Duurzame dynamiek : leren met het eco-park

Titel: Duurzame Dynamiek: Leren met het Eco-Park Naam: Nils Hart

Studentnummer: 10448772 E-mailadres: nils.hart@live.nl Opleiding: Bachelor Politicologie

Namen beoordelaars: Erik Besseling en Martien Kuitenbrouwer Datum: 31-08-2018

1

Duurzame Dynamiek: Leren met het Eco-Park

Bachelor Scriptie - Universiteit van Amsterdam Door Nils Hart

BARP: Strijd om wind en water Datum: 5-8-2018 Docent: Erik Besseling Aantal woorden: 8549

2 Inhoudsopgave 1. Inleiding 3 2. Theoretisch Kader 6 3. Methodologie 11 4. Casus en Analyse 14 4.2 Haven-Stad 14 4.3 Noorder-IJplas 15 4.4 Het Eco-Park 16 4.5 Analyse 17 5. Conclusie 22 6. Literatuurlijst 25 7. Appendix 28 8. Bijlagen 29 8.1 Interview NDSM-Energie 29 8.2 Interview Gemeente Amsterdam 37

3 1. Inleiding

We staan in Nederland voor een aantal grote uitdagingen als het gaat om klimaatverandering en de hiermee gepaard gaande verduurzaming van de samenleving. In 2013 werd daarom het Energieakkoord Voor Duurzame Groei gesloten tussen veertig verschillende maatschappelijke organisaties en bedrijven (SER 2013: 11-12). In het Energieakkoord werden een aantal pijlers vastgesteld waar het toekomstige energie- en klimaatbeleid op gebaseerd moest zijn. De pijlers vertegenwoordigen de ambities van de Rijksoverheid en de private partijen om de toekomstige energietransitie te bewerkstelligen en een impuls aan de economie te geven (ibid). In de derde pijler is vastgelegd dat vanuit de verschillende overheden (gemeentes, provincies en het Rijk) er meer ruimte moet komen voor initiatieven van burgers en bedrijven. De uitdaging is namelijk enorm en de overheid kan het niet alleen (idem 16-27.)

De huidige sturingsfilosofie van de overheid, vanuit een top-down benadering, is echter niet afdoende om deze klimaatuitdaging aan te gaan zo stelt Maarten Hajer in de Energieke Samenleving (2011) (5-6). Hajer koppelt twee belangrijke trends van deze tijd aan elkaar en formuleert daaruit een nieuwe sturingsfilosofie. Ten eerste is er de noodzaak voor de energietransitie en ten tweede is er de opkomst van, wat hij noemt, de ‘Energieke Samenleving’, waarin burgers creatiever en mondiger zijn geworden. De vorming van energie coöperaties is hier bijvoorbeeld een uiting van (idem: 9, 18-19). De top-down houding moet daarom worden losgelaten zo stelt Hajer. De rol van de overheid is om alleen nog de grotere doelen en kaders te stellen waarbinnen projecten moeten vallen. Vervolgens is het aan private partijen om met innovatieve ideeën kunnen komen. Het behelst een meer faciliterende, maar ook een meer flexibele houding van de overheid (idem: 39-45).

Er moet echter wel een beleidskader zijn dat deze innovatieve ideeën de ruimte geeft. Energie coöperaties zijn private partijen die met initiatieven kunnen komen die bijdragen aan de verduurzaming van de samenleving. Zij vertegenwoordigen burgers en bedrijven die samen iets willen doen met duurzame energie. Deze coöperaties kunnen met initiatieven de overheid helpen de klimaatuitdaging aan te gaan. Toch blijft hun bijdrage aan de energietransitie enigszins beperkt (van der Steen et al. 2014: 32). Er worden bijvoorbeeld wel gezamenlijk zonnepanelen ingekocht voor op daken van woningen of er worden gezamenlijke energie bespaaracties gehouden. Dit zijn echter kleine projecten die nauwelijks bijdragen aan de grote ambities en doelen van de landelijke overheid. Grote projecten zoals windmolens of

4

zonnevelden bouwen zijn vaak niet mogelijk doordat regelgeving dit niet toestaat (ibid; idem: 13-14).

De Omgevingswet die in 2021 ingaat, moet hier een oplossing voor bieden. De invoering van de Omgevingswet betekent een grote stap in het omgevings- en duurzaamheidsbeleid (De Rooy 2018: 3). De wet herdefinieert de relatie tussen overheden en private partijen bij gebiedsinrichting door het participatieproces te versimpelen en meer samenhang te creëren tussen verschillende sectoren die bij het beleidsproces betrokken zijn. Ook legt het meer de nadruk op duurzaamheid binnen de gebiedsinrichting (ibid: 12-17). Het proces vraagt om een integrale in plaats van een sectorale aanpak. Waar eerst verschillende beleidssectoren zoals natuur, recreatie of wonen los van elkaar werden gezien, kan een integrale aanpak zorgen voor een beter samenspel tussen deze facetten. Zolang het één het ander niet in de weg zit (ibid). Dit hangt ook af van wat voor initiatieven en creatieve ideeën er vanuit burgers of bedrijven komen en of dat mogelijk is in een gebied. Vooral in stedelijke omgevingen, waar de ruimte tamelijk schaars is, zijn dit soort gemengde gebiedsontwikkelingen nodig om de energietransitie te bewerkstelligen. Duurzaamheidsbeleid gaat hierdoor hand in hand met omgevingsbeleid (Hajer 2011: 33-39).

Dit nieuwe beleidskader veronderstelt een “lerende overheid” die adaptief beleid toepast (Loeber en Laws 2016: 13-19). Duurzaamheidsbeleid is namelijk onderhevig aan een onvoorspelbare en steeds veranderende context van externe actoren die plannen aanleveren. Daarnaast heerst er onzekerheid over de effecten van technologische oplossingen voor klimaatproblemen (Laws en Loeber 2011; Grunwald 2007). Beleidsplannen moeten daarom tijdens het proces nog kunnen worden aangepast aan veranderende omstandigheden. Een lerende overheid kan door middel van monitoring dit tijdig signaleren en bovendien ervoor zorgen dat initiatiefnemers juiste informatie krijgen. Dit past in de rol van overheid als facilitator (Van der Steen et al. 2014). Bij een nieuw beleidskader, zoals de Omgevingswet is het bovendien belangrijk dat een overheid leert om hier mee om te gaan. Het levert namelijk nieuwe situaties op waar nog geen handelingsperspectief voor is bedacht (ibid; Laws en Loeber 2011:).

Om te kijken hoe er binnen de Omgevingswet gewerkt kan worden zijn daarom een aantal gebiedsontwikkelingen door het Rijk aangemerkt als proeftuin (pilot) waarbinnen kan worden geëxperimenteerd met de Omgevingswet. Om te onderzoeken hoe de Omgevingswet in de praktijk werkt, ga ik in dit onderzoek door middel van een case-study kijken naar het leerproces binnen zo’n pilot. Het project van de Haven Stad in Amsterdam is één van die

5

plekken waar de omgevingswet wordt uitgeprobeerd. (Gemeente Amsterdam 2017a; 2017b, 2017d, 2017e).

Dit onderzoek kijkt naar een specifiek deel van de Haven-Stad, namelijk de gebiedsontwikkeling van de Noorder IJplas. Het gebied is op dit moment nog vrijwel niet ontwikkeld, maar de gemeente heeft het wel opgenomen in haar toekomstplannen voor de Haven-Stad (Gemeente Amsterdam 2017e). Vanuit de energie-coöperatie NDSM-Energie is het initiatief gekomen om het zogenaamde Eco-Park in het gebied te ontwikkelen. De plannen houden een drijvend zonnepanelenveld en drie houten windmolens in. (Van Zoelen 2018). Het Eco-Park dient als experiment voor de gemeente om te leren hoe er precies invulling kan worden gegeven aan de Omgevingswet en hoe de innovaties in dit project toepasbaar zijn op andere plekken.

De vraag die centraal staat in dit casusonderzoek is “Hoe en wat wordt er geleerd door de Gemeente Amsterdam en de energie coöperatie NDSM-Energie tijdens de totstandkoming van het initiatief voor het project Eco-Park?”. Om tot een antwoord op deze vraag te komen ga ik eerst in hoofdstuk twee, het theoretisch kader, de verschillende aspecten van leren uiteenzetten aan de hand van literatuur over de lerende overheid en de verschillende vormen van leren. In het derde hoofdstuk, de methodologie, zal ik uitleggen op welke manier ik dit onderzoek doe en hoe ik tot bepaalde keuzes ben gekomen. In het vierde hoofdstuk, de casus uiteenzetting en de analyse, zal ik relevante informatie geven over de gekozen casus en vervolgens de informatie die is verkregen in dit onderzoek analyseren. Tot slotte zal er in het vijfde hoofdstuk, de conclusie, kort de resultaten worden besproken en vervolgens antwoord worden gegeven op de hoofdvraag. Ook zullen er aanwijzingen voor vervolgonderzoek worden gegeven.

6 2. Theoretisch Kader

In dit hoofdstuk zet ik het theoretisch kader uiteen dat de basis vormt voor de rest van het onderzoek. Eerst zal de noodzaak voor een nieuwe sturingsfilosofie van de overheid voor duurzaamheidsbeleid en de rol van het begrip leren hierin worden uiteengezet. Dit is belangrijk voor hoe leren in het nieuwe beleidskader van de Omgevingswet vorm gaat krijgen. Vervolgens ga ik het begrip ‘leren’ verder conceptualiseren en de verschillende vormen van leren uiteenzetten, zodat deze later kunnen worden gebruikt in de analyse.

