aanpak van Wajongers gekeken naar het participatiebeleid en de mogelijkheden die gemeente hebben bij het vinden van passende dagbesteding dan wel werk voor deze doelgroep.
2.5. Successen en falen overheidsbeleid in Sociaal domein
Volgens de Bruijn (2014) wordt overheidshandelen vaak uitgevoerd in een netwerk van wederzijdse afhankelijkheid. Hierdoor kunnen mogelijkheden voor een effectieve aanpak van de beleidsvoerende overheid vergroot worden. Een bepaalde aanpak komt tot stand vanuit de interactie tussen meerdere partijen. Dit betekent niet direct dat alle partijen gelijkwaardig zijn aan elkaar. Vooral de overheid beschikt over een gezaghebbende rol van waaruit eenzijdige restricties opgelegd kunnen worden aan andere partijen. Echter wordt vaak naar een samenwerking gezocht om bepaalde resultaten te kunnen behalen waar iedere partner baat bij heeft (De Bruijn, 2014). De rol van de overheid wordt hierbij gezien als die van een ‘spin in het web’. “Het creëren van en interveniëren in een beleidsnetwerk is voor een overheid een poging
met andere partners kent echter ook dilemma’s en risico’s. Hoogerwerf & Herweijer (2014) onderscheiden drie dilemma’s. De eerste is het proces versus de inhoud. Tijdens interactieve vormen waarbij de dialoog aan wordt gegaan kan het zijn dat er meer aandacht wordt besteed aan het proces en de manier waarop beslissingen moeten worden genomen en minder aan het probleem dat centraal staat. Het tweede dilemma is compromis versus afdoende oplossing. Hier kan sprake van zijn op het moment dat er verschillende belangen spelen waardoor onderhandeling noodzakelijk is en uiteindelijk compromissen gesloten moeten worden. Dit leidt niet altijd tot de meest afdoende oplossing. Het is daarom van belang om te blijven monitoren of de gemaakte compromissen daadwerkelijk het probleem oplossen. Het derde dilemma is doelmatigheid versus draagvlak. In dit geval verhouden de kosten en het resultaat niet.
Klijn en Kloppenjan (2000) voegen hieraan toe dat het succes of falen van beleidsprocessen afhankelijk is van de mate waarin partijen op succesvolle wijze weten samen te werken. Institutionele kenmerken (vorm, positie en regels) en karakteristieken van het proces (macht, preferenties en risico’s) hebben hier invloed op. Binnen ieder van deze kenmerken en karakteristieken heeft een partner eigen ideeën en opvattingen. Binnen het netwerk kunnen er knelpunten ontstaan die invloed hebben op de strategische keuzes van partners. Klijn en Kloppenjan (2000) onderscheiden twee knelpunten/onzekerheden. Ten eerste zijn er de cognitieve onzekerheden, die ontstaan door de onduidelijkheid of het gebrek aan kennis over de aard van het probleem, de oplossingen, oorzaken en effecten. Ten tweede zijn er de strategische onzekerheden die tot uiting komen door de verschillende ideeën en opvattingen van alle partners in het netwerk.
2.5.1. Successen en falen in het participatiebeleid
Een vernieuwd participatiebeleid, onder meer door de invoering van de Participatiewet, is één van de uitkomsten van de decentralisatie van zorgtaken naar gemeenten. Edzes en Van Dijk (2015) schrijven over de lokale onmacht van gemeenten rond dit participatiebeleid. De Participatiewet heeft namelijk als uitgangspunt om kwetsbare en arbeidsbeperkte personen naar een betere plek op de arbeidsmarkt te helpen. Tegelijkertijd heeft deze Wet als doel om de financiële uitgaven/kosten van uitkeringen beter te beheersen, ofwel door meer te streven naar efficiëntie (Edzes & Van Dijk, 2015). Edzes en Van Dijk zien hier zowel een succes als een gevaar in. Het succes wordt gezien in de ‘operationele efficiency’ op macroniveau. Argumenten hiervoor zijn de nieuwe regels voor Wajong, waarbij alleen volledig arbeidsbeperkten recht
hebben op de uitkering. Jongeren met een handicap die wel kunnen werken vallen onder de verantwoordelijkheid van gemeenten. Daarnaast wordt re-integratie van arbeidsbeperkten door middel van een loonkosteninstrumentarium gestimuleerd. Op macroniveau is de Participatiewet een succes wanneer er sprake is van financiële beheersing (van instrumenten) en een afname aan uitkeringen (Edzes & Van Dijk, 2015). Volgens Bosselaar & Vonk (2013) is dit argument kenmerkend voor de NPM-gedachte die achter het gedachtegoed van decentralisaties en financiële bezuinigingen schuilt. Een dergelijk beleid zal waarschijnlijk falen (Bosselaar & Vonk, 2013; Trommel, 2009), omdat het focus legt op kwantiteit en niet op kwaliteit.
