Analyse

5.1. Inleiding

In dit hoofdstuk worden de empirische bevindingen zoals gepresenteerd in hoofdstuk 4 gekoppeld aan de eerder genoemde theoretische bevindingen. De analyse hiervan gebeurt met behulp van het conceptueel model (zie figuur 2). In deze analyse wordt op basis van een koppeling tussen theorie en empirie gezocht naar verklaringen voor de tegenvallende resultaten van de pilot (zoals naar voren gekomen in empirische bevindingen).

Figuur 2: Conceptueel model

Ten eerste vindt overkoepelend een analyse plaats op de decentralisatie van zorg naar gemeente en hoe dit invloed heeft gehad op de pilot Wajong. Vervolgens worden alle hypothesen getoetst, beginnend bij de strengere criteria voor arbeidsbeperkten, gevolgd door de moral hazard problematiek, de andere rol voor de gemeente, de cognitieve en strategische knelpunten en ter afsluiting de ontoereikende politiek-economische en sociaalpolitieke doelen.

5.2. Decentralisatie van zorg naar gemeente

Een mogelijke verklaring voor het stroeve verloop van de pilot Wajong is de verhouding tussen de organisaties na de decentralisatie van zorg naar gemeenten. De beoogde doelen van deze decentralisatie zijn een goede ontwikkeling, maar moeilijker uit te voeren in de praktijk. Dit is ook duidelijk terug te zien in de pilot Wajong. De verantwoordelijkheid die bij de gemeente is komen te liggen ten aanzien van de participatie en ondersteuning van hulpbehoevenden is niet mogelijk binnen deze pilot, omdat het UWV nog verantwoordelijk is voor de participatie van Wajongers. In deze pilot is duidelijk te zien dat theorie en praktijk niet synchroon lopen. De beleidsvrijheid die de gemeente Zoetermeer heeft ten aanzien van de participatie van arbeidsbeperkten wordt hierdoor enorm ingeperkt, omdat de regie niet in handen van de gemeente ligt. Dit wordt ook door de gemeente zelf herkend. Tevens heerst ook enige mate van onduidelijkheid over de definitie van regie; wat doet de gemeente dan precies? Vooral voor externe partner UWV is deze rol niet duidelijk. De taken die de gemeente als ‘lokale enabling state’ erbij heeft gekregen kunnen niet van de grond komen in deze pilot. Van een lokaal vangnet waar in theorie over wordt gesproken (Van der Meer, 2012) is in deze pilot nog geen sprake. Hier kan ook geen sprake van zijn zolang er niet duidelijk is wie de regie over deze problematiek werkelijk heeft.

De doelen van de decentralisatie (het dichterbij brengen van het beleid naar de burger en het beter afstemmen op wensen en behoeften van burgers) worden als positief gezien door de respondenten. In de pilot vinden de respondenten het echter moeilijk om te beargumenteren of hier echt sprake van is. Wajongers kunnen namelijk in traject zijn bij een re-integratiebureau. Deze bureaus worden ingekocht door het UWV waardoor de verantwoordelijkheid over de participatie van de jongere opnieuw verplaatst, wat tot gevolg heeft dat de voortgang en ontwikkeling van de jongere niet meer in beeld is bij de gemeente. Zoals ’s Jongers en De van der Schueren (2016) benadrukken is het nodig dat binnen het sociaal domein gezocht wordt naar het ‘ervoor zorgen dat’ er interacties plaatsvinden tussen individuen die het systeem vormgeven. Binnen deze pilot ligt deze optie nog niet voor handen, omdat de gemeente niet consistent regie kan voeren op de aanpak van deze doelgroep. De regievoering wordt daarnaast bemoeilijkt door de onvoorziene omstandigheden, zoals het in detentie raken van jongeren en het uitvoeren van taakstraffen. Dit komt duidelijk naar voren in de evaluatie van de pilot. Binnen de wetenschappelijke literatuur wordt hier nog niet nader op ingegaan.