In het signalenrapport De Energieke Samenleving stelt Maarten Hajer (2011) voor het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) dat er vanuit de overheid een nieuwe sturingsfilosofie nodig is om met de uitdagingen van de klimaatverandering om te kunnen gaan. Hij koppelt hierbij de energietransitie aan de energieke samenleving. De uitdaging zo stelt Hajer, is voor de overheid om gebruik te maken van deze energieke samenleving en om deze te mobiliseren voor de verduurzaming. Overheid en samenleving dienen samen op te trekken. Het bestaande bestuursmodel geeft hier echter niet genoeg ruimte voor. Er zijn een aantal belemmeringen en door een nieuwe sturingsfilosofie zouden deze belemmeringen overwonnen kunnen worden (Hajer 2011: 12-19).

Een van die belemmeringen is het leertekort dat bestaat in het huidige beleidsproces. Er wordt nu nog teveel uitgegaan van een simpele beleidscyclus waarin de overheid beleid vaststelt en vervolgens implementeert. Als er zich echter onverwachte problemen voordoen, blijkt de kennis van de overheid niet altijd afdoende. Juist bij duurzaamheidsbeleid, waar de onzekerheden groot zijn, kan dit leertekort funest zijn. Er wordt geen gebruik gemaakt van de kennis en creativiteit die in de energieke samenleving schuilt, waardoor beleid niet vernieuwd kan worden (24-25). Het voorbeeld dat in de inleiding werd gegeven over energie-coöperaties die geen grote duurzaamheidsprojecten kunnen beginnen, kenschetst dit probleem.

Radicaal incrementalisme is volgens Hajer de manier voor de overheid om dit vorm te geven (idem: 41-45). Dit is een combinatie van twee soorten beleidsstrategieën die door overheden kunnen worden toegepast om beleidsproblemen op te lossen (Lindblom en Woodhouse 1993: 27-31). Radicaal incrementalisme behelst enerzijds simpel incrementalisme. Dat wil zeggen dat er wordt gedacht in kleine stapjes die haalbaar zijn om beleid uit te voeren. Anderzijds behelst het een vorm van en trial and error, het experimenteren met beleidsopties en vervolgens hiervan leren wat wel en wat niet werkt (ibid).

7

Dit betekent dat er binnen het radicaal incrementalisme niet meer vanuit een optimum wordt gedacht door de overheid. Hajer formuleert dit als “voorbij de ‘silver bullet’ (Hajer 2011: 43)”. Daarmee bedoelt hij de gedachte dat er één oplossing is voor het milieuvraagtsuk en dat alleen de overheid deze kan leveren, niet realistisch is en voorbij gaat aan de complexiteit van het probleem. Bovendien maakt het niet gebruik van de ‘energieke samenleving’ en de kleinschalige innovatie van private partijen op lokale schaal (idem: 41-45). Daarom moet er vanuit de overheid meer gekeken worden naar experimenteren met innovatieve voorstellen en het leren hiervan. Dit is het trial and error gedeelte, oftewel “Leren door te doen.” Door de kleinschalige innovatie uit het bedrijfsleven een kans en ruimte te geven en vervolgens hier lessen uit de trekken, benut je als overheid maximaal de kracht van de samenleving (idem: 42-44).

Van der Steen et al. (2014: 10-14) gaan in het rapport Leren door doen verder in op hoe het nieuwe beleidskader van de energieke samenleving vorm moet krijgen en wat de houding van de overheid hierin behoort te zijn. Zij introduceren het begrip overheidsparticipatie (idem: 21-22). Doordat bij het idee van de energieke samenleving het initiatief bij de private partijen ligt en niet bij de overheid, wordt er van de overheid een meer participerende en faciliterende houding verwacht (ibid). De overheid bepaalt uiteindelijk de grotere kaders waar plannen binnen moeten vallen door doelen te stellen en ambities uit te spreken (zoals een percentage aan duurzame energie binnen een aantal jaar). De invulling hiervan wordt echter losgelaten en het is aan de overheid om de samenleving enerzijds te stimuleren om met initiatieven te komen en anderzijds te begeleiden bij de uitvoering van deze initiatieven. Hier zit een spanningsveld tussen het oude idee van de verticale overheid die alles van bovenaf wilt regelen en de horizontale samenleving waar private partijen als partners van de overheid optreden (idem: 27-33). Door het loslaten van de invulling van duurzaamheidsprojecten zit er een bepaalde onvoorspelbaarheid in de Energieke Samenleving. De overheid weet immers niet met wat voor plannen private partijen komen aanzetten en of deze voldoende zijn om de doelen te bereiken (23-36).

Naast de onvoorspelbaarheid van de Energieke samenleving speelt ook onzekerheid van technologie een rol in duurzaamheidsbeleid (Grunwald 2007: 246). Duurzaamheidsbeleid vraagt namelijk om nieuwe technologische oplossingen waarvan niet altijd de gevolgen te overzien zijn. Deze technologieën hebben de potentie om een oplossing te bieden, maar een potentie biedt geen zekerheid. Huidige kennis over de effecten van nieuwe technologieën is vaak incompleet en onzeker, omdat deze nog niet in de praktijk zijn uitgetest. De onvoorspelbaarheid van de Energieke Samenleving samen met deze onzekerheid omtrent

8

technologie betekent dat er een flexibele benadering vanuit de overheid nodig is (Grunwald 2007: 250-257; Van der Steen et al. 2014: 43-44; Slob 2010: 10-11, 22).

Twee manieren waar deze flexibele houding naar voren komt, zijn experimenten en dynamische wet- en regelgeving (Grunwald 2007: 258; Van der Steen et al. 2014: 55-60). Door experimenten aan te gaan kunnen er oplossingen worden gevonden voor beleidsproblemen. Dit is wat Steen et al. bedoelen met de titel van hun rapport Leren door doen. Door te ‘doen’ en te kijken wat wel en niet werkt kan er handelingsperspectief worden gevonden voor het nieuwe beleidskader (Van der Steen et al. 2014: 58). Hiervoor is wel dynamische wet- en regelgeving nodig. Deze dynamische wet- en regelgeving, die aangepast kan worden aan veranderende omstandigheden, wordt door Slob (2010: 3) adaptief beleid genoemd. Uitkomsten van experimenten kunnen immers leiden tot nieuwe perspectieven over de manier waarop beleid tot zijn recht komt en adaptief beleid moet dus steeds kunnen worden bijgewerkt naar aanleiding van deze nieuwe en veranderende inzichten (Van der Steen et al. 2014: 59-60). Door monitoring van projecten of experimenten kan er feedback worden verkregen die tot deze nieuwe inzichten leidt. Hierdoor kan de koppeling worden gemaakt tussen de uitkomst van experimenten en het aanpassen van regelgeving. Het is daarom van belang dat er naast een flexibele houding ook een lerende houding door de overheid wordt aangenomen (idem: 60). Een ‘lerende overheid’ kan anticiperen op de onvoorspelbaarheid van de energieke samenleving door te monitoren wat goed gaat en wat niet goed gaat en kan naar aanleiding van deze feedback beleid bij sturen. Hiernaast kan een lerende overheid ook beter private initiatieven ondersteunen door informatie te leveren (ibid). Het is van belang om het leren van de overheid verder te conceptualiseren. Uit het voorgaande kwamen twee manieren van leren naar voren. Ten eerste moet de overheid leren om haar eigen beleid bij te kunnen stellen. Ten tweede moet de overheid leren wat het juiste handelingsperspectief is binnen het nieuwe beleidskader zodat initiatiefnemers van duurzaamheidsprojecten adequaat ondersteund kunnen worden. In het komende deel van het hoofdstuk zullen de aspecten van deze manieren van leren verder worden uitgewerkt.

Leren is volgens Loeber en Laws (2011) “het proces van reflectie op en correctie van (de aannames die ten grondslag liggen aan) beleidsmatig handelen naar aanleiding van feedback over de wijze waarop beleid vorm krijgt en van invloed is op de context waarin het wordt uitgevoerd (Loeber en Laws 2011: 14)”. Leren gaat niet “om het corrigeren van fouten of het aanleren van nieuwe vaardigheden per se, maar om het bijstellen van concrete plannen en/of van de vooronderstellingen en verwachtingen die aan beleidsplannen ten grondslag liggen (idem: 14)”.

9

Deze vorm van leren is gericht op de klassieke beleidscyclus. Hierin heeft een actor bepaalde waarden of ideeën waar vanuit doelen en plannen worden geformuleerd (beleid). Vervolgens voert diegene hier uit (implementatie van beleid). Door vervolgens zijn handelen te evalueren kan de actor tot feedback komen dat zijn beleid ofwel onderbouwt of juist stelt dat het beleid niet werkt, waarna hij zijn beleid kan aanpassen. Feedback kan zowel van interne als externe dynamiek komen (Grin en Loeber 2007: 205-206; Loeber en Laws 2011: 23).