Een tweede argument van Edzes en Van Dijk (2015) is de lokale onmacht van gemeenten, ondanks hun beleidsvrijheid, om de doelen van het participatiebeleid, zoals bedacht door het Rijk, succesvol te implementeren. Hierin maken zij onderscheid tussen de inclusieve arbeidsmarkt en regionale invloeden. De toeleiding van arbeidsbeperkten naar werk zal namelijk minder makkelijk gaan dan verwacht. Op de huidige arbeidsmarkt hebben arbeidsbeperkten namelijk de minste prioriteit (Edzes & Van Dijk, 2015). Daarnaast hebben gemeenten te weinig middelen om participatie van deze doelgroep waar te maken. Gemeenten hebben namelijk (te) weinig invloed op de arbeidsmarkt. Hierdoor wordt het moeilijk om afspraken te maken met werkgevers om participatie van arbeidsbeperkten, dan wel via maatwerk, mogelijk te maken. Edzes en Van Dijk (2015) pleiten daarom om op zoek te gaan regionale samenwerking. Op regionaal niveau kan namelijk meer invloed worden uitgeoefend op werkgevers en kunnen er regio-overstijgende afspraken worden gemaakt.
Van den Berg (2013) gaat door op de lokale onmacht voor gemeente die volgens hem het gevolg is van de ‘decentralisatie-paradox’. Dit houdt in dat verantwoordelijkheden naar lokale overheden worden overgedragen om efficiëntie te bevorderen. Dit kan er echter toe leiden dat doelstellingen zoals beoogd vanuit het Rijk niet tot uiting komen op lokaal niveau. Vanuit het Rijk ontstaat hierdoor weer een controlerende en dicterende rol (Bosselaar & Vonk. 2013; Van den Berg, 2013). Een effect wat juist door middel van decentralisatie verholpen had moeten worden. Volgens Van den Berg (2013) ontstaat deze paradox door het beperkte bestuurlijk vermogen van gemeenten. Om een verzorgingsstaat op lokaal niveau mogelijk te maken zijn twee aspecten nodig, namelijk space en tools (Bosselaar & Vonk, 2013). Space verwijst naar de politiek, bestuurlijke en juridische vrijheid die nodig is om te kunnen handelen. Onder tools worden de technische, institutionele en symbolische bronnen verstaan. Hierbij valt te denken aan geld, mensen, vaardigheden, legitimiteit en steun. De combinatie van space en tools bepaalt en
beperkt de bestuurbaarheid van lokale vraagstukken (Van den Berg, 2013). Naast deze twee aspecten, blijkt er in het verleden gebrek te zijn geweest aan ‘bestuurskracht’. Hieronder wordt onder andere verstaan: de uitvoeringscapaciteit (het bezit van kennis en kunde om de taak te kunnen uitvoeren), de besliscapaciteit (het vermogen om lokaal beleid af te stemmen op lokale wensen en omstandigheden) en de verantwoordingscapaciteit (het in staat zijn om verantwoording af te leggen over realisatie op landelijk- en lokaal niveau).
