Middelen: het Europees Semester

Nu dat alle lidstaten overeenstemming hebben bereikt over de doelstellingen van Europa 2020 en het nastreven ervan hebben toegezegd is het coördineren van nationale inspanningen vereist om de gewenste groei te bereiken. Met dit doel, en tevens als reactie op de economische crisis, is in 2010 het Europees Semester ingesteld door de EU. Dit programma zorgt ervoor dat lidstaten hun budgettaire en economische beleidsplannen met elkaar bespreken op meerdere momenten gedurende het jaar. Zo kan er een collectieve strategie voor de EU economie ontwikkeld worden en het geeft de Commissie de mogelijkheid om beleidsplannen van lidstaten te sturen zodat de doelstellingen van Europa 2020 gerealiseerd kunnen worden.

Hernieuwde regels van economisch bestuur, beter bekend als de Six-Pack en Two- Pack regels en het Verdrag voor Stabiliteit, Coördinatie en Governance in de EMU, zijn vastgelegd in dit Europees Semester. Deze institutionalisering van economisch bestuur toont overeenkomsten met de notie van Foucault betreffende raison d’état. Er wordt hier een zekere groei vanuit de staat, in dit geval de EU, zelf gecreëerd. De Europese Commissie krijgt door deze nieuwe middelen van regelgeving een sterkere positie in het machtsevenwicht. Foucault betitelt dit als een art of government, een manier van staatsbestuur en machtsuitoefening.

Duidelijkere regelgeving, betere coördinatie, periodieke follow-ups en de mogelijkheid van snellere sancties in het geval van niet-naleving staan centraal in het systeem. 87 Omwille van de focus en scherpte van dit onderzoek zal de nadruk liggen op die onderdelen van het Europees Semester die betrekking hebben op het coördineren van beleid en nastreven van Europa 2020 doelstellingen voor inclusieve groei.

Het Europees Semester is een jaarlijks terugkerende cyclus waarin de Europese Commissie de plannen van de lidstaten voor fiscale, macro-economische en structurele hervormingen op gedetailleerde wijze analyseert en hen van aanbevelingen voor de komende

87

Europese Commissie, ‘Factsheet – The EU’s economic governance explained’, Brussel, 28 november 2014, p. 1

34 12 tot 18 maanden voorziet.88 Figuur 1 toont de jaarlijkse cyclus van het Europees Semester. Vóór 15 oktober van elk jaar moeten de individuele lidstaten van de eurozone hun voorlopige budgettaire plannen voor het komende jaar bij de Commissie indienen. In november vormt de Commissie vervolgens een mening over deze plannen. Zij beoordelen of de plannen in lijn zijn met het Stabiliteit- en Groeipact en de doelstellingen van Europa 2020. Het Europees Semester start officieel wanneer de Commissie, rond november van elk jaar, diens Jaarlijkse Groeiraming voor de gehele EU aanneemt. Hierin staan de EU prioriteiten, die voor banencreatie en economische groei moeten zorgen, gepubliceerd. Tegelijkertijd publiceert de Commissie het zogeheten Alert Mechanism Report. Op basis van een scorebord met indicatoren worden lidstaten geïdentificeerd die verder onderzocht moeten worden om macro-economische onevenwichtigheden op te lossen. Na diverse rondes van bilaterale vergaderingen tussen de Commissie en de lidstaten, en na een grondig onderzoek en landenrapport per lidstaat, presenteren lidstaten in april van elk jaar hun nationale hervormingsprogramma’s. Hierin worden de plannen van de lidstaten om vordering richting slimme, duurzame en inclusieve groei te bewerkstelligen vastgelegd. In mei van elk jaar worden vervolgens landen-specifieke aanbevelingen voor fiscaal, economisch en sociaal beleid gedaan door de Commissie. Deze aanbevelingen bevatten op maat gemaakt beleidsadvies aan lidstaten op gebieden die als prioriteit voor het komende jaar zijn aangeduid. Dit beleidsadvies wordt dus gegeven voordat de lidstaten hun voorlopige budgettaire plannen voor het volgende jaar afronden. De voorgestelde aanbevelingen zijn bindend en kunnen worden afgedwongen via stimulansen en sancties.89

88 _{Europese Commissie, ‘Making it happen: the European Semester’, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-}

happen/index_en.htm geraadpleegd op 20 juni 2015 89

35 Figuur 1 – Het Europees Semester

Bron: Europese Commissie, http://ec.europa.eu/europe2020/making-it-happen/index_en.htm, 2015

3.2.1 Rol van de Europese Commissie

De Europese Commissie neemt in het Europees Semester een grote rol op zich, het is een centrale speler in alle fases van het proces. Met het opstellen en publiceren van de Jaarlijkse Groeiraming voor de gehele EU neemt de instelling het voortouw bij het uitzetten van een duidelijk richting waarin de EU zich moet ontwikkelen in het komende jaar. De groeiraming is tevens van invloed op de wijze waarop nationale overheden hun beleid vormgeven.