Feedback vanuit interne dynamiek behelst individueel leren. In de leercyclus kan dit worden aangeduid als eerste orde leren. Als een actor tegen een probleem aanloopt maakt hij of zij plannen om het probleem op te lossen vanuit aannames en ideeën die hij of zij heeft door ervaring in het betreffende beleidsdomein. Deze ideeën noemen Loeber et al. (2006: 86-87) ‘theories-in-use’. Vanuit deze theorieën worden maatregelen genomen om het probleem op te lossen. Vervolgens evalueert hij of zij zijn of haar eigen handelen. Hebben de maatregelen het probleem opgelost of niet? Hieruit ontstaat feedback die de actor kan gebruiken om zijn of haar plannen aan te passen of doorgaan met ze uit te voeren (Loeber et al. 2006: 85-87; Loeber en Laws 2011: 23-24).

Eerste orde leren gaat echter vaak niet ver genoeg. Mensen handelen uit onderbewuste aannames of ideeën (de theories-in-use) die zo vanzelfsprekend lijken dat het niet in hen opkomt om deze aan te passen. Om deze toch te kunnen veranderen is tweede orde leren nodig. Vooral bij grote veranderingen zoals die nodig zijn voor verduurzaming van de samenleving, veranderingen die een ander denkpatroon van mensen verwacht, is dit essentieel. Een actor gebruikt feedback om niet alleen zijn of haar plannen aan te passen, maar ook de aannames en ideeën die daaraan vooraf gingen. Tweede orde leren behelst sociaal leren, omdat deze manier van leren eigenlijk alleen maar mogelijk is in groepen of door interactie met andere actoren. Een persoon is bijna nooit geneigd om zijn eigen aannames in twijfel te trekken zonder inmenging (externe feedback) van buitenaf (Loeber et al. 2006: 87-91; Loeber en Laws 2011: 24; Grin en Loeber 2007: 206, 209-214).

Als laatste kan het ook voorkomen dat het systeem waarin een actor opereert onderhevig is aan imperfecties die ertoe leiden dat leren wordt gehinderd. Dit is het geval bij het huidige sturingsmodel van de overheid. Zoals eerder werd gesteld is er onder andere een leertekort. De Omgevingswet zou hier de oplossing voor moeten bieden. Maar om tot een effectieve uitkomst van de Omgevingswet moet er eerst geleerd worden door actoren die ermee omgaan over het hoe binnen het nieuwe beleidskader te opereren. Een grote omslag in

10

het beleidskader veronderstelt daarom derde orde leren oftewel structuurleren/systeemleren (Loeber en Laws 2011: 25; Grin en Loeber 2007: 206).

Bij derde orde leren ligt de focus op leren over hoe te leren, over hoe om te gaan met feedback binnen een bepaald systeem of beleidskader. Leren is namelijk niet alleen afhankelijk van persoonlijke waardes van het individu (eerste orde) en gezamenlijke waardes van groepen (tweede orde), maar ook van instituties waarin ze opereren die leren wel of niet stimuleren. Door deze instituties aan te passen kan het leerproces worden verbeterd. Hierbij is feedback van externe dynamiek wederom belangrijk, omdat net als bij tweede orde leren een actor niet uit zichzelf geneigd is instituties ter discussie te stellen die hij of zij eerst als vanzelfsprekend ervaarde. Daarnaast kan het zijn dat kennis of ervaring nog niet voor handen is binnen het huidige systeem. Met behulp van bijvoorbeeld experimenten kan actief op zoek worden gegaan naar welk handelingsperspectief werkt of niet. Zo kan feedback worden verkregen over de huidige manier van leren en vervolgens kunnen veranderingen worden doorgevoerd om leren te verbeteren (ibid; Loeber et al. 2006: 91-93; Grin en Loeber 2007: 206, 209-214).

Juist omdat bij het idee van de energieke samenleving het proces wordt losgelaten, waar er moet worden omgegaan met onvoorspelbaarheid, is tweede en derde orde leren hiervoor essentieel. De lerende overheid moet beleid, systemen en instituties snel kunnen aanpassen op onverwachte veranderingen van buitenaf. Het is nodig dat er constant geleerd wordt vanuit interne en externe feedback. Hiervoor is echter ook adaptief beleid noodzakelijk. De Omgevingswet biedt een beleidskader dat adaptief beleid mogelijk maakt. In de analyse later in dit stuk, zal worden gekeken op welke manieren er binnen dit adaptieve beleidskader geleerd wordt in de praktijk.

11 3. Methodologie

In dit hoofdstuk zal worden uitgelegd op welke manier er data is verzameld en op welke manier het onderzoek is vorm gegeven. Eerst zal er in worden gegaan op de gekozen onderzoeksstrategie en vervolgens op het onderzoeksdesign en de dataverzameling.

Afhangend van de vraag die een onderzoeker wil beantwoorden binnen zijn of haar onderzoek, zijn er verschillende strategieën te volgen. Binnen de sociale wetenschap wordt er onderscheid gemaakt tussen een kwantitatieve en kwalitatieve onderzoeksstrategie (Bryman 2012: 35). In dit onderzoek is gekozen voor een kwalitatieve onderzoeksstrategie, omdat dit het beste past bij de onderzoeksvraag. Er wordt namelijk gekeken naar leren van actoren en hoe dit hun handelen beïnvloedt, hierbij hoort een kwalitatieve onderzoeksstrategie. Kwalitatief onderzoek verschilt over het algemeen op een drietal vlakken met kwantitatief onderzoek.

Ten eerste wordt er binnen de onderzoeksstrategieën uitgegaan van een andere manier waarop de relatie tussen theorie en onderzoek vorm krijgt. Zo richt kwantitatief onderzoek zich vooral op het doen van deductief onderzoek, waarbij theorieën worden getest door middel van onderzoek, terwijl de kwalitatieve onderzoeksstrategie een inductieve insteek gebruikt voor het genereren van nieuwe theorie. Er kan ook vanuit een deductieve insteek kwalitatief onderzoek worden gedaan, maar dit komt minder vaak voor (idem: 24-27, 36-37).

Ten tweede verschillen de onderzoeksstrategieën op epistemologische gronden, dus op de manier waarop een wetenschapper onderzoek doet. Kwantitatief onderzoek gebruikt over het algemeen de natuurwetenschappelijke methode en hecht hierdoor belang aan het kwantificeren, dat wil zeggen meetbaar maken, van data en de analyse hiervan (positivistische grond). Kwalitatief onderzoek past meer in het interpretivistische manier van onderzoek doen, waarbij de nadruk meer ligt op de manier mensen de werkelijkheid om zich heen vorm geven, woorden zijn hierin belangrijk (idem: 27-32, 36).

Als laatste verschillen de onderzoeksstrategieën op ontologische gronden, de manier waarop de wetenschapper de wereld ziet. Kwantitatief onderzoek zit hierbij in de objectivistische hoek waarbij de sociale werkelijkheid wordt gezien als een externe objectieve realitiet. Kwalitiatief onderzoek zit juist in de constructivistische hoek, hierbij wordt de werkelijkheid gezien als een onder invloed van handelen van individuen constant veranderend iets (idem: 32-34, 36).

Een onderzoeksdesign bepaalt de structuur en het raamwerk waarbinnen onderzoek wordt gedaan en data wordt verzameld en geanalyseerd. Er zijn grofweg vijf verschillende

12

soorten designs: experimenteel onderzoek, enquête onderzoek, longitudinaal onderzoek, case study onderzoek en vergelijkend onderzoek (idem: 45-50). Omdat er in dit onderzoek wordt gekeken naar hoe een fenomeen zich tentoonspreidt in de praktijk kan dit het beste worden onderzocht door middel van een case study. Binnen een case study wordt door middel van dataverzameling door het doen van interviews met actoren die bij de casus betrokken zijn en een literatuurstudie naar beleidsstukken, een gedetailleerd beeld geschetst van gebeurtenissen binnen de casus. De casus kan van alles zijn, een gemeenschap, een organisatie of een gebeurtenis en is meestal gekoppeld aan een plaats (idem: 66-72).

De casus die behandeld wordt in dit onderzoek is een revelatory case, het is een casus die voor kort eigenlijk nog niet toegankelijk was voor wetenschappelijk onderzoek, omdat het een nieuw fenomeen is. De Haven-Stad als proeftuin van de Omgevingswet biedt een unieke inkijk in het hoe de Omgevingswet in de praktijk gaat werken (idem: 70; Yin 1984: 40). Omdat deze case study een beschrijvend onderzoek behelst, is de interne validiteit geen vraagstuk (Bryman 2012: 69; Yin 1984: 35). De externe validiteit, in hoeverre de studie generaliseerbaar is, is dat wel. Het is in principe een unieke casus met specifieke kenmerken die niet generaliseerbaar zijn, maar het beleidskader waarbinnen het valt is groter en gaat op meer plekken voorkomen. Dit betekent dat resultaten die uit dit onderzoek komen, wellicht ook van toepassing kunnen zijn op vergelijkbare casussen (Bryman 2012: 47, 69-70; Yin 1984: 35-36).