2.6. Participatiebevordering van Wajongers
Nu een beeld is geschetst over de ontwikkelingen binnen het sociaal domein op het gebied van participatie (van uitkeringsgerechtigden) en de mogelijke haken en ogen hiervan, kan er nader worden ingegaan op de huidige aanpak in de participatie van Wajongers.
In de praktijk wordt gestreefd naar een netwerkgerichte aanpak tussen partners om de (arbeids)participatie van Wajongers te bevorderen (Achterberg et al., 2010; IWI, 2007). Deze aanpak betreft de samenwerking en afstemming tussen de verschillende partners in het participatieproces. In deze aanpak kunnen
De netwerkbenadering is ontstaan uit de samenwerking en interactie tussen meerdere partners (Klijn & Koppenjan, 2000). In de netwerkbenadering is zoals Van der Meer et al. (2012) beschrijven, te zien dat er een verschuiving is in de taak- en verantwoordelijkheden van ambtenaren op gemeentelijk niveau. Door de decentralisatie van taken naar gemeenten, is meer sensitiviteit nodig om netwerken en relaties op te kunnen bouwen (Rhodes, 1996; Van der Meer et al., 2012).
Naast de netwerkgerichte benadering, pleit Bosselaar (2002) voor vraagsturing in de participatie van arbeidsbeperkten. Anders dan de netwerkgerichte benadering, die gericht is op het proces, gaat vraagsturing uit van dimensies en daaraan gekoppelde doelen. Vraagsturing is volgens Bosselaar (2002) het antwoord op het falen van de verzorgingsstaat. Vraagsturing bestaat uit drie dimensies, te weten de politiek-economische dimensie en de sociaal-politieke
dimensie. Binnen deze dimensies beschrijft Bosselaar (2002) tien doelen van vraagsturing binnen het sociaal domein.
Binnen de politiek-economische dimensie staan drie doelen centraal. Deze doelen vloeien voort uit het netwerk en de samenwerking. Het eerste doel is de bevordering van efficiëntie. Efficiëntie-bevordering wordt behaald door te letten op de kosten van de dienst en door te letten op de kwaliteit en kwantiteit van de dienst, ofwel de productiviteit-efficiëntie. Het tweede doel, de optimalisatie van het aanbod, wordt bereikt door de klant centraal te zetten en de behoeften en mogelijkheden van de klant voorop te zetten. Het derde doel, meer keuzevrijheid doelt op de keuzevrijheid van de klant. Het derde doel kan zowel een middel als doel zijn. Klanten betrekken kan een middel zijn om de andere twee doelen te bereiken.
In aanvulling op de politiek-economische doelen, beschrijft Van Horssen (2016) ‘tien succesfactoren bij het opbouwen van een netwerk rond kwetsbare jongeren. Het gros van deze stappen komt overeen met de politiek-economische dimensie van Bosselaar (2002). Er zijn echter nog enkele stappen die dit model aanvult. (1) De legitimiteit van het netwerk en het vertrouwen in de partijen onderling. Van Horssen (2016) stelt hiermee dat iedere partij evenveel belang en prioriteit hecht aan het netwerk. (2) Aanwezigheid van verschillende disciplines die ieder inbreng heeft waardoor een sluitende aanpak wordt gecreëerd (Achterberg et al., 2010). (3) De stabiliteit en flexibiliteit die bij alle partijen aanwezig moet zijn wil de samenwerking slagen. (4) De informatieoverdracht die nodig is voor de continuïteit in de begeleiding van de jongere. (5) Het contact en communicatie tussen netwerkpartijen. (6) De betrokkenheid bij de samenwerking op meerdere lagen binnen organisaties. (7) Een duidelijk onderscheid tussen een afstemmingsregisseur en een casuïstiekregisseur. Waarbij de afstemmingsregisseur verantwoordelijk is voor het monitoren/behalen van de doelstellingen en randvoorwaarden voor samenwerking en de casuïstiekregisseur verantwoordelijk is voor informatie over de klant en de begeleiding naar werk.