De eerste Jaarlijkse Groeiraming werd gepubliceerd in januari 2011. Hierin zijn drie hoofdgebieden aangewezen en daarop aansluitend tien prioritaire maatregelen opgenomen. Voor het jaar 2011 luidden de hoofdgebieden als volgt: rigoureuze begrotingsconsolidatie voor het verbeteren van de macro-economische stabiliteit, hervormingen op de arbeidsmarkt ten behoeve van hogere werkgelegenheid, en groei bevorderende maatregelen. Het op orde brengen van de budgettaire situatie in lidstaten, hervormingen in pensioen- en werkloosheidsystemen, en het beter laten werken van de interne markt zijn voorbeelden van de aansluitende maatregelen.90 Bij de presentatie van de Groeiraming voor 2012 werd duidelijk dat lidstaten nog niet voldoende gedaan hadden om de maatregelen die zij op EU niveau overeen waren gekomen uit te voeren. In 2012 zouden EU en lidstaten zich volgens de Commissie op vijf prioriteiten moeten richten. Deze vijf komen overeen met de opgestelde prioriteiten voor 2011 maar verschillen in formulering. Er wordt nu gesproken van het

90

Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey: advancing the EU’s comprehensive response to the crisis’, COM (2011) 11 final, Brussel 2011, pp. 3-7

36 nastreven van gedifferentieerde en groei-vriendelijke fiscale consolidatie, het herstellen van kredietverlening aan de economie, het promoten van groei en concurrentiekracht, het aanpakken van werkloosheid en de sociale consequenties van de crisis, en het moderniseren van publieke administraties.91 De prioriteiten zoals opgesteld in de Groeiraming voor 2013 blijven hetzelfde als die van het voorgaande jaar. Volgens de Commissie zijn er tekenen van groeiherstel zichtbaar op EU niveau en om het hervormingsmomentum niet te beschadigen blijft de focus op dezelfde vijf prioriteiten.92 Ook voor 2014 geldt dezelfde strategie en bijbehorende prioriteiten, de Commissie ziet het als cruciaal om op de koers te blijven die de laatste paar jaar is uitgezet.93

De nieuwe Europese Commissie, in zitting sinds 1 november 2014, gooit het roer wel om en komt met een nieuwe strategie en prioriteiten voor economisch en sociaal beleid in 2015. Deze leunt op drie pijlers. Ten eerste is een gecoördineerde impuls voor investeringen nodig, de Commissie komt met een investeringsplan voor Europa dat ten minste € 315 miljard extra aan private en publieke investeringen tot aan 2017 moet mobiliseren. Ten tweede moet er een hernieuwde toezegging tot structurele hervormingen komen, dit is essentieel voor landen om uit de schulden te klimmen en om meer en betere banen te creëren. Betere en efficiëntere regelgeving is tevens van belang, verdere Europeanisering biedt hierbij volgens de Commissie veel potentieel.94 Als derde pijler moet fiscale verantwoordelijkheid nagestreefd worden. Ondanks dat er vooruitgang is geboekt op het gebied van begrotingsconsolidatie moeten lidstaten nog altijd de controle op de lange termijn over tekorten en schuldenniveaus veiligstellen.95

Uit alle Jaarlijkse Groeiramingen zoals opgesteld door de Commissie vanaf 2011 blijkt grotendeels dezelfde visie. Waar in 2011 de aandacht op drie hoofdgebieden met tien prioriteiten lag, in 2012 tot en met 2014 vijf prioriteiten werden aangewezen en voor 2015 de focus op drie nieuwe terreinen lag, bij allen redeneert de Commissie in termen van economische oplossingen. Deze opstelling is verdedigbaar aangezien de EU geen bevoegdheden heeft wanneer het sociaal beleid op EU breed niveau betreft, lidstaten zullen zelf op nationaal niveau ambitieuzere sociale plannen moeten doorvoeren. De primaire focus vanuit de Commissie blijft daarom vanaf het eerste jaar op het realiseren van economische groei en het bestrijden van werkloosheid in de gehele EU, met de idealistische gedachte dat dit automatisch zal leiden tot meer sociale cohesie. De Commissie reikt een aantal manieren aan waarop dit uitgevoerd zou kunnen worden. Zo moet arbeid aantrekkelijker gemaakt worden, zowel voor bedrijven die meer personeel in dienst zouden moeten nemen als voor werklozen die een baan zoeken. Het hervormen van belastingsystemen en het wegnemen van de belastingdruk op loon is hiervoor een eerste optie. Daarnaast moet flexibel werk en betere kinderopvang ervoor zorgen dat de arbeidsparticipatie van de tweede-verdiener omhoog gaat. Tevens moeten pensioensystemen in de lidstaten hervormd worden, waarbij de pensioen gerechtigde leeftijd in verbinding zou moeten komen te staan met de gemiddelde

