MASTERSCRIPTIE COMMERCIËLE RECHTSPRAKTIJK
Civielrechtelijk bestuursverbod
Wetsvoorstel civielrechtelijk bestuursverbod
Kerim G.J.B. van Oosten 21 september 1990
‘Zoodra er een eenigszins ontwikkeld recht is, is er ook rechtswetenschap, de rechtswetenschap ligt in het verlengde van het recht; zij interpreteert de rechtsregels. Zij tracht de niet geschreven regels in bepaalde formules samen te vatten, zij verklaart den door
het gezag voorgeschreven regel, zoekt zijn draagwijdte te bepalen door historie - en doel na te speuren, door de regel te passen in het systeem der overige, door de gebruikte woorden te
analyseeren, of door op andere wijze die regels te kneden, zóó dat zij voor toepassing in voorgekomen of gedachte gevallen gereed liggen. De interpretatie geschiedt altijd vanuit een
bepaalde gedachte: den achtergrond van het recht, zijn logische vormen, zijn gehalte aan gerechtigheid, naar een bepaald doel: de toepassing, de omzetting van het recht in het
werkelijke leven.’ - P. Scholten (1949)
Begeleider: dhr. mr. R.F. Groos
Scriptie: master Privaatrecht: Commerciële rechtspraktijk Datum afsluiten: 15 augustus 2015
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ... 3
Inleiding: voorwoord, onderzoeksvraag, methode en opzet, verantwoording onderwerpkeuze ... 6
1 Hoofdstuk I: de aanleiding, ontstaansgeschiedenis en doelstelling van het wetsvoorstel... 11
1.1 Inleiding ... 11
1.2 De problematiek in de loop der jaren ... 11
1.2.1 Anno 1980 ... 11
1.2.2 Anno 2004 ... 11
1.2.3 Soorten fraude ... 12
1.2.4 Actuele omvang en noodzaak van een oplossing ... 12
1.3 Hernieuwde aanpak faillissementsfraude ... 14
1.4 Doel van het wetsvoorstel ... 15
1.4.1 Het concept-wetsvoorstel en kennelijk onbehoorlijk bestuur ... 15
1.4.1.1 De noodzaak van artikel 2:138/248 BW als ‘quick win’ bij de bestrijding van faillissementsfraude ... 16
1.4.2 Bespreking van de Memorie van Toelichting op het huidige wetsvoorstel ... 16
1.4.2.1 Een gewijzigde doelstelling ... 16
1.4.2.2 Inflatie van begrippen ... 17
1.5 Conclusie en beantwoording van de eerste deelvraag ... 18
2 Hoofdstuk II: de gronden uit artikel 106a lid 1 Fw en rechtszekerheid ... 20
2.1 Inleiding ... 20
2.2 De bevoegdheden van de curator, het OM en de rechter in de procedure ... 21
2.2.1 De bevoegdheid van de curator en het OM ... 21
2.2.2 De bevoegdheid van de rechter ... 22
2.2.2.1 Discretionaire bevoegdheid: terminologie van relevante begrippen ... 22
2.2.2.2 Beslissingsvrijheid ... 23
2.2.2.3 Beoordelingsvrijheid ... 24
2.3 De gronden en criteria van artikel 106a lid 1 Fw ... 24
2.3.1 Aansprakelijk ingevolge 2:138/248 BW ... 25
2.3.1.1 Slotanalyse artikel 106a lid 1 sub a Fw ... 27
2.3.2 Paulianeus handelen in de zin van artikel 42 en 47 Fw ... 27
2.3.2.1 De objectieve vereisten van artikel 42 en 47 Fw ... 28
2.3.2.2 De subjectieve vereisten van artikel 42 en 47 Fw ... 29
2.3.2.2.1 Aanvullend subjectief vereiste: doelbewustheidscriterium ... 30
2.3.2.3 Slotanalyse artikel 106a lid 1 sub b Fw ... 35
2.3.3 Schending van de informatie- of medewerkingsverplichting ... 35
2.3.3.1 Slotanalyse artikel 106a lid 1 sub c ... 37
2.3.4 Faillissementsrecidive ... 38
2.3.4.1 Faillissement van de natuurlijke persoon ... 39
2.3.4.2 Slotanalyse artikel 106a lid 1 sub d Fw ... 40
2.3.5 Fiscale vergrijpboete ... 40
2.3.5.1 Opzet of grove schuld ... 41
2.3.5.1.1 Toelichting bij het begrip ‘opzet’ en verdere inflatie van het fraudebegrip: de minister en de staatssecretaris een verschillende koers ... 42
2.3.5.2 Slotanalyse artikel 106 a lid 1 sub e Fw ... 43
2.3.6 Oneigenlijk gebruik van de stille voorbereidingsfase als extra grond?... 43
2.3.6.1 Slotanalyse artikel 106a lid 1 sub f Fw ... 44
2.4 De bevindingen naar aanleiding van de analyse in een notendop ... 44
2.5 De rol van de curator en het OM bij de toepassing van de in artikel 106a lid 1 Fw gekozen gronden ... 45
2.5.1.1 De curator en open normen: een rechtshistorisch perspectief ... 47
2.5.2 De bevoegdheid van het OM en de curator en rechtszekerheid: terugblik en beantwoording van de tweede deelvraag ... 49
2.6 De rol van de rechter bij de toepassing van de in artikel 106a lid 1 Fw gekozen gronden ... 50
2.6.1 Wiarda over vrije rechtsvinding ... 51
2.6.2 Rechtsvinding en interpretatie door de rechter bij de in artikel 106a lid 1 Fw gehanteerde gronden ... 52
2.6.3 De rechter en het teleologische kader bij het wetsvoorstel ... 54
2.6.3.1 De wetsgeschiedenis vanuit subjectief-teleologisch oogpunt ... 54
2.6.3.2 Teleologische kader uit de Memorie van Toelichting: een gewijzigde doelstelling . 55 2.6.3.3 Overige uitlatingen van de wetgever omtrent het werkingsgebied ... 58
2.6.3.4 Slotanalyse: het teleologische kader bij het wetsvoorstel ... 59
2.6.4 Discretionaire bevoegdheid en rechtszekerheid: terugblik en beantwoording van de derde deelvraag ... 59
2.7 Het civiel recht in verhouding tot het strafrecht en de invloed op de effectiviteit en rechtszekerheid ... 62
2.7.2 De voorgestelde wijzigingen van artikelen 343/344 Sr in verhouding tot de artikelen
42/47 Fw… ... 66
2.7.3 Bankbreuk en civielrechtelijk bestuursverbod: het voorgestelde artikel 343 Sr in verhouding tot het voorgestelde artikel 106a lid 1 sub b Fw ... 66
2.7.4 Overige bepalingen uit het wetsvoorstel herziening strafbaarstelling faillisementsfraude: de inlichtingen- en administratieplicht en het civielrechtelijk bestuursverbod… ... 68
2.7.5 Het strafrechtelijk beroepsverbod versus het civielrechtelijk bestuursverbod ... 69
2.7.6 Fiscale vergrijpboetes: fiscaal strafrecht en het civielrechtelijk bestuursverbod ... 70
2.7.7 Gevolgtrekking, conclusies en beantwoording van de vierde deelvraag ... 72
3 Hoofdstuk III: Disqualification of directors in het Verenigd Koninkrijk ... 74
3.1 Inleiding ... 74
3.2 Company Directors Disqualification Act 1986 ... 74
3.2.1 Aanleiding voor de CDDA 1986 en de ontstaansgeschiedenis ... 74
3.2.2 Doelstelling ... 75
3.2.2.1 Phoenix syndrome ... 76
3.2.3 Slotanalyse van de aanleiding en doelstelling van een directors disqualification ... 76
3.3 Bevoegde partijen ... 77
3.3.1 Slotanalyse bevoegde partijen ... 79
3.4 Gronden voor oplegging van een directors disqualification ... 79
3.4.1 Gronden die leiden tot automatische oplegging van het verbod ... 79
3.4.1.1 Slotanalyse van de gronden die leiden tot automatische oplegging van het verbod . 81 3.4.2 Gronden die tussenkomst van een autoriteit vereisen ... 82
3.4.2.1 Gronden op basis waarvan de rechter een bestuursverbod op mag leggen ... 82
3.4.2.1.1 Slotanalyse ... 84
3.4.2.2 Gronden op basis waarvan de rechter verplicht is een verbod op te leggen ... 86
3.4.2.2.1 Unfitness-norm en de middelen ter invulling ... 87
3.4.2.2.2 Slotanalyse van gronden op basis waarvan de rechter verplicht is een verbod op te leggen 90 3.5 Rol van de rechter ... 92
3.6 Conclusie... 94
4 Hoofdstuk IV: Conclusie en aanbeveling ... 96
Inleiding: voorwoord, onderzoeksvraag, methode en opzet, verantwoording onderwerpkeuze
Voorwoord
Uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek over 2010 blijkt dat in faillissementen van ondernemingen in totaal een bedrag van bijna 4 miljard euro aan ongedekte schulden overblijft. Daarvan komt bijna 700 miljoen euro (zo’n 18%) voort uit faillissementen waarin sprake is van strafbare benadeling.1
Om deze bedragen terug te dringen is op 26 november 2012 een aantal maatregelen aangekondigd om faillissementsfraude effectiever te kunnen bestrijden, welke vorm heeft gekregen in het wetgevingsprogramma ‘Herijking faillissementsrecht’.2 Een belangrijk actiepunt uit dit programma betreft het wetsvoorstel ‘civielrechtelijk bestuursverbod’.