De tweede dimensie van Bosselaar (2002) is de sociaal politieke dimensie. Hierin wordt er meer vanuit de klant gedacht en ingezet op empowerment en zelfredzaamheid. Het eerste doel van deze dimensie is het primair de verantwoordelijkheid neer te leggen bij de burger, waarbij ervan uit wordt gegaan dat de klant in staat is om autonome beslissingen te maken over zijn/haar eigen leven. Het tweede doel hangt hier nauw mee samen, namelijk de competentie van burger als uitgangspunt nemen. De klant is volgens Bosselaar (2002) in staat om zelf regie te nemen over zijn/haar verzorging en keuze in dienstverlening. Hoewel er hierbij een nuancering
bestaat. Volgens Coenen en Dekker (2000) is niet ieder mens competent genoeg om zelf de regie in handen te nemen. Om die reden zal een middenweg gevonden moeten worden tussen vraag- en aanbodgericht werken. Deze dialoog zal tussen betrokken partners gevoerd moeten worden. Het derde doel is gericht op de reallocatie van de verantwoordelijkheid. Dit betekent dat partners de klant zelf verantwoordelijk moeten maken voor zijn/haar sociaal herstel. Bosselaar (2002) stelt dat degene die de klant niet zelf verantwoordelijk wil stellen voor zijn/haar sociaal herstel, zoals het vinden van een baan, geen voorstander kan zijn vraagsturing.
2.7. Conceptueel model
Op basis van het hierboven beschreven theoretisch kader, kan een conceptueel model worden geschetst. Het hierna weergeven conceptueel model laat de verbanden zien die naar aanleiding van theorieën getrokken kunnen worden. De decentralisatie van zorgtaken naar gemeente wordt in dit model als overkoepelende oorzaak gezien. Vanuit dit concept vloeien vijf concepten die vervolgens leiden tot een complexe begeleiding in de (arbeids-)participatie van overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering.
Op basis van het conceptueel model uit figuur 1 kan er een vijftal hypothesen worden geformuleerd. Zoals te zien in het figuur is de decentralisatie van zorg een overkoepelende oorzaak die leidt naar vijf mogelijke oorzaken die zorgen voor een complexe begeleiding in de (arbeids-)participatie van overlastgevende jongeren met een Wajong. In paragraaf 2.7.1. worden deze vijf verwachtingen nader toegelicht.
2.7.1. Hypothese(n)
Uit het theoretisch kader zijn een aantal concepten naar voren gekomen waarvan in dit onderzoek wordt verwacht dat zij invloed hebben op de problematiek in dit onderzoek. Hieronder volgt een opsomming.
1) Strengere criteria rondom de Wajong uitkering werken demotiverend voor de bevordering van (arbeids)participatie voor organisaties en jongeren;
2) Er is sprake van een moral hazard probleem in de (arbeids)participatie van overlastgevende jongeren met een Wajong.
3) Gemeenten beschikken over onvoldoende space en tools om de (arbeids)participatie van overlastgevende jongeren met een Wajong te bevorden;
4) De cognitieve en strategische onzekerheden vormen een knelpunt in de (arbeids)participatie van overlastgevende jongeren met een Wajong;
5) De politiek-economische, sociaalpolitieke en institutionele doelen vormen knelpunten in de (arbeids)participatie van overlastgevende jongeren met een Wajong;
3. METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
Dit onderzoek betreft een kwalitatieve casestudy. Het doel van dit onderzoek is om te verklaren welke oorzaken er ten grondslag liggen aan het niet slagen van de begeleiding van overlastgevende jongeren met een Wajong naar een passende dagbesteding. Het onderzoek is inductief van aard, omdat vanuit observaties binnen de gemeente Zoetermeer en haar pilot Wajong geconstateerd is dat er tot op heden tegenvallende resultaten zijn geboekt.
In een periode van zes maanden wordt er informatie verzameld in de wetenschappelijke literatuur en in de praktijk over de oorzaken die ervoor zorgen dat de participatie van overlastgevende jongeren met een Wajong wordt belemmerd. In dit onderzoek worden meerdere respondenten gevraagd naar hun percepties van de huidige aanpak van de gemeente Zoetermeer en de belemmeringen die zij daarbij ondervinden.