91 _{Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey 2012’, COM(2011)815 final, Brussel 23 november 2011, pp.} 2-3

92

Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey 2013’, COM(2012)750 final, Brussel 28 november 2012, p. 3 93 _{Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey 2014’, COM(2013)800 final, Brussel 13 november 2013, p. 3} 94 _{Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey 2015’, COM(2014)902 final, Brussel 28 november 2014, pp.} 4-5

95

37 levensverwachting in een land. Concepten zoals life-long-learning worden verder aangemoedigd. De eerste Jaarlijkse Groeiraming uit 2011 stelt dat de EU enkel diens ambitieuze Europa 2020 doelen kan halen wanneer urgente structurele hervormingen van product- en dienstenmarkten vervroegd worden zodat het ondernemersklimaat verbeterd wordt.96 De Groeiraming voor 2012 spreekt van een groei-vriendelijke begroting, waarin niet wordt bezuinigd op essentiële sectoren zoals onderwijs en onderzoek aangezien dit groei in de toekomst genereert. Onderwijs en training systemen moeten daarentegen gemoderniseerd worden op zo’n manier dat deze beter aansluiten op de behoeftes van de arbeidsmarkt. De transitie van studie naar werk moet verbeteren door bijvoorbeeld een breder aanbod van kwalitatieve stages of leerplekken.97

De prioriteiten zoals opgesteld door de nieuwe Commissie voor 2015 worden gekenmerkt door dezelfde opvattingen, economische groei leidt tot meer werkgelegenheid en het vinden van een baan is de weg uit sociale exclusie. Nieuw binnen deze Groeiraming is de nadruk op investeringen. Vanaf 2014 zijn de Europese structuurfondsen ondergebracht onder de algemene titel Europese Structuur en Investeringsfondsen (ESIF). In de optiek van de Commissie wordt economische groei gecreëerd door middel van investeringen. De ESIF zal gebruikt worden ter ondersteuning van voorstellen uit de land-specifieke aanbevelingen en hervormingsplannen van de lidstaten. Hiermee wordt een expliciete verbinding gemaakt tussen beleidsvorming en financiering.98 Zowel de aanbevelingen als de prioriteiten in financiering worden mede bepaald door de Europese Commissie. Voor 2015 stelt de Commissie verder dat de meeste competitieve en veerkrachtige economieën diegenen zijn waarin bedrijven en ondernemers de continue ontwikkeling van vaardigheden, innovatie en arbeidsmobiliteit tussen beroepen, sectoren en regio’s waarderen en hierin investeren.99

Bovendien zal het implementeren van structurele hervormingen leiden tot positieve effecten op groei, productiviteit en werkgelegenheid. Wanneer vervolgens de juiste mechanismes in werking zijn dan zal dit bijdragen aan de verbetering van de gehele sociale situatie en vermindering van armoede.100 Opvallend in de kleine veranderingen in strategie vanaf 2011 is het aandringen vanuit de Commissie op de eigen verantwoordelijkheid bij bijvoorbeeld het zoeken naar een baan. Er worden instrumenten voorgesteld, zoals een aantrekkelijkere fiscale regelgeving, tegelijkertijd wordt er sterk gewezen op het eigen initiatief van burgers bij een terugkeer naar de arbeidsmarkt. Arbeidsmarkthervorming moet in het belang van bedrijfsleven en ondernemers zorgen voor meer flexibiliteit, terwijl tegelijkertijd enigszins rekening moet worden gehouden met de waarborging van sociale zekerheid.