5.2.1. Kwantiteit versus kwaliteit in het participatiebeleid

In aanvulling op het lokaal vangnet bestaat in de wetenschap de theorie over een decentralisatie paradox en dat er, ten gevolge hiervan, een discrepantie ontstaat tussen kwaliteit en kwantiteit in het participatiebeleid (Bosselaar & Vonk, 2013; Van den Berg, 2013; Edzes & Van Dijk, 2015). Dit wordt in de pilot vooral ervaren in de kwaliteit van het zorgaanbod en de prestatiedruk om jongeren uit te laten stromen. Door de marktwerking die is ontstaan na de decentralisatie kan de gemeente niet altijd uitgaan van optimale kwaliteit. Daar komt bij kijken dat, theoretisch gezien, het in deze pilot het niet de verantwoordelijkheid is van de gemeente om de kwaliteit van de zorgaanbieders te handhaven, maar die van het UWV. Het UWV koopt namelijk de re- integratietrajecten in voor de doelgroep. Vanuit de gemeente is er geen zicht op ingekochte trajecten en de voortgang van de jongeren. Op het moment dat een traject wordt ingekocht door het UWV verschuift de verantwoordelijkheid naar een re-integratiebureau. Omwille van de handhaving van de privacywet verliest de gemeente het zicht op de voortgang van de jongeren. Hierdoor kan de kwaliteit niet gecontroleerd worden en kan pas achteraf bepaald worden of jongeren een goede begeleiding krijgen vanuit het re-integratiebureau. Vanuit het oogpunt van de decentralisatie is hier te zien dat door de ‘gedeeltelijke’ decentralisatie van de participatie van arbeidsbeperkten, de gemeente nu in het dilemma zit over het zorgaanbod, terwijl in deze pilot die verantwoordelijkheid niet bij hen ligt.

5.3. Strengere criteria rondom uitkeringen arbeidsbeperkten

Na de decentralisatie van zorg is het moeilijker om een Wajong uitkering te krijgen. Volgens de gemeente Zoetermeer lijkt het in de praktijk daarom alsof het hebben van een Wajong uitkering een ware status heeft gekregen. Activatie van uitkeringsgerechtigden om zo meer werkkracht te stimuleren (Gilbert, 2002) heeft in de pilot een tweezijdige werking. Enerzijds, omdat de drempel om een Wajong uitkering te krijgen hoger ligt en door de jaren heen de uitkering verlaagd wordt. Dit kunnen prikkels zijn om te willen bijverdienen. Anderzijds omdat het in de praktijk blijkt dat jongeren het als een prestatie zien om een Wajong uitkering te krijgen. Dit komt in de praktijk niet ten goede van de motivatie van de jongeren om op een meer productievere manier te participeren in de samenleving.

Met dit in acht genomen wordt hypothese 1 wordt deels bevestigd. In theorie is het voor jongeren moeilijker om aan een Wajong uitkering te komen, maar op het moment dat ze eenmaal

een uitkering hebben wordt dat gezien als een prestatie. Daarnaast vallen deze jongeren niet onder de verantwoordelijkheid van de gemeente, maar moeten zij verantwoording afleggen aan het UWV. Vanuit het UWV wordt minder druk gelegd op de jongeren om te presteren, omdat het UWV in de praktijk minder ‘last’ heeft van de overlast die deze jongeren veroorzaken. Voor de gemeente is dit een complexe constructie om in te werken. Dit, terwijl het door de komst van de Participatiewet juist beter uitvoerbaar is geworden om de participatie van de ‘nieuwe’ arbeidsbeperkten te bevorderen, omdat binnen deze wet, de regie wel in handen van de gemeente ligt. Hierdoor is het maken van lokale afspraken en het voeren van meer druk op de jongere makkelijker.

Echter, een belangrijke factor waar ook rekening mee gehouden moet worden is het detentieverleden van deze doelgroep. Dit belemmert vaak de mogelijkheid om een VOG aan te vragen, waardoor de begeleiding naar werk bemoeilijkt wordt. Dit moet daarom zeker als een belemmerend criterium worden meegenomen.