3.1. Onderzoekseenheden
De pilot Wajong is een initiatief van de gemeente Zoetermeer, team Openbare Orde en Veiligheid. Aanleiding was dat binnen de aanpak van overlastgevende jongeren werd geconstateerd dat veel van deze jongeren een Wajong uitkering krijgt. De gemeente heeft samenwerking gezocht met het UWV en het WSP Zuid-Holland en is de pilot Wajong gestart. De gemeente heeft in deze pilot een signalerende, verbindende en regisserende rol. De pilot wordt geleid door de netwerkregisseurs van de overlastgevende jongeren. Deze netwerkregisseurs brengen de jongeren in ‘beeld’ en houden vervolgens regie op een persoonsgerichte aanpak met verschillende partijen. Deze aanpak is met de pilot Wajong uitgebreid. Het UWV is verantwoordelijk voor de Wajong uitkering. Binnen de pilot is één arbeidsdeskundige vanuit het UWV betrokken die verantwoordelijk is voor het contact met de jongere(n) en eventueel een integratiebureau. In sommige gevallen kan een jongere kan namelijk in traject zijn bij een re-integratiebureau voor sociale activering en/of toeleiding naar werk. Het WSP Zuid-Holland onderhoudt het contact met werkgevers binnen de gemeente en speelt in die hoedanigheid een belangrijke rol in de toeleiding naar (passend) werk. Deze partijen worden in dit onderzoek meegenomen als onderzoekseenheid. Daarnaast worden, waar mogelijk ook de jongeren met een Wajong zelf meegenomen in het onderzoek. Echter, deze jongeren zijn niet altijd even goed te bereiken. Zo kan het voorkomen dat een jongere in detentie zit en niet beschikbaar is om deel
te nemen aan het onderzoek. Of dat een jongere weigert mee te werken. In dit onderzoek wordt daarom uitgegaan van een respons van drie jongeren.
3.2. Generalisatie
Het doel van dit onderzoek is om naar oorzaken te zoeken die voor belemmeringen zorgen in de pilot Wajong. Dit onderzoek is gericht op de aanpak van de gemeente Zoetermeer. Desondanks blijkt uit de literatuur dat meerdere gemeenten worstelen met de participatie van Wajongers. De problematiek in dit onderzoek zal daarom ook niet anders zijn bij andere gemeenten. Ondanks dat iedere gemeente haar eigen aanpak hanteert, zullen de resultaten en aanbevelingen uit dit onderzoek gebruikt kunnen worden als handvatten voor andere gemeenten.
3.3. Methoden van onderzoek
In dit onderzoek worden zeven respondenten die werkzaam zijn bij de gemeente Zoetermeer, het UWV en het WSP Zuid-Holland gevraagd om deel te nemen aan het onderzoek. De respondenten zijn zoals hierboven beschreven bij de pilot betrokken als netwerkregisseur, als arbeidsdeskundige, als accountmanager of als manager. Daarnaast worden twee re-integratiebureaus en drie jongeren uit de pilot benaderd voor interviews. Er zullen semigestructureerde interviews worden afgenomen. Gestructureerd, zodat de antwoorden van de respondenten met elkaar vergeleken kunnen worden. Dit geldt met name voor de respondenten die samenwerken in de pilot. Voor de re-integratiebureaus en de jongeren worden de vragen aangepast. Semigestructureerd, omdat het soms nodig zal zijn om door te vragen om een eventuele achterliggende verklaring naar boven te krijgen. Of, omdat de antwoorden gevoelig kunnen liggen. De interviews worden getranscribeerd. Vervolgens worden de antwoorden gecodeerd en geanalyseerd (Bryman, 2012). Naast interviews wordt de tussenevaluatie van de pilot Wajong, geschreven door gemeente Zoetermeer, gebruikt ter onderbouwing van de resultaten in de praktijk.