Voor deze case study is er gekozen om enerzijds een literatuurstudie te doen naar beleidsstukken, zodat de bestuurlijke kaders duidelijk worden waarbinnen de actoren zich bewegen. Daarnaast zijn er interviews gehouden met twee personen die door hun functie direct betrokken zijn bij de casus. Er is gekeken naar de Milieueffectrapportage (MER) van Haven-Stad, de bijlages van de MER, het bestemmingsplan uit 2013 voor de Noorder IJplas, de Windvisie van de Gemeente Amsterdam, de ontwikkelvisie van de Haven-Stad en het ecologische rapport dat over de Noorder IJplas is geschreven. Deze documenten bevatten veel contextuele informatie over het gebied en ze bevatten beleidskaders en ambities van de gemeente. Hierdoor verwoorden de documenten wat de mogelijkheden zijn voor de gebiedsontwikkeling en leveren ze de context waarin de gebiedsontwikkeling plaatsvind. Van de Gemeente Amsterdam is er een stedenbouwkundig adviseur geïnterviewd die als programmamanager duurzaamheid te maken heeft met duurzaamheidsprojecten binnen de Haven-Stad. Van de energie coöperatie NDSM-Energie is de projectmanager geïnterviewd die verantwoordelijk is voor het initiatief van het Eco-Park.

13

Er zijn twee verschillende technieken om interviews af te leggen. Er kan gebruik worden gemaakt van een gestructureerd interview of een ongestructureerd (kwalitatief) interview. Bij een kwalitatief onderzoek als deze, waarin de interesse uitgaat naar de beschrijving van een bepaald proces en de overwegingen en standpunten van de geïnterviewden tijdens dat proces, heeft een ongestructureerd interview de voorkeur. Ook wil ik een zo gedetailleerd mogelijk beeld krijgen van de casus en een ongestructureerd interview leent zich hier veel beter voor.

Het verschil tussen beide zit in het doel van de interviews. Een gestructureerd interview heeft als doel om informatie te krijgen door middel van gestandaardiseerde vragen die later met elkaar vergeleken kan worden, zodat er verschillen of overeenkomsten tussen grote groepen respondenten kan worden vastgesteld. De informatie kan gegeneraliseerd worden. Een ongestructureerd interview heeft juist als doel om het verhaal van de geïnterviewde bloot te leggen. De informatie die uit de ongestructureerde interviews naar voren komt, hoeft niet gestandaardiseerd of gecodeerd te worden zoals bij gestructureerde interviews. Bovendien is er veel meer ruimte om dieper in te gaan op een bepaald onderwerp als het interview die kant op leunt. Bij een ongestructureerd interview is ook juist de verwachting dat de geïnterviewde veel informatie levert. Informatie waar de onderzoeker misschien van tevoren niet van het bestaan van afwist. Een ongestructureerd interview is hierdoor een stuk flexibeler en vrijer dan een gestructureerd interview voor zowel de respondent als de onderzoeker (Weiss 1994: 3-14; Bryman 2012: 470).

De interviews zijn georganiseerd en gehouden in samenwerking met mede-student Lisanne Madern. Lisanne had een ander onderzoeksonderwerp, namelijk sociale acceptatie, maar wel met betrekking tot dezelfde casus. Wij waren allebei bij beide interviews aanwezig. De interviews verliepen open. We hadden van tevoren een vragenlijst over uiteenlopende onderwerpen met betrekking tot de casus vastgesteld. We wilden vooral informatie te horen krijgen die niet te vinden was in de documenten. Het was vooral de bedoeling dat de geïnterviewden veel aan het woord waren, zodat ze ons deze informatie konden verschaffen over de casus. Tijdens het interview gebruikten we sturende vragen om het interview te leiden als we dachten dat er het een kant op ging die niet relevant was. Achteraf zijn beide interviews getranscribeerd.

14 4. Casus en Analyse

De casus die ik in dit onderzoek behandel, gaat over het initiatief van de energie coöperatie NDSM-Energie om het Eco-Park te ontwikkelen in de Noorder IJplas. De gebiedsontwikkeling van de Noorder IJplas maakt deel uit van de toekomstplannen van het grootstedelijk project Haven-Stad van de Gemeente Amsterdam. De Haven-Stad is aangewezen als pilot onder de huidige Crisis- en Herstelwet en de toekomstige Omgevingswet. Het Eco-Park valt als innovatief experiment hierdoor binnen de beleidsmatige context van de Omgevingswet. Het Eco-Park dient als proeftuin voor hoe de invulling van het duurzaamheidsbeleid in de stedelijke leefomgeving in de toekomst vorm zal krijgen. Het proces rondom de totstandkoming van Eco-Park moet worden gezien als een leerproces voor de twee betrokken actoren, NDSM-Energie en de Gemeente Amsterdam. Dit leerproces staat centraal in de analyse, waarin ik ga kijken naar wat de leermomenten voor NDSM-Energie en de Gemeente Amsterdam zijn en welke leervormen er kunnen worden onderscheiden binnen deze casus.

Het hoofdstuk is als volgt opgebouwd: Eerst beschrijf ik de context van Haven-Stad. Vervolgens schets ik de huidige situatie van de Noorder IJplas en hoe dit gebied past binnen de grotere plannen van de Haven-Stad. Hierna geef ik een korte introductie van het project Eco-Park. In het tweede deel van het hoofdstuk staat de analyse van de casus centraal.

4.1 De Haven-Stad

De Haven-Stad is het project van de Gemeente Amsterdam om het Westelijk Havengebied en de Noordelijke IJoever (zie kaart 1 in appendix) vanaf 2018 te transformeren naar gemengde woon- en werkgebieden. Het zijn nu nog voornamelijk gebieden waar bedrijven zijn gevestigd, maar om de bevolkingsgroei van Amsterdam op te kunnen vangen is het nodig dat daar ook woningen worden gebouwd (Gemeente Amsterdam 2017e; Gemeente Amsterdam 2017a: 13-16).

De Haven-Stad wordt “een stad in een stad” waar de inwoners “in een duurzame, aantrekkelijke en gezonde leefomgeving kunnen wonen, werken en recreëren (Gemeente Amsterdam 2017a: 13)”. Door het gemengde karakter van de Haven-Stad, blijft de oorspronkelijke functie van het havengebied als plek voor bedrijvigheid nog deels intact. De plannen gaan hierdoor niet ten koste van economische groei. Naast de bouw van 73.000 woningen is het ook de bedoeling dat er in 2040 60.000 arbeidsplaatsen worden gerealiseerd (Gemeente Amsterdam 2017a: 13-16; 2017e: 8-17).

15

Om deze doelen te behalen, zijn in de Milieueffectrapportage voor Haven-Stad vier ambities vastgesteld die de vier pijlers vormen van het project Havenstad: Het gebied wordt getransformeerd tot hoofdstedelijk gemengd gebied; Het wordt goed bereikbaar vanuit stad en regio; Er wordt duurzaam en circulair gebouwd en er wordt een gezonde leefomgeving gewaarborgd (Gemeente Amsterdam 2017a: 36).

Bestaande bestemmingsplannen en beleidskaders bieden op dit moment nog geen ruimte voor het realiseren van deze ambities. Het is in het gebied bijvoorbeeld nog niet toegestaan om gemengde bebouwing te hebben. Door de delen van de Haven-Stad waar als eerst gebouwd gaat worden als duurzaam innovatief experiment en als ontwikkelingsgebied aan te wijzen in het kader van de Crisis- en herstelwet, wordt er alvast een voorschot genomen op de invoering van de Omgevingswet in 2021. Binnen dit beleidskader is het mogelijk om flexibeler om te gaan me de invulling van het gebied. Er wordt bijvoorbeeld met een flexibele Milieueffectrapportage gewerkt, waarin uitgangspunten en plannen tussentijds kunnen worden aangepast naar aanleiding van monitoring en feedback (Gemeente Amsterdam 2017a: 16).

De invulling van de transformatie van Haven-Stad laat de gemeente grotendeels open. Er zijn heldere doelen gesteld voor de bouw van woningen en het realiseren van arbeidsplaatsen. Het is verder aan private initiatiefnemers om dit te bewerkstelligen. De gemeente treedt op als facilitator en heeft een aantal, wat zij noemt, ‘spelregels’ opgesteld aan de hand van de vier hierboven genoemde ambities van Haven-Stad. Deze spelregels vormen de flexibele kaders waarbinnen initiatieven moeten passen (idem: 51). Uit dit laatste blijkt dat er binnen het beleidskader van Haven-Stad sprake is van adaptief beleid. Op hoe er omgegaan wordt met de monitoring en feedback binnen dit beleidskader, kom ik terug in mijn analyse.

4.2 De Noorder IJplas

De Noorder IJplas is een gebied dat deel uitmaakt van de toekomstplannen van Haven-Stad. Het is een gebied gelegen in Amsterdam-Noord dat grenst met de Gemeente Zaanstad en wordt ingesloten door Zijkanaal H en het knooppunt Coenplein van de A10 (zie kaart 2 in appendix). Het gebied was tot de jaren zeventig een polder bedoeld voor landbouw. Hierdoor is het gebied nooit bewoond geweest. In de jaren zeventig en tachtig werd het gebied gebruikt voor zandwinning bij de aanleg van de ringweg en ontstond er een plas met daarnaast een ruig heuvelachtig gebied. De natuur werd in de jaren hierna vrijgelaten en het gebied is sindsdien deels toegankelijk voor recreanten. Ook zijn er meerdere Schotse Hooglanders losgelaten die het gebied begrazen. Door de ruigte van het landdeel en de unieke flora en fauna in het water

16

is het op dit moment aangemerkt als natuurgebied (Gemeente Amsterdam 2007: 1-5; Gemeente Amsterdam 2013: 4-9; Gemeente Amsterdam 2017a: 34).