Op 1 september 2014 is het wetsvoorstel: ‘Wijziging van de Faillissementswet in verband met de invoering van de mogelijkheid van een bestuursverbod’ (hierna: wetsvoorstel ‘civielrechtelijk bestuursverbod’) bij de Tweede Kamer ingediend.3Momenteel is het
wetsvoorstel in behandeling bij de Eerste Kamer.
Doel van het wetsvoorstel is om faillissementsfraude en onregelmatigheden in of rondom een faillissement effectiever te kunnen bestrijden en te voorkomen dat frauduleuze bestuurders hun activiteiten via allerlei omwegen en met nieuwe rechtspersonen ongehinderd kunnen voortzetten.4 Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om aan een bestuurder van een
failliete rechtspersoon voor een periode van maximaal vijf jaar een bestuursverbod op te leggen.
Globaal gaat de procedure als volgt in zijn werk: op vordering van de curator of het Openbaar Ministerie (OM) kan de rechter aan een bestuurder voor een termijn van maximaal vijf jaar een bestuursverbod opleggen. De betrokken bestuurder kan niet langer als bestuurder aanblijven bij het failliete bedrijf, noch bij eventuele andere rechtspersonen. Tevens kan hij gedurende de opgelegde termijn niet opnieuw bestuurder of commissaris worden. Bovendien wordt het bestuursverbod, voor de duur waarvoor het is opgelegd, geregistreerd in het Handelsregister.5
Oplegging van een bestuursverbod is niet nieuw. Zo bestaat er een bestuursverbod ten aanzien van stichtingen,6 en bestaat er daarnaast binnen het strafrecht reeds lange tijd de
mogelijkheid om aan een bestuurder een strafrechtelijk beroepsverbod op te leggen.7 Middels
dit wetsvoorstel wil de wetgever echter een mogelijkheid creëren om snel passende maatregelen te kunnen nemen jegens bestuurders die verwijtbaar hebben gehandeld, hetgeen
1 Kamerstukken II 2012/13, aanhangsel nr. 828. 2 Kamerstukken II 2012/13, 29 911.
3 Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 2. 4 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3. 5 Art. 106a lid 3 Fw.
6 Zie art. 2:298 BW. 7 Zie art. 349 Sr.
langs civielrechtelijke weg beter zou kunnen dan langs strafrechtelijke weg.8 Om deze reden
is er voor gekozen om het bestuursverbod op te nemen in het civiel recht, te weten de artikelen 106a-e van de Faillissementswet. Een dergelijke keuze heeft tot gevolg dat strafrechtelijke waarborgen geen toepassing vinden.
De maatschappij wordt al geruime tijd geteisterd door het fenomeen faillissementsfraude. Eerdere maatregelen van de wetgever om deze problematiek het hoofd te kunnen bieden bleker echter onvoldoende.9 De wetgever was genoodzaakt om harde maatregelen te nemen
en met een daadkrachtig instrument te komen.
Ter bestrijding van deze problematiek is het voor een effectieve en doelgerichte aanpak dan ook van belang om het wetsvoorstel zodanig vorm te geven, dat voldoende inzichtelijk is welke gevallen voor deze wet kunnen kwalificeren. Dit voorkomt dat gevallen voor wie de wet niet bedoeld is, toch voor kwalificatie in aanmerking kunnen komen. Naast een effectieve aanpak, draagt een dergelijk inzicht tevens bij aan de rechtszekerheid van bestuurders.
Nu de wetgever onder maatschappelijke druk genoodzaakt was om met harde maatregelen te komen, schuilt hierin het gevaar dat er onvoldoende acht wordt geslagen op de rechtspositie van de bestuurder. Zeker bij een toch wel ingrijpende maatregel als een bestuursverbod, is het dan ook van belang dat de bonafide bestuurders niet de dupe worden van een mogelijke ‘overreactie’. Naast het feit dat het recht op rechtszekerheid een elementair beginsel is in onze rechtsstaat, zou het daarnaast een negatieve uitwerking kunnen hebben op het investeringsklimaat indien de rechtszekerheid van de bestuurder in onvoldoende mate wordt gewaarborgd.
Rechtszekerheid in dit verband betekent dat er voldoende duidelijkheid dient te bestaan omtrent de toepasselijkheid van artikel 106a lid 1 Fw, in die zin dat het voldoende inzichtelijk is welk handelen kan kwalificeren voor een bestuursverbod, ten einde de bestuurder een duidelijk beeld te verschaffen omtrent zijn rechtspositie. Zoals aangegeven brengt dit tegelijkertijd met zich mee dat het ook voor de rechtstoepassers (de curator, het OM en de rechter) van belang is te weten welk handelen zij onder de reikwijdte van het wetsvoorstel dienen te scharen. In die zin ziet de vraag naar de mate van rechtszekerheid dan ook tegelijkertijd op de vraag naar de mate waarop het verbod effectief, doelgericht en daadkrachtig kan worden opgelegd.
Om voornoemde redenen wil ik in deze scriptie onderzoeken in hoeverre het wetsvoorstel zich verdraagt met het recht op rechtszekerheid van de bestuurder.
8 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 6, 7. 9 Zie hieromtrent H1.
Onderzoeksvraag, methode en opzet
De onderzoeksvraag die in deze scriptie centraal staat luidt als volgt:
Is artikel 106a lid 1 Fw van het wetsvoorstel ‘civielrechtelijk bestuursverbod’ in strijd met het recht op rechtszekerheid van de bestuurder?
Ter beantwoording van deze vraag zal ik diverse aspecten van het wetsvoorstel belichten die relevant zijn bij het hanteren van de gronden genoemd in artikel 106a lid 1 Fw. De hiertoe gekozen methodologie kan worden omschreven als een uitgebreid bronnenonderzoek. Zo heb ik gebruik gemaakt van de wet, zowel op nationaal als internationaal niveau, de wetsgeschiedenis, de rechtspraak en de literatuur.
Bij wijze van inleiding begin ik in het eerste hoofdstuk met een (deels historische) behandeling van de aanleiding voor dit wetsvoorstel en de vraag of het doel, middels de voorgestelde werking van het civielrechtelijk bestuursverbod, als instrument hieraan beantwoordt. Ik ga in dit hoofdstuk op zoek naar het antwoord op de volgende deelvraag:
1) Is de doelstelling van het wetsvoorstel zodanig, dat deze zich richt op de bestrijding van de problematiek die de aanleiding is geweest voor de totstandkoming van het wetsvoorstel?
Voor de vraag naar rechtszekerheid geldt dat de gronden die een bestuursverbod zouden rechtsvaardigen, zoals deze zijn neergelegd in artikel 106a lid 1 Fw, evident dienen te zijn, nu zij de bestuurder in substantiële mate inzicht verschaffen in de vraag naar de kwalificatie voor het verbod. Een analyse van deze gronden vormt dan ook onderwerp van H2.
Nu de uiteindelijke oplegging van het verbod samenhangt met de bevoegdheden van de curator, het OM en de rechter, onderzoek ik in het bijzonder wat deze bevoegdheiden van deze partijen in samenhang met de gronden uit artikel 106a lid 1 Fw betekenen voor de rechtszekerheid van de bestuurder.
Een ander wetsvoorstel dat onderdeel uitmaakt van het wetgevingsprogramma ‘Herijking faillissementsrecht’ is de wet ‘Herziening strafbaarstelling faillissementsfraude’.10
Deze wet voorziet mede in wijzigingen van bepalingen die eveneens tot een strafrechtelijk beroepsverbod zouden kunnen lijden. Blijkens de toelichting op het wetsvoorstel ‘civielrechtelijk bestuursverbod’ is het mogelijk dat zowel het civiel recht als het strafrecht wordt gebruikt ter bestrijding van fraudepraktijken.11 Hierbij dient rekening gehouden te
worden met het principe dat het strafrecht van oudsher dient te gelden als ultimum remedium. Het behoort een laatste middel te zijn in de strijd tegen inbreuken op de rechtsorde.12 Indien dit niet het geval is, bestaat er de mogelijkheid dat het voor de bestuurder onduidelijk wordt of hij strafrechtelijk, dan wel civielrechtelijk vervolgd kan worden.
10 Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de economische
delicten met het oog op het verbeteren van de mogelijkheden tot opsporing en vervolging, alsmede het voorkomen van faillissementsfraude (herziening strafbaarstelling faillissementsfraude) (Kamerstukken II 2013/14, 33 994).
11 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 6-7.
12 Zie P.A.M. Mevis, Capita Strafrecht: een thematische inleiding (7de druk), Nijmegen: Ars Aequi Libri 2013, p.
In H2 staan dan ook de volgende deelvragen centraal:
2) Tast de bevoegdheid van de curator en het OM om op basis van het voorgestelde artikel 106a lid 1 Fw een civielrechtelijk bestuursverbod te vorderen, het recht op rechtszekerheid van de bestuurder aan?