3.4. Validiteit en betrouwbaarheid
In dit onderzoek kan de interne validiteit ter discussie worden gesteld, omdat het meetinstrument, interviews, deels onderhevig zijn aan de observatie en interpretatie van de
onderzoeker. Ondanks het coderen zal een causaal verband enigszins rusten op de interpretatie van de resultaten uit de interviews. De ecologische validiteit is hoog, omdat het onderzoek bij een organisatie wordt uitgevoerd en daarom overeenkomt met de praktijk. De betrouwbaarheid kan als volgt ter discussie worden gesteld. De interviews zijn semigestructureerd van aard. Dit betekent dat er zoveel mogelijk dezelfde vragen worden gesteld. Echter, omdat er de mogelijkheid bestaat om door te vragen, kan gesteld worden dat de inter-beoordelaars betrouwbaarheid niet hoog is. De resultaten uit de interviews zijn sterk afhankelijk van de vragen van de onderzoeker én van de antwoorden van de respondenten. Een andere onderzoeker kan andere antwoorden krijgen, waardoor een ander resultaat naar voren komt. Dit neemt echter niet weg dat deze resultaten inzicht geven in de problematiek. Daarnaast hangen de resultaten sterk samen met de interpretatie van de onderzoeker. De onderzoeker tracht de consistentie hoog te houden, maar doordat wordt gebruik wordt gemaakt van semigestructureerde interviews waarbij er de mogelijkheid bestaat om door te vragen, kan het zijn dat de interne-consistentie laag is, omdat delen van antwoorden vergeleken kunnen worden.
4. RESULTATEN
4.1. Inleiding
In dit hoofdstuk worden de resultaten uit de interviews en deskresearch beschreven. In paragraaf 4.2. worden de empirische bevindingen uit de deskresearch weergeven. In de daarna volgende paragrafen worden de resultaten uit de interviews vanuit de volgorde van het conceptueel model beschreven.
4.2. Resultaten uit de tussenevaluatie van de Pilot Wajong
Er hebben zeven jongeren aan de pilot deelgenomen in de leeftijd van 18 t/m 24 jaar. Het merendeel van deze jongeren kampt met problematiek zoals schulden, schoolverzuim, het doorlopen van meerdere zorgtrajecten en een laag IQ (Ferber, 2016). Doel van de pilot was om te voorkomen dat jongeren crimineel gedrag vertonen of weer in herhaling vallen. Van de zeven jongeren moest minimaal 40% een passende dagbesteding vinden. De samenwerking met het WSP Zuid-Holland en het UWV was nodig om jongeren naar werk te kunnen leiden en de uitkering als hefboom te gebruiken ter motivatie. Om het doel te behalen is getracht om afspraken met werkgevers te maken (door financiële compensaties), bestuurlijke middelen (drang en dwang) in te zetten en coaching aan te bieden.
Na een halfjaar heeft er een tussenevaluatie plaatsgevonden. De resultaten hiervan zijn als volgt. Van de zeven jongeren heeft er één jongere, zonder interventie van de deelnemers van de pilot, passende dagbesteding gevonden. In de evaluatie is vastgesteld dat de doelgroep zeer moeilijk te bereiken en te begeleiden is. Er hebben 26 interventies plaatsgevonden. Deze lopen uiteen van gesprekken tussen jongeren en meerdere deelnemende partners het UWV, het koppelen van jongeren aan een werkgever, het korten of schorsen van de uitkering en het betrekken van gezinsleden. De gemeente heeft op basis van deze resultaten zelf een aantal knelpunten beschreven:
• Jongeren ervaren onvoldoende druk/noodzaak om in contact te komen met betrokken organisaties om vervolgens aan zichzelf te werken;
• De aanpak neemt veel tijd in beslag neemt;
• Er heeft nog geen uitstroom naar werk kunnen plaatsvinden; • Jongeren kunnen vaak geen VOG krijgen;
• Jongeren zijn tijdens interventies in detentie geraakt;
• Jongeren hebben een gebrek aan arbeidsvaardigheden en hebben hierdoor een lange afstand tot de arbeidsmarkt;
• Het doorbreken van verwachtingen binnen een cultuur of gezin is moeizaam;
• Er is geen begeleiding mogelijk door pilot deelnemers op ingekochte re-integratietrajecten; • Er is geen samenwerking tussen gemeente en re-integratiebureaus.