5.4. Moral Hazard

De motivatie van deze jongeren is een struikelblok geweest in deze pilot. In de theorie komt naar voren dat de Wajong uitkering al jarenlang een struikelblok is voor het kabinet vanwege de ‘comfortabele’ regels omtrent de uitkering. De komst van de Participatiewet heeft één en ander doen veranderen voor de ‘nieuwe’ arbeidsbeperkten. Echter, deze doelgroep, de jongeren die hun Wajong uitkering behouden, voelen geen benadeling en profiteren nog steeds van ‘comfortabele’ regels. Niet alleen in de theorie komt dit terug, in deze pilot is hier ook sprake van. Met name de gemeente en het WSP Zuid-Holland ervaren dat er te weinig inspanning tegenover de uitkering staat. Daarnaast gaan deze jongeren er niet altijd op vooruit als ze gaan werken. Opbrengsten uit criminele handelingen leveren voor de jongeren meer op dan regulier werk. Daarom is veel inspanning nodig vanuit alle partijen om deze doelgroep, waar alle motivatie ontbreekt, toch te bereiken en te motiveren zodat de jongeren zelf een ander toekomstbeeld creëren. Dit in acht genomen wordt hypothese 2 volledig bevestigd. De uitkering werkt niet bevorderend voor de motivatie van de jongeren. Het ligt echter niet binnen de macht van de betrokken partijen om dit wetstechnisch te kunnen veranderen.

5.5. Andere rol voor gemeente

5.5.1. Andere rol en verantwoordelijkheden

De pilot is volgens sommige respondenten een verlengde van de decentralisatie van de zorgtaken. Alle bijkomende taken op lokaal niveau hebben weerslag gehad op de rol en verantwoordelijkheid van de gemeente en de mate waarin de gemeente in staat is om deze taken uit te voeren. De verantwoordelijkheid van de gemeente als initiatiefnemer wordt in deze pilot door alle respondenten belangrijk en ook nodig geacht. De regie- en netwerkrol die de gemeente door de decentralisatie erbij heeft gekregen (Van der Meer et al., 2012), heeft zich in de gemeente Zoetermeer vertaald naar de komst van de netwerkregisseurs. In deze pilot heerst onder de respondenten onduidelijkheid over wat deze regierol precies inhoudt en hoe dat zich in deze pilot in de praktijk laat zien. Hoewel het duidelijk is dat de gemeente de verantwoordelijkheid draagt over het bij elkaar brengen van partijen en daarmee de samenwerking, is het niet duidelijk wie regie draagt voor de uitvoering van de gestelde doelen. Dit wordt als ‘grijs’ gebied gezien. Ook hier is opnieuw onduidelijkheid over de verhouding UWV en gemeente. Door ’s Jongers en De van der Schueren (2016) wordt hier een probleem gezien voor de jongeren zelf. Onduidelijkheid in verantwoordelijkheid, maakt dat jongeren alsnog van systeem naar systeem gaan. De UWV- regelingen omtrent de Wajong voeren in deze pilot de boventoon, terwijl deze regels niet altijd praktisch zijn in de uitvoering voor de gemeente. De kans dat een jongere alsnog schippert tussen systemen wordt hierdoor vergroot. Met het oog op deze doelgroep, die door hun delinquent verleden de gaten tussen deze systemen sneller zal opzoeken, is het belangrijk dat er een uniforme integrale aanpak staat die duidelijk is onder alle partijen.

5.5.2. Onvoldoende space en tools

Hypothese 3 wordt deels bevestigd. Respondenten verwijzen in hun beantwoording telkens naar het feit dat de gemeente geen zeggenschap heeft over de uitkering van de jongeren en daarmee dus ook niet de politieke, bestuurlijke en juridische vrijheid heeft om op een bepaalde manier te kunnen handelen. Met name op juridisch gebied is er gebrek aan kracht bij de gemeente. Door de huidige wet- en regelgeving is het voor de gemeente niet mogelijk om bepaalde prikkels in te zetten om jongeren te belonen of te straffen. Door het gebrek aan space is het voor de gemeente niet mogelijk om vanuit hun huidige positie druk te kunnen leggen op met name het UWV. Dit heeft er onder meer voor gezorgd dat er meer over en weer gesproken is over de

onduidelijkheden van processen van zowel gemeente als UWV, dan over het probleem dat centraal staat. Dit is in de pilot een groot struikelblok geweest om successen te behalen.