Vanuit het governmentality oogpunt kunnen de rol van de Commissie en diens strategie in de vorm van de Jaarlijkse Groeiramingen als liberaal worden bestempeld. Het Europees Semester zoals uitgevoerd door de Commissie wordt gekenmerkt door ideologieën waarin de vrije markt voorop wordt gesteld. Het nastreven van een groeiend aandeel investeringen en de doelen ter verdere implementatie en integratie van de Europese interne

96 _{Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey: advancing the EU’s comprehensive response to the crisis’,} COM(2011)11 final, Brussel, 12 januari 2011, p. 7

97 _{Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey 2012’, COM(2011)815 final, Brussel, 23 november 2011, p. 11} 98 _{Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey 2014’, COM(2013)800 final, Brussel, 13 november 2013, p. 3} 99

Europese Commissie, ’Annual Growth Survey 2015’, COM(2014)902 final, Brussel, 28 november 2014, p. 11 100

38 markt zijn voorbeelden hiervan. Samengevat zorgt de opzet en werking van het Europees Semester voor een institutionalisering van macht in de vorm van de centrale rol van de Commissie en instellingen zoals de Europese Structuur en Investeringsfondsen, waarin de vrije markt prioriteit geniet. Armoedebestrijding, anders gezegd groeiende welvaart, is een middel geworden om het hoofddoel van economische groei en overleving van de Europese Unie te garanderen. De Commissie stelt zelf in de publicatie voor 2014 dat structurele werkloosheid en uittreding uit de arbeidsmarkt negatieve effecten kunnen hebben of zelfs schade kan toebrengen aan het groeipotentieel van de EU.101 Armoedebestrijding is hiermee een instrument van bestuur, het dient ter voltooiing van een economisch doel en is niet een doel op zichzelf. De liberale rationaliteit die uitgaat van groeiende investeringen, met meer durfkapitaal, en toenemende flexibiliteit op de arbeidsmarkt doet afbreuk aan een sociale rationaliteit waar, voor het bestrijden van sociale exclusie en het realiseren van meer (sociale) gelijkheid, een inperking van de markteconomie vereist is.

Vanuit het neomarxistische perspectief is het Europees Semester en de rol van de Europese Commissie hierin te omschrijven als een hegemoniale vorm van regeren. De politieke macht van de Commissie ligt verspreid in de vele instituties en relaties binnen het maatschappelijk middenveld. Deze vorm van regeren is gebaseerd op goedkeuring vanuit allerlei lagen van de maatschappij en brengt het in de theorie genoemde Gramsciaans historisch blok voort. Het Europees Semester creëert een situatie waarin de voortgebrachte economische structuren zorgen voor behoud van de openbare orde en nastreving van ontwikkelingen in de richting van de doelstellingen van Europa 2020. Het biedt tegelijkertijd het benodigde institutionele kader voor de instandhouding van diezelfde economische structuren. De ideologieën van intellectuelen, in het geval van het Europees Semester de voorstellen van de Commissie, zijn direct van invloed op allerlei sociale groeperingen en dragen bij aan de totstandkoming van algemeen geldende ideeën en doelen binnen een samenleving. De belangen van de markteconomie en de EU interne markt overschaduwen of verdringen zelfs de sociale dimensie van Europa 2020.

De Third Way theorie benadrukt het essentiële belang van hervorming en modernisering binnen sociaaldemocratie. De hernieuwde vorm van sociaaldemocratie moedigt ontwikkelingen zoals globalisering en vrijhandel aan, maar blijft ook zorgdragen voor sociale rechtvaardigheid. Een belangrijk zwaartepunt binnen de theorie is het idee van verantwoordelijkheid van burgers, dit concept is duidelijk terug te zien in de strategie van de Commissie binnen het Europees Semester. Toenemende individualisering gaat samen met een toename in individuele verplichtingen. In de Groeiraming voor 2014 stelt de Commissie dat beter presterende sociale bescherming noodzakelijk is om veranderingen te ondersteunen en ongelijkheid en armoede te verminderen.102 De Commissie komt met het idee dat een relatie tussen sociale assistentie en activerende maatregelen versterkt moet worden door gepersonaliseerde diensten, een zogeheten one-stop-shop systeem.103 Reeds in 2011 kwam de Commissie met het idee dat persoonlijke inzet beloond moest worden. Volgens hen moeten de werkloosheidsuitkeringen herzien worden, zodat er meer prikkels ontstaan om terug te

101 _{Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey 2014’, COM(2013)800 final, Brussel, 13 november 2013, p.} 11

102

Ibid., p. 12 103

39 keren op de arbeidsmarkt. Lidstaten zouden subsidies moeten instellen die een terugkeer op de werkvloer belonen, of een manier bedenken waarmee zelfstandige arbeid wordt gestimuleerd. Kort gezegd zouden het volgen van een opleiding (bijv. omscholing) en het zoeken naar een baan beter verbonden moeten worden met sociale voorzieningen.104