Op basis van deze knelpunten worden er in de tussenevaluatie enkele aanbevelingen gedaan om de pilot voort te kunnen zetten, deze zijn terug te lezen in bijlage III.
4.3. Resultaten uit de interviews
4.3.1. Decentralisatie van zorg
De pilot Wajong kan volgens de literatuur een gevolg zijn van de decentralisatie van zorg naar gemeente (Vogelgang, 2013). Aan de respondenten is daarom naar hun mening gevraagd over deze decentralisatie en over hoe de doelen van deze decentralisatie tot uiting zijn gekomen binnen de pilot.
Het merendeel van de respondenten (R1, R4, R5 en R62) vindt dat de decentralisatie van
zorg naar de gemeente een goede ontwikkeling is geweest. In de praktijk blijkt het vooral praktisch om als gemeente regie te kunnen voeren in het zorg- en veiligheidsdomein. Echter, alle respondenten geven te kennen dat de decentralisatie van zorg een grote klus is voor gemeente en dat deze nu nog in de kinderschoenen staat. De respondenten benoemen tevens enkele nadelen. Zo stelt respondent 6 dat onder meer de marktwerking die is ontstaan als negatief wordt ervaren, omdat zorgorganisaties vooral willen blijven bestaan. Hierdoor zou de kwaliteit van de zorg afnemen. In relatie tot deze pilot maakt respondent 4 een link naar een nadeel van de decentralisatie: “In deze pilot zie je wel dat decentralisatie goed is, maar juist dat ene stukje,
de Wajongverstrekking, de uitkering van de Wajong is, dat is nog nationaal georganiseerd en daar loop je nu keihard tegenaan. Dus zorg er gewoon voor dat je die hele hap lokaal brengt”
(R4). Hiermee duidt respondent 4 op het feit dat ‘nieuwe’ arbeidsbeperkten met arbeidsvermogen onder de gemeente vallen, maar dat jongeren met een Wajong uitkering nog onder het UWV vallen. Door de decentralisatie is de gemeente verantwoordelijk voor het zorgdomein, maar niet voor de Wajong, hiervoor is samenwerking gezocht met het UWV. Tevens
merkte respondent 1 op dat in de praktijk niet de gemeente het meest dicht bij de burger staat. In deze pilot heb je tussenpartijen, zoals re-integratiebureaus of andere partijen die jongeren in begeleiding hebben. “(..)Nou die weet veel beter hoe een kandidaat ervoor staat (..) Dat zijn
eigenlijk de mensen die er het dichts op staan” (R1).
4.3.2. Strengere criteria rondom uitkeringen voor arbeidsbeperkten
Door de ontwikkelingen in het sociaal domein wordt er meer gestuurd op participatie van uitkeringsgerechtigden. Hierdoor zijn strengere criteria gekomen in de uitkeringswereld. Ook binnen de Wajong (Snel, de Boom & Godfried, 2008). Met de komst van de Participatiewet hebben alleen jongeren die 100% arbeidsongeschikt worden verklaard, nog recht op een Wajong. De rest valt onder de verantwoordelijkheid van de gemeente en heeft hierdoor een participatieplicht. Aan respondenten is hun mening hierover gevraagd.
Niet alle respondenten konden op deze vraag antwoord geven. Respondent 4 gaf aan dat strengere criteria het misschien alleen maar aantrekkelijker maken om een Wajong uitkering te krijgen. De doelgroep is zich hier van bewust. “Een aantal jongeren heeft aangegeven ‘Ja ik wil
een Wajonger worden’, nou dat kan toch niet waar zijn” (R4). Respondenten 1 en 3 gaven aan
dat strengere criteria voor deze doelgroep positief kan werken, omdat ze kaders nodig hebben en omdat de hoogte van uitkering in de komende jaren met 5% naar beneden gaat. Dit zal volgens respondent 3 een prikkel geven om te gaan bijverdienen. Respondent 5 geeft aan dat het aantrekken van de arbeidsmarkt voor deze doelgroep beter aan de werkgeverskant geregeld moet worden.