Gelegen aan de randen van de plas is enige bebouwing. Aan Zijkanaal H liggen 63 woonboten. Ten noorden en oosten van de plas loopt de Oostzanerdijk. Dit is deels een busbaan die Amsterdam-Noord en Zaanstad met elkaar verbindt en deels een normale autoweg met daaraan aan het noorden gelegen een bedrijventerrein en een aantal woningen. Er loopt tevens een snelfietsroute langs het gebied die Tuindorp-Oostzaan verbindt met Zaandam (ibid).

De Noorder-IJplas wordt door de Gemeente Amsterdam gezien als een ‘kansrijk gebied’ voor recreatie in het kader van de ambitie voor een gezonde leefomgeving binnen de Haven-stad (Gemeente Amsterdam 2017a: 105). Binnen de ontwikkelstrategie is daarom op dit moment het plan om van de Noorder IJplas in de tweede fase van de bouw van Haven-Stad (vanaf 2029) het stadspark van Amsterdam-Noord te maken. Tegelijkertijd moet het gebied ook de verbindingsweg gaan vormen voor voet- en fietsverkeer tussen de Haven-Stad en Gemeente Zaanstad (Gemeente Amsterdam 2017e: 128). Dit wordt als volgt verwoord in de Ontwikkelstrategie: “De Noorder IJplas is in 2040 zowel de groene long in het stedelijke milieu van ZaanIJ, als de infrastructurele schakel tussen het Amsterdamse en het Zaanse deel van het plangebied (ibid).” Hiernaast is het gebied in de Windvisie van Amsterdam van 2012 door de gemeente aangemerkt als gebied waar mogelijk ook windturbines geplaatst kunnen worden. Dit past in de ambitie van de gemeente om zelf meer duurzame energie op te wekken (Gemeente Amsterdam 2012: 27-38). Er zijn hierdoor meerdere mogelijkheden over hoe precies invulling kan worden gegeven aan de gebiedsontwikkeling van de Noorder IJplas.

4.3 Het Eco-Park

Het initiatief om de Noorder IJplas te ontwikkelen met het Eco-Park, komt van de energie coöperatie NDSM-Energie, een private partij. NDSM-energie is gevestigd in Stadsdeel Amsterdam-Noord en vertegenwoordigt sinds 2013 een aantal grote bedrijven zoals Hema, Febo en Red Bull, en kleine bedrijven zoals Noorderlicht en Pllek, die gevestigd zijn op en rondom het NDSM-terrein in Amsterdam-Noord. Zij willen de energie die zij daar verbruiken het liefst ook daar lokaal opwekken en de coöperatie is opgericht om dit voor elkaar te krijgen (NDSM-Energie 2015). Het Eco-Park is een project dat binnen dit doel past en behelst de bouw van drie houten windmolens rondom de IJplas en een drijvend zonneveld in de plas. Daarnaast moet er nog genoeg ruimte zijn voor recreatie en worden er maatregelen genomen om de ecologie te behouden. Met de plannen speelt de coöperatie zowel in op de ambitie van

17

de gemeente voor meer duurzame energieopwekking, als de ambities voor het project Haven-Stad (Van Zoelen 2018; Gemeente Amsterdam 2012; 2017e; Manager Projectbureau NDSM-Energie 2018).

Omdat de gebiedsontwikkeling van de Noorder IJplas valt onder Haven-Stad, maakt het Eco-Park als experiment deel uit van de pilot voor de Omgevingswet (Gemeente Amsterdam 2017a: 16). Dit betekent dat binnen de ontwikkeling van het Eco-Park NDSM-Energie de rol heeft van initiatiefnemer en Gemeente Amsterdam de rol van facilitator. De plannen voor het project zijn volledig de verantwoordelijkheid van NDSM-Energie, maar moeten wel passen binnen de grotere ambities die de gemeente heeft voor Haven-Stad. De gemeente heeft verder de taak om het plan te ondersteunen waar dat mogelijk is (Programmamanager Duurzaamheid Gemeente Amsterdam 2018). Het project zit op dit moment in de laatste onderzoeksfases voordat de vergunning zal worden aangevraagd door NDSM-Energie. Er is echter wel meerdere malen overleg geweest tussen de twee actoren over de invulling van de plannen (ibid, Manager Projectbureau NDSM-Energie 2018). Dit leerproces zal in de analyse worden behandeld.

4.4 Analyse

In dit deel van het hoofdstuk analyseer ik hoe en wat er door de actoren is geleerd tijdens de totstandkoming van het project Eco-Park. Ik ga kijken welke leermomenten voor NDSM-Energie en de Gemeente Amsterdam belangrijk waren en welke leervormen er kunnen worden onderscheiden tijdens deze leermomenten. Ik heb gekozen voor een chronologische aanpak. Ik begin in het jaar 2014, omdat dit jaar en de periode die hierop volgde voor NDSM-Energie bepalend is geweest voor de latere invulling van het Eco-Park. Vervolgens behandel ik de leermomenten die zijn ontstaan door interactie tussen NDSM-Energie en de Gemeente Amsterdam tijdens de besprekingen van het plan voor het Eco-Park en ten slotte de mogelijkheden die het Eco-Park biedt om te leren voor beide actoren.

In 2014 zou het eerste grote leermoment voor NDSM-Energie komen. De coöperatie was het jaar daarvoor opgericht met het doel om de omgeving van het NDSM-terrein, waar hun leden gevestigd zijn, energieneutraal te maken (NDSM-Energie 2015). Om dit doel te bereiken had NDSM-energie al meerdere malen pogingen gedaan om windturbines vergund te krijgen op het Cornelis-Douwesterrein en later ook op de Noorder IJplas (Van Zoelen 2017). De plannen lagen in lijn met de gemeentelijke ambities die zijn uitgesproken in de Windvisie Amsterdam. In die Visie waren het Cornelis-Douwesterrein en de Noorder IJplas opgenomen als mogelijke plekken voor de plaatsing van windturbines. Gelegen aan het Noordzeekanaal

18

zijn het gebieden die veel wind vangen. Bovendien is het Amsterdamse havengebied door zijn industriële karakter en het weidse karakter van het water, een plek waar windmolens goed opgaan in de rest van de bebouwing (Gemeente Amsterdam 2012: 5, 27-33, 47). Ook door provincie was het terrein rond het Noordzeekanaal in eerste instantie aangewezen als plek waar windturbines gebouwd konden worden (NDSM-Energie 2015).

Uiteindelijk werd in januari 2014 het plan voor de bouw van een windmolen op het Cornelis Douwesterrein aan NDSM-Energie vergund door de gemeente Amsterdam. De provincie Noord-Holland vernietigde de vergunning echter, omdat de aanvullende provinciale voorwaarden voor de bouw van windturbines strenger waren dan die van de gemeente en van het Rijk (Manager Projectbureau NDSM-Energie 2018). Zo stelde de provincie de eisen dat windmolens alleen in clusters van minstens zes molens konden worden gebouwd, dat zij in een rechte lijn naast elkaar moesten staan en op minstens 600 meter van woonbebouwing moesten afstaan. In een stedelijk gebied, waar de ruimte schaars is, werd het hierdoor “zo goed als onmogelijk om windturbines te plaatsen (ibid)” Er werd door NDSM-Energie nog bij de Raad van State een procedure gestart om de vernietiging ongedaan te krijgen. De Raad van State oordeelde echter in het voordeel van de provincie Noord-Holland. (Ibid; Hellbron 2017).

Deze tegenslag was het eerste grote leermoment voor NDSM-Energie. De coöperatie werd gecorrigeerd door de wettelijke kaders van de provincie. Dit betekende dat zij de manier waarop zij haar doelen wilde bereiken moest aanpassen. Dat gebeurde in eerste instantie door tweede orde leren. NDSM-Energie leerde namelijk op basis van de externe feedback van de provincie dat hun initiële plan voor één windmolen niet mogelijk was. Naar aanleiding van deze wettelijke beperkingen werd er besloten om een plan op te stellen waarbij er tegemoet gekomen werd aan de provinciale eisen.

Het tweede plan behelsde de bouw van zes windmolens, vier in het gebied rond de Noorder IJplas en twee op het Cornelis Douwesterrein, waaronder de door de gemeente vergunde molen uit het eerste plan (NDSM-Energie 2015). Dit plan voldeed echter niet aan de eis van een rechte lijn, ze zouden in een soort van s-bocht geplaatst worden. Bovendien zouden ze niet 600, maar 400 meter van de dichtstbijzijnde bebouwing staan. Van tevoren was hierdoor al duidelijk dat het plan door de provincie afgewezen zou worden, maar in 2015 werd het toch ingediend om een statement te maken. Toen de vergunning werd afgewezen is de coöperatie wederom samen met de gemeente naar de Raad van State gegaan om dit nog meer te benadrukken (Hellbron 2017; Manager Projectbureau 2018).

Dit laatste laat zien dat door tweede orde leren de aannames waarop de plannen van NDSM-Energie waren gebaseerd, zijn veranderd tijdens het leermoment. De aanvraag voor

19

een vergunning werd als een politiek statement gebruikt om aandacht te krijgen voor het feit dat de provincie in hun ogen te strenge eisen stelde aan de bouw van windmolens. Waar hun initiële plan als doel alleen energieopwekking voor ogen had, heeft de aanvraag van het tweede plan en de gang naar de rechter een politiek doel. NDSM-Energie heeft geleerd dat voor de bouw van windmolens in dat gebied er niet alleen een plan moet worden ingediend, maar dat er ook actief aandacht moet worden gevraagd voor het belang van duurzame energie en politiek moet worden bedreven om dit doel te bereiken.

