In het vorige hoofdstuk zijn de resultaten van dit onderzoek gepresenteerd. De uiteenzet- ting van deze resultaten wordt in dit hoofdstuk vergeleken met de theoretische inzichten uit het theoretisch kader. Hierbij worden de empirische bevindingen getoetst aan de verwachtingen: ko- men deze overeen of niet? Om dit op een systematische wijze te doen, worden de verschillende factoren in dezelfde volgorde behandeld als in het vorige hoofdstuk.
5.1 Best practices
Op basis van de theorie wordt verwacht dat wanneer de publieke professional een gebrek aan ervaring heeft met burgerparticipatie of er onwetend tegenover staat, dat best practices zorgen voor een geruststelling in zijn werk. Dit veronderstelt in zekere zin dat publieke professionals die een gebrek aan ervaring hebben met burgerparticipatie meer van best practices gebruik zullen maken dan publieke professionals die deze ervaring wel hebben. Uit de resultaten komt echter een genuanceerder beeld naar voren.
Bij de Dienst Stedelijke Ontwikkeling wordt vooral gebruik gemaakt van best practices in het kader van de Omgevingswet. Deze wet legt hen de verplichting op om aan burgerpartici- patie te gaan doen in de toekomst. Het is voor sommigen dan ook een nieuwe invulling van het begrip burgerparticipatie waar richting aan dient te worden gegeven. Men is wel bekend met het begrip burgerparticipatie, maar nog niet in de context van de Omgevingswet. Uit een zeker gebrek aan eigen ideeën voor de invulling van deze wet, gaat men op zoek naar de inzichten van andere gemeenten. Dit fenomeen wordt door Meyer en Rowan (1977) omschreven als nabootsend iso- morfisme. De dienst wordt geconfronteerd met een onbekende situatie, namelijk de invulling van de Omgevingswet door middel van burgerparticipatie. Hierdoor gaat de dienst op zoek naar de inzichten van andere gemeenten die wellicht verder zijn op dit vlak. In die zin gaat men dus op zoek naar best practices door een gebrek aan ervaring of onwetendheid.
Uit de resultaten blijkt echter dat er ook sprake kan zijn van nabootsend isomorfisme wanneer men reeds bekend is met het begrip burgerparticipatie. Zo wordt door Respondent f. en
Respondent j. aangegeven dat zij gebruik hebben gemaakt van de inzichten uit de gemeente Arn-
47
Publiekszaken. Dit is een dienst die ten opzichte van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling veel meer bekend is met het begrip burgerparticipatie. De respondenten zagen daarmee de best practices van de gemeente Arnhem als meer legitiem of succesvol, hetgeen door DiMaggio en Powell (1983) wordt aangehaald.
Respondent f. en Respondent j. gebruiken best practices eveneens als een middel tot be-
wustwording of inspiratie voor anderen. Dit wordt door Liao en Schachter (2018) aangehaald: best practices kunnen de vooroordelen ten opzichte van burgerparticipatie wegnemen. Dit wordt eveneens door Respondent e. omschreven: “Het is vaak pionierswerk waarbij je ook naaste col- lega’s nog moet overtuigen van de waarde van participatie.” Best practices worden in die zin dus gebruikt om anderen te overtuigen.
Uit de resultaten blijkt dat zowel respondenten die meer bekend zijn of meer ervaring hebben met burgerparticipatie als respondenten die in mindere mate bekend zijn of ervaring heb- ben met burgerparticipatie, gebruik maken van best practices. Het gebruik van best practices is dus niet per definitie gekoppeld aan een gebrek aan ervaring met burgerparticipatie, dan wel on- wetendheid tegenover het begrip (al dan niet vanuit een specifieke context, zoals de Omgevings- wet). Dit vormt een aanvulling op de beschreven theorie. Ook zorgen best practices niet altijd voor een geruststelling in het werk. Zo blijkt dat juristen burgerparticipatie soms als een drempel beschouwen – ze vinden het spannend – terwijl er wel gebruik wordt gemaakt door best practices, hetzij door henzelf of door hun afdeling.
