B E T R O K K E N H E I D B I J
B U R G E R P A R T I C I P A T I E
Hoe verschillende factoren verklaren of een publieke professional zich al dan niet betrokken voelt bij burgerparticipatie
3
B E T R O K K E N H E I D B I J
B U R G E R P A R T I C I P A T I E
Hoe verschillende factoren verklaren of een publieke professional zich al dan niet betrokken voelt bij burgerparticipatie
M A S T E R T H E S I S
M A N A G E M E N T V A N D E P U B L I E K E S E C T O R
door
N . L . F . ( N I C K ) P R I N S E N 2 3 3 4 6 7 4
ter verkrijging van de graad M A S T E R O F S C I E N C E ( M S C )
begeleider
M E V R . D R . C . J . A . V A N E I J K
tweede lezer
M E V R . D R . P . E . A . V A N D E N B E K E R O M
Faculteit Governance and Global Affairs U N I V E R S I T E I T L E I D E N
5
INHOUDSOPGAVE
1. Inleiding ... 7 1.1 Aanleiding ... 7 1.2 Probleemstelling ... 9 1.3 Wetenschappelijke relevantie ... 9 1.4 Maatschappelijke relevantie ... 10 1.5 Leeswijzer ... 10 2. Theoretisch kader ... 11 2.1 Literatuur review ... 11 2.1.1 Burgerparticipatie ... 11 2.1.2 Participatieladder ... 12 2.1.3 Publieke professional ... 14 2.1.4 Betrokkenheid ... 15 2.2 Individuele factoren... 16 2.2.1 Best practices... 162.2.2 Private sector ervaring ... 17
2.2.3 Autonomie ... 18
2.2.4 Open houding tegenover verandering ... 19
2.2.5 Technocratische oriëntatie ... 20
2.3 Organisatorische factoren ... 20
2.3.1 Ondersteuning vanuit de organisatie ... 20
2.3.2 Red tape ... 21
3. Methodologie ... 23
3.1 Kwalitatief onderzoek ... 23
3.2 Half-gestructureerde interviews ... 24
3.3 Single casestudie ... 24
3.4 Selectie van respondenten ... 26
3.5 Operationalisatie ... 27
3.6 Methode van analyseren ... 28
6
4. Resultaten ... 33
4.1 Best practices ... 33
4.2 Private sector ervaring ... 35
4.3 Autonomie ... 36
4.4 Open houding tegenover verandering ... 39
4.5 Technocratische oriëntatie ... 40
4.6 Ondersteuning vanuit de organisatie ... 42
4.7 Red tape ... 45
5. Discussie ... 46
5.1 Best practices ... 46
5.2 Private sector ervaring ... 48
5.3 Autonomie ... 49
5.4 Open houding tegenover verandering ... 50
5.5 Technocratische oriëntatie ... 51
5.6 Ondersteuning vanuit de organisatie ... 52
5.7 Red tape ... 54
6. Conclusie ... 56
6.1 Samenvatting ... 56
6.2 Beantwoording centrale vraagstelling ... 57
6.3 Reflectie en aanbevelingen ... 59
7
1. INLEIDING
1.1 Aanleiding
In de afgelopen jaren is het publieke landschap sterk veranderd. De publieke sector ver-keerd in een omgeving die wordt gekenmerkt door constante verandering, onzekerheid, complexi-teit en dubbelzinnigheid (Van der Wal, 2017). Ook de rol van de burger in de publieke sector is veranderd, met name op gemeentelijk vlak. Burgers vervullen in toenemende mate een participe-rende rol (Osborne, Radnor, & Nasi, 2012). Burgers laten participeren in het publieke proces kan in sommige gevallen zelfs een verplichting zijn (Osborne & Strokosch, 2013). Volgens de Raad voor het Openbaar Bestuur (2004) heeft burgerparticipatie een aanvullende werking op de demo-cratie.
Een actieve deelname van de burger in verschillende fasen van het beleidsproces heeft gevolgen voor de publieke professional. Immers, participatie van burgers in het beleidsproces vereist samenwerking tussen publieke professionals en burgers. De publieke professional deelt daarmee zijn taken en verantwoordelijkheden (Brandsen, Pestoff, & Verschuere, 2012). Deze sa-menwerking vereist vanuit de publieke professional ook een bepaalde mate van betrokkenheid bij burgerparticipatie (Liao & Schachter, 2018). De effectiviteit van burgerparticipatie wordt name-lijk voor een groot deel bepaald door de rol van de publieke professional (Meier & O'Toole, 2006; Coursey, Yang, & Pandey, 2012; Hatcher, 2015). Zo stellen Van Eijk en Steen (2016) dat de houding van de publieke professional ten opzichte van burgerparticipatie burgers motiveert in het participatieproces.
De verschillende onderzoeken hebben zich volgens Liao en Schachter (2018) veelal ge-richt op het eigenlijke gedrag van publieke professionals bij het betrekken van burgers, zoals bijvoorbeeld het opnemen van burgerparticipatie in hun begroting (Ebdon & Franklin, 2006). Onder gedrag wordt in deze onderzoeken dus het feitelijk handelen van de publieke professional verstaan. Hierbij wordt niet gekeken naar de eigenlijke houding of mate van betrokkenheid van de professional bij deze feitelijke handeling. Met andere woorden: voert de professional deze handeling uit omdat het moet of omdat hij zich daartoe al dan niet intrinsiek toe betrokken voelt?
Een klein aantal studies heeft onderzoek gedaan naar de eigenlijke houding of betrokken-heid van de publieke professional tegenover burgerparticipatie. De resultaten van deze
8
onderzoeken verschillen echter. Enerzijds zou driekwart van de publieke professionals burgerpar-ticipatie belangrijk vinden (Liao & Schachter, 2018), anderzijds zouden publieke professionals burgerparticipatie minder van belang vinden dan bijvoorbeeld waarden als integriteit en effecti-viteit (Molina & McKeown, 2012).
Liao en Schachter (2018) deden daarom een kwantitatief onderzoek naar welke factoren de positieve houding van publieke professionals van een gemeente – en in hun onderzoek in het bijzonder publieke managers – tegenover burgerparticipatie beïnvloeden. Wat zij specifiek ver-staan onder houding, wordt niet door hen toegelicht. Enkel het verschil tussen gedrag en houding, zoals hiervoor omschreven, wordt door hen aangehaald. Dit onderzoek werd uitgevoerd in New Jersey en Pennsylvania. Zij probeerden de houding van publieke managers tegenover burgerpar-ticipatie te verklaren aan de hand van hun opleiding, private sector ervaring, best practices, etni-sche diversiteit van de gemeenteraad, technocratietni-sche oriëntatie en open houding tegenover ver-anderingen.
Onlangs is in Nederland een soortgelijk onderzoek uitgevoerd binnen de ouderen gezond-heidszorg (Van Eijk, Steen, & Torenvlied, 2019). Hierin werd gekeken hoe de betrokkenheid bij coproductie van locatiemanagers kon worden verklaard aan de hand van autonomie, red tape en ondersteuning vanuit de organisatie. In dit onderzoek werd specifiek gekeken naar coproductie als vorm van burgerparticipatie.
In tegenstelling tot het onderzoek van Liao en Schachter (2018) wordt door Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) niet naar houding gekeken, maar naar betrokkenheid. Betrokkenheid wordt door hen als volgt gedefinieerd: de publieke professional dient niet enkel deel te nemen aan coproductie, maar dient zich daadwerkelijk verbonden te voelen met de samenwerking met bur-gers. Betrokkenheid bestaat dus uit de elementen ‘deelnemen’ en ‘verbondenheid’. Deelnemen gaat over het meedoen aan de samenwerking, bijvoorbeeld als gevolg van een verplichting daartoe – het feitelijke gedrag zoals hiervoor omschreven. Verbondenheid voegt daaraantoe dat de pu-blieke professional bereid is om actief deel te nemen aan coproductie, omdat hij ervan overtuigd is dat deze samenwerking belangrijk, nuttig en functioneel is. Betrokkenheid gaat dus over de feitelijke handeling en de intrinsieke positieve overtuiging daarachter, dat deze handeling belang-rijk, nuttig en functioneel is.
Met deze definiëring van betrokkenheid van Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) zien we een zekere overeenkomst met het verschil tussen gedrag en houding welke door Liao en Schachter (2018) wordt aangehaald. Betrokkenheid vormt in feite de combinatie van deze twee. Daarom wordt betrokkenheid in dit onderzoek als centraal begrip gebruikt.
9
1.2 Probleemstelling
Beide kwantitatieve onderzoeken laten een positief of negatief verband zien tussen ver-schillende factoren en de betrokkenheid bij burgerparticipatie. Op basis van deze onderzoeken is dus enkel bekend welke factoren wel of niet gerelateerd zijn aan de betrokkenheid van publieke professionals tegenover burgerparticipatie. Dit laat echter niet zien waarom een factor wel of geen invloed heeft. Daarom staat in dit onderzoek de volgende vraag centraal:
Hoe verklaren verschillende factoren of een publieke professional zich al dan niet betrokken voelt bij burgerparticipatie?