Het weigeren van vergunningen voor de bouw van windmolens vanuit de provincie was ook voor de Gemeente Amsterdam een tegenslag, omdat zij haar ambities voor het opwekken van duurzame energie hiermee in gevaar zag komen. Na dit leermoment hebben zowel NDSM-Energie als de Gemeente Amsterdam zich er in berust dat de bouw van nieuwe windmolens in dat gebied niet plaats gaat vinden totdat er een nieuw provinciaal beleid wordt opgesteld. Zij hopen dat het provinciale beleid gaat veranderen: “Volgend jaar in maart zijn er weer Provinciale Staten verkiezingen. We houden goede hoop”, aldus de Manager ban het Projectbureau van NDSM-Energie (2018). Tot die tijd wordt door beide actoren gezocht naar manieren voor het opwekken van duurzame energie die niet onder het huidige beleid van de provincie vallen en wel mogelijk zijn. (ibid, Programmamanager Duurzaamheid Gemeente Amsterdam 2018).

Zo kwam NDSM-Energie ook tot het initiatief voor het Eco-Park. De presentatie van de eerste plannen van het Eco-Park aan de gemeente werd het volgende leermoment voor zowel NDSM-Energie als de gemeente. Het eerste plan was namelijk nog niet voldoende om de Gemeente Amsterdam te overtuigen of het in de Noorder IJplas behoorde. De Programmamanager Duurzaamheid van de Gemeente Amsterdam zag dat het plan in die vorm geen kans had om vergund te worden: “het was gewoon een kale installatie (2018)”. Hierdoor paste het qua ruimtelijke kwaliteit niet binnen de visie van de Gemeente. Daarnaast waren er zorgen over de ecologische gevolgen en kreeg de gemeente ook initiatieven binnen van andere actoren die iets wilden doen op de Noorder IJplas. De feedback van de gemeente op het eerste plan was dan ook: “bundel je krachten, kleed het beter in, pas het beter in de omgeving en kijk naar de ecologie, dan heb je kans om het te vergunnen (ibid)”.

NDSM-Energie heeft naar aanleiding van deze externe feedback de eerste plannen voor het Eco-Park aangepast. Deze aanpassingen laat tweede orde leren zien in het leerproces van NDSM-Energie. De coöperatie ging een samenwerkingsverband aan met de grootste burger energie coöperatie Amsterdam Energie die ook iets wilde doen op het water van de Noorder-IJplas. Hiermee werd meteen de reikwijdte van het project vergroot, omdat er niet

20

alleen bedrijven maar ook burgers konden meedoen (ibid; Manager Projectbureau NDSM-Energie 2018). Een tweede aanpassing was om de windturbines die op langere termijn gebouwd gaan worden, uit hout op te trekken, zodat ze beter in het gebied zouden passen en de identiteit van de Noorder IJplas meer behouden blijft. De derde grote aanpassing was dat er naast de wind- en zonne-energie productie er ook een bezoekerscentrum zou komen aan de voet van de windmolens, waar het belang van duurzame energie en het project zelf worden gepresenteerd. Hierdoor kunnen bezoekers van het park zelf de energietransitie “beleven” (Manager Projectbureau NDSM-Energie 2018). Als laatste moet in het Eco-Park naast de opwekking van duurzame energie ook nog genoeg ruimte zijn voor recreatie. Dan moet worden gedacht aan waterrecreatie zoals kanoën of een stadsstrand, waar mensen kunnen ontspannen. Dit is in lijn met de ambitie van de gemeente om van het gebied in de toekomst een stadspark te maken (ibid; Programmamanager Duurzaamheid Gemeente Amsterdam 2018).

De aanpassingen in de plannen voor het project Eco-Park die naar aanleiding van de feedback zijn gedaan, hebben als gevolg dat het Eco-Park een andere identiteit zal krijgen dan in eerste instantie het plan was. Het project is niet alleen gericht op het opwekken van energie, maar moet ook voldoen aan de behoefte die er in dat gebied is voor recreatie en het voorlichten van bezoekers over de energietransitie en de opwekking van duurzame energie. Het project is daardoor niet meer alleen een economisch, maar ook een sociaal project geworden. Dit is in lijn met de gedachte dat energieopwekking meer in de directe leefomgeving van mensen gaat plaatsvinden (ibid). Daarnaast hebben de aanpassingen ervoor gezorgd dat het project beter past in de ambities van Haven-Stad. Het wordt namelijk een gemengd gebied waarbinnen er zowel gedacht wordt aan een gezonde leefomgeving als duurzaamheid (ibid).

Dit onderstreept ook de gedachte dat beide actoren het project zien als meer dan alleen het voorzien in de energiebehoefte van burgers en bedrijven. Het is ook een proeftuin voor hoe om te gaan met de energietransitie in een stedelijk gebied. Het Eco-Park wordt door beide partijen namelijk een experiment genoemd. De projectmanager van NDSM-Energie noemt Eco-Park een “test-case” om te zien “hoe we het later gaan doen in Nederland (2018)”. De Programmamanager Duurzaamheid van de Gemeente Amsterdam ziet het als een “innovatiepilot (2018)”. Door het als experiment te benoemen impliceren beide actoren dat ze eruit willen leren. Een experiment laat immers zien of iets werkt of niet werkt en van de uitkomst kan lering worden getrokken.

21

Het Eco-Park wordt als gemengd gebied een testcase voor de gemeente om te zien of enerzijds het opwekken van zonne-energie op water als nieuwe technolgie wel werkt, en anderzijds of deze manier van energieopwekking ook samengaat met andere functies van het gebied, zoals recreatie. Dit biedt informatie en feedback over dit soort projecten, over hoe hiermee om te gaan vanuit de gemeente, het biedt dus handelingsperspectief voor hoe er moet worden omgegaan met de omgevingswet als deze van kracht wordt in 2021. Het Eco-Park project en het ontwikkelproces van het plan bieden daarom ruimte voor systeemleren voor de gemeente.

Dit kwam naar voren in het leermoment dat de gemeente had toen er besloten moest worden op welke manier er binnen het kader van de Omgevingswet, omgegaan moest worden met het initiatief voor een drijvend zonneveld. Doordat het een innovatie is die nog niet lang bestaat, was er in het bestemmingsplan niet opgenomen dat het mogelijk zou zijn om dit op het water te plaatsen. Echter als het veld geen ernstige ecologische schade oplevert, past het wel in het de ambities om lokaal duurzame energie op te wekken. Het zou ook passen in de ambitie van een gemengd gebied (ibid). De flexibiliteit van het bestemmingsplan binnen de Omgevingswet biedt de mogelijkheid om dat aan te passen naar de plannen van NDSM-Energie. Maar de manier waarop dit moet worden aangepast is nog niet precies duidelijk. De gemeente is vaak nog zoekende naar de manier waarop dit moet worden gedaan. “Volgens het bestemmingsplan mag je geen zonnepanelen plaatsen, dus moet er nog een verandering plaatsvinden, maar wat is een drijvend zonneveld? Is dat een bouwwerk (ibid)?” zo stelt de Programmamanager Duurzaamheid. Er moet nog worden geleerd hoe er geleerd kan worden en alleen door juist dit soort experimenten aan te gaan met nieuwe initiatieven, kan de gemeente steeds beter worden in het ondersteunen van die initiatieven. “Dat is” volgens de programmamanager “gewoon leren door te doen (ibid)”.

22 5. Conclusie

In dit casusonderzoek heb ik gekeken naar de vraag: “Hoe en wat wordt er geleerd door de Gemeente Amsterdam en de energie coöperatie NDSM-Energie tijdens de totstandkoming van het initiatief voor het project Eco-Park?” Om deze vraag te beantwoorden heb ik eerst in het theoretisch kader aan de hand van Maarten Hajers rapport De Energieke Samenleving betoogd dat binnen de huidige sturingsfilosofie van de overheid een leertekort is. Hierdoor is de overheid niet in staat om de creativiteit van de energieke samenleving bij duurzaamheidsbeleid tot zijn recht te laten komen. Vervolgens heb ik het werk van Grunwald, Slob en Van der Steen en zijn medeauteurs gebruikt om te laten zien dat er bij de invulling van een nieuwe beleidsstrategie het noodzakelijk is dat de overheid adaptief beleid toepast en leert van innovatieve experimenten. Dit komt terug in het beleidskader van de toekomstige Omgevingswet dat met adaptief beleid ruimte geeft voor dit soort experimenten.

Ik heb literatuur van de hand van Grin, Laws en Loeber gebruikt om het begrip leren verder te conceptualiseren en om verschillende vormen en aspecten van leren uit te lichten. Sociaal leren, waarbij leren tot stand komt door interactie tussen actoren, en systeemleren, waarbij er geleerd wordt hoe er moet worden geleerd, zijn relevante vormen van leren in de context van de Omgevingswet. Deze vormen van leren heb ik daarom meegenomen naar de het casusonderzoek waarin werd gekeken naar het Eco-Park als experiment binnen de pilot van de Omgevingswet. Aan de hand van interviews met personen die direct betrokkenen zijn bij het project en een literatuurstudie naar beleidsstukken ben ik vervolgens in de casus gedoken.