De tegenstelling tussen sociaal en liberaal wordt hiermee zoals gezegd weg geredeneerd. Beiden zouden zich beter bij elkaar aan moeten laten sluiten zodat er geen sprake meer is van een paradox. Volgens de Third Way theorie wordt de sociale dimensie dus behouden, maar zodanig hervormd dat deze beter past bij de liberale rationaliteit in de gehele Europa 2020. In dit aanpassings- en hervormingsproces lijkt er echter weinig verandering van het liberale gedachtegoed te worden verlangd. De moderniseringen en hervormingen zijn grotendeels eenzijdig. Wellicht kan hieruit geconcludeerd worden dat de twee uiteenlopende logica’s toch niet zo goed bij elkaar aan kunnen sluiten.

3.2.2 Rol van de Europese Raad, Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement

Ondanks dat de Europese Commissie een centrale rol inneemt in het proces rondom het Europees Semester, is het de Europese Raad, met daarin de democratisch gekozen leiders van elke lidstaat, die uiteindelijk de finale beslissingen neemt met betrekking tot beleidskoersen en EU-brede prioriteiten. De Europese Raad is tevens het orgaan wat een totaaloverzicht van de voortgang behoudt, en op basis hiervan de Europa 2020 strategie stuurt. In de jaarlijkse maart vergadering van de Europese Raad wordt de vooruitgang op EU- en nationaal niveau beoordeeld. Op basis van de jaarlijkse groeiraming van de Commissie neemt de Europese Raad de uiteindelijke economische prioriteiten voor het lopende jaar aan. Deze aangenomen prioriteiten moeten doorklinken in de nationale hervormingsprogramma’s die lidstaten in het voorjaar presenteren.105 Voor alle groeiramingen opgesteld door de Commissie geldt dat deze één op één zijn goedgekeurd en overgenomen door de Europese Raad. De prioriteiten uit de groeiramingen zijn beoordeeld door de lidstaten en direct aangenomen als geldend.

De Raad van de EU, als derde EU-instelling, heeft een meer teruggetrokken positie binnen het Europees Semester. Het orgaan houdt zich hoofdzakelijk bezig met het monitoren van beleidsvorming en het uitvoeren van peer reviews.106 Verder bespreken de nationale ministers binnen deze Raad de implementatie van de nationale hervormingsplannen op de gebieden waarvoor zij bevoegd zijn. Het Europees Parlement, tot slot, speelt een belangrijke rol in het mobiliseren van de nationale parlementen. Door de nieuwe regels van economisch bestuur heeft het EP de mogelijkheid om een economische dialoog met de Raad en de Commissie op te starten. Dit betekent dat de leden van het EP op elk moment in het proces de beide EU-instellingen kunnen ondervragen over hun voorstellen en beslissingen. Dit moet bijdragen aan de legitimiteit, transparantie en verantwoording van het proces.107 Het

104 _{Europese Commissie, ‘Annual Growth Survey: advancing the EU’s comprehensive response to the crisis’,} COM(2011)11 final, Brussel, 12 januari 2011, p. 6

105 _{Europese Raad, ‘Conclusies 24/25 maart 2011’, EUCO 10/11 CO EUR 6 CONCL 3, Brussel, 25 maar t} 2011, p. 2

106

Europese Commissie, ‘Europe 2020; who does what, European institutions and bodies’,

http://ec.europa.eu/europe2020/who-does-what/eu-institutions/index_en.htm geraadpleegd op 21 juni 2015 107 _{Europees Parlement, ‘Economisch bestuur’,}

http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/nl/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.1.4.html geraadpleegd op 21 juni 2015

40 Europees Parlement vormt zodoende een belangrijke schakel tussen de nationale parlementen en EU instellingen.

3.2.3 Rol van de lidstaten

De nationale lidstaten hebben tevens een aanzienlijke rol in het Europees Semester. Naast dat de lidstaten in de eurozone ieder jaar voor 15 oktober hun voorlopige budgettaire plannen naar de Commissie voor goedkeuring moeten opsturen, moeten alle lidstaten ieder voorjaar hun nationale hervormingsprogramma’s presenteren. De plannen die lidstaten hierin hebben uitgezet moeten de doelstellingen van Europa 2020 nastreven en in lijn zijn met de prioriteiten zoals deze zijn voorgesteld door de Commissie en aangenomen door de Europese Raad. Tevens moeten hierin de landen-specifieke aanbevelingen zoals deze door de EU instellingen naar voren zijn geschoven terugkomen. In het volgende deelhoofdstuk meer informatie over deze implementatie door lidstaten van de Europa 2020 strategie.