De afhankelijke variabele vormt hierbij dus de betrokkenheid van de publieke professio-nal. De onafhankelijke variabelen vormen de verschillende factoren. Deze zijn: private sector ervaring, best practices, technocratische oriëntatie, open houding tegenover veranderingen, auto-nomie, red tape en ondersteuning vanuit de organisatie. In tegenstelling tot het onderzoek van Liao en Schachter (2018) worden opleiding en etnische diversiteit van de gemeenteraad niet mee-genomen in dit onderzoek. Enerzijds zijn deze factoren moeilijk meetbaar in een kwalitatief on-derzoek, anderzijds speelt etnische diversiteit een minder grote rol in Nederland ten opzichte van de Verenigde Staten (Jennissen et al., 2018). Tevens wordt in Nederland in velerlei opleidingen een accent gelegd op burgerparticipatie en niet enkel binnen een zuiver bestuurskundige oplei-ding.
1.3 Wetenschappelijke relevantie
Burgerparticipatie gaat veelal over lokaal, dus gemeentelijk beleid (Dinjens, 2010). Vele participatie initiatieven vinden dan ook hun oorsprong op gemeentelijk niveau. Het is daarom merkwaardig dat er over dit onderwerp nog geen onderzoek is gedaan op gemeentelijk niveau in Nederland. Hoewel het onderzoek van Liao en Schachter (2018) is uitgevoerd op gemeentelijk niveau, kan dit niet zomaar worden geprojecteerd op de Nederlandse situatie. Daarin wil dit on-derzoek voorzien. Daarnaast wordt gekeken of het onon-derzoek van Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) onder locatiemanagers in de zorg eveneens geldt voor publieke professionals en eveneens van toepassing is op een breder vlak van burgerparticipatie.
10
1.4 Maatschappelijke relevantie
Met steeds meer mogelijkheden voor burgers om te participeren in het publieke domein is het van belang dat participatie slaagt. Immers, wanneer participatie slechts tot doel heeft om te participeren, wordt niets bereikt. Burgerparticipatie dient effectief te verlopen om te kunnen sla-gen. De publieke manager speelt hierin een grote rol (Meier & O'Toole, 2006; Coursey, Yang, & Pandey, 2012; Hatcher, 2015). Betrokkenheid vanuit de publieke professional is dus een voor-waarde voor het welslagen van burgerparticipatie. Inzicht in waarom een publieke professional wel of niet betrokken is, is daarom noodzakelijk.
1.5 Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader van dit onderzoek gegeven. Hierin wordt een literatuur review gegeven waarin de begrippen burgerparticipatie, participatieladder, publieke professional en betrokkenheid worden besproken en gedefinieerd. Vervolgens worden de indivi-duele factoren – best practices, private sector ervaring, autonomie, open houding tegenover ver-andering en technocratische oriëntatie – besproken en gedefinieerd. Daarna de organisatorische factoren ondersteuning vanuit de organisatie en red tape. In hoofdstuk 3 wordt de gebruikte on-derzoeksmethode toegelicht en worden de diverse factoren geoperationaliseerd. In hoofdstuk 4 worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd. In hoofdstuk 5 worden deze resultaten vervolgens geanalyseerd: de empirische bevindingen worden vergeleken met de theoretische in-zichten. In hoofdstuk 6 wordt afgesloten met de conclusie, waarbij de centrale vraagstelling wordt beantwoord. Tevens wordt hierin gereflecteerd op het onderzoek.
11
2. THEORETISCH KADER
In dit hoofdstuk wordt allereerst een literatuur review gegeven. Vervolgens worden de door Liao en Schachter (2018) en de door Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) besproken indi-viduele factoren behandeld. Daarna worden de door hen besproken organisatorische factoren be-handeld.
2.1 Literatuur review
In deze paragraaf wordt het begrip burgerparticipatie gedefinieerd en wordt de daaraan verwante participatieladder toegelicht. Tevens worden de begrippen publieke professional en be-trokkenheid gedefinieerd.
2.1.1 Burgerparticipatie
Het begrip burgerparticipatie en daaraan verwante begrippen worden doorgaans verschil-lend gedefinieerd. Zo definieert Dinjens (2010) burgerparticipatie als een wijze van beleidsvoe-ring waarbij burgers – alleen of maatschappelijk georganiseerd – direct of indirect bij lokaal be-leid worden betrokken om in samenwerking bebe-leid te ontwikkelen, uit te voeren en te evalueren. In deze definitie staat participatie op gemeentelijk niveau centraal en is er een samenwerkingsre-latie tussen de burger en de lokale overheid.
Van Helden et al. (2009, p. 5) definiëren participatie in een rapport van de Nationale Ombudsman als “het betrekken van burgers in het algemeen of belanghebbenden in het bijzonder bij gemeentelijk beleid.” Net als in de voorgaande definitie wordt uitgegaan van participatie op lokaal, gemeentelijk niveau. Echter wordt in deze definitie niet gespecificeerd wat onder gemeen-telijk beleid wordt verstaan, zoals de ontwikkeling, uitvoering of evaluatie daarvan.
Volgens de Raad voor het Openbaar Bestuur (2004) betreft burgerparticipatie “de actieve deelname van (groepen) burgers aan de verschillende fasen van het beleidsproces. Deze partici-patie heeft een proactief karakter en betreft een door burgers en politiek gelegitimeerd proces, dat een bepaalde procedure kent.” Participatie gaat dus uit van een proactief karakter vanuit de over-heid waarbij bepaalde procedures worden gevolgd.
12
Tot nu toe geven de definities direct of indirect weer dat voor burgerparticipatie minimaal twee actoren nodig zijn, namelijk de overheid en de burger, al dan niet in groepsverband georga-niseerd. Echter, er kan ook sprake zijn van participatie wanneer enkel burgers iets organiseren. Dit wordt ook wel het burgerinitiatief of bewonersinitiatief genoemd. Het betreffen volgens Blom
et al. (2010) initiatieven van groepen burgers die bijvoorbeeld samen een buurtrestaurant beheren
of park onderhouden. In dit onderzoek wordt expliciet niet naar deze vorm van participatie geke-ken, omdat de overheid hierbij niet of nauwelijks een rol speelt.
In dit onderzoek wordt aangesloten op de definitie van Dinjens (2010). Echter wordt er een kleine wijziging in deze definitie aangebracht. Het gaat enkel om het direct betrekken van burgers bij lokaal beleid en dus niet eveneens het indirect betrekken van burgers. Immers, bij directe betrokkenheid is er ook sprake van directe interactie tussen professional en burger. Bij indirecte betrokkenheid is dit niet het geval. In dit onderzoek wordt dus onder burgerparticipatie verstaan: de wijze van beleidsvoering waarbij burgers – alleen of maatschappelijk georganiseerd – direct bij lokaal (gemeentelijk) beleid worden betrokken om in samenwerking beleid te ontwik-kelen, uit te voeren en te evalueren.
2.1.2 Participatieladder
Burgerparticipatie kan op verschillende manieren plaatsvinden. De mate waarin burgers daadwerkelijk participeren wordt doorgaans verbeeld met een zogenaamde participatieladder. Deze participatieladder werd voor het eerst geïntroduceerd door Arnstein (1969). Op basis hier-van geven Edelenbos en Monnikhof (2001) met hun participatieladder vijf typen participatie weer. Hoe hoger op de ladder, des te meer macht burgers kunnen uitoefenen en des te meer verantwoor-delijkheid ze hebben. De treden van laag naar hoog zijn:
— Informeren
Op de trede informeren worden burgers enkel geïnformeerd over beleid. Vervolgens heb-ben burgers de mogelijkheid hierop te reageren. Dit vormt echter niet de input van het beleid. Doorgaans is het beleid op deze trede al in zijn geheel gevormd. Burgers hebben op deze trede eveneens geen enkele verantwoordelijkheid.
— Raadplegen
Op de trede raadplegen worden burgers en organisaties betrokken bij de ontwikkeling van beleid. De agenda tot besluitvorming wordt daarentegen zelf bepaald. Burgers hebben geen mo-gelijkheid om zelf problemen aan te dragen. In tegenstelling tot de trede informeren, moet het beleid op deze trede nog worden gevormd. Burgers en organisaties dienen hierbij als een
13
gesprekspartner. De input van hen kan worden gebruikt in de ontwikkeling van het uiteindelijke beleid. Hierbij is het vooral van belang dat de input ‘kan’ worden gebruikt. De overheid is immers niet verplicht deze te gebruiken.
— Adviseren
De trede adviseren is in wezen gelijk aan de trede raadplegen. Er is enkel één belangrijk verschil. Op deze trede is het voor burgers wel mogelijk om zelf problemen aan te dragen. Op deze trede hebben burgers daarom ook meer invloed op de besluitvormingsagenda.
— Coproduceren
Op de trede coproduceren komen bestuur en burgers gezamenlijk een probleemagenda overeen en wordt er gezamenlijk naar oplossingen gezocht. Waar het bij vorige treden voor bur-gers niet mogelijk was om problemen aan te dragen, wordt deze trede duidelijk gekenmerkt door het gezamenlijke karakter: burgers kunnen op deze trede ook zelf een probleem aandragen. Bij de uiteindelijke besluitvorming kan het bestuur – mits gemotiveerd – anders beslissen. Burgers heb-ben een grote mate van verantwoordelijkheid, maar zijn niet eindverantwoordelijk. Vandaar ook dat het bestuur de mogelijkheid heeft in bepaalde gevallen anders te beslissen of bij te sturen.