In de analyse heb ik aan de hand van de eerder genoemde leervormen gekeken naar het leerproces dat plaatsvond rondom de totstandkoming van het plan voor het Eco-Park, met NDSM-Energie als initiatiefnemer en de Gemeente Amsterdam in de rol van facilitator. Het Eco-Park wordt door beide actoren gezien als experiment waaruit geleerd kan worden. Er zijn een aantal belangrijke leermomenten aan te wijzen die ten eerste hebben bijgedragen aan hoe het plan voor het Eco-Park vorm heeft gekregen en ten tweede hoe de Gemeente Amsterdam om gaat met het nieuwe beleidskader van de Omgevingswet.

Allereerst is er door NDSM-Energie op verschillende manieren geleerd in de periode voordat het initiatief voor het Eco-Park vorm kreeg. Om in de behoefte voor duurzame energie van hun leden te kunnen voorzien, werden plannen voor het bouwen van windturbines ingediend. Deze kregen geen doorgang door beperkende wettelijke kaders van de provincie. De coöperatie heeft hiervan sociaal geleerd en ging vervolgens op zoek naar manieren waarop

23

ze wel hun doelen konden bereiken. Zo kwamen zij met het initiatief voor het Eco-Park. Toen NDSM-Energie voor de eerste keer het plan presenteerde, bleek dat het nog niet genoeg binnen de gemeentelijke ambities voor Haven-Stad paste. Dit was een leermoment voor NDSM-Energie waar sociaal van werd geleerd. Na deze eerste interactie met de gemeente zijn er namelijk aan de hand van de feedback van de gemeente een aantal veranderingen aan het plan doorgevoerd. De veranderingen zorgden voor een nieuwe identiteit van het project die wel in de ambities van de gemeente pasten.

Voor de Gemeente Amsterdam was dit ook het eerste moment om als lerende overheid om te gaan met de Omgevingswet. Het Eco-Park paste in de grotere visie van de gemeente voor de ontwikkeling van het gebied, maar nog niet in het bestemmingsplan. De eerste presentatie van het plan gaf aan de gemeente de mogelijkheid om de oorspronkelijke perceptie van het gebied en daarmee ook het bestemmingsplan bij te stellen. Daarnaast bood het leerproces de mogelijkheid voor systeemleren. Omdat er vanuit een nieuw beleidskader wordt gewerkt binnen de gemeente, is het nog zoeken naar de juiste manier waarop er omgegaan moet worden met initiatieven en hoe hieruit gehandeld en geleerd wordt. Een experiment als Eco-Park biedt mogelijkheden om manieren te vinden voor goede monitoring van een initiatief en levert hiermee ervaring op voor de gemeente over hoe er in de toekomst gehandeld kan worden.

Met dit onderzoek heb ik getracht om de dynamiek bloot te leggen van het leerproces dat NDSM-Energie en de Gemeente Amsterdam hebben doorgemaakt bij de totstandkoming van het Eco-Park. Door interactie tussen de actoren kon er al in een beginnend stadium van het beleidsproces van elkaar geleerd worden. Door sociaal leren kreeg het plan voor het Eco-Park de huidige vorm die voor beide actoren winst oplevert. Het adaptieve beleidskader van de Omgevingswet is hierin ook belangrijk omdat het ruimte creëerde voor het Eco-Park als experiment. Door te werken met een flexibel bestemmingsplan kon de gemeente een nieuwe innovatie als het drijvende zonneveld inpassen in de grotere ambities die het heeft voor Haven-Stad. De Omgevingswet is daarom een handig instrument voor de lerende overheid in het ondersteunen van duurzame initiatieven vanuit de samenleving.

Er is binnen de casus sprake van, wat ik noem, een duurzame dynamiek. Doordat er al in een beginnende fase van het beleidsproces, nog voor de vergunningaanvraag, ruimte was voor interactie tussen de twee actoren en deze interactie hierna ook voortgezet wordt, heeft een duurzaam initiatief op langere termijn meer kans van slagen. De betekenis van duurzame dynamiek is dus tweeledig. Het betreft aan de ene kant een langlopende en daarom duurzame

24

interactie tussen twee actoren en aan de andere kant ondersteund deze dynamiek een initiatief dat duurzame, dus weinig voor het milieu belastende, energie opwekt.

Hiermee draagt mijn onderzoek bij aan de wetenschappelijke literatuur over leren binnen omgevings- en duurzaamheidsbeleid. Het laat als case-study zien hoe in de praktijk actoren op verschillende manieren kunnen leren. Voor vervolgonderzoek zou het interessant zijn om in een later stadium naar dezelfde casus te kijken, mits het Eco-Park een vergunning krijgt. Als dat het geval is kan er worden gekeken vanuit een longitudinaal onderzoeksdesign naar hoe het Eco-Park ook daadwerkelijk vorm krijgt. Ook kan er dan worden onderzocht op wat voor manier de gemeente het project blijft monitoren en hoe zij leert van de uitkomsten. Een vergelijkend onderzoek met meerdere casussen die binnen het beleidskader van de Omgevingswet vallen, behoort ook tot de mogelijkheden. Met een vergelijkend onderzoek kan er worden gekeken naar hoe door verschillende gemeentes wordt geleerd binnen de Omgevingswet. Het zou interessant zijn om te onderzoeken of zij met dezelfde vraagstukken anders omgaan en waarom dat zo is.

25 6. Literatuurlijst

Bryman, A. (2012). Social research methods. Oxford University Press, New York.

Grin, J. en A. Loeber (2007). Theories of learning. Agency, structure and change. In: Frank Fischer, Gerald J. Miller, Mara S. Sidney (eds.), Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods. CRC Press: Taylor & Francis Group: 201-222.

Grunwald, A. (2007). “Working towards sustainable development in the face of uncertainty and incomplete knowledge”. Journal of Environmental Policy & Planning, 9(3-4): 245-262.

Hajer, M. (2011). De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie. Publicatie Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), Den Haag.

Laws, D. en Loeber, A. (2011). Sustainable development and professional practice: Dilemmas of action and strategies for coping. Engineering Sustainability, Special Issue on Human Dimensions of Engineering Sustainability. 164 (1): 325-33l.

Lindblom, C. en Woodhouse, E. (1993). The policy-making process. New Jersey: Prentice-Hall.

Loeber, A. en Laws, D. (2016). Reflecterend in de Delta: naar een systematiek voor monitoring en evaluatie in het Deltaprogramma gericht op lerend samenwerken. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam.

Loeber, A., Mierlo, B. van, Grin, J. en Leeuwis, C. (2009). “The practical value of theory: Conceptualising learning in the pursuit of a sustainable development”. In Wals, A. (red.) Social learning towards a sustainable world, 83-97. Wageningen: Wageningen Academic Publishers.

Rooy, P. van (2018). Overheidsparticipatie en Omgevingswet: Gelijk Speelveld. Programma Aan de slag met de Omgevingswet.

Steen, M. van der, Scherpenisse, J., Hajer, M., van Gerwen, O-J, Kruitwagen, S., (2014). Leren door doen. Overheidsparticipatie in een energieke samenleving. Utrecht: NSOB/PBL.

26

Slob, M. en Bloemen, P. (2010). Verantwoordelijkheid nemen bij onzekere risico’s als gevolg van klimaatverandering. Over de f in adaptief beleid.

Wal, M. van der, de Kraker, J., Offermans, A., Kroeze, C., Kirschner, P. A. en Ittersum, M. van (2014). Measuring Social Learning in Participatory Approaches to Natural Resource Management. Environmental Policy and Governance. 24: 1–15.

Weiss, R. (1994). Learning from strangers, The art and method of qualitative interview studies. New York: Free Press.

Yin, R. (1984). Case Study Research, Design and Methods. Sage Publications.

Interviews

Programmamanager Duurzaamheid, K. (2018). Gemeente Amsterdam: Ruimte en Duurzaamheid. Interview afgenomen op 4 juni.

Manager Projectbureau, K. (2018). Coöperatie NDSM-Energie. Interview afgenomen op 31 mei.

Geraadpleegde Beleidsstukken:

SER (Sociaal economische Raad) (2013). Samenvatting Rapport Energieakkoord Duurzame Groei. Den Haag: Sociaal Economische Raad.

Gemeente Amsterdam (2017a). Milieueffectrapportage Haven-Stad.

Bijlage 1: Gebiedsgericht spelregelkader MER Haven-Stad (2017b). Bijlage 11: Achtergrondrapport Natuur MER Haven-Stad (2017c).

Bijlage 12: Achtergrondrapport Duurzaamheid MER Haven Stad (2017d).

Gemeente Amsterdam (2013). Bestemmingsplan Noorder IJplas. Gemeente Amsterdam: Stadsdeel Noord:.

27

Gemeente Amsterdam (2012). De windvisie, Ruimte voor windmolens in Amsterdam. Gemeente Amsterdam: Dienst Ruimtelijke Ordening.

Gemeente Amsterdam (2017e). Haven-Stad, Transformatie van 12 deelgebieden. Concept ontwikkelstrategie. Gemeente Amsterdam: Ruimte en Duurzaamheid.

Gemeente Amsterdam (2007). Ecologisch onderzoek Noorder IJplas. Gemeente Amsterdam: Stadsdeel Amsterdam-Noord.

NDSM-Energie (2015). Principeverzoek Windpark NDSM Energie, Amsterdam-Noord.

Geraadpleegde krantenartikelen en internetbronnen:

Hellbron, B. (2017). “Provincie mag windmolens weigeren”, NRC. https://www.nrc.nl/nieuws/2017/08/30/provincie-noord-holland-mag-windmolens-weigeren-a1571593. Geraadpleegd op 20 juni 2018.