3) Tast de discretionaire bevoegdheid van de rechter om op basis van het voorgestelde artikel 106a lid 1 Fw al dan niet over te gaan tot oplegging van het civielrechtelijk bestuursverbod, het recht op rechtszekerheid van de bestuurder aan? 4) Verhouden de gronden uit artikel 106a lid 1 Fw zich op een zodanige manier tot het strafrecht, in het bijzonder ten aanzien van de bepalingen uit het wetsvoorstel ‘Herziening strafbaarstelling faillissementsfraude’, dat recht wordt gedaan aan het principe dat het strafrecht ten opzichte van het civiele recht als ultimum remedium heeft te gelden?
In de toelichting op het wetsvoorstel wordt verwezen naar het Verenigd Koninkrijk dat reeds lange tijd de bekend is met een civielrechtelijk bestuursverbod. Deze zogeheten
disqualification of directors, is neergelegd in de Company Directors Disqualification Act
1986 (hierna: CDDA).
In H3 maak ik een rechtsvergelijking met het bestuursverbod uit het Verenigd Koninkrijk. Hierbij ga ik op zoek naar verschillen en overeenkomsten tussen het CDDA en het wetsvoorstel ‘civielrechtelijk bestuursverbod’ en onderzoek ik de ervaringen uit het Verenigd Koninkrijk, onder meer in het kader van de vraag naar rechtszekerheid en bovenstaande deelvragen. Op deze wijze kan lering worden getrokken uit deze variant van het bestuursverbod en maak ik inzichtelijk op welke wijze het wetsvoorstel ‘civielrechtelijk bestuursverbod’ kan worden verbeterd.
In H4 blik ik terug op mijn bevindingen uit eerdere hoofdstukken. Op basis hiervan trek ik mijn conclusie en kom ik tot de beantwoording van de onderzoeksvraag. Tot slot doe ik nog een aanbeveling.
De structuur van deze scriptie is zodanig gelaagd vorm gegeven dat de hoofdstukken op elkaar voortbouwen. De bevindingen aan het begin van de scriptie dragen bij aan- en hangen samen met de daarop volgende hoofdstukken, zodat de scriptie één samenhangend en op elkaar voortbouwend geheel vormt, waarbij aan het einde de onderzoeksvraag wordt beantwoord. Bovendien is elk hoofdstuk voorzien van een korte inleiding en conclusie, opdat het overzicht wordt bewaard.
Verantwoording onderwerpkeuze
De keuze op dit onderwerp is gevallen doordat ik gefascineerd ben geraakt door de vele discussies die het concept-wetsvoorstel teweeg bracht. Sinds het wetsvoorstel begin september 2014 werd geopenbaard, heb ik de ontwikkelingen op politiek gebied en in de literatuur op nauwe voet gevolgd. De relevantie van dit actuele onderwerp voor de ondernemingsrechtelijke praktijk, alsmede de kans om diverse rechtsgebieden op zowel nationaal als internationaal niveau te kunnen bundelen in één onderzoek, heeft mij geen windeieren gelegd. Mijn nieuwsgierigheid naar het juridische naadje van de kous heeft ertoe geleid dat het schrijven van deze scriptie een uitdagend en leerzaam proces is geweest. Graag neem ik de lezer mee in de wereld van het wetsvoorstel ‘civielrechtelijk bestuursverbod’.
1 Hoofdstuk I: de aanleiding, ontstaansgeschiedenis en doelstelling van het wetsvoorstel
1.1 Inleiding
Bij wijze van inleiding, alsmede voor een beter begrip van de ratio achter het wetsvoorstel, onderzoek ik allereerst de rechtshistorische ontwikkelingen en beweegredenen die tot het uiteindelijke voorstel hebben geleid. Hierbij zal ik mede aan de hand van de uitkomsten van een serie onderzoeksrapporten de problematiek die het wetsvoorstel poogt te bestrijden inzichtelijk maken. Voorts ga ik nader in op het teleologische kader zoals dat door de wetgever is geschetst en bespreek ik hoe dit zich verhoudt tot de eerdere bevindingen, evenals de relevante parlementaire stukken over dit onderwerp. Op deze wijze kan ik tot beantwoording komen van de deelvraag:
1) Is de doelstelling van het wetsvoorstel zodanig, dat deze zich richt op de bestrijding van de problematiek die de aanleiding is geweest voor de totstandkoming van het wetsvoorstel?
1.2 De problematiek in de loop der jaren 1.2.1 Anno 1980
Ruim dertig jaar geleden is door het WODC in het kader van zijn werkzaamheden voor de Interdepartementale Stuurgroep Misbruik en Oneigenlijk Gebruik13 een empirisch onderzoek verricht naar misbruik van BV’s.14 Er bleek bij 67% van de onderzochte BV’s sprake te zijn
van misbruik. Maar liefst 37% van het aantal faillissementen betrof de situatie dat er sprake was van malafide of frauduleus handelen.15 Ruim een half miljard euro aan schulden bleef in het onderzochte jaar onbetaald, waarbij bijna de helft van dit bedrag was terug te leiden naar fraudegevallen.16 In het rapport werd geconcludeerd dat slechts weinig fraudeurs juridische gevolgen ondervonden van de malafide praktijken waarbij ze betrokken waren: slechts 7% werd strafrechtelijk vervolgd.17
1.2.2 Anno 2004
Bijna een kwart eeuw na de verschijning van het WODC-rapport uit 1982, werd de aandacht opnieuw gevestigd op het thema faillissementsfraude, onder meer als gevolg van een aantal
13 Zie Kamerstukken II 1981/82, 17 050, nr. 1 voor het rapport van deze stuurgroep.
14 A.C. Berghuis & G. Paulides, Misbruik van BV’s, Den Haag: WODC 1983. In dit onderzoek zijn alle dossiers
bekeken van faillissementen bij BV’s die in 1980 zijn geëindigd, met als doel om inzicht te krijgen in de mate waarin sprake was van misbruik.
15 A.C. Berghuis & G. Paulides, Misbruik van BV’s, Den Haag: WODC 1983, p. 8. 16 A.C. Berghuis & G. Paulides, Misbruik van BV’s, Den Haag: WODC 1983, p. 15. 17 A.C. Berghuis & G. Paulides, Misbruik van BV’s, Den Haag: WODC 1983, p. 19.
faillissementen in de horeca die volop aandacht kreeg in de media.18 De aanzet tot een meer gestructureerde aanpak van faillissementsfraude herleefde, toen de toenmalige minister van Justitie per brief van 13 september 2004 het ‘actieplan bestrijding faillissementsfraude’ initieerde.19
Aangezien de gegevens omtrent de aard en omvang van faillissementsfraude tot dusverre waren gebaseerd op het hierboven aangehaalde WODC-rapport en dus sterk verouderd waren, werd een nieuw onderzoek aangekondigd ter actualisering van de stand van zaken.20
1.2.3 Soorten fraude
Uit het onderzoek bleek dat in bijna een kwart van de onderzochte zaken21 aanwijzingen waren getroffen voor enige vorm van faillissementsfraude. 22 Onder faillissementsfraude werd in het onderzoeksrapport verstaan: het opzettelijk, wederrechtelijk handelen, waardoor de faillissementsschuldeisers van de failliete rechtspersoon opzettelijk of culpoos worden benadeeld. 23
Faillissementsfraude kan op verschillende manieren worden gepleegd. Grofweg werden in het genoemde onderzoek twee hoofdvormen van elkaar onderscheiden. Allereerst kan een faillissement worden opgezet en/of gebruikt met het oogmerk crediteuren te benadelen. Te denken valt aan de situatie waarin aanzienlijke sommen aan niet-afgedragen belastinggelden en sociale-verzekeringspremies als schulden in het faillissement achterblijven.
Daarnaast is een aanstaand of al uitgesproken faillissement soms een gegeven waarbinnen betrokkenen vervolgens illegitiem voordeel trachten te behalen door activa aan de boedel te onttrekken. In het kader van deze tweede hoofdvorm van faillissementsfraude spreekt men van ‘onregelmatigheden met betrekking tot de boedel.’ Hierbij moet men name gedacht worden aan verduistering van activa, doorsluizen van activa via gefingeerde nota’s en verkoop van activa onder de marktwaarde.24
1.2.4 Actuele omvang en noodzaak van een oplossing
Op basis van het WODC-onderzoek uit 2005 werd de schade uit frauduleuze faillissementen in het jaar 2004 geschat op 220 miljoen euro.25 In de brief aan de Tweede Kamer van 17
18 Zie o.a. tv-programma Zembla, «Liever Failliet», 12 februari 2004, Het Parool, 10 februari 2004, Volkskrant,
13 februari 2004.
19 Kamerstukken II 2003/04, 27244, nr. 22.
20 R. Knegt e.a., Fraude en misbruik bij faillissement: een onderzoek naar hun aard en omvangt en de
mogelijkheden van bestrijding, Hugo Sinzheimer Instituut, Amsterdam: WODC 2005 (hierna: Knegt 2005).
21 In totaal zijn er 868 faillissement dossiers onderzocht die in de periode 1 januari tot en met 31 juli 2004 zijn
beëindigd: Knegt 2005 p. 8.
22 Knegt 2005, p, 109 23 Knegt 2005 p. 4. 24 Knegt 2005, p. 4. 25 Knegt 2005, p. 51.
november 200426 begrootte de toenmalige minister van Justitie de totale economische schade door faillissementsfraude zelfs op meer dan 1 miljard euro per jaar.