De respondenten zijn echter wel van mening dat de gemeente deze pilot uit kan voeren als ze zou beschikken over voldoende space. In de uitvoering van de Participatiewet is nu zichtbaar dat er sneller geschakeld kan worden tussen partijen en dat de gemeente over meer middelen beschikt om deze jongeren ook daadwerkelijk in beweging te krijgen. Dit verloopt in deze pilot moeizaam, omdat er gebrek aan kennis is over de Wajong en de jongeren met een Wajong uitkering. Nu is er nog veel afstemming met het UWV nodig om de doelgroep te kunnen begrijpen. Wanneer dit wegvalt is het noodzakelijk dat de gemeente deze kennis weet te borgen. De mate van bestuurskracht en de legitimiteit en steun die daarmee verkregen wordt, hangt nauw samen met het gebrek aan space. Omdat het over jongeren gaat die overlastgevend zijn binnen de gemeente zijn alle respondenten het erover eens dat er draagvlak bestaat over de aanpak. De gemeente beschikt hiermee wel over het vermogen om de doelen van deze pilot op lokale wensen en behoeften af te stemmen (Van den Berg, 2013). De doelgroep zelf wordt echte niet betrokken tijdens de afstemming van de aanpak. In de tussenevaluatie wordt daarom aanbeveling gedaan om jongeren te betrekken bij de formalisatie van het traject.

5.6. Cognitieve en strategische onzekerheden

De cognitieve onduidelijkheden en knelpunten die Klijn en Kloppenjan (2000) beschrijven zijn terug te zien in de pilot. De strategische knelpunten worden niet herkend door de respondenten. De cognitieve onduidelijkheden zijn vooral terug te zien in de onduidelijkheid tussen de verantwoordelijkheden van het UWV en de gemeente. Dit probleem komt vaker naar voren in de interviews. De werkwijze is voor beide organisaties nieuw en het wordt daarom als positief ervaren dat er binnen deze pilot kennis is gemaakt met processen en werkwijzen van de organisaties. Het was echter bij de start en gedurende het eerste jaar van de pilot nog te onduidelijk wat met name van het UWV werd verwacht. De mate van urgentie om deze jongeren aan te pakken is hoger bij de gemeente dan bij het UWV. Dit is duidelijk terug te zien in de pilot. Het is echter te makkelijk de ‘schuld’ hiervan enkel in de schoenen van het UWV te schuiven. De gemeente geeft zelf toe te makkelijk te hebben gedacht dat het UWV volledig mee kon werken en hiervoor nationale wet- en regelgeving kon omzeilen. Het lag in deze pilot niet zozeer aan het gebrek aan kennis over het probleem, maar eerder aan het gebrek aan kennis over de Wajong

uitkering en daarmee samenhangende processen, de mate van urgentie per organisatie en onduidelijkheid in verwachtingen tussen organisaties.

Respondenten spreken niet van strategische onzekerheden, omdat het hoofddoel en de focus hetzelfde was onder alle deelnemers. Opmerkelijk is dat strategische onzekerheden bij de partners niet worden gevoeld, maar in de pilot wel waarneembaar zijn op strategisch niveau. Op strategisch niveau verschillen de gemeente en UWV namelijk wel van visie. Het UWV handelt vanuit nationale wetgeving en de daarbij horende processen, terwijl de gemeente vanuit het lokaal belang handelt om het probleem aan te pakken en deze jongeren van de straat te houden. Deze visies verschillen van elkaar en dat is terug te zien in de pilot. Op basis hiervan kan gesteld worden dat hypothese 3 bevestigd wordt.