Zoelen, B. van (2017). “Microwindturbine is wel welkom aan het IJ”. Het Parool, 1 november: 13.

28 7. Appendix

Kaart 1: Reikwijdte Haven-Stad, rood omlijnd is het plangebied (http://eco-park.amsterdam/)

Kaart 2: Kaart Noorder IJplas ( https://www.deorkaan.nl/drij%C2%ADvend-zon%C2%ADne%C2%ADpark-in-noorder-ijplas/)

29 8. Bijlagen

Bijlage 1: Treanscriptie belangrijkste punten uit het interview met K., Manager Projectbureau NDSM-Energie

Respondent: K.

Interviewer Nils Hart: N. Interviewer Lisanne Madern: L.

L: Jullie waren van plan (NDSM Energie) een windmolen neer te zetten op de NDSM werf, maar dit ging uiteindelijk niet door. Hoe zit dat ?

K: Even wat betreft de afbakening van het werkterrein, wat wij NDSM Werf noemen heet niet officieel NDSM Werf. Waar we nu zijn is de NDSM Werf (NDSM-Plein 93) Dat loopt nog eigenlijk door tot aan de pont ongeveer. En daar voorbij heet het formeel Cornelis Douwesterrein. Maar dit weet niemand. Het is eigenlijk ook de oude NDSM werf, de oude scheepswerf. Dit is ook een bedrijventerrein net als hier alleen dan wat ruwer zal ik zeggen. Dus geen cafés of horeca maar alleen kantoorpanden. En daar is prima plek voor windmolens, er staat er namelijk al eentje die je vanaf de pond hebt kunnen zien. En wij zijn inderdaad sinds 2012 initiatiefnemer van dat windpark genaamd Windpark NDSM. De gemeente is er eigenlijk al sinds 2008,2009 mee bezig, met de planontwikkeling daarom heen. Dus ja wij zijn nog steeds de initiatiefnemers maar het is wat vertraagd doordat provinciaal beleid, het niet meer toelaten van (kleine) windmolen initiatieven in Noord-Holland, in de weg staat.

L: Daarom was het ook zo lastig om een geschikte casus te vinden voor onze scriptie omdat er gewoon niet veel kleine initiatieven zijn op dit moment die windmolenparken willen creëren. N: Vooral ook nieuwe windmolenparken. Oude windmolens mogen wel vervangen worden. L: Dit is het geval in Wieringermeer.

K: Je hebt 2 grote ontwikkelingen in Noord-Holland. Eentje is Wieringermeer, dat verloopt met het Rijk coördinatie traject. Omdat het Rijk daar de lead heeft. En dat ze eigenlijk zo veel mogelijk Windturbines in een gebied binnen 1 ruimtelijk plan trekken. Dus ook 1 vergunning voor het hele park, dat is makkelijker en je kan er snel klappen mee maken. Dit doen ze ook o.a. in Drenthe en Flevoland. Daarnaast heeft de provincie een taakstelling gekregen. Dat betekent eigenlijk dat ze vanuit de 2020 doelstellingen van 14% duurzame energie.

Een concrete volume doelstelling hebben zij gekregen zo van zoveel megawatt aan windvermogen op land moeten jullie gaan neerzetten voor 2020. En dat kwam eigenlijk nadat

30

de Provinciale Staten ( het bestuur van de provincie) in het coalitieakkoord had vastgelegd in 2011 dat ze geen windmolens op land meer erbij wilden. Dus toen moesten ze eigenlijk een list verzinnen van hoe kunnen we nou ervoor zorgen dat er niet meer windmolens komen dan er nu staan, maar dat we wel aan die volumedoelstelling van het Rijk kunnen voldoen. En ze moesten 685,5 megawatt neerzetten voor 2020. En wat ze hebben bedacht is eigenlijk: voor elke nieuwe windmolen die er komt moet je 2 oude windmolens saneren. En daarnaast nog een aantal ruimtelijke regels: 600m afstand, dus eigenlijk aanvullend op het landelijk beleid en het Europees beleid. Want het landelijke beleid komt weer voort uit Europees beleid. Hebben ze eisen gesteld die er eigenlijk in feite toe leiden dat er in het stedelijk gebied onmogelijk was eigenlijk om windmolens neer te zetten. Omdat je daar met heel veel andere voorwaarden te maken hebt. Je moet er ook namelijk 6 in een keer neerzetten. En je begrijpt dat als je 2 oude windmolens inwisselt voor een nieuwe dat partijen die al zelf windmolenparken hebben uit het verleden dus die al vergunningen hebben en dergelijke daar een streepje voor hebben op clubs zoals wij die nieuw toetreden tot de markt. Er ontstond een markt voor oude windmolens, oud ijzer eigenlijk. Wij moesten in onderhandeling met boeren wat we eigenlijk niet wilden. Of we moesten heel veel geld aan ze betalen, of ze wilden een aandeel in ons windpark. Dit wilden wij niet want we zijn een lokale coöperatie, en we willen niet dat iemand uit Lutjebroek een aandeel heeft. Wij zijn hier namelijk voor burgers en bedrijven in Amsterdam. Dus meer uit de lokale omgeving. Dit paste dus totaal niet bij onze doelstellingen. Bovendien konden wij ook al niet aan de ruimtelijke normen voldoen. Die 600m afstand tot de gebouwen, en 6 op lijn was hier ook krap. Je hebt gewoon te doen met veel infrastructurele plannen. Kijk in de polder heb je gewoon rechte slootjes rechte snelwegen en kanalen en kun je ze dus makkelijk langs een kanaal plaatsen ofzo. Maar hier in Amsterdam heb je te doen met de snelwegen, het Noordzeekanaal, insteekhavens. Waardoor je veel moeilijker aan dit soort eisen kan voldoen. En daardoor wachten we eigenlijk nog steeds met smart op een nieuw provinciaal bewind. Een frisse wind. In maart zijn er weer verkiezingen volgend jaar. We houden goede hoop.

L: Dit gaat over de windmolens die jullie willen plaatsen bij het Ecopark?

K: Ja, de windmolens lopen daar eigenlijk in een S bocht. Voordat het Ecopark bedacht waren die locaties al aangewezen als windlocaties door de Gemeente Amsterdam. Die hebben in 2012 een beleidsstuk vastgesteld, genaamd de Windvisie. En daar staat eigenlijk in op welke plekken, of hebben ze in ieder geval onderzocht, windenergie op land mogelijk is. Om zo veel mogelijk energie binnen de stedelijke omgeving zelf op te wekken. En dit was een van die

31

locaties. Dit is een windturbine die er al staat op dit moment sinds 2007 (laat afbeelding zien). Wij willen er dus wel 6 op lijn maar het is in een soort van S bocht.

Maar dat past dus ook niet binnen het ruimtelijke verhaal van de provincie. L: Dus jullie wachten de provinciale verkiezingen af?

(…)

L: Want hoe is überhaupt het idee of het project voor Ecopark Amsterdam ontstaan? Want windturbines is natuurlijk maar een onderdeel van het geheel.

K: We zijn begonnen met wind in 2013. Omdat daar politiek gezien een momentum voor was. Zo werd de windvisie gemaakt, het eerste energieakkoord was in de maak in 2013.En op dit gebied, op dit bedrijventerrein NDSM werf zitten ongeveer 400 bedrijven die samen 30 Gigawatt uur verbruiken. Dat is 30 miljoen kilowatt uur aan stroom. En ons doel was om dat voor een groot deel met wind zelf lokaal op te wekken waar je het ook verbruikt.Met 6 windmolens kom je rond de 30 a 35 miljoen kilowatt uur. Dus kan je met een aantal windmolens al hele snelle stappen maken om gebieden energieneutraal te maken door op te wekken waar je het ook gebruikt. (…) En het past hier goed, er staat veel wind, relatief voor binnenlandse gebieden. Bovendien staat er al 1 en past het heel goed binnen het industriële karakter van het gebied. (…) De windmolen voldeden dan ook allemaal aan de landelijke ruimtelijke wetgeving.

K: Hoe zijn we dan tot Ecopark gekomen? Eigenlijk mede doordat de windmolens wat langer op zich lieten wachten. Tuurlijk waren we al langer van plan om iets met grootschalig zon ook te doen. Je ziet wel dat dat de laatste tijd steeds vaker voorkomt, vooral bedrijven en zon. Land is schaars dus ook duur omdat je er ook andere dingen mee kan doen zoals landbouw, huizen en fabrieken. Water qua oppervlakte heeft minder een concurrentie in wat je er allemaal mee kan. We hebben heel veel water in Nederland. Zon op water is dan ook een vrij nieuwe techniek. Vlakbij Londen is een heel groot park, in China ook. Vanuit energetisch oogpunt is het ook heel interessant omdat als je het globaal bekijkt, wind en zon elkaar goed aflossen over het gehele jaar. In de zomer schijnt de zon meer en in de winter waait het vaker. Daardoor kan je opzich goed deze 2 energiedragers goed combineren op 1 aansluiting en kan je dus efficiënter met het net omgaan. (…) Maar juist op zo’n klein gebiedje kan je al zon en wind combineren op hetzelfde net. Je kunt er een batterij aanzetten wanneer je het koppelt aan lokaal verbruik. Dus je kan er echt een testcase van maken van hoe gaan we het later doen in de rest van Nederland.