In 2010 publiceerde het CBS een rapport omtrent de hoogte van onbetaald gebleven schulden en de oorzaken van faillissementen.27 In faillissementen van ondernemingen bleek in het jaar 2010 een totaal bedrag van ruim 4 miljard euro aan ongedekte schulden over te zijn gebleven. Daarvan was bijna 700 miljoen euro voortgekomen uit faillissementen waarbij sprake is van strafbare benadeling. Laatstgenoemd bedrag is tussen het jaar 2004 en 2010 sterk gegroeid.28 April 2015 schatte het OM de maatschappelijke schade van het plegen van faillissementsfraude over het jaar 2013 op maar liefst 1,28 miljard euro.29
Ondanks dat de berekeningsmethodiek in de diverse onderzoeken van elkaar verschilt (zie daaromtrent §1.4.2.2), lijkt het gerechtvaardigd om vanwege bovenstaand tijdsverloop te concluderen dat de maatschappij al zeer geruime tijd geteisterd wordt door het fenomeen ‘faillissementsfraude’.30
Sinds het probleem in 1982 aan het licht is gebracht zijn diverse onderzoeken verricht en heeft de wetgever voorzichtig pogingen ondernomen om het probleem het hoofd te bieden.31 De genomen stappen zijn tot dusverre echter onvoldoende daadkrachtig gebleken, terwijl het probleem tegelijkertijd in omvang lijkt toe te nemen.
Het wordt tijd het probleem aan te pakken. Niet alleen leidt faillissementsfraude ertoe dat het vertrouwen in het handelsverkeer wordt ondermijnd en de concurrentieverhouding wordt verstoord,32 maar het heeft ook tot gevolg dat bonafide schuldeisers insolvent raken,
hetgeen bij wijze van sneeuwbaleffect een keten van faillissementen kan uitlokken; in veel voorkomende gevallen zijn het de fiscus en het UWV die als onbetaald crediteur overblijven, waardoor het de samenleving als geheel is die de rekening betaalt van deze frauduleuze praktijken.33
26 Kamerstukken II 2004/2005, 17050, nr. 276.
27 CBS Faillissementen: oorzaken en schulden 2010. Te raadplegen via: www.cbs.nl > thema’s > veiligheid en
recht > publicaties > artikelen en persberichten > 2011 > overzicht.
28 Zie ook de tabel op CBS Faillissementen: oorzaken en schulden 2010 p. 18. Vooral tussen 2008 en 2010 is
een grote stijging waarneembaar. Een verklaring kan liggen in het feit dat er sinds 2007 sprake is van een economische malaise en een daarbij behorend groeiend aantal faillissementen. Uit een (zeer gedateerd) Zwitsers onderzoek van N. Schmid, ‘Der Wirtschaftsstraflater’, Scheitzerische Zeitschrfift für Strafrecht/Revue
Penal Suisse 1976, afl. 92, p. 51-97, waarin de situatie van faillissementsfrauders onderzocht werd, bleek dat
de helft van de fraudeurs eenmalige plegers waren, die het oogmerk hadden zichzelf te verrijken ofwel, vanuit een noodsituatie: door mislukking in beroep of van onderneming, of doordat men speculeerde met gelden van de onderneming, waarbij de fraude diende als noodsprong om uit de problemen te geraken. Het ligt voor de hand te veronderstellen dat een dergelijke situatie zich ten tijde van een recessie gemiddeld vaker zal voordoen.
29 Kamerstukken II 2014/15, 33 994, nr. 6.
30 Zie ook P. van Schilfgaarde, Misbruik van rechtspersonen, Deventer: Kluwer 1986, C.M. Hilverda,
Faillissementsfraude: waar een wil is, is een weg (oratie Nijmegen), Deventer: Kluwer 2012.
31 Zie ook de in § 2.5.1.1 genoemde anti-misbruik wetgeving.
32 Zie hieromtrent het advies van het College van procureurs-generaal van 22 november 2013, bijlage bij
Kamerstukken II 2013/14, 34 011, 3.
33 Zie ook C.M. Hilverda, Faillissementsfraude: waar een wil is, is een weg (oratie Nijmegen), Deventer: Kluwer
In het belang van een effectieve en doelgerichte aanpak is het noodzakelijk dat de wetgever met een antwoord komt dat goed doordacht is, zonder dat hierbij in te verregaande mate afbreuk wordt gedaan aan de gerechtvaardigde belangen van bonafide bestuurders.
1.3 Hernieuwde aanpak faillissementsfraude
Per brief van 26 november 201234 laat de minister van Justitie aan de Tweede Kamer weten dat de aanpak van faillissementsfraude onderdeel uit gaat maken van het wetgevingsprogramma ‘Herijking Faillissementsrecht’, 35 dat op drie pijlers rust:
modernisering, versterking van het reorganiserend vermogen van bedrijven en fraudebestrijding. Ter uitvoering van de laatste pijler wordt naast een wet ter versterking van de positie van de curator36 en een wet tot herziening van de strafbaarstelling van faillissementsfraude,37 het civielrechtelijk bestuursverbod aangekondigd: 38
‘Waar het gaat om de fraudebestrijding denk ik allereerst aan het opnemen van een civielrechtelijk bestuursverbod. Om te kunnen voorkomen dat frauduleuze bestuurders hun activiteiten via allerlei omwegen kunnen blijven voortzetten zal een civielrechtelijk bestuursverbod als sluitstuk van het toezicht op rechtspersonen in wetgeving worden opgenomen.’
Hiermee geeft de minister uitvoering aan het idee dat zijn voorganger reeds in het op 13 september 2004 aangekondigde ‘actieplan bestrijding faillissementsfraude’ opperde.39
De minister voegt vervolgens de daad bij het woord, en komt met een concept-wetsvoorstel, dat ter internetconsultatie wordt aangeboden. Van deze mogelijkheid is volop gebruik gemaakt, en er zijn diverse kritische kanttekeningen geplaatst bij het concept-wetsvoorstel.40 Op 1 september 2014 is het wetsvoorstel: ‘Wijziging van de Faillissementswet in verband met de invoering van de mogelijkheid van een bestuursverbod’ (hierna: ‘Wet civielrechtelijk bestuursverbod’) bij de Tweede Kamer ingediend. 41 Sindsdien is het parlementaire debat in
volle gang. 42 Momenteel ligt het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer.
34 Kamerstukken II 2012/13, 29 911, nr. 74. 35 Kamerstukken II 2012/13, 33 695, nr. 1 36 Kamerstukken II 2014/15, 34 253. 37 Kamerstukken II 2013/14, 33 994. 38 Kamerstukken II 2012/13, 29 911, nr. 74
39 Zie Kamerstukken II 2003/04, 27 244, nr. 22, waarin eveneens wordt gesproken over de mogelijkheid van
een civielrechtelijk bestuursverbod.
40 Zie voor het concept-wetsvoorstel, de memorie van toelichting en de 16 reacties hierop:
<http://www.internetconsultatie.nl/civielbestuursverbod/reacties>.
41 Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 2.
42 Zie de voorgangsbrief van 9 december 2014 van Minister Opstelten aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II,
1.4 Doel van het wetsvoorstel
1.4.1 Het concept-wetsvoorstel en kennelijk onbehoorlijk bestuur
In de Memorie van Toelichting van het concept-wetsvoorstel wordt het doel van het wetsvoorstel benadrukt:
‘Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk om bestuurders die zich bezig houden met faillissementsfraude langs civielrechtelijke weg een bestuursverbod op te leggen. Doel is om faillissementsfraude effectiever te kunnen bestrijden en om te voorkomen dat frauduleuze bestuurders hun activiteiten via allerlei omwegen en met nieuwe rechtspersonen ongehinderd kunnen voortzetten.’
Artikel 106a lid 1 Fw van het concept-wetsvoorstel bepaalt dat een bestuursverbod kan worden uitgesproken ‘jegens de bestuurder van een rechtspersoon die zijn taak tijdens of in
de drie jaren voorafgaand aan het faillissement kennelijk onbehoorlijk heeft vervuld.’
Het is op zijn minst opmerkelijk te noemen dat de norm ‘kennelijk onbehoorlijke taakvervulling’, die geabstraheerd is uit de civielrechtelijke artikelen 2:138/248, als grond wordt gezien om iemand een bestuursverbod op te leggen, terwijl het civielrechtelijk bestuursverbod blijkens de eerste zin van de Memorie van Toelichting bestemd is voor bestuurders die zich bezig houden met faillissementsfraude: een begrip afkomstig uit het strafrecht, waarvoor bovendien opzet is vereist.43
De Hoge Raad heeft in meerdere arresten bepaald dat er sprake is van kennelijk onbehoorlijk bestuur, wanneer ‘geen redelijk denkend bestuurder onder dezelfde omstandigheden zo gehandeld zou hebben’. 44 Faillissementen kunnen echter ook voortvloeien uit ondeskundigheid, slordigheid, nalatigheid of onbekwaamheid van een bestuurder.45 Indien een onervaren bestuurder beslissingen neemt die een redelijk denkend bestuurder onder dezelfde omstandigheden niet zou nemen, en er vervolgens een faillissement volgt, dan is aan de kwalificatie ‘kennelijk onbehoorlijk bestuur’ voldaan, terwijl er op dat moment geen opzet in het spel is.