— Meebeslissen
Op de trede meebeslissen wordt de besluitvorming geheel aan burgers gedelegeerd. Het bestuur verbindt zich aan deze besluitvorming, maar speelt wel een adviserende rol. Burgers heb-ben op deze trede de hoogste mate van verantwoordelijkheid. Hoewel strikt gezien bij delegatie eveneens de gehele verantwoordelijkheid wordt overgedragen, blijft de overheid in zekere zin altijd verantwoordelijk. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het uiteindelijke falen van een participatie-project van burgers. Deze trede is echter niet te verwarren met het burgerinitiatief, zoals genoemd in de vorige paragraaf. Daarbij komt het initiatief vanuit burgers zelf, zonder dat hierbij het be-stuur is betrokken. Bij meebeslissen komt het initiatief vanuit het bebe-stuur. Het gaat hierbij immers om het delegeren van enkel de besluitvorming.
Deze ladder zorgt voor een vereenvoudigd beeld op de mate waarin burgers kunnen par-ticiperen. Het is hierbij echter van belang om te beseffen dat burgerparticipatie in de praktijk niet altijd specifiek op één trede kan worden geplaatst. De verschillende participatievormen zijn com-plex en zijn doorgaans op meerdere treden gelijktijdig in te delen (Edelenbos & Monnikhof, 2001).
14
Wanneer in dit onderzoek over burgerparticipatie wordt gesproken, wordt specifiek ge-doeld op coproductie. Immers, bij deze vorm van burgerparticipatie is de samenwerking tussen publieke professional en burger het grootst en is er ook sprake van een daadwerkelijke duurzame interactie tussen hen.
2.1.3 Publieke professional
De primaire taak van een ambtenaar is het uitvoeren van het door de politiek vastgestelde beleid. Hierbij is ogenschijnlijk geen sprake van autonomie. Bekker (2009) stelt dat ambtenaren op professionele wijze hun werk moeten kunnen uitvoeren en dat zij bekwaam moeten zijn om hun werk uit te kunnen voeren. Hierbij mag volgens hem niet uit het oog worden verloren dat veel ambtenaren vaak hun opdracht ontvangen van een leidinggevende, dat zij in hun werkzaam-heden worden gestuurd en zijn gebonden aan velerlei regels en procedures. Er is hiermee volgens hem een scheiding tussen (politiek) beleid en uitvoering.
Lipsky (1980) stelt echter dat er sprake is van een samensmelting van beleid en uitvoering in het werk van ambtenaren. Wanneer ambtenaren volgens hem in direct contact staan met burgers hebben zij een zekere discretionaire bevoegdheid, in het bijzonder in unieke situaties. Dit wordt eveneens onderstreept door Van Hulst, De Graaf en Van den Brink (2011). Beleid komt volgens hen tot leven in de uitvoering. De discretionaire bevoegdheid is volgens Karssing en Wirtz (2008) nodig om het vage gebied tussen algemene regels en unieke situaties te duiden. Ambtenaren zijn hierbij dus zowel beleidsmakers als beleidsuitvoerders.
De discretionaire bevoegdheid die nodig is om het vage gebied tussen algemene regels en unieke situaties te duiden vereist volgens Noordegraaf (2007) theoretische en praktische kennis, alsmede een professionele ethische blik. Dit zijn vaardigheden die zich volgens hem uiten in ‘pro-fessioneel’ gedrag. In dit kader wordt er dus gesproken over een ‘professional’ en door zijn pu-blieke functie in het bijzonder over een ‘pupu-blieke professional’. Een ambtenaar is in dit licht dus niet slechts een medewerker die uitvoering geeft aan opdrachten, maar juist in de uitvoer van opdrachten door zijn professionele houding een terugkoppeling maakt naar het beleid (Newman, 2013). Wat kan er beter of anders aan het beleid?
De vraag naar professionals in plaats van uitvoerende ambtenaren wordt alleen maar gro-ter volgens Karssing en Wirtz (2008). Vooral binnen gemeenten is dit het geval. Het werk van gemeenten wordt volgens hen steeds complexer en vereist juist een professionele aanpak met een zekere discretionaire bevoegdheid. In die zin zijn publieke professionals dan ook meer autonoom. Echter, volgens Hupe (2009) dienen ook publieke professionals verantwoording af te leggen en zijn zij gebonden aan regels en procedures.
15
Volgens Hupe en Van der Krogt (2013) kunnen een aantal karakteristieken aan publieke professionals worden toegedicht. Zij oefenen hun beroep uit binnen een publieke organisatie, die-nen daarmee publieke doeleinden, hebben een opleiding genoten en werken met burgers in door-gaans unieke casussen. Daarnaast hebben zij een zekere mate van autonomie die afhankelijk is van de praktijk en organisatorische elementen.
In dit onderzoek wordt onder een publieke professional verstaan: een ambtenaar die in dienst is van een publieke organisatie, die een publiek doel behartigt, in contact staat met burgers en een opleiding heeft genoten die de kennis en professionele inzichten verschaft die benodigd zijn in het uitoefenen van diens taak of althans de handvaten geeft om de kennis en professionele inzichten te vergaren. Immers, kennis verkrijgt men niet op één moment, maar door de tijd heen. Daarnaast heeft de publieke professional een bepaalde mate van autonomie: hij voelt zich vrij om zijn taak zelfstandig uit te voeren en heeft waar dat kan de mogelijkheid om zelfstandig beslissin-gen te nemen.
2.1.4 Betrokkenheid
Over betrokkenheid is vooral veel geschreven vanuit organisatieperspectief. Volgens Ma-thieu en Zajac (1990) zijn betrokken medewerkers bereid tot grotere inspanning voor de organi-satie dan niet betrokken medewerkers. Ook wordt het gezien als een belangrijke factor bij het verklaren van kennisdeling. Volgens Van den Hooff en De Leeuw van Weenen (2004) zorgt een hoge mate van betrokkenheid voor de bereidheid tot het delen, maar ook aanwenden van kennis. Elving en Bennebroek Gravenhorst (2005) stellen eveneens dat meer betrokkenheid leidt tot min-der weerstand tegen veranmin-dering.
Betrokkenheid gaat over een bepaalde mate van affectie hebben met iets. Volgens Meyer en Allen (1991) betreft betrokkenheid een kracht – een bepaalde mate van affectie – die een indi-vidu bindt aan een handelswijze die relevant is voor één of meerdere doelen. Betrokkenheid kan dus vanuit een veel breder perspectief worden bekeken dan alleen vanuit het organisatieperspec-tief. Het kan bijvoorbeeld ook gaan om betrokkenheid bij een bepaald doel of een verandering.
Angle en Perry (1981) maken een onderscheid tussen twee soorten betrokkenheid. Ener-zijds kan een individu volgens hen betrokken zijn bij de doelen van een organisatie, anderEner-zijds kan er sprake zijn van betrokkenheid om bij de organisatie te blijven werken. O’Reilly en Chat-man (1986) maken een onderscheid tussen drie vormen van betrokkenheid. Op de eerste plaats betrokkenheid door een extrinsieke beloning, zoals een bonus. Op de tweede plaats betrokkenheid door met de organisatie mee te voelen. Men voelt zich verbonden met de organisatie en trekt zich het lot van de organisatie aan. Op de derde plaats betrokkenheid door de overeenkomst tussen
16
organisatiewaarden en persoonlijke waarden. Dit betreft een meer intrinsieke betrokkenheid. Ook Penley en Gould (1988) zien dit laatste als een vorm van betrokkenheid.
Meyer en Allen (1991) stellen dat er altijd sprake is van één of meerdere soorten betrok-kenheid van het individu. Het is echter volgens hen afhankelijk van de context in welke mate men de verschillende soorten betrokkenheid ervaart. Iemand die bijvoorbeeld in financiële nood zit zal waarschijnlijk eerder betrokken zijn vanuit het perspectief van een extrinsieke beloning. Daar-naast geven zij aan dat betrokkenheid niet direct verband hoeft te houden met de organisatie. Volgens Meyer et al. (2002) uit zich dit vooral in de betrokkenheid die iemand kan hebben vanuit zijn persoonlijke waarden of vanuit zijn professie.
In dit onderzoek wordt onder betrokkenheid verstaan: de kracht – de affectie of verbon-denheid – die iemand persoonlijk bindt aan een bepaalde handelswijze, in het bijzonder aan bur-gerparticipatie. Het is hierbij de persoonlijke overtuiging die los staat van de organisatie, maar die wel in overeenstemming kan zijn met de organisatie. Met andere woorden: de betrokkenheid ten opzichte van burgerparticipatie betreft de intrinsieke affectie die iemand heeft met deze han-delswijze.
2.2 Individuele factoren
In deze paragraaf worden de door Liao en Schachter (2018) en de door Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) besproken individuele factoren behandeld.
2.2.1 Best practices
Het delen van best practices wordt door De Bruijn (2006) gedefinieerd als het beschikbaar stellen van professionele inzichten aan andere organisaties ten gunste van de systeem- of bestel-verantwoordelijkheid. Het betreft volgens Van Helden en Tillema (2005) eveneens het vergelij-ken van prestaties tussen organisaties onderling.
Betrokkenheid van de publieke professional bij burgerparticipatie kan worden vergroot door best practices uit andere gemeenten. Volgens Bohmelt et al. (2016) willen veel publieke professionals leren van de professionele inzichten uit andere organisaties. Door best practices kunnen eveneens vooroordelen ten opzichte van burgerparticipatie worden weggenomen (Liao & Schachter, 2018). Wanneer een publieke professional bijvoorbeeld negatief tegenover burgerpar-ticipatie staat door onwetendheid of het gebrek aan ervaring, kunnen succesvolle inzichten uit andere gemeenten hem doen inzien dat burgerparticipatie nuttig is.
Dit fenomeen kan worden aangeduid als isomorfisme, in het bijzonder als nabootsend isomorfisme. Meyer en Rowan (1977) stellen dat wanneer organisaties worden geconfronteerd
17
met onbekende situaties – waarbij nog niet duidelijk is hoe met de betreffende situatie om te gaan – deze geneigd is om succesvolle praktijken (best practices) van andere organisaties als leidraad te gebruiken. Dit wordt eveneens door DiMaggio en Powell (1983) aangehaald. Zij stellen dat organisaties zich modelleren naar soortgelijke organisaties die zij als meer legitiem of succesvol beschouwen.
Nabootsend isomorfisme betreft dus de reactie op onzekerheid voor het onbekende bij het bepalen van de juiste handelswijze. Wanneer de omgeving of doelstellingen van de organisatie ambigu zijn, kan men besluiten om de handelswijze van een andere organisatie over te nemen. Het gebruik maken van best practices of benchmarking vormt hiervan een praktisch voorbeeld.
In dit onderzoek wordt onder best practices verstaan: het delen of gebruiken en vergelij-ken van professionele inzichten tussen organisaties onderling. In het bijzonder inzichten en pres-taties met betrekking tot burgerparticipatie.
Het onderzoek van Liao en Schachter (2018) laat zien dat best practices uit andere ge-meenten wel degelijk invloed hebben op de mate van betrokkenheid van de publieke professional bij burgerparticipatie. In dit onderzoek wordt verwacht dat de positieve invloed te wijten valt aan de inzichten die best practices met zich meebrengen. Wanneer de publieke professional een ge-brek aan ervaring heeft met burgerparticipatie of er onwetend tegenover staat, zorgen best practi-ces voor een geruststelling in zijn werk. Het onbekende wordt hiermee als het ware geduid.
2.2.2 Private sector ervaring
Tegenwoordig wisselt men ten opzichte van voorheen vaker van functie (Van der Wal, 2017). Het kan hierbij ook voorkomen dat men wisselt van private naar publieke sector of an-dersom. Beide sectoren verschillen echter veel van elkaar in termen van waarden, regels, doelen en verwachtingen (Rainey, 2014). Wanneer een publieke professional voorheen werkervaring heeft opgedaan in de private sector is het mogelijk dat de waarden, regels, doelen en verwachtin-gen uit deze sector zijn geïnternaliseerd in deze persoon (Bozeman, 1993). Deze waarden staan echter vaak haaks op de waarden in de publieke sector. De private sector wordt bijvoorbeeld gekenmerkt door veelal korte termijntransacties en een relatie met één specifieke groep van klan-ten. De publieke sector daarentegen wordt veelal gekenmerkt door lange termijntransacties en een duurzame relatie met alle burgers (Rainey, 2014). Er kan bij een publieke manager met private sector ervaring sprake zijn van een bepaalde dissonantie ten opzichte van publieke waarden. Dit kan leiden tot een negatieve houding tegenover burgerparticipatie (Bozeman, 1993).
In dit onderzoek wordt onder private sector ervaring verstaan dat een publieke professio-nal ná afronding van zijn opleiding en vóór zijn betrekking binnen de publieke sector, een
18
betrekking heeft gehad in de private sector. Het gaat hierbij dus om een duurzame betrekking en dus geen bijbaan, bijvoorbeeld in een supermarkt, tijdens de studie.
Het onderzoek van Liao en Schachter (2018) laat zien dat private sector ervaring niet significant bijdraagt aan de betrokkenheid tegenover burgerparticipatie van de publieke professi-onal. Een mogelijke verklaring hiervoor volgens hen is dat de betrokkenheid pas wordt ontwik-keld ná de overstap van privaat naar publiek. Op basis hiervan wordt verwacht dat publieke pro-fessionals uit de private sector voorheen niet (geheel) bekend waren met het begrip burgerparti-cipatie en er zodoende ook geen betrokkenheid met burgerpartiburgerparti-cipatie was. Als zij wel bekend waren met het begrip, wordt verwacht dat dit vanuit het perspectief van hen als burger was en niet als professional.
2.2.3 Autonomie
Volgens Flynn (1999) is autonomie voor de publieke professional noodzakelijk om zijn werkzaamheden uit te kunnen voeren. Autonomie en een zekere discretionaire bevoegdheid zijn volgens Lipsky (2010) vereist om flexibel te kunnen werken. Het is volgens Tummers en Bekkers (2014) zelfs een voorwaarde voor de publieke professional om goed te kunnen presteren.
Autonomie draagt volgens Saks (2006) bij aan de betrokkenheid van professionals bij hun werk. Het draagt onder andere bij aan vitaliteit en enthousiasme. Deze betrokkenheid draagt vol-gens Bakker en Demerouti (2008) bij aan meer creativiteit en de bereidheid om extra taken uit te voeren. Met andere woorden: autonomie zorgt ervoor dat professionals meer bij hun werk betrok-ken zijn en bereid zijn om extra tabetrok-ken uit te voeren.
Autonomie gaat uit van het zelfstandig kunnen uitoefenen van een taak of zelfstandig beslissingen kunnen nemen. Bij burgerparticipatie zijn meerdere actoren betrokken. In de vorm van onder andere families, vrijwilligers en buurtgenoten, zijn burgers betrokken in het beleids-proces (Bovaird & Löffler, 2012). De publieke professional verliest hiermee als het ware autono-mie. Hij dient nu immers rekening te houden met meerdere actoren en dient samen te werken waardoor een bepaalde mate van zelfstandigheid verloren gaat. Moynihan en Thomas (2013) sug-gereren daarom dat burgerparticipatie invloed heeft op de autonomie en expertise van de publieke professional. Burgerparticipatie verplicht de publieke professional om zijn macht, taken en ver-antwoordelijkheden te delen (Brandsen & Honingh, 2013). Burgers en publieke professionals worden hiermee afhankelijk van elkaar (Bovaird, 2007).
Hoewel burgerparticipatie een inbreuk vormt op de autonomie van de publieke professi-onal, zorgt burgerparticipatie tegelijkertijd voor minder publieke verantwoordelijkheid van de publieke professional (Tonkens, Hoijtink, & Gulikers, 2013). De publieke professional is niet
19
meer alleen verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleidsproces, maar is juist tezamen met de participanten verantwoordelijk.
In dit onderzoek wordt onder autonomie verstaan: het zelfstandig kunnen uitvoeren van taken en het zelfstandig kunnen nemen van beslissingen door de publieke professional. Met an-dere woorden: de publieke professional krijgt een taak, maar hoe hij deze invult is geheel aan hem.
Het onderzoek van Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) laat zien dat er geen verband is tussen de algemene perceptie van autonomie van de publieke professional en het ces. Wel vinden zij een verband tussen autonomie die direct verbonden is aan het participatiepro-ces en het participatieproparticipatiepro-ces. In dit onderzoek wordt verwacht dat burgerparticipatie geen invloed heeft op de algemene autonomie die de publieke professional ervaart, maar dat burgerparticipatie wel van invloed is op de autonomie die de publieke professional in het participatieproces ervaart. Als gevolg daarvan wordt verwacht dat deze invloed op de autonomie in het participatieproces van invloed is op de betrokkenheid van de publieke professional bij burgerparticipatie.
2.2.4 Open houding tegenover verandering
Een open houding tegenover verandering wordt vaak in positief verband gebracht met de prestaties van een organisatie (De Lancer Julnes & Holzer, 2001). Veranderingen, nieuwe ideeën en technieken kunnen ertoe bijdragen dat burgerparticipatie wordt vergemakkelijkt of goedkoper kan (Borins, 2000). Denk hierbij aan het gebruik van informatietechnologie, bijvoorbeeld door het betrekken van burgers via een digitaal platform. Zo een verandering maakt het proces van burgerparticipatie voor de professional sneller, inzichtelijker en goedkoper (Borins, 2000). Een open houding tegenover verandering zou daarom van invloed kunnen zijn op de betrokkenheid van de publieke professional bij burgerparticipatie.
In dit onderzoek wordt onder een open houding tegenover verandering verstaan dat de publieke professional enthousiast is over mogelijke (technologische) veranderingen die hem kun-nen helpen in het vergemakkelijken (efficiënter maken) van zijn werkzaamheden.
Het onderzoek van Liao en Schachter (2018) laat geen significant verband zien tussen een open houding tegenover verandering en de betrokkenheid van de publieke professional te-genover burgerparticipatie. Een reden hiervoor zou volgens hen kunnen zijn dat nieuwe tech-nieken en methoden doorgaans niet ontworpen zijn om de dialoog met burgers aan te gaan. In dit onderzoek wordt dan ook verwacht dat de (technologische) veranderingen die publieke professi-onals doormaken geen invloed hebben op de betrokkenheid die zij hebben tegenover burgerpar-ticipatie.
20
2.2.5 Technocratische oriëntatie
Wanneer een publieke professional technocratisch georiënteerd is, betekent dit dat hij handelt vanuit de veronderstelling dat hij alle vaardigheden, expertise en kennis bezit om een beleidsvraagstuk op te kunnen lossen. Dit is onlosmakelijk verbonden met de opvatting dat voor het oplossen van een beleidsvraagstuk deze vaardigheden, expertise en kennis benodigd zijn (Liao & Schachter, 2018). Publieke professionals die stellen dat zij alle vaardigheden, expertise en ken-nis in huis hebben, hebben doorgaans een traditionele visie op het openbaar bestuur en zijn daar-door minder geneigd tot directe interactie met anderen (Bryer, 2009).
Volgens Greene (1982) zijn publieke professionals met een technocratische oriëntatie minder ontvankelijk voor de verzoeken van burgers. Zij kunnen als gevolg daarvan ongevoelig zijn voor de voordelen die burgerparticipatie met zich mee kan brengen.
In dit onderzoek wordt onder een technocratisch houding verstaan dat de publieke pro-fessional handelt vanuit de veronderstelling dat hij – door zijn specifieke vaardigheden, expertise en kennis – alleen in staat is om een beleidsvraagstuk op te lossen en dat de burger hier niet toe in staat is.
Uit het onderzoek van Liao en Schachter (2018) blijkt inderdaad dat publieke managers met een technocratische houding zich niet betrokken voelen bij burgerparticipatie. In dit onder-zoek wordt verwacht dat publieke professionals met deze houding geen waarde zien in de bijdrage die burgers aan het beleidsproces kunnen geven, doordat zij vinden dat de burger niet de beno-digde vaardigheden, expertise en kennis bezit.
2.3 Organisatorische factoren
In deze paragraaf worden de door Liao en Schachter (2018) en de door Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) besproken organisatorische factoren behandeld.
2.3.1 Ondersteuning vanuit de organisatie
Publieke waarden kunnen de publieke professional motiveren in zijn werk. Wanneer deze waarden worden ondersteund door organisatiewaarden en organisatiecultuur, heeft dit volgens Huang en Feeney (2016) een positieve invloed op de bereidheid burgers bij het beleidsproces te betrekken. Dus, wanneer burgerparticipatie binnen de organisatiecultuur wordt ondersteund, zijn publieke professionals meer overtuigd van het belang en het nut om burgers bij het beleidsproces te laten participeren.
Volgens Evans (2013) zijn organisatiestructuur en procedures eveneens van invloed op burgerparticipatie en de houding van de publieke professional daartegenover. Voorberg et al.
21
(2015) laten bijvoorbeeld zien hoe bestuurlijke en organisatorische structuren een uitdaging kun-nen vormen voor de publieke professional in burgerparticipatie projecten. Zo heeft de publieke professional tijd en voldoende middelen nodig om bijvoorbeeld bijeenkomsten te organiseren of bij te wonen. Bestuurlijke en organisatorische structuren kunnen hierbij tot ondersteuning zijn, maar kunnen eveneens tegenwerken, zoals bijvoorbeeld bij red tape (Bozeman, 2000).
In dit onderzoek wordt onder ondersteuning vanuit de organisatie verstaan: de aanwezig-heid van organisatiewaarden en organisatiecultuur die positief tegenover burgerparticipatie staat en dit ook aanmoedigt. Eveneens de aanwezigheid van voldoende middelen (zoals tijd en geld) voor de publieke professional om zijn werkzaamheden naar eigen tevredenheid uit te voeren.
Uit het onderzoek van Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) blijkt dat ondersteuning van-uit de organisatie voor coproductie een positieve invloed heeft op de betrokkenheid van de pu-blieke professional bij coproductie. Daarnaast heeft het een positieve invloed op autonomie. In dit onderzoek wordt verwacht dat de positieve invloed te wijten valt aan middelen die voortkomen uit de positieve organisatiecultuur tegenover burgerparticipatie. Wanneer een organisatie positief tegenover burgerparticipatie staat stelt zij hiertoe voldoende middelen ter beschikking. Met vol-doende middelen kan de publieke professional zijn taak naar eigen inzicht uitvoeren (autonomie). Dus, wanneer een organisatie negatief tegenover burgerparticipatie staat is deze minder snel ge-neigd om voldoende middelen hiertoe vrij te maken en wordt de publieke professional beperkt in zijn autonomie.
2.3.2 Red tape
Binnen een organisatie worden vaak voorschriften, procedures en regels opgesteld om een bepaald doel te bereiken. Wanneer deze regels niet meer bijdragen aan het bereiken van het doel, maar toch nageleefd moeten worden, spreekt men van red tape (Bozeman, 2000). In het Nederlands ook wel bekend als paarse krokodil. Het gaat hierbij om formele regels binnen de organisatie, regels waar men niet van af mag wijken. Vaak worden deze regels ervaren als een administratieve last of kostenpost (Brewer & Walker, 2010). Hoe red tape persoonlijk wordt er-varen verschilt per individu (Pandey & Scott, 2002). Dit kan negatieve gevolgen hebben voor de prestaties van een organisatie (De Bruijn, 2006).
Red tape vindt zijn oorsprong zowel intern als extern. Zo kunnen interne regels worden opgesteld of aangepast naar aanleiding van externe ontwikkelingen of regels (Bozeman, 2000). Ook kan het ontstaan door de interactie tussen verschillende stakeholders (Torenvlied & Akker-man, 2012). Machtige stakeholders kunnen met opzet bepaalde regels opstellen in hun eigen voor-deel (Kaufmann & Tummers, 2017). Belangrijk hierbij is om te beseffen dat het individueel
22
afhankelijk is hoe deze red tape wordt ervaren (Pandey & Scott, 2002). Het is daarmee een sociaal construct (Pandey & Marlowe, 2015).
Stakeholders kunnen ook burgers zijn die participeren. Verschillende onderzoeken heb-ben dit in verband gebracht met red tape. Zo blijkt uit onderzoek van Florin en Dixon (2004) dat managers binnen de gezondheidssector sceptisch zijn over burgerparticipatie, omdat ze verwach-ten dat dit hun werk gecompliceerder maakt en daarmee red tape wordt vergroot. Ook Huang en Feeney (2016) zien eenzelfde effect. Wanneer burgerparticipatie tijdrovende administratieve las-ten met zich meebrengt, zijn publieke managers minder bereid tijd te investeren in burgerpartici-patie. Ook Moynihan (2003) concludeert dat publieke managers negatief tegenover burgerparti-cipatie staan wanneer dit administratieve lasten met zich meebrengt. Wanneer er dus sprake is van buitensporige administratieve lasten en regels (red tape) is een publieke manager minder be-reid burgers te laten participeren (Liao & Schachter, 2018).
In dit onderzoek wordt aangesloten bij Bozeman (2000) en Brewer en Walker (2010). Onder red tape wordt verstaan: regels die niet meer bijdragen aan het bereiken van het doel, maar toch nageleefd moeten worden en worden ervaren als een last of kostenpost.
Het onderzoek van Liao en Schachter (2018) laat zien dat red tape niet direct gerelateerd is aan de betrokkenheid van publieke professionals tegenover burgerparticipatie. Wel is deze ge-relateerd aan de veronderstelling dat red tape – in de vorm van onnodige administratie en lange procedures – invloed heeft op de tijd die de publieke professional kan besteden aan burgerparti-cipatie in de vorm van het coördineren daarvan, het informeren van burgers en het omgaan met conflicten. Hierbij is dus een zekere overeenkomst waarneembaar met de in de vorige paragraaf behandelde ondersteuning vanuit de organisatie.
Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) maken een onderscheid tussen red tape die wordt ervaren door coproductie en algemeen ervaren red tape. Red tape die voortvloeit uit coproductie heeft een negatief effect op de betrokkenheid van publieke professionals bij coproductie, terwijl algemene red tape – die niet voortvloeit uit coproductie – geen effect heeft.
Red tape die voortkomt uit burgerparticipatie is dus van invloed op de mate van betrok-kenheid van de publieke professional tegenover burgerparticipatie. In dit onderzoek wordt ver-wacht dat dit – zoals eveneens aangehaald in de vorige paragraaf – te wijten valt aan de hoeveel-heid middelen die de publieke professional ter beschikking heeft om zijn taak zelfstandig uit te kunnen voeren. Red tape zorgt voor een beperking van de beschikbare middelen, zoals tijd. Wan-neer de publieke professional bijvoorbeeld veel tijd kwijt is aan red tape, houdt hij minder tijd over voor de werkzaamheden die voortvloeien uit burgerparticipatie. Door het gebrek aan tijd of andere middelen voelt hij zich minder betrokken.
23
3. METHODOLOGIE
In dit hoofdstuk wordt de onderzoeksopzet van dit onderzoek besproken. Dit hoofdstuk heeft tot doel de gemaakte keuzes binnen dit onderzoek te verantwoorden. Hierbij wordt eveneens ingegaan op andere, niet gebruikte, onderzoeksmethoden. Zo ontstaat een helder beeld waarom juist voor de omschreven methode is gekozen.
3.1 Kwalitatief onderzoek
Bij het doen van empirisch onderzoek wordt doorgaans een onderscheid gemaakt tussen kwantitatief en kwalitatief onderzoek. Respectievelijk gaat het veelal over de focus op numerieke data en niet-numerieke data. Bij een kwantitatief onderzoek kan worden gedacht aan bijvoorbeeld een enquête. Hierbij worden numerieke gegevens verzameld of gegenereerd. Uiteindelijk wordt aan deze numerieke gegevens een betekenis ontleent. Bij kwalitatief onderzoek kan worden ge-dacht aan bijvoorbeeld een interview. Het interview genereert woorden. Later wordt aan deze woorden betekenis gegeven (Saunders, Lewis, & Thornhill, 2007).
Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden worden de onderzoeken van Liao en Schachter (2018) en Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) als uitgangspunt genomen. Middels deze kwantitatieve onderzoeken is inzichtelijk gemaakt of bepaalde factoren wel of geen invloed hebben op de betrokkenheid van publieke professionals bij burgerparticipatie. In dit onderzoek wordt echter dieper ingegaan op deze factoren. Het onderzoek tracht te achterhalen waarom deze factoren wel of geen invloed hebben op de betrokkenheid van de publieke professional bij bur-gerparticipatie. Daarom wordt in dit onderzoek voor een kwalitatieve benadering gekozen.
Een kwantitatieve opzet valt voor dit onderzoek af, omdat er nog niets bekend is over het ‘waarom’ achter de factoren ofwel het mechanisme. Wanneer nog niets bekend is, is men logi-scherwijs aangewezen op open vragen. Hiervoor leent een kwalitatieve benadering zich beter dan een kwantitatieve benadering, waarbij doorgaans gesloten of meerkeuzevragen centraal staan (Saunders, Lewis, & Thornhill, 2007).
24
3.2 Half-gestructureerde interviews
Met de keuze voor een kwalitatieve benadering komen doorgaans vrij snel interviews om de hoek kijken. Boeije (2012) onderscheidt vier vormen van interviews. Op de eerste plaats het ongestructureerde interview, ook wel diepte-interview genoemd. Zoals de naam al doet vermoe-den is deze wijze van interviewen vrij ongestructureerd. Bij dit type interview werkt men meestal met enkel een hoofdvraag of enkele onderwerpen. Elk interview verloopt daardoor anders, maar de rode draad blijft in ieder interview gelijk. Op de tweede plaats het open interview. Hierbij is er een vaststaande lijst met onderwerpen, een zogenaamde topiclijst. Er is veel ruimte voor de respondent en de onderzoeker kan flexibel van de onderwerpen gebruik maken. Op de derde plaats het half-gestructureerde interview. Hierbij is er sprake van vooraf geformuleerde vragen, maar is er evengoed ruimte om dieper in te gaan op antwoorden. Op de vierde plaats het gestructureerde interview. Dit type interview is in feite het mondeling afnemen van een enquête. Het is hierbij niet de bedoeling om van deze vragenlijst af te wijken.
In dit onderzoek wordt gekozen voor half-gestructureerde interviews. Immers, dit onder-zoek heeft tot doel de werking ofwel het mechanisme van de verschillende factoren te achterhalen en hierdoor valt het gestructureerde interview sowieso af. In dit type interview wordt de respon-dent te veel gestuurd, hetgeen sociaal wenselijke antwoorden tot gevolg kan hebben. Daarnaast is het in het gestructureerde interview niet mogelijk om dieper op kwesties in te gaan, omdat men aan een vaste set van vragen gebonden is.
Het ongestructureerde en open interview vallen eveneens af. In dit onderzoek wordt na-melijk uitgegaan van reeds bekende factoren, afkomstig uit de vernoemde onderzoeken. Het is daarom belangrijk ervoor te waken dat al deze factoren ook daadwerkelijk in de interviews aan bod komen. Bij een ongestructureerd of open interview bestaat er een (groot) risico dat deze fac-toren niet allemaal aan bod komen. Met de keuze voor een half-gestructureerd interview is men ervan verzekerd dat alle factoren worden behandeld en er juist ruimte is om op elk van deze factoren dieper in te gaan. Dit is ook het voornaamste doel van dit onderzoek.
3.3 Single casestudie
Tot dusver zijn er een tweetal keuzes gemaakt: een kwalitatief onderzoek door middel van half-gestructureerde interviews. Hoewel publieke professionals in dit onderzoek een centrale rol spelen, kan men niet volstaan met het willekeurig interviewen van publieke professionals.
Dit onderzoek is verklarend en exploratief van aard. In dergelijke onderzoeken wordt veelal gebruik gemaakt van een zogenoemde geval- of casestudie (Saunders, Lewis, & Thornhill,
25
2007). Een casestudie leent zich uitstekend voor het vinden van een antwoord op waarom-, wat-, en hoe-vragen en leent zich daarnaast uitstekend voor het houden van interviews. Een casestudie kan zowel enkelvoudig ofwel single case zijn, als meervoudig ofwel multiple case. Respectieve-lijk wordt er één case gebruikt die uniek is of worden er meerdere cases gebruikt. In het algemeen geldt dat het te verkiezen is een multiple case toe te passen. Echter, wanneer het geval ofwel de case kritisch of uniek is, is het gerechtvaardigd om een single case te gebruiken (Saunders, Lewis, & Thornhill, 2007).
Daarnaast kan een onderscheid worden gemaakt tussen een holistische of een geneste casestudie (Saunders, Lewis, & Thornhill, 2007). Respectievelijk gaat het hierbij om een onder-zoek waarbij de organisatie als één geheel wordt bekeken en een onderonder-zoek waarbij de organisatie wordt onderverdeeld in verschillende sub-eenheden, zoals afdelingen. In het laatste geval ontstaat een meer veelzijdiger beeld dat ook representatief kan zijn voor andere gevallen.
In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van een geneste single case. Hiervoor wordt de gemeente Den Haag gebruikt. Enerzijds worden publieke professionals van bepaalde afdelingen geconfronteerd met het verplicht invoeren van enige vorm van burgerparticipatie door de nieuwe Omgevingswet, zoals bijvoorbeeld de Dienst Stedelijke Ontwikkeling. Anderzijds maken andere afdelingen binnen de gemeente Den Haag al jaren gebruik van burgerparticipatie, zoals de Dienst Publiekszaken. Elk van deze afdelingen heeft een eigen belang doordat zij binnen de portefeuille van een wethouder vallen. Het belang van de ene wethouder kan conflicteren met het belang van de andere wethouder. Daarmee kan het belang van de ene afdeling conflicteren met het belang van de andere afdeling. Deze belangen vinden hun weg door verschillende hiërarchische niveaus heen. Immers, de wethouder staat in contact met een directeur, welke weer in contact staat met een afdelingshoofd, welke weer in contact staat met een manager, et cetera. De verschillende belangen van afdelingen kunnen invloed hebben op de betrokkenheid van publieke professionals tegenover burgerparticipatie. Daarom wordt deze variatie opgenomen in dit onderzoek.
Daarnaast biedt de gemeente Den Haag door haar grootte een verscheidenheid aan inzich-ten en achtergronden van publieke professionals. Deze grootte zorgt er eveneens voor dat publieke professionals doorgaans niet allemaal (persoonlijk) met elkaar in contact staan. Dit komt mede doordat de gemeente Den Haag met één centraal gemeentehuis werkt en met meerdere stadsdeel-kantoren. Dit is bij een kleine organisatie wellicht sneller het geval.
Doordat meerdere afdelingen in dit onderzoek worden betrokken, al dan niet verdeeld over verschillende kantoren, is er als het ware sprake van een multiple case binnen een single case. Met de keuze voor de gemeente Den Haag wordt gekozen voor een veelzijdig beeld.
26
3.4 Selectie van respondenten
Op basis van de inzichten uit het theoretisch kader wordt een vragenlijst opgesteld voor de half-gestructureerde interviews. Hierbij wordt eveneens in ogenschouw genomen dat er ruimte moet zijn tot doorvragen of om dieper in te kunnen gaan op bepaalde kwesties.
Bij de selectie van respondenten wordt rekening gehouden met een zo gemêleerd moge-lijk gezelschap. De respondenten dienen afkomstig te zijn uit de verschillende afdelingen binnen de gemeente Den Haag, omdat het per afdeling verschilt in welke mate men gebruik maakt van burgerparticipatie. Daarnaast dienen de respondenten uit verschillende hiërarchische niveaus te komen, omdat iedere afdeling een eigen belang kent dat, zoals hiervoor omschreven, door de verschillende hiërarchische niveaus tot uitdrukking komt. Op deze manier wordt aansluiting ge-zocht bij de verschillende factoren uit het theoretisch kader en vormt het een bijdrage aan de validiteit van dit onderzoek.
Binnen de gemeente Den Haag hebben twee diensten – de Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) en de Dienst Publiekszaken (DPZ) – voornamelijk te maken met burgerparticipatie. Daar-naast zijn er nog een aantal (meer ondersteunende) diensten, zoals de Dienst Stadsbeheer (DS) en de Directie Informatie en ICT (DI). Deze diensten zijn onderverdeeld in verschillende afdelingen. Er wordt gestreefd om verschillende respondenten in verschillende functies uit verschillende af-delingen te raadplegen. Wanneer als uitgangspunt wordt genomen dat van elk van deze afaf-delingen gemiddeld drie respondenten – uitgaande van een junior, medior en senior functie – dienen te worden geïnterviewd, bedraagt de te onderzoeken ‘populatie’ twaalf respondenten. Uiteindelijk zijn tien respondenten geïnterviewd, welke een afspiegeling vormen van deze verschillende dien-sten en afdelingen. Hiermee is de te onderzoeken ‘populatie’ grotendeels behaald.
De respondenten zijn weergeven in de tabel op de volgende pagina (Tabel 1). Omwille van de privacy van de respondenten zijn hun namen vervangen door letters (a. – j.). Deze letters worden eveneens gebruikt wanneer in de volgende hoofdstukken wordt verwezen naar respon-denten, zoals bijvoorbeeld in citaten.
Bij voorkeur wordt er bij het selecteren van respondenten eveneens gekeken naar even-tuele private sector ervaring. Dit blijkt in het kader van de Algemene verordening gegevensbe-scherming niet mogelijk te zijn. Hierdoor had nog meer aansluiting bij de factoren kunnen worden gezocht, met name op het punt private sector ervaring.
27
Functie Afdeling Dienst a. Afdelingsmanager Juridische Planvorming en Omgevingsrecht DSO
b. Trainee Juridische Planvorming en Omgevingsrecht DSO
c. Jurist Juridische Planvorming en Omgevingsrecht DSO
d. Adviseur (senior) Programmamanagement, Strategie en Onderzoek DSO
e. Beleidsmedewerker Beleidsafdeling Stadsbeheer DS
f. Projectleider Bureau Stadsdelen en Wijken DPZ
g. Jurist Juridische Planvorming en Omgevingsrecht DSO
h. Beleidsmedewerker Bureau Stadsdelen en Wijken DPZ
i. Medewerker Ontvangst Stadsdelen en Wijken DPZ
j. Concernadviseur Informatie DI
Tabel 1 Overzicht van respondenten 3.5 Operationalisatie
In dit onderzoek staan de factoren best practices, private sector ervaring, autonomie, open houding tegenover verandering, technocratische oriëntatie, ondersteuning vanuit de organisatie en red tape centraal. Deze factoren vormen de concepten van dit onderzoek en zijn reeds gedefi-nieerd in het theoretisch kader.
Centraal staat de vraag waarom deze factoren wel of geen invloed hebben op de betrok-kenheid van de publieke professional bij burgerparticipatie. In de tabel aan het einde van dit hoofdstuk (Tabel 2) worden de vernoemde concepten meetbaar gemaakt door deze te operationa-liseren. Dit wordt gedaan door aan ieder concept een indicator te verbinden en aan deze indicator een aantal vragen. Doordat gebruik wordt gemaakt van een half-gestructureerd interview, kan tijdens het interview dieper worden ingegaan op de verschillende concepten door middel van doorvragen.
Bij het aantal vragen is rekening gehouden met de tijdsduur van het interview. Vele res-pondenten hebben een drukke agenda waarin geen ellenlang interview past. Daarnaast vinden de interviews grotendeels plaats in de maand december; een maand die wordt gekenmerkt door drukte, maar ook door feestdagen. Hierdoor valt een (groot) aantal dagen weg in deze maand. Het streven is daarom ook om het interview een half uur tot drie kwartier te laten duren. Dit maakt het gemakkelijker om in te plannen voor de respondenten en maakt eveneens dat de aandacht gedurende het interview, zowel bij de interviewer als de respondent, niet afneemt naar mate de tijd verstrijkt.
28
3.6 Methode van analyseren
Zoals reeds aangegeven genereert een kwalitatief onderzoek woorden. In het geval van dit onderzoek zijn deze woorden afkomstig uit de interviews. Van ieder gehouden interview wordt een transscriptie gemaakt: een integrale schriftelijke weergave van het interview. De transscripties zullen eerst worden geanonimiseerd. Deze transscripties vormen het startpunt van het analyseren.
De gegevens, de woorden, afkomstig uit de transscripties zullen worden gecodeerd. Dit bestaat doorgaans achtereenvolgens uit open coderen, axiaal coderen en selectief coderen. Het betreft als het ware orde in chaos aanbrengen.
In dit onderzoek worden echter de stappen open coderen en axiaal coderen niet gebruikt. Dit zijn namelijk stappen die meer op een inductief onderzoek van toepassing zijn. Met andere woorden: daar waar nog geen theoretische houvast is. In dit onderzoek is wel een theoretische houvast, namelijk de verschillende factoren uit het theoretisch kader. Op deze factoren is even-eens de operationalisatie van het onderzoek gebaseerd. Zodoende zijn de antwoorden uit de inter-views sowieso te koppelen aan één van deze factoren.
Daarom wordt in dit onderzoek enkel gebruik gemaakt van selectief coderen. De ant-woorden op de verschillende vragen worden gekoppeld aan de verschillende factoren uit het the-oretisch kader. Hiermee wordt structuur aangebracht in de interviewresultaten en worden alleen relevante resultaten gebruikt.
De resultaten van elk van de respondenten worden naast elkaar gerangschikt in een tabel. Zo zijn de resultaten per respondent en per factor in één oogopslag te analyseren. Hierdoor komen overeenkomsten en verschillen makkelijker naar voren. Dit resulteert als het ware in een defini-tieve codeboom: een geordende lijst van codes (de factoren) waarin de verschillende verbanden duidelijk zichtbaar zijn. Aan de hand van deze definitieve codeboom kunnen de bevindingen wor-den gepresenteerd. Op basis hiervan volgt een discussie, conclusie – de beantwoording van de centrale vraagstelling – en aanbevelingen.
3.7 Betrouwbaarheid en validiteit
Betrouwbaarheid en validiteit vormen onder andere de criteria van goed onderzoek (Verhoeven, 2014). De resultaten van een onderzoek dienen betrouwbaar te zijn. Dat wil zeggen dat het onderzoek vrij dient te zijn van toevallige fouten en dat bij herhaling van het onderzoek dezelfde resultaten tot stand komen. Validiteit betekent simpelweg: wordt gemeten wat gemeten moet worden?
29
Bij het houden van het interview is gebruik gemaakt van een interviewscript. Dit heeft tot doel om alle vragen die in het script benoemd staan te stellen. Hiermee wordt voorkomen dat in elk afzonderlijk interview andere vragen worden gesteld. Aan iedere respondent worden hierdoor daadwerkelijk dezelfde vragen gesteld. Door gebruik te maken van een half-gestructureerd inter-view kan men doorvragen op de verschillende onderwerpen. Dit geldt eveneens in het geval een antwoord onduidelijk is. Hierdoor wordt voorzien in het tegengaan van toevallige fouten.
In dit hoofdstuk worden de gemaakte keuzes toegelicht en wordt een beeld geschetst over het verloop van het onderzoek. Dit draagt bij aan de betrouwbaarheid van het onderzoek. Het vormt immers een omschrijving – een soort handleiding – over hoe dit onderzoek bij herhaling dient te worden uitgevoerd. Echter, dit onderzoek is een momentopname en bij herhaling van het onderzoek kan men bijvoorbeeld kiezen voor een andere casus of andere respondenten. Door ge-bruik te maken van Den Haag als casus, waardoor een breed palet aan afdelingen en meningen aan de orde komt, is bij herhaling van het onderzoek voor een zeer groot deel voorzien in het verkrijgen van dezelfde resultaten. Immers, dezelfde resultaten betekent niet dat het gaat om ge-lijke resultaten.
Validiteit kan worden verdeeld in interne en externe validiteit (Verhoeven, 2014). Res-pectievelijk gaat het hierbij om het meten wat we willen weten, waarbij het onderzoek vrij is van systematische fouten, en de generaliseerbaarheid van het onderzoek. Om de interne validiteit te waarborgen zijn de interviews behapbaar gehouden voor wat betreft tijdsduur. Daarnaast is aan de respondenten slechts het minimale aan informatie verstrekt over het onderzoek. Zo zijn er bijvoorbeeld geen verwachtingen kenbaar gemaakt om gewenste antwoorden te voorkomen. Door de transscripties te coderen wordt informatie voor de onderzoeker inzichtelijk gemaakt, waardoor de juiste conclusies kunnen worden getrokken uit deze gegevens.
Externe validiteit komt doorgaans meer aan de orde bij kwantitatief onderzoek (Verhoeven, 2014). Echter, bij een kwalitatief onderzoek kan men ook de reikwijdte van het on-derzoek bepalen. Het gaat hierbij om de inhoudelijke reikwijdte: de inhoudelijke generaliseer-baarheid. Dit onderzoek is in die zin extern valide dat het een beeld geeft van soort gelijke casus-sen, dus van publieke professionals binnen een gemeente in Nederland.
Daarnaast is dit onderzoek openbaar. Hierdoor kunnen de gedane uitspraken opnieuw worden getest aan de hand van de uitvoerige beschrijving van de stappen in het onderzoek. Het onderzoek is hiermee repliceerbaar.
30
Concept Indicator Vraagstelling
Best practices Het delen of gebruiken van best practices: het delen of gebrui-ken en vergelijgebrui-ken van professionele inzichten tussen organi-saties onderling. In het bijzonder inzichten en prestaties met betrekking tot burgerparticipatie.
a. Maakt u zelf weleens gebruik van inzichten van een andere gemeente met betrekking tot burgerparticipatie? Zo ja, hoe? b. Waarom gebruikt u deze inzichten?
c. Hoe kunnen inzichten uit de praktijk u helpen wanneer u nog niet bekend bent met iets?