4.3.3. Moral hazard
Horseling (2008) is van mening dat er sprake is van een moral hazard probleem in de Wajong uitkering. Er wordt gesproken van een royale uitkering die niet stimulerend werkt om te gaan werken. Aan respondenten is gevraagd of zij het hier mee eens zijn en of zij dit herkennen in de pilot.
Alle respondenten zijn van mening dat er sprake is van een moral hazard probleem. Er wordt aangegeven dat dit probleem nog groter is voor deze doelgroep, omdat criminaliteit ‘lekker’ verdient. “Het heeft een ondermijnende werking op het beleid dat we als overheid willen
voeren” (R4). Er staat weinig inspanning tegenover het ontvangen voor een Wajong. Dit wordt
ook door het UWV onderkent. Volgens respondent 2 moet dit beter worden geregeld door de overheid aan de werkgeverskant zodat ervoor gezorgd kan worden dat de jongeren er
maandelijks echt op vooruit gaan. “Het werk zou nog meer moeten lonen” (R2). Respondent 1 vult hierop aan dat het succes van deze pilot nu vooral afhangt van de motivatie en het toekomstbeeld van de jongeren. “Maar dat ligt zo ver van ze af” (R1).
4.3.4. Andere rol voor gemeente
Andere rol en verantwoordelijkheden
De decentralisatie van zorg is een grote klus voor gemeenten geweest, zo ook voor de gemeente Zoetermeer. Door de nieuwe taak en verantwoordelijkheden zijn professionals genoodzaakt een andere rol aan te nemen. Er wordt geschreven over een meer netwerkende en regisserende ambtenaar (Van der meer et al., 2012; Oude Vrielink et al., 2013). Aan respondenten is gevraagd of zij deze nieuwe rol terugzien in de pilot Wajong en of er binnen deze pilot duidelijk onderscheid te zien is wie verantwoordelijk is voor de regie en voor de uitvoering van de pilot.
De pilot Wajong is geïnitieerd door één van de netwerkregisseurs van overlastgevende jeugdgroepen van de gemeente Zoetermeer. De netwerkende en regisserende rol zit stevig in deze functie geborgd. Deze functie is ontstaan door de bijkomende taken ten gevolge van de decentralisatie. Respondenten 6 en 7, allebei netwerkregisseurs, verstaan onder netwerkregie
“Vanuit de context partijen bij elkaar brengen die anders los stroperig werken, verbanden kunnen leggen en het proces kunnen aanjagen” (R7). Deze rol wordt ook door andere respondenten
onderkent en ook nodig geacht in deze pilot. Wat betreft de regie over de samenwerking en uitvoering zijn de meningen verdeeld. Over de regie van de samenwerking zijn de respondenten eenduidig, de gemeente heeft de regie in de samenwerking in deze pilot. De verdeeldheid ontstaat over de verantwoordelijkheid in de uitvoering, oftewel de toeleiding naar een passende dagbesteding. De toeleiding wordt aangeduid als een grijs gebied. “Want een gemeente heeft
eigenlijk niks te zeggen over wat het UWV doet, terwijl.. het zijn wel inwoners van onze gemeente. Wij hebben er wel mee te maken.” (R6). Toeleiding naar werk valt wettelijk gezien
onder het UWV, terwijl deze pilot vanuit de gemeente is opgezet. Het UWV zelf geeft hierin aan dat het in de ‘meewerkstand’ zit en dat de verantwoordelijkheid bij de gemeente ligt. Daarnaast geeft respondent 3 aan dat het van tevoren niet duidelijk was wat er precies van het UWV werd verwacht ten aanzien van de toeleiding. “Ik werd in een rol geduwd die ik vanuit het UWV niet