Het ontbreken van de koppeling tussen het doel ‘bestrijding van faillissementsfraude’ enerzijds, en de norm ‘kennelijk onbehoorlijke taakvervulling’ als grond voor het opleggen van een bestuursverbod anderzijds, bleef niet onopgemerkt en lokte na de publicatie van het concept-wetsvoorstel de nodige kritische reacties uit.46
43 Zie N. Cremers c.s.., Fraude, Deventer: Kluwer 2014, p. 9, waarin fraude wordt gedefinieerd als: ‘het
opzettelijk overtreden van een wet, regel of voorwaarde, waardoor een onterecht voordeel wordt behaald’. Zie ook: Knegt 2005, p. 5.
44 Zie onder meer Hoge Raad 8 juni 2001, NJ 2001, 454 (Panmo) en Hoge Raad 7 juni 1996, JOR 1996/68
(Ontvanger/Van Zoolingen).
45 Knegt 2005, p. 5.
46 Zie onder meer I.C.P. Groenland, Reactie op het wetsvoorstel civielrechtelijk bestuursverbod, (reactie namens
Loyens&Loeff N.V. van 31 mei 2013), Rotterdam: Loyens&Loeff N.V. 2013, p. 3 ; N. van Dam, advies inzake het
wetsvoorstel wijziging van de faillissementswet in verband met de invoering van de mogelijkheid van een bestuursverbod (wet civielrechtelijk bestuursverbod), (advies namens Commissie Insolventierecht van de
1.4.1.1 De noodzaak van artikel 2:138/248 BW als ‘quick win’ bij de bestrijding van faillissementsfraude
Het probleem zit in het feit dat faillissementsfraude vaak gepaard gaat met het ontbreken of niet volledig zijn van de administratie,47 hetgeen grond vormt om kennelijk onbehoorlijke
taakvervulling aan te nemen.48 Een faillissementsfraudeur heeft er immers belang bij dat de gepleegde fraude niet uit de administratie is te destilleren. Aldus constateerde ook Hilverda in haar oratie ter uitvoering van de in 2011 ingestelde leeropdracht ‘Faillissementsfraude’, welke door het Ministerie van Veiligheid en Justitie was ingesteld.49
Volgens haar stelt de fraudeur de curator geen of een onvolledige administratie ter beschikking of versluiert de fraude administratief, wat het dan lastig maakt om verborgen boedelactiva, paulianeuze handelingen, (bankbreuk-)delicten of andere daden van onbehoorlijke taakvervulling ongedaan te maken. Hilverda noemt de administratie zelfs ‘een handvat voor een quick win ter bestrijding van faillissementsfraude’. 50 De minister was er dus erg bij gebaat om voornoemde norm in stand te houden.
De keuze om ‘kennelijk onbehoorlijke taakvervulling’ als norm te hanteren bij de bestrijding van faillissementsfraude is daarnaast vanuit rechtshistorisch perspectief te verklaren: de artikelen 2:138/2:248 BW worden namelijk al van oudsher gezien als middelen voor de curator om misbruik van BV’s en de daartoe behorende faillissementsfraude te beteugelen.51 Zij vinden hun oorsprong in de in 1987 ingevoerde Derde Misbruikwet (WBF), 52 welke onderdeel was van de anti-misbruik wetgeving als reactie op de schrikbarende uitslag van het WODC-rapport uit 1982.53
1.4.2 Bespreking van de Memorie van Toelichting op het huidige wetsvoorstel
1.4.2.1 Een gewijzigde doelstelling
Het antwoord op de problematiek die betrekking heeft op voornoemde discrepantie is
van de NOvA 2013, p. 2 en S. Drion, reactie VNO-NCW en MKB Nederland 30 mei 2013. Den Haag: VNO-NCW en MKB 2013, p. 5.
47 Nota naar aanleiding van het verslag bij het wetsvoorstel herziening strafbaarstelling faillissementsfraude,
Kamerstukken II 2014/15, 33 994, p. 1. Zie eveneens: Knegt 2005, p. 5.
48 artt. 2:138 lid 2 en 2:248 lid 2 BW.
49 C.M. Hilverda, Faillissementsfraude: waar een wil is, is een weg (oratie Nijmegen), Deventer: Kluwer 2012. 50 C.M. Hilverda, Faillissementsfraude: waar een wil is, is een weg (oratie Nijmegen), Deventer: Kluwer 2012,
Hoofdstuk II.
51 P. van Schilfgaarde, Misbruik van rechtspersonen, Deventer: Kluwer 1986, p. 4. Zie ook Handelingen II,
1991/92, 17050, Aanhangsel nr. 147, p. 5. Indien een bestuurder zijn taak onbehoorlijk heeft vervuld (kennelijk
onbehoorlijk bestuur), en aannemelijk is dat dit een belangrijke oorzaak was van het faillissement, kan hij op
vordering van de curator aansprakelijk worden gesteld met zijn privévermogen voor het tekort in de boedel. Deze artikelen vormden een (nieuw) instrument dat de curator tot op heden kan inzetten jegens bestuurders die opzettelijk rechtspersonen misbruiken en onverantwoordelijk roekeloos besturen.
52 Wet Bestuurdersaansprakelijkheid bij Faillissement (wet van 16 mei 1986, Stb. 1986,275), opgenomen
in de artikelen 2:138/2:148 BW.
53 Wet Bestuurdersaansprakelijkheid bij Faillissement (wet van 16 mei 1986, Stb. 1986,275), opgenomen
gegeven toen op 1 september 2014 het wetsvoorstel ‘Wet civielrechtelijk bestuursverbod’ bij de Tweede Kamer werd ingediend.54 In de bijbehorende Memorie van Toelichting staat:
‘Met dit wetsvoorstel wordt het mogelijk om bestuurders die zich bezig houden met faillissementsfraude of die zich schuldig hebben gemaakt aan wanbestuur in de aanloop naar een faillissement langs civielrechtelijke weg een bestuursverbod op te leggen. Het wetvoorstel heeft een breder bereik dan enkel bestrijding van faillissementsfraude. Het gaat ook om de bestrijding van aperte onregelmatigheden in of rondom een faillissement, zoals ernstige tegenwerking van de curator, faillissementsrecidive en de benadeling van crediteuren voorafgaand aan een faillissement. Tegen deze achtergrond wordt het begrip faillissementsfraude hierna gebruikt als een specifieke exponent van de bredere noties kennelijk onbehoorlijke taakvervulling of wanbestuur in faillissementsgerelateerde situaties. Het doel is om faillissementsfraude en onregelmatigheden in of rondom een faillissement effectiever te kunnen bestrijden en om te voorkomen dat frauduleuze bestuurders hun activiteiten via allerlei omwegen en met nieuwe rechtspersonen ongehinderd kunnen voortzetten.’ 55
Opmerkelijk is dat de doelstelling, ten opzichte van de concept-MvT, is verbreed naar ‘onregelmatigheden in of rondom een faillissement’. Niet alleen strookt dit niet met de tekst van de concept-MvT, de voorganger van de minister van Justitie leek daarnaast een andere doelstelling voor ogen te hebben toen hij in 2004 het civielrechtelijk bestuursverbod aankondigde als onderdeel van het ‘Actieplan bestrijding faillissementsfraude’:
‘Met een dergelijk verbod wordt beoogd bestuurders van rechtspersonen die zware delicten in de financieel-economische sfeer hebben gepleegd (bijv. witwassen, faillissementsfraude, beleggingsfraude), of zich op dat gebied als recidivist hebben doen kennen, voor bepaalde tijd het recht te ontzeggen direct of indirect invloed uit te oefenen op het beleid van een rechtspersoon.’ 56
Het lijkt onwaarschijnlijk dat de toenmalige minister van Justitie ‘wanbestuur’ ook onder de noemer ‘zware delicten’ had willen scharen. Evenmin geven de parlementaire stukken die vooraf gingen aan het concept-wetsvoorstel blijk van de intentie om het civielrechtelijk bestuursverbod te laten fungeren als wapen tegen bestuurders aan wie wanbestuur als verwijt ten grondslag kan worden gelegd; het wordt louter in verband gebracht met de bestrijding van faillissementsfraude.57
1.4.2.2 Inflatie van begrippen
Bij zorgvuldige, strikte lezing van de toelichting valt nog een ander aandachtspunt in het oog. Het woord ‘of’ uit de eerste zin duidt er op dat het plegen van ‘faillissementsfraude’ en ‘wanbestuur in de aanloop naar een faillissement’ twee los van elkaar staande gedragingen zijn. Vervolgens wordt gezegd dat faillissementsfraude een specifieke vorm is, die valt
54 Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 2. 55 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3. 56 Kamerstukken II 2003/04, 27244, nr. 22.
binnen het bredere spectrum van de definitie ‘kennelijk onbehoorlijke taakvervulling’ of ‘wanbestuur’.
Dat de koppeling tussen ‘faillissementsfraude’ en ‘kennelijk onbehoorlijke taakvervulling’ ontbreekt, is reeds uiteengezet in §1.4.1. In het WODC-rapport van 1982 wordt onverantwoordelijk beleid, zoals het slecht voeren van administratie, onderscheiden van malafide gebruik van de BV (fraude). 58 In het WODC-rapport van 2005 worden faillissementsfraude en onbehoorlijk bestuur eveneens apart gedefinieerd en gecategoriseerd, waarbij bovendien expliciet wordt gewezen op de scherpe betekenis die hieraan moet worden toegekend.59
Door de term ‘fraude’ ook toe te passen op maatschappelijk onwenselijk of onbehoorlijk gedrag, dat in geen enkele delictsomschrijving is terug te vinden, wordt het juridische debat vertroebeld, zo stelt ook Doorenbos.60
Voorts merkt hij op dat, ondanks dat de kans dat faillissementsfraudeurs strafrechtelijke veroordeeld worden volgens het ministerie van Justitie slechts 1 á 2% bedraagt,61 in de
Kamerstukken wordt gesproken over het omvangrijk aantal faillissementen waarin sprake is van strafbare benadeling.62 Dit blijkt echter te worden berekend aan de hand van een grove optelsom van aangiftes en civielrechtelijke procedures inzake bestuurdersaansprakelijkheid en paulianeus of onrechtmatig handelen.63 Toch wordt in de toelichting op het wetsvoorstel64 aansluiting gezocht bij dit verzamelbegrip en de daarbij behorende cijfers, die afkomstig zijn van het CBS.65
1.5 Conclusie en beantwoording van de eerste deelvraag
Duidelijk is dat het civielrechtelijk bestuursverbod als instrument in tweede instantie toch een breder bereik is toegekend dan aanvankelijk was gepland. De doelstelling is dusdanig verbreed dat deze niet meer louter betrekking heeft op faillissementsfraude. Het antwoord op de eerste deelvraag luidt dan ook deels bevestigend, maar ook deels ontkennend, nu de doelstelling van het wetsvoorstel maar ten dele specifiek betrekking heeft op de bestrijding van faillissementsfraude.
Het lijkt er sterk op dat de minister het vacuüm dat is ontstaan tussen het doel ‘bestrijding van faillissementsfraude’ enerzijds, en de norm ‘kennelijk onbehoorlijke taakvervulling’ als
58 A.C. Berghuis & G. Paulides, Misbruik van BV’s, Den Haag: WODC 1983, p. 8. 59 Knegt 2005, p. 3-5.
60 D. Doorenbos, ‘Het civielrechtelijk bestuursverbod voor faillissementsfraudeurs: een ambivalent voorstel’,
AA 2014/9, p. 21. Zie ook F. Keijzer, ‘Het wetsvoorstel civielrechtelijk bestuursverbod: een placebo met
bijwerkingen’, Ondernemingsrecht 2015/30, afl. 5.
61 Zo stelde de Minister van Veiligheid en Justitie Opstelten op 27 oktober 2011 in overleg met de Vaste
Kamercommissie voor Veiligheid en Justitie het percentage vast op 1 á 2%. Zie eveneens Kamerstukken II 2012/13, 29 911, nr. 76 waarin zelfs wordt gesproken van een pakkans van 1%.
62 Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2012/13, aanhangsel nr. 828.
63 Aldus D. Doorenbos, ‘Het civielrechtelijk bestuursverbod voor faillissementsfraudeurs: een ambivalent
voorstel’, AA 2014/9, p. 21. Zie ook CBS Faillissementen: oorzaken en schulden 2010, p. 22. Te raadplegen via: www.cbs.nl > thema’s > veiligheid en recht > publicaties > artikelen en persberichten > 2011 > overzicht.
64 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 2. 65 CBS Faillissementen: oorzaken en schulden 2010.
grond voor het opleggen van een bestuursverbod anderzijds, heeft willen vullen door het fraudebegrip en het teleologische kader van het wetsvoorstel dusdanig op te rekken dat het binnen het spectrum van kennelijk onbehoorlijke taakvervulling zou vallen. Op die manier konden de artikelen 138 en 248 van boek 2 van het BW in het nieuwe wetsvoorstel worden verwerkt66 en kon de administratieplicht als handvat voor een quick win bij de bestrijding van
faillissementsfraude gehandhaafd blijven. In het volgende hoofdstuk zal duidelijk worden wat de consequenties zijn van de keuze van de wetgever om deze en de overige in artikel 106a lid 1 Fw genoemde gronden in samenhang met de verbrede doelstelling te hanteren.
2 Hoofdstuk II: de gronden uit artikel 106a lid 1 Fw en rechtszekerheid
2.1 Inleiding
In de toelichting is ten aanzien van de rol van de curator, het OM, en de rechter als volgt bepaald:
‘De curator is de eerst aangewezene om een bestuursverbod te vorderen. De aanhef van het voorgestelde artikel 106a Fw brengt dat tot uitdrukking. De curator is immers als verantwoordelijke voor de goede afwikkeling van het faillissement het beste in staat om, mede met inachtneming van het gezamenlijke belang van de crediteuren, te beoordelen of er redenen zijn om een civielrechtelijk bestuursverbod te vorderen. Verder is de curator in de praktijk de eerste die in een faillissement op signalen van fraude stuit.’ 67
‘Daarnaast krijgt het Openbaar Ministerie de zelfstandige bevoegdheid om een civielrechtelijk bestuursverbod te vorderen. Deze bevoegdheid is bedoeld om te worden ingezet in die specifieke gevallen waarin het algemeen belang in het geding is.’ (…) Het is aan het OM zelf om te beoordelen of de toegekende bevoegdheden al dan niet ingezet moeten worden.’ 68
‘Om te voorkomen dat het wetsvoorstel als het ware boven het hoofd komt te hangen van bonafide bestuurders voor wie de wet niet is bedoeld, bevat het wetsvoorstel de nodige waarborgen. Zo is gekozen voor een limitatieve lijst met diverse gronden op grond waarvan de rechter een bestuursverbod kan opleggen. In de tweede plaats heeft de rechter beoordelingsvrijheid om, ook al is er op zich voldaan aan een van de gronden die oplegging van een bestuursverbod zou rechtvaardigen, toch niet tot oplegging ervan over te gaan.’ 69
Uit voornoemde tekst blijkt dat voor de curator en het OM een belangrijke initiërende rol is weggelegd in het kader van het vorderen van het bestuursverbod. Van belang voor de uiteindelijke oplegging van het verbod is de rol die aan de rechter is toebedeeld. Nu de oplegging van het verbod aldus wordt bepaald door een samenspel van voornoemde partijen, is het voor de beantwoording van de vraag naar rechtszekerheid van belang de aan hen toebedeelde bevoegdheden nader in kaart te brengen. De uiteenzetting van de (globale) omvang van de bevoegdheden vormt dan ook het onderwerp van de volgende paragraaf
De uitoefening van deze bevoegdheden hangt nauw samen met de in artikel 106a lid 1 Fw genoemde gronden, nu deze van cruciale betekenis zijn voor de vraag naar het vorderen- respectievelijk opleggen van het verbod.
Bovendien dient bij het bepalen van de toepasselijkheid van deze gronden mede gekeken te worden naar de relevante uitlatingen van de wetgever in de Memorie van Toelichting. §2.3 omvat dan ook een analyse van deze gronden, in samenhang met de
67 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 5. 68 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 5. 69 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 4-5.
bijbehorende toelichting. Vervolgens worden de bevindingen teruggekoppeld aan de bevoegdheden van de partijen, zulks ter beantwoording van de volgende deelvragen:
Tast de bevoegdheid van de curator en het OM om op basis van het voorgestelde artikel 106a lid 1 Fw een civielrechtelijk bestuursverbod te vorderen, het recht op rechtszekerheid van de bestuurder aan?
Tast de discretionaire bevoegdheid van de rechter om op basis van het voorgestelde artikel 106a lid 1 Fw al dan niet over te gaan tot oplegging van het civielrechtelijk bestuursverbod, het recht op rechtszekerheid van de bestuurder aan?
Voorts heeft de minster in de toelichting bepaald dat zowel het civiel recht als het strafrecht wordt gebruikt ter bestrijding van fraudepraktijken.70 In dit kader is het relevant te bezien hoe het strafrecht zich verhoudt tot het civiel recht, in het bijzonder de vraag of het strafrecht als
ultimum remedium heeft te gelden. Indien hier twijfels over zouden bestaan zou dit afbreuk
kunnen doen aan de rechtszekerheid van de bestuurder. Voornoemde vraagstukken vormen dan ook onderwerp van §2.7.
Ik zal in deze paragraaf antwoord zoeken op de volgende deelvraag:
Verhouden de gronden uit artikel 106a lid 1 Fw zich op een zodanige manier tot het strafrecht, in het bijzonder ten aanzien van de bepalingen uit het wetsvoorstel ‘Herziening strafbaarstelling faillissementsfraude’, dat recht wordt gedaan aan het principe dat het strafrecht ten opzichte van het civiele recht als ultimum remedium heeft te gelden?
2.2 De bevoegdheden van de curator, het OM en de rechter in de procedure 2.2.1 De bevoegdheid van de curator en het OM
Het bestuursverbod kan worden gevorderd door de curator in een dagvaardingsprocedure. Blijkens de toelichting ontstaat deze bevoegdheid zodra een curator is benoemd, en eindigt deze met diens de fungeren.71 Artikel 68 Fw bepaalt dat hiervoor voorafgaande machtiging nodig is van de rechter-commissaris. Door middel van een verzoekschriftprocedure kan het OM een vordering tot oplegging van een bestuursverbod initiëren.
Ingevolge artikel 106c lid 1 en 2 Fw wordt bij dit verzoek of deze vordering, een uittreksel uit het Handelsregister overlegd van andere dan de failliete rechtspersonen waarvan de betrokkene bestuurder of commissaris is, zodat deze in de gelegenheid worden gesteld om hun zienswijze naar voren te brengen. De curator en het OM zijn aldus bevoegd de procedure tot oplegging van het bestuursverbod te initiëren en vormen in die zin een belangrijke schakel. Bovendien worden zij belast met de bewijsvoering.72 Aangezien deze partijen een
70 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 6-7. 71 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 23. 72 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 27-28.
belangrijke initiërende rol spelen bij de uiteindelijke oplegging van het bestuursverbod, worden hun bevoegdheden mede in het licht van de vraag naar rechtszekerheid geanalyseerd. 2.2.2 De bevoegdheid van de rechter
In het kader van het bestuursverbod is de belangrijkste rol echter weggelegd voor de rechter. Ten aanzien van de vraag naar rechtszekerheid is het van belang te weten binnen welk kader de rechter kan opereren bij de vraag of aan alle vereisten voor toepassing is voldaan, en hoe vervolgens zal worden beslist. Om dit kader te kunnen bepalen moet de omvang van de discretionaire bevoegdheid van de rechter bij de oplegging van het verbod inzichtelijk worden gemaakt.
Allereerst worden de relevante begrippen die samenhangen met de discretionaire bevoegdheid nader toegelicht, zodat deze vervolgens kunnen worden toegepast op het wetsvoorstel. Na het raamwerk van de discretionaire bevoegdheid bepaald te hebben kan, na de behandeling van de in artikel 106a lid 1 Fw genoemde gronden, de omvang van de discretionaire bevoegdheid in kaart worden gebracht. Vervolgens dient te worden bekeken wat dit precies doet met de rechtszekerheid.
2.2.2.1 Discretionaire bevoegdheid: terminologie van relevante begrippen
Volgens Peletier73 is een belangrijke pijler, die betrekking heeft op de discretionaire bevoegdheid van de privaatrechtelijke rechter, zijn beoordelingsvrijheid. Ze definieert dit als ‘de ruimte die de burgerlijke heeft om te beoordelen of aan de toepassingsvereisten van een bepaalde norm is voldaan, en welke inherent is aan zijn taak om feiten en wettelijke regel te interpreteren.’ Een tweede belangrijke pijler betreft de beslissingsvrijheid en wordt door haar gedefinieerd als ‘de ruimte van de rechter om – indien de mogelijkheid van toepassing vaststaat – een beslissing met een bepaalde inhoud te nemen.’
Deze pijler valt uiteen in twee varianten. In de ene variant gaat het om de situatie dat de norm de rechter de vrijheid geeft om, indien hij een beslissing neemt, zelf de inhoud daarvan te kiezen. Hier spreekt Peletier van positieve beslissingsvrijheid.
De andere variant wordt de negatieve beslissingsvrijheid genoemd en betreft de vrijheid van de rechter om een beslissing achterwege te laten, ook al is aan alle voorwaarden voor toepassing voldaan.74
Om de omvang van de discretionaire bevoegdheid van de rechter bij het bestuursverbod te bepalen, zal het wetsvoorstel aan de hand van de begrippen beoordelingsvrijheid en positieve- en negatieve beslissingsvrijheid in de hierna volgende paragrafen worden geanalyseerd.
73 M.E.M.G. Peletier, rechterlijke vrijheid en partij-autonomie, Den Haag: BJu 1999, p. 5-6. 74 M.E.M.G. Peletier, rechterlijke vrijheid en partij-autonomie, Den Haag: BJu 1999, p. 6-7.
2.2.2.2 Beslissingsvrijheid
Uit de in 106a lid 1 Fw genoemde woorden ‘kan de rechtbank een bestuursverbod opleggen’ vloeit voort dat de rechter de vrijheid heeft om, indien een van de in artikel 106a lid 1 Fw genoemde gronden zich tijdens of in de drie jaren voorafgaand aan het uitspreken van het faillissement heeft voorgedaan, af te zien van de oplegging van het verbod. Het betreft hier dan ook de negatieve beslissingsvrijheid.
Artikel 106b lid 1 Fw bepaalt voorts dat een bestuurder aan wie een bestuursverbod is opgelegd, gedurende een periode van vijf jaar nadat de uitspraak in kracht van gewijsde is gegaan, of zoveel korter als in de uitspraak is bepaald, niet tot bestuurder of commissaris kan worden benoemd. De rechter heeft de positieve beslissingsvrijheid om de duur van het bestuursverbod te bepalen, waarbij een maximum van vijf jaar geldt. Tenzij in de uitspraak anders is bepaald, vormt het bestuursverbod eveneens een beletsel om als bestuurder of commissaris aan te blijven bij rechtspersonen waar hij reeds als zodanig werkzaam is, aldus artikel 106b lid 2 Fw. Het betreft hier wederom de positieve beslissingsvrijheid. Dit is voornamelijk bedoeld voor die gevallen waarin het openbaar belang dat met het uitspreken van een bestuursverbod wordt gediend niet in het geding is, wat doorgaans het geval is bij niet-commerciële rechtspersonen, zoals een pensioen-BV of de lokale schaakvereniging.75 De meest breed geformuleerde positieve beslissingsvrijheid van de rechter vloeit voort uit artikel 106b lid 4 Fw: de rechtbank regelt zo nodig alle overige gevolgen van het door haar uitgesproken bestuursverbod. Dit is blijkens de Memorie van Toelichting bedoeld om de rechter ruimte te bieden voor maatwerk, waarbij bijvoorbeeld gedacht kan worden aan tussentijdse beëindiging of voortijdige opheffing van het bestuursverbod, indien wordt aangetoond dat bepaalde door de rechter opgelegde voorwaarden zijn vervuld.76 Andere bevoegdheden van de rechter zijn: het verbinden van een dwangsom aan de uitspraak (artikel 106b lid 5 Fw), tijdelijke aanstelling van een of meer bestuurders of commissarissen, waarbij hun bezoldiging en de termijn dat zij dienen aan te blijven eveneens door de rechtbank wordt vastgesteld (artikel 106c lid 3 Fw)77 en schorsing van de bestuurder of commissaris op verzoek van de curator of het OM (artikel 106c lid 4 Fw).78
Gesteld kan worden dat de rechter in het kader van de positieve beslissingsvrijheid diverse bevoegdheden is toebedeeld om de gevolgen van het bestuursverbod nader in te kleuren en een bestuurder zo nodig voortijdig te schorsen.
Daarnaast is de rechter in het kader van zijn negatieve beslissingsvrijheid bevoegd om geheel af te zien van oplegging van het verbod. Dit betekent echter niet zonder meer dat
75 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 42. 76 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 41.
77 Zie MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 48. Dit artikel kan onder meer van toepassing zijn op de
situatie waarin een bestuurder meerdere bestuursfuncties bekleedt en als gevolg van een bestuursverbod uit al zijn bestuursfuncties wordt ontheven.
78 Zie MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 48. Hier kan bijvoorbeeld aanleiding toe zijn wanneer uit
bankafschriften blijkt dat er financiële middelen aan de rechtspersoon zijn onttrokken die zijn doorgesluisd naar een andere rechtspersoon waar de betrokkene bestuurder is. Volgens de toelichting is het niet per definitie nodig dat de bestuurder of commissaris vooraf over zijn schorsing wordt gehoord.
hiermee ook gezegd kan worden dat er sprake is van een grote beslissingsvrijheid. Het woord ‘kan’ in bovengenoemde bepalingen betekent niet dat het de rechter vrij staat in elk geval te beslissen of hij over gaat tot het uitoefenen van de handelingen, die voortvloeien uit voornoemde bevoegdheden. Dit zal moeten blijken uit lezing van de bepaling in het geheel al dan niet in samenhang met de relevante context.79 Een dergelijke lezing hangt nauw samen
met een andere pijler die betrekking heeft op de discretionaire bevoegdheid: de beoordelingsvrijheid.
2.2.2.3 Beoordelingsvrijheid
Deze andere pijler die bepalend is voor de discretionaire bevoegdheid van de rechter heeft betrekking op de mate waarin de rechter de ruimte heeft om te beoordelen of aan de toepassingsvereisten van een bepaalde norm is voldaan, en welke inherent is aan zijn taak om feiten en wettelijke regel te interpreteren.80 Het gaat hier om de beoordelingsvrijheid. Dit betreft een uitgebreidere behandeling en moet mede bezien worden in het licht van hetgeen in de parlementaire stukken is bepaald.