Daarnaast vinden alle respondenten burgerparticipatie belangrijk, ondanks dat een enke- ling van hen geen gebruik maakt van best practices (Respondent i.). Ook bij de afwezigheid van het gebruik van best practices wordt burgerparticipatie dus als belangrijk beschouwd. Het gebruik van best practices vormt daarmee dus geen essentieel onderdeel voor de betrokkenheid bij bur- gerparticipatie. Integendeel, het voorbeeld van het gebruik van Respondent j. laat zien dat er van- uit een eigen interesse gebruik is gemaakt van de best practices van de gemeente Arnhem. Dit veronderstelt al een zekere mate van betrokkenheid vóórdat gebruik wordt gemaakt van best prac- tices.
Best practices kunnen dus wel degelijk inzicht geven – het onbekende duiden – door mid- del van nabootsend isomorfisme. In die zin klopt de verwachting dus. Het gebruik van best prac- tices hoeft echter niet voort te komen uit het gebrek aan kennis over of ervaring met burgerparti- cipatie. Het kan ook worden ingezet als middel om anderen te overtuigen, zoals door Liao en Schachter (2018) wordt aangehaald. Daarnaast vormt het gebruik van best practices geen essen- tieel onderdeel voor de betrokkenheid bij burgerparticipatie. Ook zonder het gebruik van best practices kan men betrokken zijn.
48
5.2 Private sector ervaring
In het theoretisch kader is de verwachting geschetst dat publieke professionals uit de pri- vate sector voorheen niet (geheel) bekend waren met het begrip burgerparticipatie en er zodoende ook geen betrokkenheid met burgerparticipatie was. Wanneer zij wel bekend waren met het be- grip, wordt verwacht dat dit vanuit het perspectief van hen als burger was en niet als professional. Er wordt verwacht dat betrokkenheid pas wordt ontwikkeld ná de overstap van privaat naar pu- bliek (Liao & Schachter, 2018).
De vier respondenten met private sector ervaring laten een gemêleerd beeld zien. Zo was
Respondent a. reeds bekend met burgerparticipatie vanuit een professionele optiek. Wel is het
beeld door de publieke sector veranderd. Met name door de rol van de respondent in de invulling van de Omgevingswet binnen de gemeente Den Haag. Respondent g. was eveneens vanuit een professionele optiek bekend met burgerparticipatie, maar geeft in tegenstelling tot Respondent a. aan dat de overstap naar de publieke sector dit beeld niet heeft veranderd. De respondent zag en ziet burgerparticipatie als een middel voor het tegengaan van bezwaren en beroepen. In deze ge- vallen wordt betrokkenheid bij burgerparticipatie dus niet ná de overstap van privaat naar publiek gecreëerd.
Respondent i. was voorheen nog niet bekend met het begrip. Als reden hiervoor wordt
aangedragen dat burgerparticipatie in die tijd nog niet bekend was. Binnen de publieke sector heeft de respondent kennis gemaakt met het begrip en is burgerparticipatie ook belangrijk gaan vinden. In dit geval klopt dus de veronderstelling van Liao en Schachter (2018) dat betrokkenheid bij burgerparticipatie pas wordt ontwikkeld ná de overstap van privaat naar publiek.
De overstap van privaat naar publiek hoeft niet automatisch te betekenen dat iemand be- kend raakt met burgerparticipatie. Respondent j. werkte voor een marketingbedrijf en maakte een overstap naar de publieke sector (naar het ministerie van Justitie en Veiligheid en het ministerie van Buitenlandse Zaken). Hier was burgerparticipatie volgens Respondent j. “ver te zoeken.” Een mogelijke verklaring hiervoor kan zijn dat de betrokkenheid bij burgerparticipatie binnen de pu- blieke sector enkel wordt ontwikkeld binnen een instelling of functie die daar mee werkt.
Tevens geeft Respondent j. aan dat de klantgerichte benadering uit de private sector tot inspiratie is bij de invulling van burgerparticipatie. Private sector ervaring kan dus ook op een bepaalde manier bijdragen aan de betrokkenheid bij burgerparticipatie. Een mogelijke verklaring hiervoor kan zijn dat het hierbij gaat om dienstverlenende of klantgerichte functies in de private sector.
De verwachting uit het theoretisch kader stemt dus niet overeen met de empirische in- zichten. Ook vanuit de private sector kan men vanuit een professionele optiek bekend zijn met
49
het begrip burgerparticipatie. Een mogelijke verklaring hiervoor is de aard van de private sector ervaring. Men kan bijvoorbeeld in dienst zijn geweest van een private onderneming die diensten levert, zoals advies, aan publieke instellingen. Daarnaast wordt betrokkenheid bij burgerpartici- patie niet in alle gevallen ontwikkeld binnen de publieke sector. Een mogelijke verklaring hier- voor is dat niet alle publieke instellingen met burgerparticipatie te maken hebben.
5.3 Autonomie
Op basis van de theorie wordt verwacht dat burgerparticipatie geen invloed heeft op de algemene autonomie die de publieke professional ervaart, maar dat burgerparticipatie wel van invloed is op de autonomie die de publieke professional in het participatieproces ervaart. Als gevolg daarvan wordt verwacht dat deze invloed op de autonomie in het participatieproces van invloed is op de betrokkenheid van de publieke professional bij burgerparticipatie.
Alle respondenten voelen zich vrij om hun taken met betrekking tot burgerparticipatie zelfstandig uit te voeren. Deze vrijheid wordt echter wel begrensd door normen en waarden en financiële middelen. Deze begrenzing wordt eveneens door Bekker (2009) aangehaald, die stelt dat ambtenaren gebonden zijn aan regels aan procedures. De grens die respondenten opmerken is niet specifiek verbonden aan burgerparticipatie. Het zijn veelal algemene grenzen die worden benoemd. Dit komt eveneens naar voren in het onderzoek van Van Eijk, Steen en Torenvlied (2019) in de vorm van red tape die wordt ervaren. Dat onderzoek laat zien dat er geen verband is tussen de algemene perceptie van autonomie van de publieke professional en het participatiepro- ces. Daarmee heeft het eveneens geen invloed, zoals verwacht, op de betrokkenheid bij burger- participatie. Immers, ondanks algemene begrenzingen vindt men burgerparticipatie belangrijk.
Ook bij het nemen van beslissingen worden algemene – niet direct aan burgerparticipatie verbonden – beperkingen genoemd. Zo wordt genoemd dat men uit hoofde van een functie niet bevoegd is tot het nemen van beslissingen of doordat hierover overleg moet plaatsvinden binnen bepaalde overlegstructuren. Ook hier is de begrenzing zichtbaar die door Bekker (2009) wordt aangehaald. De respondenten worden dus in hun autonomie beperkt door algemene regels en pro- cedures. Deze beperking geldt zowel voor de algemene perceptie van autonomie, als voor de au- tonomie die de publieke professional tijdens het participatieproces ervaart.
Maar worden respondenten eveneens begrensd door burgerparticipatie in hun autonomie die direct verbonden is aan het participatieproces? De respondenten laten zich in het participatie- proces niet beïnvloeden door de meningen van burgers. Zij bewaken hun zelfstandigheid door vooraf de kaders helder te maken, door de juiste verwachtingen bij burgers te scheppen. Doordat zij hun zelfstandigheid bewaken door vooraf maatregelen te nemen, voelen zij zich niet beperkt
50
in hun autonomie in het participatieproces. Burgerparticipatie heeft dus geen invloed op de auto- nomie die de publieke professional in het participatieproces ervaart.
De verwachting uit het theoretisch kader stemt dus niet overeen met de empirische bevin- dingen. Deze laten zien dat algemene regels en procedures zowel van invloed zouden zijn op de algemene autonomie die de publieke professional ervaart én op de autonomie die de publieke professional in het participatieproces ervaart. Burgerparticipatie heeft hier echter geen invloed op. Er is daarom eveneens geen sprake van een inperking van de autonomie in het participatieproces die ertoe zou kunnen leiden dat een publieke professional in mindere mate betrokken zou zijn bij burgerparticipatie. Autonomie heeft dan ook geen invloed op de betrokkenheid bij burgerpartici- patie. Een mogelijke verklaring hiervoor is, is dat publieke professionals in het participatie proces zelf de kaders kunnen stellen. Dit in tegenstelling tot hun algemene werkzaamheden, waarin zij bijvoorbeeld worden beperkt door overlegstructuren of hun bevoegdheden.
5.4 Open houding tegenover verandering
Het onderzoek van Liao en Schachter (2018) laat geen significant verband zien tussen een open houding tegenover verandering en de betrokkenheid van de publieke professional te- genover burgerparticipatie. Daarom wordt in dit onderzoek verwacht dat (technologische) veran- deringen die publieke professionals doormaken geen invloed hebben op de betrokkenheid die zij hebben tegenover burgerparticipatie. De resultaten laten echter zien dat (technologische) veran- deringen op verschillende manieren invloed kunnen uitoefenen. Dit verschil met de theorie is mogelijk te verklaren doordat de gebruikte theorieën (technologische) veranderingen enkel vanuit het perspectief van (betrokkenheid bij) burgerparticipatie beschrijven. Technologische verande- ringen kunnen echter bijvoorbeeld ook vanuit een meer bedrijfskundige optiek worden bekeken.
Ieder van de respondenten juicht technologische veranderingen toe: het heeft hun werk gemakkelijker en efficiënter gemaakt. Zo kan een grotere doelgroep gemakkelijker worden be- reikt door middel van digitale oplossingen en zijn gegevens sneller inzichtelijker. Dit voordeel wordt eveneens door Borins (2000) aangehaald. Gegevens kunnen uiteindelijk ook als stuurinfor- matie worden gebruikt en om anderen te overtuigen. Deze voordelen zeggen echter nog weinig over de betrokkenheid van de publieke professional bij burgerparticipatie. Het zijn immers punten die vooral betrekking hebben op de eigen werkzaamheden van de publieke professional.
Borins (2000) stelt echter ook dat het participatieproces sneller verloopt door technolo- gische veranderingen. Dit valt echter te betwijfelen. Het bereiken van een grotere doelgroep levert immers meer meningen op en dat vraagt volgens Respondent a. om meer uitleg. Ook Respondent
51
publieke draagvlak. Enerzijds zorgt een technologische verandering dus voor een snellere verza- meling van verschillende meningen en belangen, maar zorgt het anderzijds voor een meer inten- sief traject van het afwegen van die verschillende meningen en belangen. Ook dit punt heeft vooral betrekking op de eigen werkzaamheden van de publieke professional. Daarnaast dient er volgens Respondent e. en Respondent f. rekening te worden gehouden met burgers die minder of niet digitaal vaardig zijn. In die zin valt het dus te betwijfelen of een technologische verandering voor een sneller verloop van het participatieproces zorgt.
De gevolgen van een technologische verandering houden dus verband met algemene werkzaamheden dan wel met werkzaamheden die verband houden met het participatieproces. De veranderingen laten, zoals verwacht, geen verband zien met de betrokkenheid van de publieke professional tegenover burgerparticipatie. Liao en Schachter (2018) stellen dat dit te maken zou kunnen hebben met het feit dat nieuwe technieken en methoden doorgaans niet ontworpen zijn om de dialoog met burgers aan te gaan. Dit blijkt ook uit de resultaten: technologische verande- ringen worden benoemd vanuit de optiek dat deze het gemakkelijker en efficiënter maken om gegevens te verzamelen. Technologische veranderingen vervullen in die zin dus temeer een zend- en verzamelfunctie, maar leiden niet tot een dialoog in een later traject.
5.5 Technocratische oriëntatie
Op basis van de theorie wordt verwacht dat publieke professionals met een technocrati- sche houding geen waarde zien in de bijdrage die burgers aan het beleidsproces kunnen geven.
Burgers kunnen volgens de respondenten op verschillende manieren inbreng geven aan het beleidsproces. Een deel van de respondenten noemt echter wel gevallen op waarbij burgers geen inbreng zouden kunnen leveren, bijvoorbeeld wanneer de plannen voor een woonomgeving al vastliggen. Dit betekent echter niet dat deze respondenten burgerparticipatie willen afhouden, integendeel. De gevallen die worden benoemd zijn meer theoretisch van aard.
Alle respondenten vinden het immers belangrijk dat burgers worden betrokken bij het beleidsproces, vooral in het begin van het proces. Sommigen vinden dat burgers door het gehele beleidsproces betrokken dienen te worden. Dit heeft echter wel tot gevolg dat het voor een pu- blieke professional soms noodzakelijk is om vanuit de eigen expertise redenen aan te dragen waarom iets wel of niet zou kunnen, wat tegenstrijdig kan zijn met de wens van de burger. Dit betekent volgens de respondenten echter niet dat burgerparticipatie om die reden niet zou moeten plaatsvinden.