5.7. Politiek-economische en sociaalpolitieke doelen

Hypothese 4 bestaat uit twee onderdelen met ieder bepaalde doelen. De vraagsturing waar Bosselaar (2002) voor pleit komt deels terug in de pilot. De vraagsturing is gericht op het beeld dat de ‘klant koning is’. In deze pilot is daar vanzelfsprekend een vertekend beeld over, omdat drie organisaties samenwerken die ieder vanuit een ander perspectief werken. Echter, in deze pilot is samenwerking gezocht om een hardnekkig maatschappelijk probleem aan te pakken. Desondanks is te zien dat op het moment dat er vanuit de jongere wordt gekeken er een ander beeld ontstaat bij de respondenten. Over de politiek-economische doeleinden van vraagsturing zijn de respondenten het eens dat de pilot (nog) geen concrete resultaten heeft laten zien. Om vraagsturing mogelijk te kunnen maken is het volgens de gemeente onder meer noodzakelijk dat gegevens over de jongere gedeeld kunnen worden tussen de drie organisaties. Dit werd belemmerd door de privacywet. In het afgelopen jaar heeft dit een zekere mate van irritatie doen ontstaan, waardoor respondenten over de mate van vertrouwen in elkaar aangeven dat dit niet aan de persoon ligt, maar aan de grenzen van de organisatie waar personen werkzaam zijn. Het efficiënter kunnen werken hangt hier nauw mee samen.

In de sociaalpolitieke doelen is te merken dat het organisatieafhankelijk is of vraagsturing toegepast kan worden. Rekening houden met de wensen en behoeften van de jongeren is volgens de gemeente in deze pilot niet primair aan de orde. Er wordt juist door middel van deze pilot getracht om het overlastgevende gedrag in te perken en daar hebben jongeren geen keuzevrijheid in. Dit beeld ligt echter genuanceerd, omdat het doel van deze pilot is om de

jongeren naar een passende dagbesteding dan wel naar passend werk te begeleiden. In dit verband geeft de gemeente aan dat het wel nodig is om rekening te houden met hetgeen wat een jongere motiveert om in beweging te komen. Hier wordt ook sterk rekening mee gehouden door het WSP Zuid-Holland, omdat bemiddeling naar werk anders niet mogelijk is.

Wat betreft het kunnen maken van autonome beslissingen heerst er verdeeldheid onder de respondenten, omdat het niveau van de doelgroep als zeer laag wordt ervaren en daarom niet altijd in staat is om de juiste beslissingen te nemen. Dit komt overeen met de theorie van Coenen en Dekker (2000) waar ervanuit wordt gegaan dat niet ieder mens competent genoeg is om zelf regie te nemen over zijn/haar handelen. In de beantwoording van de respondenten komt terug dat zij dit regelmatig terug zien bij deze doelgroep. Voor een betere begeleiding hierin is ook samenwerking gezocht tussen de organisaties. Dit komt in de praktijk echter minder goed tot uiting, omdat een jongere soms ergens in een re-integratietraject zit of uit beeld verdwijnt. Dit komt ook duidelijk naar voren in de tussenevaluatie van de pilot. Desondanks is een deel van de respondenten wel van mening dat de jongere zelf verantwoordelijk is voor zijn/haar sociaal herstel dan wel verandering in gedrag. Dit is iets waar Bosselaar (2002) in zijn theorie ook voor pleit. Echter, gezien de complexe doelgroep en het niveau van de doelgroep zijn enkele respondenten van mening dat het de taak van de gemeente is om jongeren te ondersteunen bij het herstel in de maatschappij.

5.8. Afsluitende paragraaf

In de theorie zijn enkele factoren naar voren gekomen die een mogelijke verklaring bieden voor de complexe aanpak van overlastgevende jongeren met een Wajong uitkering in Zoetermeer. Na toetsing van deze theorieën in de praktijk zijn twee hypothesen volledig bevestigd en een aantal deels bevestigd. In het volgende en laatste hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan door antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag.