DE EUROPA
2020
STRATEGIE:
paradox tussen markt en sociale logica
Masterthesis MA Europees Beleid Auteur: H.A.M. Buijs, BA Studentnummer: 6351867 / 10090509 Opleiding: MA Europees Beleid
Datum: 15 juni 2016
Eerste begeleider: dhr. dr. P.W. Zuidhof Tweede lezer: dhr. dr. L.K. Marácz
1
De Europa 2020 strategie:
paradox tussen markt en sociale logica
15 juni 2016
Ilse Buijs
MA Europees Beleid
Begeleider: dhr. dr. P.W. Zuidhof Tweede lezer: dhr. dr. L.K. Marácz Aantal woorden: 23.731
2
Inhoud
Inleiding ... 3
1. Europa 2020 strategie; idealisten versus critici ... 6
1.1 Voorstanders ... 6 1.2 Tegenstanders ... 9 Conclusie: de tegenstelling ... 15 2. De paradox ontrafeld ... 17 2.1 Governmentality ... 17 2.2 Neomarxisme ... 20 2.3 Third Way ... 23
2.4 Analyse van de paradox ... 26
Conclusie: theoretische lens ... 27
3. Analyse van beleid: inclusieve groei door Europa 2020 ... 28
3.1 Doelen Europa 2020 strategie ... 28
3.2 Middelen: het Europees Semester ... 33
3.3 Implementatie ... 40
Conclusie ... 53
4. Conclusie ... 55
3
Inleiding
“Meer dan 400 duizend Nederlandse kinderen met risico op armoede”1
; “Ruim 900.000 Belgen riskeren armoede”2
, deze schokkende koppen waren in de eerste helft van 2016 in diverse kranten te lezen. Volgens Eurostat leeft aan het einde van 2014 gemiddeld bijna een kwart van de Europeanen in steden in armoede.3 De armoede in Europa en de sociale ongelijkheid onder de beroepsbevolking nemen toe. De kloof tussen burgers en de EU groeit en dit zet de sociale cohesie in de EU onder druk. Deze verontrustende feiten staan haaks op de ambities van de Europese Unie. Met de Europa 2020 strategie, in werking getreden in 2010, slaagt de Europese Commissie er juist voor de eerste keer in om op EU niveau kwantitatieve doelstellingen ter bestrijding van sociale uitsluiting en armoede in te stellen. Hoe kan het dan toch gebeuren dat aan het begin van 2016 deze koppen opduiken in Europese kranten?
Ogenschijnlijk tegenstrijdig komen Eurostat en de Europese Commissie in de loop van 2014 met economische groeiverwachtingen voor de Europese Unie. Naar verwachting groeit de economie tussen 2014 en 2017 met gemiddeld bijna 2%.4 Hieraan gerelateerd is de prognose dat het werkloosheidspercentage binnen de EU afneemt tot zo’n 8,5% in 2017. Een vraag die hier opborrelt; als de economische groeiontwikkeling positief is en de EU specifieke doelstellingen heeft geformuleerd, waarom ontbreekt dan toch de aansluiting met het sociale component?
Deze thesis heeft tot doel antwoord te geven op deze vragen en richt zich daarbij op de ambitieuze doelstelling van de EU om meer inclusieve groei te realiseren. De centrale vraag in dit onderzoek richt zich op hoe de paradox tussen enerzijds de liberale markt logica en anderzijds de sociale logica die tot uiting komt in de Europa 2020 doelstellingen voor inclusieve groei verklaard kan worden. De doelen, de middelen en de implementatie van de sociale dimensie van de Europa 2020 strategie, in de vorm van de prioriteit van inclusieve groei, worden in deze thesis tegen het licht gehouden.
Het woord paradox wordt gebruikt omdat er een tegenstelling zichtbaar is. Bestrijding van sociale isolatie en armoede en het nastreven van de doelstelling voor inclusieve groei vereist sterk en actief overheidsoptreden en vraagt om inperking van een té vrije markt ter bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen. Dit wordt getypeerd als de sociale logica. Het bevordering van de Europese interne markt, één van de belangrijkste prioriteiten binnen de EU en diens lidstaten, vereist echter zoveel mogelijk vrijheid voor de markteconomie en het individu, en een overheid die zich terughoudend opstelt. Deze opvatting wordt getypeerd als liberale markt logica. De thesis poogt in beeld te brengen op welke wijze de sociale ambities van de Europa 2020 strategie worden geïmplementeerd door de EU en de lidstaten om zodoende bovenstaande paradox te verklaren.
Tegen een achtergrond van ingrijpende economische crisis en daarmee in sommige gevallen weggevaagde groei ontstaat de noodzaak binnen de Europese Unie om te
1https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2016/19/meer-dan-400-duizend-kinderen-met-risico-op-armoede geraadpleegd op 11 juni 2016
2http://www.standaard.be/cnt/dmf20160530_02314545 geraadpleegd op 11 juni 2016 3 Ibid.
4
http://ec.europa.eu/economy_finance/explained/economies_of_europe/european_economic_outlook/index_nl.ht m geraadpleegd op 11 juni 2016
4 hervormen. De realisatie groeit dat verhoogde productiviteit en concurrentievermogen vereisten zijn om de levensstandaard en het unieke sociale model dat binnen de EU geldt te behouden. De Europese economieën worden geconfronteerd met uitdagingen van toenemende globale concurrentie, technologische veranderingen en een ouder wordende bevolking. Hechtere samenwerking tussen de EU en nationale lidstaten wordt daarom als een vereiste gezien om het hoofd te kunnen bieden aan de globale uitdagingen ten tijde van de economische crisis en in de periode daarna. Door het aflopen van de Lissabon strategie in 2010 is een hernieuwde Europa-brede groeistrategie vereist. Deze opvolger wordt in de zomer van 2010 vastgesteld door de Europese Raad en draagt de naam Europa 2020.
Bij de presentatie van de Europa 2020 strategie worden drie ambitieuze prioriteiten bekendgemaakt. De groei die gerealiseerd wordt door uitvoering van de Europa 2020 strategie moet slim, duurzaam en inclusief zijn. Gecoördineerd Europees handelen en samenwerking met sociale partners en het maatschappelijk middenveld worden hierbij expliciet benoemd door Europese Commissie voorzitter Barroso. Tussen 2010 en 2020 moet de EU deze groei realiseren op basis van kennis en innovatie, het moet resulteren in een inclusieve samenleving met een hoog percentage werkgelegenheid en de groei moet groen zijn wat vervolgens leidt tot een competitieve en duurzame economie.
De pogingen in het bestrijden van armoede en het nastreven van een inclusievere samenleving binnen de EU staan al geruime tijd ter discussie. De aanwezigheid van armoede in EU lidstaten strookt namelijk niet met de Europese beleidsdoelen van goede economische prestaties en een hoog niveau van onderwijs en sociale bescherming. Door uiteenlopende politieke voorkeuren in nationale sociale systemen werd echter nooit het juiste momentum gevonden om daadwerkelijke integratie op het gebied van armoedebestrijding te realiseren.
Op initiatief van de Europese Commissie verandert de aanpak en wordt de armoedekwestie uiteindelijk anders benoemd. Het probleem wordt nu geformuleerd als zijnde sociale exclusie, iets wat voortkomt uit onder andere langdurige werkloosheid, een laag opleidingsniveau en lage inkomens of zelfs dakloosheid.5 Dit bepalende moment vormt de reden dat in deze thesis is gekozen voor een focus op de pijler van inclusieve groei. Vanuit de Commissie wordt binnen de EU eindelijk het juiste momentum gevonden om armoede op brede schaal te adresseren. Echter, in realiteit lijken Europese economische groei en integratie in de laatste paar decennia vooral samen te gaan met groeiende ongelijkheid en sociale uitsluiting van kwetsbare bevolkingsgroepen.
Om antwoord te geven op de centrale vraagstelling in dit onderzoek zijn de volgende stappen doorlopen. Ten eerste wordt in hoofdstuk één het huidige maatschappelijk en wetenschappelijk debat over de Europa 2020 strategie in beeld gebracht. De argumenten van zowel voor- als tegenstanders worden uiteen gezet. Deze schets onderbouwt dat de paradox bestaat er dat er onenigheid is in de discussies over de Europa 2020 strategie. Daarbij vormen de argumenten van belanghebbenden de basis voor de verdere indeling van de analyse in dit onderzoek. De informatie over en standpunten van voor- en tegenstanders is verzameld op basis van uitgebreid literatuuronderzoek.
5
Paul Copeland, EU enlargement, the clash of capitalisms and the European social dimension, Manchester: Manchester University Press 2014, pp. 98-100
5 Vervolgens wordt in hoofdstuk twee een drietal theorieën besproken die ieder een andere uitleg geven van de paradox van de sociale versus de liberale logica, ofwel de respectievelijke inperking versus de vrijheid van de markt. Deze drie theorieën zijn, het governmentality perspectief van Foucault, een neomarxistisch perspectief en ten derde de Third Way theorie. De reden om voor deze drie theorieën te kiezen is dat zij op verschillende manieren het beleid binnen de EU ter inperking of juist voor meer vrijheid voor de markt verklaren. Daarnaast kennen de drie theorieën een andere invalshoek die goed aansluit op de zowel de argumenten uit hoofdstuk een als de opbouw van de analyse in hoofdstuk drie. De theoretische lezingen van de paradox worden vervolgens in hoofdstuk drie gebruikt om het beleid rondom inclusieve groei te analyseren en te toetsen.
Hoofdstuk drie heeft tot doel om empirisch bewijs ter beantwoording van de centrale vraag in dit onderzoek. De analyse in hoofdstuk drie is opgedeeld in drie delen. Ten eerste worden de doelen of wel streefcijfers van de strategie uiteengezet en door de theoretische lens bekeken. Deze uitleg is nodig om de intenties van de Europese Commissie duidelijk te krijgen, ook blijkt hieruit al enigszins waar de strategie het accent legt. Het tweede deel is gericht op de middelen en maatregelen die worden ingezet om de Europa 2020 strategie tot uitvoer te kunnen brengen. Dit niveau toont aan op welke wijze en met hoeveel bereidheid zowel de Commissie als de lidstaten van plan zijn de doelstellingen op te pakken. Ten slotte wordt het niveau van de daadwerkelijke implementatie van beleid in nationale lidstaten belicht. Hier wordt duidelijk hoe de doelen en middelen gecombineerd worden om tot daadwerkelijke nationale actieplannen te komen. Voor hoofdstuk drie wordt gebruikt gemaakt van zowel literatuurbronnen als vele beleidsstukken van Europese instellingen en nationale lidstaten. De jaarlijkse groeiverwachtingen, landen-specifieke aanbevelingen en nationale hervormingsprogramma’s van een viertal lidstaten zijn gebruikt om de analyse te onderbouwen.
Tot slot is in hoofdstuk vier de conclusie van het onderzoek te vinden. Hier worden de theoretische lezingen van de paradox en de empirie samengevoegd. De drie delen van de analyse, doelen, middelen en implementatie, worden langs de theoretische meetlat gelegd om te bepalen welke theorie het meest van toepassing is. Dit is instrumenteel in het beantwoorden van de vraag hoe de paradox te verklaren is en wat daaruit volgende implicaties zijn.
Met het beantwoorden van de centrale vraagstelling en dit onderzoek hoop ik een bijdrage te kunnen leveren aan het debat rondom de sociale dimensie van de Europese Unie. Door op zoek te gaan naar een verklaring voor de tegenstrijdigheid tussen sociale en marktgerichte ideologieën in de EU hoop ik beter inzicht te vergaren in de herkomst van die tegenstelling. Ik zal pogen te onderzoeken waar de tegenstelling ontstaat. Dit zou op EU niveau kunnen zijn maar wellicht ontstaat die paradox al op lidstaat niveau. Ik wil achterhalen of de Europa 2020 strategie een uitkomst is van wederom een politiek compromis tussen de lidstaten van de Unie.
6
1. Europa 2020 strategie; idealisten versus critici
De Europa 2020 strategie, zoals deze in 2010 door de Europese Commissie werd gepresenteerd, zou een nieuwe periode voor de Europese Unie moeten inluiden. Na de aanhoudende en ingrijpende economische crisis in Europa moet het vizier gericht worden op een duurzame toekomst. Het is de inzet van de Europa 2020 strategie om het continent op koers te houden en slimme, duurzame en inclusieve groei te genereren. Het voorstel van de Commissie bevat vijf meetbare EU-doelstellingen voor het jaar 2020 en deze worden allen omgezet in nationale streefdoelen voor werkgelegenheid, onderzoek en innovatie, klimaatverandering en energie, onderwijs, en armoedebestrijding. De ambitieuze doelen moeten de groei aansturen en vorderingen meetbaar maken.
Europa 2020 is niet de eerste strategie die door de Europese Commissie wordt voorgebracht met als doel de economisch groei van de Europese Unie te bevorderen. Tijdens de Europese Raad zo’n tien jaar eerder, in maart 2000, werd ingestemd met een nieuwe economische en sociale strategie genaamd de Lissabonstrategie naar de plaats waar het akkoord bereikt werd. In deze strategie werd ten doel gesteld dat Europa in 2010 de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld moest zijn. Ook hier moest de groei duurzaam zijn en zorgen voor betere banen en een hechtere sociale samenhang.
Er bestaat veel onenigheid over de intenties en de uitwerking van deze Europese strategieën, beiden kennen zowel voor- als tegenstanders. Dit hoofdstuk probeert te achterhalen waar die verdeeldheid vandaan komt. Beiden strategieën lijken een positieve trend in EU beleid te brengen, hoe kan het dan dat er toch zoveel onenigheid ontstaat? Waar baseren de belanghebbenden zich op, en wat is de focus van hun standpunt? De argumenten van zowel de voor- als tegenstanders worden in dit hoofdstuk uiteengezet. Bij de voorstanders zijn drie typen argumenten te onderscheiden, de tegenstanders worden in vier typen verdeeld. Het in kaart brengen van de discussies en type argumenten rondom de Europa 2020 strategie vormt de basis voor de opsplitsing en feitelijke analyse van de strategie in hoofdstuk drie van deze thesis.
1.1 Voorstanders
Volgens de Europese Commissie houdt inclusieve groei in dat mensen meer kansen aangeboden krijgen door het creëren van veel werkgelegenheid, door te investeren in vaardigheden, armoede te bestrijden en arbeidsmarkten, opleidingsmogelijkheden en sociale zekerheidsstelsels te moderniseren. Het is van belang dat alle regio’s in de Unie profiteren van economische groei, en dat de seksegelijkheid beleidsmatig wordt bevorderd om de arbeidsparticipatie te verhogen en op die manier bij te dragen aan groei en sociale cohesie. Modernisering is hierin een sleutelwoord; werkgelegenheids- en opleidingsbeleid moet verbeteren en sociale zekerheid moet hervormen om op die manier de arbeidsparticipatie te verhogen en structurele werkloosheid terug te dringen.6 Volgens de Commissie voorzitter in 2010, Jose Manuel Barroso, kan de Europa 2020 strategie enkel slagen wanneer alle Europese leiders en instellingen zich er daadwerkelijk achter scharen. Deze nieuwe agenda
6
Europese Commissie, ‘Europa 2020 een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei’, COM (2010) 2020 definitief, 2010, p. 20
7 vereist een gecoördineerde Europese reactie, in samenspel met sociale partners en het maatschappelijk middenveld.7
1.1.1 Innovatief vermogen
Een belangrijke voorstander van het Europa 2020 programma is de Europese Ronde Tafel van Industriëlen. In februari van 2010 publiceren zij een document waarin hun visie voor Europa in 2025 uiteen wordt gezet. De prioriteiten en het beleid die in dit document worden uitgedragen tonen veel overeenkomsten met de uiteindelijke Europa 2020 strategie zoals deze door de Commissie wordt gepresenteerd. Ook de ERT benadrukt het belang voor de EU om duurzame en slimme groei te realiseren. De ERT hecht in diens publicatie veel waarde aan de innovatieve capaciteit van Europese burgers en bedrijven. De publicatie stelt dat de verdere voltooiing van de Europese interne markt voor goederen, diensten, kapitaal, mensen en kennis gestuurd moet worden door slimme regulering. Dit zorgt er vervolgens voor dat vrije en eerlijke concurrentie gemaximaliseerd wordt en dit zou de gehele samenleving ten goede komen. Een groei-vriendelijk bedrijfsklimaat en een hoog niveau van welvaart en maatschappelijk welzijn moet verder als een magneet fungeren om de beste academici vanuit de hele wereld aan te trekken.8
De ERT, net als de Commissie, wijst op de noodzaak om de Europese arbeidsmarkten te moderniseren. Deze moeten inclusiever worden, waarbij het voor bedrijven mogelijk gemaakt moet worden om werknemers van alle leeftijden en opleidingsniveaus te mobiliseren en werk te belonen in lijn met prestaties. Het continue volgen van opleidingen en training moet bijdragen aan het succesvol matchen van aanbod van kwalificaties en vraag vanuit het bedrijfsleven. Beleid moet daarom gebaseerd worden op een nieuw begrip van baanzekerheid, met minder nadruk op het behoud van banen en meer op het garanderen van productieve en duurzame werkgelegenheid. Dit zou Europese burgers moeten helpen bij het omarmen van veranderingen. Deze toegenomen flexibiliteit zorgt voor een goed opgeleide en goed bestuurde beroepsbevolking die bijdraagt aan het verhogen van de Europese productiviteit tot één van de hoogste wereldwijd. 9 Een inclusievere samenleving wordt door de ERT onlosmakelijk verbonden met een flexibelere arbeidsmarkt, de kwaliteit van opleidingen en over het algemeen het verder voltooien van de Europese interne markt.
1.1.2 Bindende maatregelen
De liberale fractie in het Europees Parlement, ALDE, concludeert in 2010 dat de Lissabon strategie gefaald is. Dit komt door de beperkte betrokkenheid op lidstaat niveau en het ontbreken van bindende maatregelen op EU niveau. Zij erkennen dat de Commissie als één van de belangrijkste schuldigen aan het falen wordt genoemd, maar rechtvaardigt dat de Commissie niet de juiste instrumenten bezit om lidstaten te dwingen tot nakoming van de doelstellingen. Tegelijkertijd zijn zij wel voorstander van de nieuwe Europa 2020 strategie, onder voorwaarde dat er een betere samenwerking tussen de Commissie en het Europees Parlement wordt nagestreefd. Op die manier kan de Commissie de benodigde kracht krijgen
7 Ibid., pp. 1-3 8
European Round Table of Industrialists, ‘ERT’s Vision for a competitive Europa in 2025’, februari 2010, p. 3 9
8 zodat Europa 2020 tot een succes kan worden gemaakt.10 De ALDE fractie dringt erop aan dat de Europa 2020 strategie niet gebaseerd moet worden op de zwakke basis van de open coördinatiemethode. Het moet de Commissie zijn die de agenda controleert door het vaststellen van doelen en definiëren van bijbehorende beleidsacties, de lidstaten krijgen hiermee minder macht toebedeeld. Zij stellen verder dat de Europese Commissie, door het voortbrengen van gedurfde voorstellen waarmee de Commissie de dienst uitmaakt op gebied van economische groei en banencreatie, een belangrijke partner zal hebben in de ALDE fractie.11
Ook vanuit het maatschappelijk middenveld in de vorm van het Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC) kwam het geluid dat bij een post-2010 strategie voor Europese hervormingen de rol van de Europese instellingen aangepast moest worden. Zij formuleerden een aantal aanbevelingen. Een nieuwe strategie voor groei en ontwikkeling zou meer daadkracht moeten hebben. Hierbij is een effectievere OCM van essentieel belang, de afgesproken doelstellingen moeten niet langer worden gezien als vrijblijvende punten op een verlanglijst maar als harde politieke verplichtingen. De doelen moeten dwingender worden en OCM moet betere stimulansen voor de lidstaten bieden bij het nastreven van de afspraken. Onderdelen van de burgermaatschappij, bijvoorbeeld in de vorm van nationale economische en sociale raden, moeten meer betrokken worden in het proces van hervormen. Dit moet ervoor zorgen dat belangengroepen kunnen participeren in de dialoog en dat zij beter worden vertegenwoordigd bij evaluatie van beleid.12
1.1.3 Armoedebestrijding als hoofddoel
Centraal concept in de gehele Europa 2020 strategie is volgens Daly groei, alle kerninitiatieven, doelstellingen en richtlijnen centreren om de drie einddoelen van slimme, duurzame en inclusieve groei. Zij onderscheidt in haar artikel vier positieve punten binnen de oriëntatie van sociaal beleid in Europa2020.
Ten eerste is er de aandacht voor armoede, de strategie heeft niet alleen de focus teruggebracht op het punt van armoede maar heeft het tot één van de hoofddoelen verheven. Vanwege het gebrek aan wettelijke bevoegdheid en sterk mandaat op gebied van sociaal beleid heeft de EU zich in het verleden alleen op suggestieve wijze bezig gehouden met armoedebestrijding. Door de Europa 2020 doelstellingen heeft de Unie zich actiever opgesteld op gebied van sociaal beleid.
Hieraan gerelateerd is het ten tweede opvallend dat er een daadwerkelijke kwantitatieve doelstelling is vastgelegd, dit is een stap verder dan de innovatieve maar vage open coördinatiemethode waarin lidstaten de lat niet hoger leggen dan coördinatie van sociaal beleid op bepaalde beleidsgebieden.
Ten derde duidt de integrale aard van Europa 2020, waarin armoede in hetzelfde proces en kader als alle andere doelen en initiatieven is opgenomen, op een significante stap voorwaarts. Als vierde en laatste punt is het opvallend dat lidstaten kunnen kiezen welke indicator zij gebruiken bij nationale armoedebestrijding en dat zij zelf hun doel kunnen
10 Alliance of Liberals and Democrats for Europe ‘ALDE “EU 2020” strategy’, p. 1 11 Ibid., p. 2
12
Europees Economisch en Sociaal Comité, ‘The post-2010 (Lisbon) Stategy: proposals from organised civil society’, CESE 1885/2009, 2010, pp. 22-23
9 bepalen.13 Daly beweert dat Europa 2020 ervoor heeft gezorgd dat het bestrijden van armoede en sociale uitsluiting onderdeel is geworden van het formele Europese beleidsproces.14
1.2 Tegenstanders
In 2010 waren de doelen van de Lissabon strategie niet geheel bereikt. Door dit falen kon deze agenda niet probleemloos worden doorgezet, een betere strategie moest hiervoor in de plaats komen. De Europese Commissie ontwikkelde als opvolger het Europa 2020 programma. De doelen zoals opgesteld in de Europa 2020 strategie zijn enigszins vergelijkbaar met die van de Lissabon strategie, er zijn echter ook belangrijke verschillen. In het Europa 2020 programma wordt voor het eerst op Europees niveau een streefcijfer vastgelegd om meer inclusieve groei te creëren en hiermee armoede en sociale uitsluiting te bestrijden. Tussen 2010 en 2020 moeten 20 miljoen minder mensen slachtoffer zijn of dreigen te worden van armoede en sociale uitsluiting. Het aantal Europeanen dat onder de nationale armoedegrens leeft, deze grens is vastgesteld op 60% van het mediaan beschikbaar inkomen in een lidstaat, moet met 25% worden verminderd. Deze EU-brede doelstelling wordt vertaald naar nationale doelstellingen. Als onderdeel van de zeven kerninitiatieven is in 2010 onder andere de hulp van het Europees platform tegen armoede ingeschakeld. Deze organisatie probeert door middel van onderzoek en betere beleidscoördinatie bij te dragen aan het behalen van het Europese streefcijfer.15
1.2.1 Ondergeschikte sociale dimensie
Wat betreft de sociale dimensie van het Europa 2020 programma, wordt beweerd dat sociaal beleid hierin ondergeschikt is gemaakt aan de prioriteit van liberale marktwerking. Pogingen om het maatschappelijk middenveld te betrekken bij de beleidsagenda zijn volgens Richard Hyman enkel kosmetische toevoegingen aan het groeiende technocratische karakter van EU besluitvorming.16 De instrumenten die ingezet worden om de doelen van de Europa 2020 strategie te bereiken vereisen allen een sterker economisch bestuur. Dit nieuwe stelsel zorgt voor een toename van EU toezicht op nationaal beleid en verbindt Europa 2020 met het Stabiliteits- en Groeipact (SGP), een regime van bezuinigingen en deflatie. Het nieuwe economische bestuur zou zorgen voor een institutionalisering van afname in pensioenen, loonrestricties en inkrimping van sociale bescherming. Volgens Hyman is er slechts sprake van een aanpassing van nadruk en institutionele verdeling. De zeven kerninitiatieven van Europa 2020 zijn volgens hem slechts onderdeel van retorische innovatie.17
Volgens het European Trade Union Institute (ETUI) bestaat zowel de Lissabon als de Europa 2020 strategie uit ambitieuze doelen, maar kunnen deze niet bereikt worden zolang het SGP en de interne markt meer prioriteit krijgen. Er wordt te weinig aandacht besteedt aan de spanningen en tegenstellingen tussen de verschillende doelstellingen. Zorgen over de
13 Mary Daly, ‘Paradigms in EU social policy: a critical account of Europe 2020’, Transfer, nr. 3 (2012) p. 275 14 Ibid., p. 277
15 Europese Commissie, ‘Europa 2020 een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei’, COM (2010) 2020 definitief, 2010, p. 12
16 Richard Hyman, ‘Trade unions, Lisbon and Europe 2020: from dream to nightmare’, LEQS paper, nr. 45 (2011), p. 1
17
Richard Hyman, ‘Trade unions, Lisbon and Europa 2020: from dream to nightmare’, LEQS paper, nr. 45 (2011), p. 11
10 kwaliteit van banen zijn verdwenen uit de nieuwe Europa 2020 strategie en dit is een afspiegeling van de ondergeschiktheid van sociale aan economische rechten. Het ETUI beweert dat wanneer de economische cijfers en prestaties binnen de EU achterblijven, de doelen in Europa 2020 omtrent het verhogen van onderwijsstandaarden en investeringen in onderzoek en ontwikkeling als bijgevolg een illusie blijken. Het bereiken van deze doelstellingen en het daarmee verminderen van armoede is té afhankelijk van economische prestaties en kan dus niet op zichzelf staan. Dit ondermijnt de geloofwaardigheid van de sociale doelstellingen en van de EU.18
Hyman stelt tevens dat het Europa 2020 programma gekenmerkt wordt door het liberale karakter van Europese integratie. De aanname is dat verdere economische integratie zorgt voor sociale voortgang zonder de noodzaak van sociale regulering op Europees niveau. Europa 2020 is volgens Hyman een belangrijke manifestatie van de afname van sociale beperkingen op het maken van markten en wijst op de toenemende elitaire, technocratische leiding van Europees bestuur. In dit proces is volgens hem een belangrijke rol weggelegd voor de Europese Rondetafel van Industriëlen (ERT), mede door hen is het concept van competitiviteit op de EU agenda geplaatst.
Verschillende wetenschappers, waaronder Fritz W. Scharpf en Bastiaan van Apeldoorn, benoemen de constitutionele asymmetrie binnen de EU tussen economische rechten en sociale bescherming. Verdragen zoals die van Maastricht en Lissabon alsmede de Europese Akte hebben voornamelijk bevoegdheden voor de Unie vastgelegd in economische voorwaarden. Binnen de EU geldt harde wetgeving voor marktwerking en hoogstens een vorm van zachte wetgeving voor sociale bescherming.19 Hyman stelt dat er sprake is van een zichzelf versterkende dynamiek in de kern van Europese integratie. De groeiende markt liberalisatie volgt uit en versterkt de ondergeschiktheid van sociaal beleid aan de overheersende prioriteit van competitiviteit.
Een andere optiek is dat sociale bescherming niet langer een alternatief is voor vrije markten, maar dat het juist gezien wordt als een obstakel voor marktvrijheid tenzij het gerechtvaardigd kan worden als een productieve factor die bijdraagt aan competitiviteit. In plaats van het beschermen van mensen tegen de markt, wordt sociaal beleid in toenemende mate gezien als het helpen aanpassen aan de markt aldus Hermann en Hofbauer.20
Hyman beargumenteert verder dat zowel de Lissabon strategie als Europa 2020 volgens hem neoliberale projecten zijn die door EU beleidsmakers worden verhuld achter een retoriek van sociale dimensies. Er is een groeiende kloof tussen de idealen van Sociaal Europa en de realiteit van feitelijk bestaande Europese integratie. Copeland en Daly zijn het eens met de opvatting dat de houding van de Europese Commissie en de Europese Raad tijdens het formuleren van Europa 2020 van neoliberale aard was.21 De blauwdruk verschoof van een strategie waarin sociale cohesie op gelijke hoogte stond met economische groei en baancreatie, naar één waarin economische groei en stijgende werkgelegenheid automatisch
18 Ibid., p. 13 19
Ibid., p. 17
20 Richard Hyman, ‘Trade unions, Lisbon and Europe 2020: from dream to nightmare”, LEQS paper, nr. 45 (2011), p. 19
21
Paul Copeland en Mary Daly, ‘Varieties of poverty reduction: inserting the poverty and social exclusion target into Europe2020’,Journal of European Social Policy, nr. 3 (2012) p. 274
11 zou moeten leiden tot meer sociale cohesie. De economische crisis zorgt tevens voor een politieke sfeer waarin concepten zoals financiële stabiliteit en budgettaire duurzaamheid de politieke agenda domineren.
1.2.2 Politiek compromis
De eerste reactie van aanhangers van een socialer Europa op de doelstelling in Europa 2020 aangaande armoedebestrijding was echter positief. Voor het eerst werd er een kwantitatieve sociale doelstelling geformuleerd op EU niveau en dit suggereerde een verdieping op gebied van sociaal beleid binnen de EU. De koepelorganisatie van Europese vakbonden, het Europees Verbond van Vakverenigingen (EVV) bijvoorbeeld, reageerde in eerste instantie enthousiast op de plannen voor Europa 2020. Volgens de toenmalige algemeen secretaris Emilio Gabaglio markeerde de Lissabon strategie een verandering in geest en prioriteit bij het aanpakken van de problemen van de Europese economie. Stabiliteit was niet langer de belangrijkste factor, juist groei en werkgelegenheid werden op de agenda gezet. Het EVV verwelkomde de erkenning van de rol van sociale partners door de Europese Raad en waardeerde de aanmoediging om te onderhandelen over onder andere innovatie met werkgevers op EU-niveau.22
Al snel bleek de reactie van het EVV te hoopvol. De Lissabon strategie zou namelijk omschreven kunnen worden als een politiek compromis, een poging om Europese eenheid vanuit tegenstellingen in nationale voorkeuren te bereiken. Het is de vraag of alle gespecificeerde doelen op hetzelfde moment bereikt kunnen worden, en zo niet wat dan de echte prioriteiten zijn. Centraal punt bij de discussie over het bereiken van de sociale doelstellingen was het streven naar modernisering van sociale bescherming. Volgens Hansen23 is die term modernisering één van de meest prominente sleutelwoorden in het discours van EU beleid. Daly is op haar beurt van mening dat de doelen omtrent armoede en sociale inclusie een voortzetting blijken van de marktwerkende rol toegekend aan sociaal beleid in de ontwikkeling van de EU. De markt wordt niet losgekoppeld van sociaal beleid zodat er voor meer samenhang gezorgd kan worden, er worden juist gelijke kansen voor commodificatie gecreëerd. Het functioneren van sociaal beleid en het streven naar sociale gelijkheid wordt uitgevoerd in termen van marktwerking. De sociale doelen worden hiermee, volgens Daly, ondergeschikt gemaakt aan economische middelen.24
Zoals gezegd bleek het optimisme ten dele te voorbarig. Ten eerste omdat de overeenstemming over de doelstelling een resultaat was van politiek opportunisme op het moment dat een politieke kans succesvol werd uitgebuit door aanhangers van een Sociaal Europa. Als tweede argument stellen Copeland en Daly dat de doelstelling als een substantiële maatregel te ingewikkeld is en dat deze op zo’n manier is geconstrueerd dat de trend van selectief implementeren van EU-brede sociale beleidsideeën en initiatieven door
22
Richard Hyman, ‘Trade unions, Lisbon and Europe 2020: from dream to nightmare”, LEQS paper, nr. 45 (2011) pp. 3-4
23 Peo Hansen, ‘Still a European social model? From a vision of a ‘Social Europe’ to the EU reality of embedded neo-liberalism’, CEUS occasional paper nr. 26 (2005) p. 36
24
12 lidstaten waarschijnlijk zal worden doorgezet.25 Lidstaten worden namelijk vrijgelaten in hun benadering en aanpak van het armoedeprobleem en hierdoor blijft coördinatie en daadkracht op EU niveau zeer lastig.
Het initiële standpunt van de Europese Commissie aangaande Sociaal Europa was voor Europa 2020 hetzelfde als voor de Lissabon strategie; vermindering van sociale uitsluiting en armoede zou moeten volgen uit succesvolle economische groei en baancreatie. Dit standpunt veranderde echter toen het Commissie voorstel voor Europa 2020 in maart 2010 uitkwam. Hierin stond een duidelijk streefcijfer, namelijk vermindering van armoede binnen de EU met 25% in 2020. Volgens Copeland en Daly is deze verandering binnen de Commissie te verklaren.
Ten eerste zou dit te maken hebben met de politiek rondom de herverkiezing van Commissie voorzitter Barroso. De aanwijzing van Commissie leden en voorzitter moet goedgekeurd worden door de leden van het Europees Parlement en de verhouding tussen de Commissie en het Parlement was tussen 2004 en 2009 moeizamer geworden voornamelijk op het punt van Sociaal Europa. Naar mening van het Parlement werd op sociaal gebied te weinig vooruitgang geboekt en werd het Parlement genegeerd of gepasseerd wanneer er over sociaal beleid werd onderhandeld. Het was voor Barroso dus noodzakelijk om enigszins van standpunt te verschuiven en concessies te doen ten gunste van sociaal beleid om steun van het Europees Parlement te vergaren.26 Ook het feit dat het Europees Anti-Poverty Network (EAPN) gedurende de zomer van 2009 heeft gelobbyd bij zowel het Europees Parlement als bij Barroso om te pleiten voor toewijding tot het opstellen van doorslaggevende maatregelen voor het terugdringen van armoede heeft bijgedragen aan de formulering van sociale doelstellingen in Europa 2020.
Ten tweede was er een groep lidstaten binnen de Raad die opriep tot een versterking van het sociale component van Europa 2020. Onder andere Oostenrijk, België, Frankrijk en Spanje argumenteerden dat het voltooien van de interne markt niet gezien moet worden als een opzichzelfstaand doel. Economische groei en betere banen zouden hand in hand moeten gaan met het behoud en de versterking van het Europese Sociale model. Er was ook een groep lidstaten, waaronder Zweden en het Verenigd Koninkrijk, die problemen had met het opnemen van een streefcijfer voor armoedebestrijding in Europa 2020.27
Onder het Spaanse voorzitterschap in de eerste zes maanden van 2010 werd door middel van bilaterale besprekingen geprobeerd om bredere steun te krijgen voor sociaal beleid op EU niveau. Tijdens deze onderhandelingen ontstond een zogeheten gentlemen’s
agreement over landen-specifieke aanbevelingen. De armoededoelstelling van Europa 2020
zou niet beschikken over deze landen-specifieke aanbevelingen maar zou gelden als een soort richtlijn. In ruil hiervoor werd de maatstaf van vermindering van armoede met 25% versterkt doordat lidstaten overeenkwamen om uiterlijk in 2020 ten minste 20 miljoen Europeanen boven de armoedegrens uit te tillen en te bevrijden van het risico tot sociale uitsluiting.
Volgens Copeland en Daly is de overeenkomst over een EU doelstelling voor armoede en sociale uitsluiting daarom het resultaat van een politieke kans gecreëerd door de
25 Paul Copeland en Mary Daly, ‘Varieties of poverty reduction: inserting the poverty and social exclusion target into Europe2020’,Journal of European Social Policy, nr. 3 (2012) p. 274
26
Ibid., p. 277 27
13 specifieke politieke omstandigheden rondom de formuleren van Europa 2020.28 De doelstelling is een uitkomst van timing, opportunisme en politiek onderhandelen en kan gezien worden als wederom een relatief uniek EU compromis. De druk om de doelstellingen te behalen is echter niet stevig ingebouwd. Het is afhankelijk van groepsdruk, lobbyende NGO’s en een monitorende Commissie, maar niet van landen-specifieke aanbevelingen. Om ervoor te zorgen dat er op EU niveau hardere maatregelen geïmplementeerd kunnen worden om de doelstelling te bereiken, zullen eerst de verschillende sociaal beleidsstructuren van lidstaten herkend moeten worden. Flexibiliteit is daarom noodzakelijk voor de ontwikkeling van EU-breed sociaal beleid en deze nieuwe doelstelling is volgens Copeland en Daly geen uitzondering hiervan.29
1.2.3 Sociaal als beschrijvende term
De kernwaarden van Europa 2020 zijn groei, efficiëntie, hervorming en modernisering aldus Daly. Continue ontwikkeling van productie en consumptie zou moeten leiden tot economische stabiliteit en een verbeterde welvaart. Er wordt echter nergens gespecificeerd op welke manier slimme en duurzame groei bijdraagt aan de afname van armoede, noch is duidelijk hoe groei zorgt voor minder uitsluiting en afrekent met discriminatie. Inclusieve groei is volgens Daly daarom ook vooral een beschrijvende en ambitieuze term.30
Beleid waarin een adequate minimum inkomen bescherming en versterking van de herverdelende werking van sociale programma’s tot prioriteit worden gemaakt zijn essentiële onderdelen van een anti-armoede strategie. Enkel efficiëntere en beter georganiseerde diensten en financieringsinstrumenten, eventueel in samenwerking met beleid gericht op groei, zullen armoede en sociale uitsluiting niet de wereld uit helpen. Ditzelfde argument geldt voor de kernwaarde van modernisering en hervorming. Modernisering wordt veelal nagestreefd in termen van het versoepelen van regulering en streven naar dynamisch en flexibel functioneren van welvaart instituties. De rol van de welvaartstaat wordt steeds vaker het beter managen van risico’s, niet langer het beschermen van mensen tegen die risico’s. Binnen de EU wordt sociaal beleid dan ook gezien als een middel om de systemen van sociale bescherming zo optimaal mogelijk aan te passen aan de krachten van de markt. De ogenschijnlijk tegengestelde doelen van zekerheid en flexibiliteit worden hierin samengebracht in de term flexicurity.31
Volgens Daly is de Europa 2020 strategie een mengvorm van verschillende benaderingen, maar is het doordrongen van ideeën ontleend aan sociale investeringen en liberalisme. Het sociale investeringen perspectief is als een compromis tussen het geaccepteerde globaliserende kapitalisme en de hervormingscapaciteit van zowel de welvaartstaat als de markt. Deze benadering verbreedt het begrip van sociaal beleid als productieve factor voorbij de traditionele nadruk op sociale bescherming en omvat nu ook publieke interventies gericht op sociale bevordering. Dit perspectief neemt het voor lief dat de welvaartstaat moet veranderen en probeert families en individuen goed voor te bereiden op
28
Paul Copeland en Mary Daly, ‘Varieties of poverty reduction: inserting the poverty and social exclusion target into Europe2020’,Journal of European Social Policy, nr. 3 (2012) p. 279
29 Ibid., p. 283 30
Mary Daly, ‘Paradigms in EU social policy: a critical account of Europe 2020’, Transfer, nr. 3 (2012) p. 278 31
14 die veranderingen. De liberale benadering komt tot uiting in de focus van het Europa 2020 beleid en de hiërarchie van doelen. Macro-economische stabiliteit en gezonde overheidsfinanciën staan centraal binnen de EU, ontwikkelingen binnen de vijf hoofddoelen van Europa 2020 zijn afhankelijk van de publieke financiën van de lidstaten. Het is volgens Daly duidelijk dat wat betreft de aanpak van armoede er momenteel geen brede consensus bestaat binnen de Europese Unie.32
1.2.4 Discourse
Barbier legt in zijn artikel de nadruk juist op het politieke discourse rondom het Europees sociaal beleid. Belangrijk concept hierbij is de open coördinatiemethode (OCM) op EU niveau, volgens Barbier is die methode voornamelijk een uiting van discourse. Sociaal beleid op EU niveau wordt gekenmerkt door schaarse middelen en een asymmetrische rechterlijke bevoegdheid tussen de EU en lidstaten. Barbier stelt dat de rol van EU recht niet onderschat dient te worden. Ondanks dat sociaal beleid op nationaal niveau bepaald wordt, heeft de invloed van de EU op sociaal beleid geleidelijk de vorm van negatieve integratie aangenomen.33 Wetgeving wordt hierbij niet geharmoniseerd op EU niveau maar nationale regels worden verboden op EU niveau, belemmeringen voor de vrije markt worden op deze manier verwijderd.
De kerninitiatieven van Europa 2020, en dan voornamelijk die gerelateerd aan armoedebestrijding, missen vanaf het begin af aan al de geloofwaardigheid en zijn volgens Barbier niet meer dan een blijk van verwijzing naar sociale zorgen. Economisch beleid wordt genoemd als maatregel of oplossing binnen de doelstellingen van sociaal beleid maar nooit andersom. Een belangrijke sociale richtlijn zoals geformuleerd in Europa 2020; het verhogen van arbeidsparticipatie en het hiermee verlagen van structurele werkloosheid, refereert expliciet naar de benodigde inachtneming van een economische richtlijn, namelijk het adresseren van macro-economische onbalans door middel van streng fiscaal beleid om zo ook het niveau van competitiviteit hoog te houden.34
Volgens Barbier zijn sociale zorgen op EU niveau onder andere door de crisis en de politieke kleur van leiders binnen de Europese Unie op een zijspoor geraakt. De laatst overgebleven sociale doelstelling, betreffende armoedebestrijding, is niet alleen onvoldoende specifiek, maar de discourse die is gebruikt bij de formulering zou een verdere degradatie in belang kunnen inleiden voor sociaal beleid op EU niveau. Enkel groeiende financiële en macro-economische problemen hebben het potentieel deze trend te keren. Dit zou kunnen gebeuren op het moment dat de Europese elites beseffen dat het voortbestaan van de EU afhankelijk is van de actieve steun van de gehele bevolking en dat die steun enkel te vergaren is wanneer er bewuste actie wordt ondernomen inzake sociaal beleid op EU-breed niveau.
32
Mary Daly, ‘Paradigms in EU social policy: a critical account of Europe 2020’, Transfer, nr. 3 (2012) p. 283 33 Jean-Claude Barbier, ‘Tracing the fate of EU “social policy”: Changes in political discourse from the “Lisbon strategy” to “Europe2020”’, International Labour Review, nr. 4 (2012) p. 380
34
Europese Commissie, ‘Integrated guidelines for the economic and employment policies of the Member States’, SEC (2010) 488 final, p. 21
15 Barbier stelt dat ondanks alle retoriek, de Europese elite nog niet door heeft hoe zij hun eigen bevolking bijeen kunnen brengen.35
Conclusie: de tegenstelling
Bovenstaande illustreert duidelijk de hoeveelheid onenigheid die er over dit thema bestaat. In de wetenschappelijke en maatschappelijke discussies is een drietal overlappende standpunten te onderscheiden aangaande de intentie en uitwerking van de Europa 2020 strategie.
Ten eerste zijn de doelstellingen voor sociaal beleid volgens meerdere belanghebbenden sterk afhankelijk van macro-economische variabelen zoals stabiele overheidsfinanciën. Het behalen van de sociale doelstellingen wordt op deze manier afhankelijk en wellicht zelfs ondergeschikt gemaakt aan de realisatie van economische doelstellingen voor slimme en duurzame groei.
Ten tweede zijn wetenschappers, onder andere Hyman, Copeland en Daly, en sociale partners zoals Europese vakbonden het erover eens dat Europa 2020 als opvolger van de Lissabon strategie in 2010 een product is van een politiek compromis dan wel politiek opportunisme. De omstandigheden op het moment van de formulering van sociale doelstellingen waren om verschillende redenen gunstig voor de aanhangers van een socialer Europa.
Het derde thema, dat in artikelen van o.a. Daly en Barbier naar voren komt, is dat sociaal beleid in ambitieuze maar vooral beschrijvende termen wordt gedefinieerd. Barbier noemt het politiek discourse wat rondom Europees sociaal beleid hangt. Nergens in de strategie wordt werkelijk gespecificeerd op welke manier en via welke maatregelen meer inclusie en minder armoede wordt bewerkstelligt. In beschrijvende termen wordt alleen het belang van modernisering ofwel innovatie op gebied van sociaal beleid onderstreept. Europa 2020 heeft sociaal beleid op de kaart gezet op EU-niveau, maar de vorm waarin welvaartstaten en sociale instellingen opereren moet drastisch moderniseren als dit sociaal beleid haalbaar wil blijven.
De meer liberale actoren op EU niveau, onder ander de liberale fractie in het Europees Parlement en het Europese bedrijfsleven, zien hun wensen wel weerspiegelt in de ambitieuze doelstellingen van het Europa 2020 programma zoals opgesteld door de Commissie. Wel wordt duidelijk dat zij in de uitvoering andere accenten willen leggen. Zo zou coördinatie op supranationaal niveau meer gewicht moeten krijgen, waardoor een grotere rol is weggelegd voor de Commissie, en moeten doelstellingen op nationaal niveau overtuigender nagestreefd worden waarbij het Europees Parlement een invloedrijke rol heeft.
In deze discussie is een tegenstelling te onderscheiden tussen de ideologie van een socialer Europa, en een realiteit waarin economische groei en marktvrijheid binnen de EU de dienst uitmaken. De sociale actoren, in grote mate tegenstanders van de manier van implementatie van het Europa 2020 programma, kunnen worden omschreven als cynici. De voorstanders, die de liberale overtuiging aanhangen, worden neergezet als idealisten.
Uit de standpunten is op te maken dat de voor- en tegenstanders een verschillende focus hebben. De voorstanders, zoals de ALDE partij en de ERT, richten zich vooral op de doelen en middelen die gebruikt moeten worden om de strategie tot een succes te maken. Zij
35
Jean-Claude Barbier, ‘Tracing the fate of EU “social policy”: Changes in political discourse from the “Lisbon strategy” to “Europe2020”’, International Labour Review, nr. 4 (2012) p. 392
16 zien graag dat modernisering ten behoeve van een groter innovatief vermogen ten doel wordt gesteld, en dat hiervoor meer gebruik wordt gemaakt van dwingende maatregelen en een grotere rol voor Europese instellingen zoals de Commissie en het Europees Parlement.
De tegenstanders kijken echter meer naar de daadwerkelijke implementatie van de strategie, en baseren hun standpunt hierop. Zij maken zich vooral zorgen over de ondergeschiktheid van de sociale dimensie op Europees niveau. De doelstellingen ter vermindering van armoede en sociale uitsluiting zijn grotendeels afhankelijk van economische prestaties en staan niet op zichzelf. Gedeeltelijk in de doelstellingen maar voornamelijk bij de implementatie is onvoldoende gespecifieerd hoe de lidstaten samen met de EU armoedebestrijding gaan aanpakken. Er bestaat hierover geen brede consensus en dit ondermijnt de resultaten.
Uit de argumenten die beide groepen aandragen blijkt dat er, zoals gezegd, een verschil is in de focus die men aanbrengt. De diverse stakeholders richten zich op verschillende aspecten van de strategie. Deze verdeeldheid in zwaartepunten zal de basis vormen voor de analyse van de strategie in hoofdstuk drie van dit onderzoek. Deze analyse zal worden uitgevoerd aan de hand van een drietal theorieën zoals uitgelicht in hoofdstuk twee.
17
2. De paradox ontrafeld
Zoals in het vorige hoofdstuk is geconcludeerd is er in de Europa 2020 strategie sprake van een tegenstelling tussen, kort gezegd, de sociale idealen en de liberale realiteit. In deze thesis wordt gepoogd deze paradox op het gebied van de beleidstheorie en –praktijk van de Europa 2020 doelstelling voor inclusieve groei te ontrafelen. Om dit te doorgronden, wordt in dit hoofdstuk gebruik gemaakt van theoretische perspectieven die de verhouding tussen het sociale en de markt blootleggen. De reden om voor deze drie theorieën te kiezen is dat zij op verschillende wijze het beleid binnen de EU ter inperking of juist voor meer vrijheid voor de markt verklaren. Daarnaast kennen de drie theorieën een andere invalshoek die goed aansluit op de opsplitsing in doelen, middelen en implementatie zoals wordt gedaan in hoofdstuk drie. De centrale vraag in dit hoofdstuk is; wat zijn de theoretische lezingen van de tegenstelling tussen markt versus sociale logica?
Het is essentieel om dit helder uiteen te zetten. Deze theoretische lezingen vormen namelijk de drie kaders voor de verdere toetsing en analyse in deze thesis. De kaders worden in hoofdstuk drie gebruikt om op een empirisch niveau de Europa 2020 doelen, middelen en implementatie te analyseren. De eerste theorie is het door Michel Foucault geïntroduceerde governmentality perspectief. Het tweede deel behandelt het neomarxistische inzicht, met een specifieke focus op de theorie van embedded neoliberalism van wetenschapper Bastiaan van Apeldoorn. Het derde en laatste deel concentreert zich op de theorie van de Third Way, het in de jaren 1990 populair geworden vernieuwde alternatief voor de sociaaldemocratie.
2.1 Governmentality
De theorie van governmentality werd geïntroduceerd door Michel Foucault in de jaren ’70 van de vorige eeuw en biedt een nieuw perspectief op de notie van politieke macht. Binnen governmentality wordt bestuur niet gezien als een vast geheel van instituties en bepaalde ideologieën, maar wordt governance uitgedrukt in termen van doelmatige activiteiten die bestudeerd en gespecifieerd kunnen worden op het niveau van de rationaliteit, programma’s en technieken die hieraan ten grondslag liggen. Bestuur wordt door Foucault omschreven als een heterogene en doordringende handeling die zich niet beperkt tot de formele instellingen van de politiek of de overheid maar ook plaatsvindt in de familiaire of bedrijfssfeer; bestuur en macht is overal en kent daarom geen centrum.36 Foucault legt in zijn uitleg van het begrip governmentality een aantal belangrijke accenten.
Ten eerste, governmentality is in de breedste zin van het woord de studie die onderzoek doet naar de uitoefening van macht in het beleid dat wordt gevoerd om ander gedrag te sturen. Uitgaande van de stelling dat bestuur overal plaatsvindt waar individuen of groepen hun eigen gedrag of het gedrag van anderen willen sturen of beïnvloeden, richt governmentality zich op de methodes, technieken en redenen die worden ingezet om verandering van gedrag te bewerkstelligen.37 Deze technieken van bestuur worden in toenemende mate onderwerp van onderzoek en kritische reflectie. Beleid ten gunste van het nastreven van bepaalde doelen zou dus oprecht, ambitieus en spontaan kunnen lijken, maar in feite ontstaan er steeds meer onderzochte en gecalculeerde methodes en technieken om
36
William Walters, Governmentality: critical encounters, New York: Routledge 2012, p. 2 37
18 bestaand gedrag te beïnvloeden wanneer de uitvoering hiervan in handen komt van formele kennisinstanties. Deze redenering zou kunnen worden toegepast op het Europa 2020 programma. Het begon, met de Lissabon strategie, als een oprecht en ambitieus project waarin sociale verbetering binnen de EU ten doel werd gesteld. Al snel vloeiden hieruit officiële EU instanties voort, die het uitvoeren van beleid en daarmee het sturen en beïnvloeden van Europese burgers en overheden op zich namen. Enkele methodes en technieken werden, door bijvoorbeeld EU inmenging, in dienst gesteld van andere op Europees niveau meer prominente doelen.
Een tweede accent legt Foucault op het bestuur van en door staten, hierbij wordt de staat niet gezien als enkel een reeks van instellingen. Governmentality onderzoekt de geschiedenis van de staat en zijn bestaan op het niveau van methodes en technieken van bestuur die in combinaties op verschillende manieren en tijdstippen diezelfde staat mogelijk hebben gemaakt. Governmentality onderzoekt dus de voorwaarden van het mogelijk maken van de moderne EU staat, onder andere als een geschikt kader voor het sturen van menselijk gedrag. De EU komt voort uit een integratieproces dat over het algemeen gezien wordt als een proces waarin Europese economieën, samenlevingen en staten meer van elkaar afhankelijk worden. De EU in zijn huidige vorm symboliseert een specifieke vorm van Europese integratie en staat voor het liberaal politieke karakter van het EU model. Het wordt gekenmerkt door een indirecte wijze van bestuur, met een zelfbesturende economische ruimte waar politieke interventie er enkel voor zorgt dat de economie niet te dominant wordt zodat een non-hiërarchische EU gemeenschap kan worden gewaarborgd.38
Europese integratie impliceert een verandering in de redenering over macht. Deze wordt geherformuleerd wat betreft het besturen van sociale en economische processen. Binnen Europa wordt macht hervormd door de erkenning en institutionalisering van ruimtes die de grenzen van staten en bestaande internationale organisaties overstijgen. De voornaamste verandering is de totstandkoming van een Europese economische ruimte als een geïnstitutionaliseerd onderwerp van beleid. Inmiddels bestaan er verscheidene sociale en economische ruimtes op EU niveau.39
Zoals gezegd staat binnen de governmentality theorie van Foucault het concept van macht centraal. Door analyse wordt gepoogd machtsverhoudingen te zien als veelvoudig, betrekkelijk, heterogeen en alom vertegenwoordigd.40 Elke vorm van orde op grote schaal is een verschuivende, tijdelijke constellatie. Invloedrijke overheersingen daarin zijn hegemoniale gevolgen die in stand worden gehouden door allerlei confrontaties binnen die orde.41 Integratie binnen de Europese Unie, in de vorm van programma’s zoals Europa 2020, zou volgens dezelfde logica geanalyseerd kunnen worden. De dominantie van de EU op uiteenlopende beleidsterreinen is in theorie een systeem dat voortdurend aan veranderingen onderhevig is. Tegelijkertijd is deze hegemonie een resultaat van de manier waarop de lidstaten met elkaar samenwerken en integratie bewerkstelligen. Governmentality onderzoekt op welk punt, onder welke voorwaarden en met betrekking tot welke problemen
38
William Walters en Jens Henrik Haahr, Governing Europe: discourse, governmentality and European
integration, New York: Routledge 2005, pp. 8-9 39 Ibid., pp. 10-11
40
William Walters, Governmentality: critical encounters, New York: Routledge 2012, p. 14 41
19 overheersende entiteiten, zoals de EU, tot stand zijn gekomen. Foucault is geïnteresseerd in de mate van zelfreflectie en bewustzijn van een bestuur. Hij bevraagt de wijze waarop experts, autoriteiten en critici op verschillende momenten, verschillende plaatsen en altijd verbonden met verschillende politieke kwesties, reflecteren op het probleem van hoe een staat bestuurd dient te worden.42 Foucault betiteld dit als arts of government en onderscheidt een aantal voorbeelden van manieren waarop bestuur wordt uitgeoefend.
Een voorbeeld van een manier waarop macht wordt uitgeoefend door overheden wordt raison d’état genoemd. Dit vormt een punt waarop de uitvoer van politieke soevereiniteit en de art of government elkaar ontmoeten en omarmen.43 Deze vorm van machtsuitvoering omvat twee politieke technologieën. Ten eerste een solide militair-diplomatieke technologie die de machten van de staat veiligstelt en ontwikkeld in een systeem van internationale allianties en de organisatie van een bewapend staatsapparaat. Sleutelwoorden binnen deze technologie zijn balans en evenwicht binnen een systeem van samenwerkende Europese staten.44 Ten tweede is er de technologie van het politiële, het betreft hier wet- en regelgeving en ander beleid bedoeld om een productieve en harmonieuze openbare orde te creëren. Bovenal streeft het politiële naar groei vanuit de staat zelf, een maximalisatie van middelen en kracht zodat het staande kan blijven in de competitieve omgeving rondom het machtsevenwicht.45
Deze notie van het politiële is belangrijk omdat het niet vervaagt of verdwijnt in de aanwezigheid van een overheersend liberalisme. De regelgevende praktijken blijven gelden binnen regimes van liberale democratie.46 Dit betekent dat vergaande liberalisering en privatisering binnen een politiek systeem, waarbij vrije marktwerking in toenemende mate de hoogste prioriteit geniet, niet ten koste gaat van bestaand beleid en wet- en regelgeving om de openbare orde binnen dat politieke systeem te waarborgen. Een sterke positie van de staat in het machtsevenwicht is dus een stabiele factor in veranderende stelsels van liberale democratie.
Deze opvatting is belangrijk omdat met dit politiële de beweegredenen van de staat zijn veranderd. In het politiële wordt het welzijn van de bevolking begrensd en binnen de context van de belangen van de staat geplaatst. Welvaart is een middel geworden ten einde het hoofddoel van overleving en vooruitgang van de staat te realiseren.47 Wanneer een staat interesse heeft voor het verbeteren van de welvaart onder de bevolking dan is dat niet uit nobele en ideologische overwegingen, maar omdat meer welvaart in het belang van diezelfde staat is. Deze redenering zou toegepast kunnen worden op de implementatie van het Europa 2020 programma door de instanties van de EU. De interesse voor betere welvaart onder burgers van de EU zou oprecht zijn en resulteren in ambitieuze doelen, maar in realiteit is het gewoonweg in het belang van economische groei binnen de EU om meer welvaart te creëren. Een ander voorbeeld van een art of government is het liberalisme. Foucault omschrijft governmentality als een samenspel van instituties, procedures, analyses en tactieken dat de
42 William Walters, Governmentality: critical encounters, New York: Routledge 2012, p. 20 43 Ibid., p. 25 44 Ibid., p. 27 45 Ibid. 46 Ibid., p. 28 47 Ibid.
20 uitoefening van een specifieke macht mogelijk maakt. Hierbij is de bevolking het onderwerp van de macht, fungeert de politieke economie als de belangrijkste basis voor kennis en is een staatsapparaat van veiligheid een essentieel technisch instrument.48 Liberalisme in dit opzicht streeft naar spaarzaam en economisch bestuur in tegenstelling tot de ongelimiteerde hoogmoed van de staat. Liberalisme is de wijze van besturen waarmee zo min mogelijk overheidsinmenging gepaard gaat. Daarnaast brengt liberalisme een speciale relatie met de politieke economie en diens expertise van de markt met zich mee. De markt neemt namelijk een aparte plaats in bij het voeren van liberaal bestuur, het fungeert als een natuurlijke sfeer van werkwijzen gelegen buiten de invloed van de politiek. De vrije markt wordt bij liberale governmentality gezien als de realiteit en is dus leidend. Het beleid van de staat wordt binnen deze zone van realiteit op houdbaarheid en wijsheid getest.49 De liberale wijze van bestuur en machtuitoefening omvat tevens een specifieke verhouding met vrijheid. Het betreft hier niet de afwezigheid van overheid, maar juist het beheer van deze vrijheden door de overheid. Liberalisme zet vrijheid in om te kunnen handelen en te werken. Tegelijkertijd wordt de vrijheid bedreigd door collectieve acties en sociale processen. Het is daarom aan de heersende macht om vrijheid continu te ontwikkelen en te beheren. Vrijheid wordt geproduceerd onder liberalisme, en dit wordt op zijn beurt mogelijk gemaakt door het garanderen van veiligheid en bieden van bescherming. Binnen de liberale governmentality bestaat een wisselwerking tussen vrijheid en veiligheid.50
Sinds de totstandkoming van de Europese gemeenschappelijke markt middels het Verdrag van Rome in 1957 is vrijheid binnen de Europese gemeenschap een instrument van bestuur geworden. Artikel 3 van het Verdrag van Rome stelt dat vrijheid resulteert uit een bundeling van middelen door lidstaten. Vrijheid, aldus Walters en Haahr, zoals geformuleerd in het Verdrag van Rome dient ter voltooiing van een (economisch) doel en is niet een doel op zichzelf.51 Hiermee is het concept vrijheid dus een instrument geworden, een middel om specifiekere overheidsdoelstellingen zoals stabiliteit en ontwikkeling te behalen. Binnen de EU is het niet langer vrijheid dat de grenzen en vormgeving van politieke autoriteit en bestuur bepaalt, het zijn de doelen van harmonieuze economische ontwikkeling, gebalanceerde uitbreiding, stabiliteit, verhoogde levensstandaarden en nauwere betrekkingen tussen lidstaten, die de dienst uitmaken.52 Dit zou betekenen dat de vier vrijheden binnen de huidige EU: vrij verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal, in dienst staan van het succesvol uitvoeren van de Europese interne markt. Hiermee zou het economische doel van marktwerking zonder handelsbelemmeringen of andere restricties bij de vorming van EU beleid prioriteit genieten boven individuele vrijheden van EU burgers.
2.2 Neomarxisme
Een van de fundamentele doelstellingen van een politieke wetenschap over de EU is het begrijpen van de aard van macht binnen de EU, inclusief diens organisatie en verdeling, om vervolgens vast te stellen wat de implicaties van deze reeks aan machtsverhoudingen voor de
48 Ibid., p. 30 49
William Walters, Governmentality: critical encounters, New York: Routledge 2012, pp. 30-31 50 Ibid., p. 31
51 William Walters en Jens Henrik Haahr, Governing Europe: discourse, governmentality and European integration, New York: Routledge 2005, p. 44
52
21 legitimiteit zijn. Volgens wetenschappers als Bastiaan van Apeldoorn, Henk Overbeek en Magnus Ryner laten de reguliere theorieën, zoals governmentality, het na rekening te houden met de structurele macht die het traject van Europese integratie bepaalt.53 Zij stellen dat deze reguliere theorieën de aanname doen dat marktwerking een uitdrukking is van de innerlijke rationaliteit van de universele menselijke natuur die wordt gezien als de essentie van de vrijheden binnen politieke zaken. Anders gezegd, bij het opstellen en nastreven van het principe van vrijheid binnen de EU staat de rationaliteit van burgers centraal. Vanuit die rationaliteit zouden burgers vervolgens keuzes maken ter bevordering van een sterke en goed functionerende markt op EU niveau. Deze aanname zorgt ervoor dat theoretische kaders er niet in slagen de fundamentele structurering van machtsrelaties op sociaal gebied binnen de EU te begrijpen.
Volgens de theorie van Van Apeldoorn e.a. is marktwerking binnen de EU het dominante principe voor sociale organisatie geworden, waarbij andere principes in het maatschappelijke systeem ondergeschikt zijn gemaakt.54 Marktwerking is hier geen uitvloeisel van rationeel handelende burgers binnen de EU. De Europese Akte en bijbehorende oprichting en werking van de Europese interne markt versterkt deze stelling. De vier fundamentele vrijheden zijn hierin verankerd als de allerhoogste rechten die vóór al het andere beschermd zullen worden binnen een economisch constitutioneel raamwerk.55 Er zou sinds het Verdrag van Maastricht binnen de EU sprake zijn van een sociaal oogmerk bij integratie maar een wezenlijke liberale inhoud en uitvoering. De centrale rol die theoretici toewijzen aan de macht van de markt impliceert dat zij beargumenteren dat een theorie over Europese integratie zou moeten starten bij het Marxisme. Daarentegen erkennen zij dat het Marxisme geleden heeft onder veel kritiek, daarom zijn de opvattingen in dit geval eerder te typeren als neomarxistisch. Hieronder zal de theorie van het ingebedde neoliberalisme van Van Apeldoorn behandeld worden.
Ingebed neoliberalisme
Op Europees niveau is er volgens Van Apeldoorn sprake van een meer ingrijpende uitdaging, het Europese project in zijn huidige vorm zou namelijk zwakker worden. Dit komt voort uit fundamentele tegenstellingen in de socio-economische inhoud en uitkomsten van Europees bestuur.56 Van Apeldoorn introduceert het begrip van embedded neoliberalism, waarin het concept van controle en bestuur wordt verwoord en uitgedragen door sociale en politieke krachten die verbonden zijn met transnationaal Europees kapitaal.57 Dit ingebedde neoliberalisme wordt gezien als een hegemoniaal project waarin de vrijheid van kapitaal en
53 Bastiaan van Apeldoorn, Henk Overbeek en Magnus Ryner, ‘Theories of European integration: A critique’, in: Alan W. Cafruny en Magnus Ryner ed., A ruined fortress?: neoliberal hegemony and transformation in
Europe, Lanham MD: Rowman & Littlefield 2003, p. 17
54 Bastiaan van Apeldoorn, Henk Overbeek en Magnus Ryner, ‘Theories of European integration: A critique’, in: Alan W. Cafruny en Magnus Ryner ed., A ruined fortress?: neoliberal hegemony and transformation in
Europe, Lanham MD: Rowman & Littlefield 2003, p. 18 55 Ibid.
56
Bastiaan van Apeldoorn, ‘The contradictions of ‘Embedded Neoliberalism’ and Europe’s Multi-Level Legitimacy crisis: the European projects and its limits’, in: Jan Drahokoupil, Bastiaan van Apeldoorn en Laura Horn ed., Contradictions and limits of neoliberal European governance: from Lisbon to Lisbon, New York: Palgrave Macmillan 2009, p. 21
57
22 de voorrang van de markt op ideologische wijze wordt verwoord in de ondergeschikte belangen van productie en georganiseerde arbeid. Binnen dit neoliberalisme wordt geprobeerd om de ogenschijnlijk tegenstrijdige doelen van competitiviteit en sociale cohesie bijeen te brengen. In de praktijk wordt echter het eerste doel op EU niveau nagestreefd terwijl het tweede doel de verantwoordelijkheid van de lidstaten blijft.58 Dit creëert een belemmerende constitutionele asymmetrie in het nastreven van beide doelen. Nationale welvaartstaten worden wettelijk en economisch ingeperkt door Europese regels van economische integratie, liberalisering en competitierecht. Tegelijkertijd worden pogingen om gezamenlijk Europees sociaal beleid vast te stellen vanuit politiek oogpunt bemoeilijkt door de diversiteit van nationale systemen met verschillende economische ontwikkelingen, normatieve ambities en institutionele structuren.59
Van Apeldoorn benoemt drie type denkbeelden voor het voltooien van de Europese interne markt. De neo-mercantilistische opvatting, waarbij een grote thuismarkt voor Europese kampioenbedrijven wordt gecreëerd, en de neoliberale opvatting, waarbij een vrije markt wordt geïntegreerd in de globale economie, zijn hierin de meest dominante. De contrasterende sociaaldemocratische opvatting, waarin het Europese sociale model wordt beschermd, bleek ondergeschikt aan beide meer marktgerichte benaderingen.60 Het neoliberalisme dat uiteindelijk de boventoon voert is echter niet het traditionele neoliberalisme. Het is een Europese variant waarin een gemoderniseerde sociaaldemocratische discourse aanwezig is. Tegelijkertijd houdt het rekening met de wens van Europees kapitalisme voor een meer proactieve rol van de staat. De staat moet markten in stand houden en reproduceren, maar het is tevens de rol van de staat om de maatschappij te beschermen tegen de destructieve effecten van de natuurlijke werking van de geheel zelfregulerende markt.61 De term ingebed refereert in dit geval dus aan het principe van sociale bescherming. Puur neoliberalisme wordt op zijn beurt geassocieerd met het principe van economische vrijheid. Het concept van ingebed neoliberalisme zoals Van Apeldoorn dit verwoord zoekt naar een combinatie van beide principes. Uiteindelijk blijkt het principe van sociale bescherming echter ondergeschikt aan dat van het economisch liberalisme.62
Het sociale oogmerk van Europees bestuur wordt duidelijk wanneer wordt onderzocht op welke wijze Europese integratie de laatste jaren is ontwikkeld. De EU heeft een supranationale interne markt en monetaire unie gecreëerd, waarbij beleid dat efficiëntie van de markt promoot wordt overgedragen naar Europees niveau. Op hetzelfde moment blijft beleid dat sociale bescherming en gelijkheid stimuleert op het nationale niveau vertegenwoordigt. Deze asymmetrische aard van bestuur is vastgelegd in de economische constitutie van de EU. Van Apeldoorn stelt dat de Europese groeistrategieën een bevestiging zijn van deze tegenstelling en asymmetrie, doordat het een perfecte uitdrukking is van het
58 Ibid.
59 Fritz Scharpf, ‘The European Social Model: Coping with the challenges of diversity’, Journal of Common Market Studies, nr. 4 (2002), p. 666
60 Bastiaan van Apeldoorn, ‘The contradictions of ‘Embedded Neoliberalism’ and Europe’s Multi-Level Legitimacy crisis: the European projects and its limits’, in: Jan Drahokoupil, Bastiaan van Apeldoorn en Laura Horn ed., Contradictions and limits of neoliberal European governance: from Lisbon to Lisbon, New York: Palgrave Macmillan 2009, p. 23
61
Ibid., pp. 24-25 62