Uiteindelijk kunnen beslissingen volgens respondenten worden genomen zonder de in- breng van burgers, maar ook dit wordt vanuit een theoretisch perspectief door de respondenten
52
bekeken. Alle respondenten vinden het belangrijk dat burgers worden betrokken, ook al zou je in sommige gevallen een keuze zonder hen kunnen maken.
Geen van de respondenten kan dus worden getypeerd als technocratisch georiënteerd. Er kan dan ook op basis van dit onderzoek geen uitspraak worden gedaan over publieke professionals met een technocratische houding. Wel is zichtbaar dat publieke professionals met een niet-tech- nocratische houding het belangrijk vinden om burgers te betrekken, ook al levert dit soms meer werk op.
5.6 Ondersteuning vanuit de organisatie
Op basis van de theorie wordt verwacht dat wanneer een organisatie positief tegenover burgerparticipatie staat, dat deze daartoe voldoende middelen ter beschikking stelt, zodat de pu- blieke professional zijn taak naar eigen inzicht kan uitvoeren en zodoende meer bij burgerparti- cipatie betrokken is. De empirische data laten echter een genuanceerder beeld zien.
Sommige respondenten weten niet welke waarden en cultuur er op organisatieniveau aan burgerparticipatie worden verbonden. Anderen geven juist een afstandelijk beeld weer of laten blijken dat niet iedereen burgerparticipatie ondersteunt. Anderen stellen daarentegen dat er veel over burgerparticipatie is vastgelegd en dat dit zich al dan niet uit in de praktijk. Hierin moet een onderscheid worden aangebracht in wat respondenten daadwerkelijk ervaren en wat er daadwer- kelijk over is vastgelegd. Wanneer als uitgangspunt wordt genomen dat hetgeen wat respondenten ervaren de waarden en cultuur van de organisatie ten opzichte van burgerparticipatie symbolise- ren, dan zou de organisatie – afhankelijk van aan wie men het vraagt – positief dan wel negatief tegenover burgerparticipatie staan. Wanneer als uitgangspunt wordt genomen dat hetgeen dat vastgelegd is over burgerparticipatie leidend is, dan staat de organisatie louter positief tegenover burgerparticipatie.
Met dit in het achterhoofd is het van belang om te kijken naar wat respondenten merken van de door hen geschetste waarden en cultuur. Immers, er wordt verwacht dat de organisatie bij een positieve houding voldoende middelen vrijmaakt zodat de publieke professional naar eigen inzicht zijn taak kan uitvoeren. Respondenten die een positieve houding vanuit de organisatie schetsen (Respondent h., Respondent i. en Respondent j.) bemerken eigenlijk geen negatieve ge- volgen: zij kunnen hun taak naar eigen inzicht uitvoeren. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat
Respondent j. aangeeft dat burgerparticipatie soms “een strijd” kan zijn. De respondent doelt hier-
bij echter niet op zichzelf, maar op het beeld dat deze ziet bij anderen.
Respondenten die een meer negatief beeld schetsen vanuit de organisatie, bemerken vaak weerstand tegen burgerparticipatie. Het heeft invloed op de urgentie die eraan wordt gegeven, het
53
laat mensen ertegen opzien en soms moeten anderen eerst worden overtuigd van de waarde van burgerparticipatie. Hoewel burgerparticipatie op papier door de gehele organisatie als belangrijk wordt gezien, blijkt hetgeen wat daadwerkelijk wordt ervaren leidend. Waarden en cultuur op papier zijn hiermee dus meer een extrinsieke factor, terwijl de daadwerkelijke waarden en cultuur worden vormgegeven door meer intrinsieke factoren: vanuit het geheel aan publieke professionals zelf. Daar waar men positieve waarden en cultuur ervaart, is de publieke professional in staat zijn eigen taak naar eigen inzicht uit te voeren. Daar waar men negatieve waarden en cultuur ervaart, wordt de publieke professional begrensd in het uitvoeren van zijn taak.
Het is noemenswaardig dat respondenten die een positief beeld schetsen van de organi- satiewaarden en cultuur behoren tot de Dienst Publiekszaken en dat respondenten die een negatief beeld schetsen behoren tot de Dienst Stedelijke Ontwikkeling. Zoals verwacht is er dus sprake van een verschil tussen afdelingen. In dit geval betekent het dat de positieve waarden en cultuur