Private sector ervaring Het ná afronding van opleidingen en vóór aangaan van een be-trekking binnen de publieke sector hebben gehad van een duur-zame betrekking binnen de private sector.
a. Heeft u voor uw betrekking binnen de publieke sector ge-werkt in de private sector? Zo ja, als wat?
b. Was u toen bekend met het begrip burgerparticipatie? c. Verschilt uw beeld van burgerparticipatie nu ten opzichte van
voorheen?
d. In hoeverre heeft uw functie binnen de publieke sector dit beeld verandert?
Autonomie Het zelfstandig kunnen uitvoeren van taken en het zelfstandig kunnen nemen van beslissingen.
a. Voelt u zich vrij om uw taken met betrekking tot burgerpar-ticipatie zelfstandig uit te voeren?
b. Voelt u zich vrij om zelfstandig beslissingen te nemen met betrekking tot burgerparticipatie?
c. Hoe bewaakt u deze zelfstandigheid en de mogelijkheid om zelf beslissingen te nemen wanneer burgers ook iets te zeg-gen hebben?
31
Concept Indicator Vraagstelling
Open houding tegenover verandering
Het enthousiast zijn over (technologische) veranderingen welke werkzaamheden met betrekking tot participatie verge-makkelijken en efficiënter maken.
a. Hoe hebben (technologische) veranderingen uw werk met be-trekking tot burgerparticipatie beïnvloedt?
b. Hoe hebben deze (technologische) veranderingen uw werk met betrekking tot burgerparticipatie gemakkelijker of effici-enter gemaakt?
Technocratische oriënta-tie
De veronderstelling hebben dat eigen specifieke vaardigheden, expertise en kennis enkel van belang zijn bij het oplossen van een beleidsvraagstuk en het idee hebben dat de burger hier zelf niet toe in staat is.
a. Hoe denkt u dat burgers inbreng kunnen leveren?
b. In hoeverre moeten burgers bij het oplossen van een beleids-vraagstuk worden betrokken?
c. Zouden beslissingen ook genomen kunnen worden zonder deze inbreng van burgers?
Ondersteuning vanuit de organisatie
De aanwezigheid van waarden en cultuur die positief tegen-over burgerparticipatie staan, alsmede het voldoende beschik-baar hebben van middelen om werkzaamheden die samenhan-gen met burgerparticipatie naar eisamenhan-gen inzicht uit te voeren.
a. Hoe zou u de waarden en cultuur van de gemeente Den Haag omschrijven ten opzichte van burgerparticipatie?
b. Wat merkt u van deze waarden en cultuur?
c. Hebben deze waarden en cultuur invloed op uw werkzaam-heden? Zo ja, hoe?
d. Hoe zou u de waarden en cultuur van de gemeente Den Haag omschrijven vanuit het oogpunt van uw eigen afdeling? e. Komen deze afdelingswaarden en cultuur overeen de
32
Concept Indicator Vraagstelling
Red tape De aanwezigheid van regels die niet meer bijdragen aan het bereiken van het doel, maar toch nageleefd moeten worden en worden ervaren als een last of kostenpost volgens de publieke professional.
a. Hoe belemmeren regels en procedures u in het uitoefenen van uw taak?
b. Heeft dit invloed op de tijd die u kunt besteden aan daadwer-kelijk met burgers communiceren – het wezenlijke participe-ren?
33
4. RESULTATEN
In dit hoofdstuk worden de resultaten uit de interviews gepresenteerd. De resultaten wor-den gepresenteerd aan de hand van de factoren uit het theoretisch kader. Deze zijn: best practices, private sector ervaring, autonomie, open houding tegenover verandering, technocratische oriën-tatie, ondersteuning vanuit de organisatie en red tape. De resultaten vormen de inbreng voor het volgende hoofdstuk. In het volgende hoofdstuk zullen de resultaten aan de theorie bij de verschil-lende factoren worden gekoppeld.
4.1 Best practices
Het merendeel van de respondenten maakt weleens gebruik van inzichten van een andere gemeente met betrekking tot burgerparticipatie. Twee respondenten geven aan niet actief op zoek te gaan naar de inzichten vanuit een andere gemeente met betrekking tot burgerparticipatie. Zo stelt Respondent i.: “(…) ik heb voldoende kennis in huis.” Daarnaast stelt Respondent e.: “Het is niet dat ik daar ga opbellen van: hoe hebben jullie dat daar gedaan? Wel binnen de gemeente dat je hoort van anderen dat er leuke of goede participatietrajecten zijn geweest.”
De overige respondenten maken wel gebruik van inzichten uit andere gemeenten met be-trekking tot burgerparticipatie of zijn voornemens die inzichten te gaan gebruiken. Respondent b. maakt bijvoorbeeld in het algemeen gebruik van best practices: “(…) ik ben wel persoonlijk van om me heen kijken. Wat gebeurt daar? Wat kunnen we van elkaar leren? Wat kunnen we ook overnemen? Wat kunnen we anders doen? Wat brengt je op ideeën? Ik denk dat het heel waarde-vol is om kennis uit te wisselen.” Andere respondenten maken gebruik van best practices om een specifieke reden of professie. Zo zegt Respondent a.: “In kader van de Omgevingswet zijn we daar mee aan het starten.” Ook Respondent d. geeft aan gebruik te maken van best practices in het kader van “(…) de implementatie van de Omgevingswet die nu aanstaande is.” Respondent c. geeft aan voornemens te zijn best practices te gebruiken door de ontwikkelingen met betrekking tot de Omgevingswet. Bij deze respondenten is het gebruik of het voornemen dus verbonden aan de Omgevingswet. Deze respondenten vallen allen onder de Dienst Stedelijke Ontwikkeling.
Res-pondent h. geeft aan gebruik te maken van best practices in het kader van zijn professie
34
Respondent f. en Respondent j. geven aan gebruik te maken van best practices vanuit een
meer algemene optiek op burgerparticipatie. Dus niet direct verbonden aan bijvoorbeeld de Om-gevingswet of een professie als buitenspelen. Zo zegt Respondent j.: “(…) ik [ben] heel erg geïn-spireerd geraakt door berichten die ik las over de gemeente Arnhem. Hoe zij met opgave gestuurd werken het voor elkaar kregen dat een groot deel van hun gemeentebudget wijkgericht werd in-gezet.” Ook Respondent f. haalt het voorbeeld van de gemeente Arnhem aan. Respondent f. werkt thans voor de Dienst Publiekszaken en Respondent j. heeft hier in het verleden voor gewerkt.
De respondenten maken om uiteenlopende redenen gebruik van de inzichten uit een an-dere gemeente. Zo gebruikt Respondent h. best practices om: “(…) kennis en kunde te verwer-ven.” Bij een deel van de respondenten is wederom duidelijk te zien dat de reden om best practices te gebruiken duidelijk verbonden is aan een bepaald thema: de Omgevingswet. Zo is de voor-naamste reden van gebruik voor Respondent a., Respondent b. en Respondent c. kennis te nemen van wat andere gemeenten al doen in het kader van de Omgevingswet. Zo stelt Respondent c.: “Het is vooral nog heel erg informeren van: jongens, hoe gaan jullie ermee om, want wij hebben eigenlijk nog niet heel veel ideeën?” Merkwaardig is dat Respondent b. in het begin aangaf in het algemeen – dus niet specifiek voor een bepaald thema – gebruik te maken van best practices, maar nu de reden om gebruik te maken van best practices specifiek koppelt aan de Omgevingswet.
Respondent d. koppelt de reden om gebruik te maken van best practices meer aan de
algemeenheid: “Je moet niet denken dat je zelf de wijsheid in pacht hebt. Zeker of een grotere gemeente het beter zou weten dan een kleinere gemeente. We hebben een groter apparaat, maar dat wil niet zeggen dat we dingen ook beter doen. Dus ook van kleinere gemeenten kun je heel veel leren.” Respondent f. en Respondent j. gebruiken best practices vooral als een middel tot bewustwording of inspiratie voor anderen: om draagvlak bij anderen te creëren. Respondent e. gebruikt de inzichten vooral vanuit een intrinsieke motivatie en een lerend vermogen: “Omdat ik participatie belangrijk vind. (…) Hoe kun je die mensen nu het best benaderen? Hoe zijn die benaderd? Wat is daar nog van te leren?”
Het gebruik van best practices levert de respondenten vooral kennis op die zij in kunnen zetten ten behoeve van hun werkzaamheden en eigen kennis. Zo stelt Respondent a. “(…) hoe het kan helpen is vooral leren van wat wel en wat niet past. Wat moet je nu wel doen en wat moet je nou niet doen bij participatie.” Respondent c. stelt: “Soms kun je beter iets goed jatten dan slecht bedenken.” Respondent h. stelt dat best practices kunnen helpen om “(…) betere maatschappelijke effecten te bewerkstelligen, efficiënter te werken, te opereren.”
Best practices worden dus door het merendeel van de respondenten gebruikt. Een aantal respondenten gebruikt best practices vooral vanuit één specifiek thema, zoals de Omgevingswet of buitenspelen. Anderen gebruiken best practices meer algemeen in het kader van participatie.