De wetgever kent een ruime beoordelingsvrijheid toe aan de rechter, nu de minister met het bestuursverbod een instrument wil creëren dat snel en effectief kan worden opgelegd, waarbij bij de beoordeling van de omstandigheden van het geval de rechterlijke flexibiliteit dient te prevaleren boven het gebruik van een concreet toetsingskader.81
De exacte omvang en het kader waarbinnen de rechter zijn beoordelingsvrijheid kan uitoefenen wordt pas duidelijk na behandeling van de gronden en de relevante parlementaire stukken. Dit is mede relevant voor het bepalen van de mate waarin de rechter een positieve beslissingsvrijheid is toegekend. Pas indien de rechter heeft vastgesteld dat aan de gronden wordt voldaan, komt de vraag naar de uitoefening van de bevoegdheden voortvloeiende uit de beslissingsvrijheid in beeld.82 Zo geldt dat een restrictief kader bij zou dragen aan een kleine
beoordelingsvrijheid, en daarmee ook aan een kleine beslissingsvrijheid, en vice versa. 2.3 De gronden en criteria van artikel 106a lid 1 Fw
Hieronder worden de in artikel 106a lid 1 Fw genoemde gronden en de daarbij behorende vereisten geanalyseerd. Voor de beantwoording van de tweede en derde deelvraag, worden bij de behandeling van de gronden de navolgende punten in het bijzonder betrokken.
Relevant voor de vraag naar rechtszekerheid bij de uitoefening van de bevoegdheden door de hierboven genoemde partijen, is de mate waarin de in artikel 106a lid 1 Fw gehanteerde
79 Vgl. D.J. Veegens, E. Korthals Altes, H.A. Groen, Asser-serie procesrecht: Cassatie in burgerlijke zaken,
Deventer: Kluwer 2005., p. 236-238.
80 M.E.M.G. Peletier, rechterlijke vrijheid en partij-autonomie, Den Haag: BJu 1999, p. 6. 81 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 19.
82 Hoewel er een onderscheid bestaat tussen de beoordelingsvrijheid en de beslissingsvrijheid, worden beide
bevoegdheden vaak geschaard onder de noemer beoordelingsvrijheid. Zo ook in het onderhavige
wetsvoorstel, waar de wetgever heeft bepaald dat de rechter beoordelingsvrijheid heeft om, ook al is er op zich voldaan aan een van de gronden die oplegging van een bestuursverbod zou rechtvaardigen, toch niet tot oplegging ervan over te gaan (MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 4-5). Strikt genomen betreft het daar dus de beslissingsvrijheid.
gronden en daarmee samenhangende normen ondersteund worden met voldoende objectieve aanknopingspunten, al dan niet voortvloeiend uit de toelichting. Een hoge mate draagt bij aan een inzichtelijke toepassing van deze gronden in concreto, waardoor de rechtszekerheid van de bestuurder wordt gewaarborgd.
In het kader van de rechtszekerheid dient eveneens te worden bekeken of de gronden beantwoorden aan het door de wetgever beoogde werkingsgebied en welke aanknopingspunten de wetgever verschaft om te voorkomen dat gevallen die buiten deze werkingssfeer van het wetsvoorstel vallen, in aanmerking kunnen komen voor oplegging van het verbod. Op deze wijze wordt de rechtspositie van de bestuurders voor wie deze wet niet bedoeld is inzichtelijk.
In de toelichting laat de wetgever zich meerdere malen uit omtrent het werkingsgebied van het wetsvoorstel. Zo wordt onder meer herhaaldelijk benadrukt dat het civielrechtelijk bestuursverbod een ‘uitzonderlijke sanctie voor uitzonderlijke situaties’ betreft. ‘Er moet, kortom, sprake zijn van evident wanbestuur door de betrokkene.’83
Daarnaast wordt gestreefd naar een scherper onderscheid tussen bonafide en malafide ondernemers, zulks in overeenstemming met de visie van de Europese Commissie.84 Blijkens de toelichting moet voorkomen worden dat het wetvoorstel boven het hoofd komt te hangen van bonafide bestuurders, voor wie de wet niet bedoeld is. Ter verwezenlijking van deze doelstelling is gekozen voor een gesloten stelsel van gronden. 85
In de navolgende paragrafen worden naast een algemenere behandeling, de gronden dan ook mede geanalyseerd in het licht van voornoemde aandachtspunten. Om voor de lezer het overzicht te bewaren bevat elke paragraaf een extra slotanalyse, waarin de relevante bevindingen worden samengevat.
2.3.1 Aansprakelijk ingevolge 2:138/248 BW
Zoals reeds in het vorige hoofdstuk aan bod is gekomen, is onbehoorlijk bestuur een grond om een bestuursverbod op te leggen. Aanvankelijk werd deze norm in het concept-wetsvoorstel zelfs als uitgangspunt genomen, waarbij werd aangenomen dat hier in ieder geval aan voldaan werd, indien een van de in lid 2 van artikel 106a Fw (concept) genoemde gronden zich had voorgedaan.86 Dit lokte gedurende de consultatieronde hevige kritische reacties uit, waarna besloten werd om in het vernieuwde wetsvoorstel deze gronden als afzonderlijke grond te categoriseren voor de oplegging van een bestuursverbod, en af te stappen van het rechtsvermoeden met omgekeerde bewijslast.87 Ook wordt nu een ernstig persoonlijk verzuim als extra voorwaarde gesteld voor de oplegging van een bestuursverbod, waarbij het aan de curator of het OM is om dit te bewijzen.88
83 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 4, 10 84 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 2. 85 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 4, 5.
86 Zie artikel 106a lid 1 en lid 2 sub a-d van het concept-wetsvoorstel. 87 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 27-28.
De kritische reacties waren echter niet alleen gericht op de keuze van de minister om de genoemde gronden in te vullen bij de norm ‘kennelijk onbehoorlijke taakvervulling’ en het gevaar van de daarmee verband houdende reflexwerking,89 maar eveneens op het hanteren van deze norm an sich.90 Deze kritiek is echter opzij geschoven, en de artikelen 2:138/2:248 BW zijn alsnog verwerkt in sub a van artikel 106a lid 1 Fw waardoor de norm bleef gehandhaafd.
Het opnemen van de artikelen 2:138/248 als grond voor de oplegging van een bestuursverbod heeft tot gevolg dat indien niet wordt voldaan aan de administratieplicht in de zin van artikel 2:10 BW, of de jaarrekening niet (tijdig) is gepubliceerd conform artikel 2:394 BW, vast staat dat er sprake is van onbehoorlijk bestuur, en wordt aangenomen dat dit een belangrijke oorzaak is geweest voor het faillissement91, zodat oplegging van een bestuursverbod gerechtvaardigd zou zijn.
Loyens en Loeff wijst in hun advies uit de consultatieronde op het gevaar dat schuil gaat in het hanteren van een dergelijk bewijsvermoeden.92 Het komt namelijk (zeer) regelmatig voor dat de jaarrekening te laat wordt gedeponeerd.
Ondanks dat is afgestapt van het rechtsvermoeden met omkering van bewijslast ten aanzien van de in artikel 106a lid 2 Fw genoemde gronden, blijven de bewijsvermoedens van artikel 2:138/248 lid 2 BW onverkort van kracht.93 Dit strookt niet met het gedeelte uit de toelichting waarin gesteld wordt dat is afgezien van het wettelijk vermoeden dat bepaalde feiten en omstandigheden per se kwalificeren voor een bestuursverbod94. Immers, de
omstandigheid dat een jaarrekening niet tijdig is gepubliceerd heeft tot gevolg dat onbehoorlijk bestuur wordt aangenomen en daarnaast een belangrijke oorzaak wordt vermoed te zijn geweest van het faillissement. Ernstig persoonlijk verzuim kan door de curator of het OM in een dergelijke situatie eenvoudig worden vastgesteld, waardoor alsnog wordt voldaan aan de criteria op basis waarvan een bestuursverbod kan worden opgelegd en de omkering van bewijslast op verkapte wijze alsnog heeft te gelden.
Daar komt bij dat uit de toelichting blijkt dat de regering het niet bezwaarlijk acht dat het aansluiten bij de artikelen 2:138/248 BW ertoe kan leiden dat een niet-opzettelijk nalatige bestuurder een bestuursverbod riskeert, omdat het niet (tijdig) deponeren van de jaarstukken wordt vermoed een belangrijke oorzaak van het faillissement te zijn geweest.95 Ook dit valt
niet te rijmen met de tekst uit de toelichting.
89 Zie onder meer S. Drion, reactie VNO-NCW en MKB Nederland 30 mei 2013. Den Haag: VNO-NCW en MKB
2013, p. 1
90 C. Heck-Vinck, advies inzake het wetsvoorstel wijziging van de faillissementswet in verband met de invoering
van de mogelijkheid van een bestuursverbod (wet civielrechtelijk bestuursverbod), (advies namens
Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht van de Nederlandse Orde van Advocaten en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie van 31 mei 2013), Den Haag: Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht van de NOvA en de KNB 2013, §3.3.1., en S. Drion, reactie VNO-NCW en MKB Nederland 30 mei 2013. Den Haag: VNO-NCW en MKB 2013, p. 3.
91 2:138/248 lid 2 BW2.
92I.C.P. Groenland, Reactie op het wetsvoorstel civielrechtelijk bestuursverbod, (reactie namens Loyens&Loeff
N.V. van 31 mei 2013), Rotterdam: Loyens&Loeff N.V. 2013, p. 8.
93 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 28-29. 94 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 28. 95 MvT, Kamerstukken II 2013/14, 34 011, nr. 3, p. 29.
