“Een klimaatbestendige leefomgeving, Een onder-zoek naar het mainstreamen van klimaatadaptatie in het bestaand ruimtelijk beleid van gemeenten”

Een klimaatbestendige

leefomgeving

Een onderzoek naar het mainstreamen van klimaatadaptatie in

het bestaand ruimtelijk beleid van gemeenten

november, 2018

Een klimaatbestendige

leefomgeving

Een onderzoek naar het mainstreamen van klimaatadaptatie in

het bestaand ruimtelijk beleid van gemeenten

Nijmegen, november 2018 Auteur: Maarten Schutte Studentnummer: s4842383 Begeleider: dr. S.V. Meijerink Cursus: Masterthesis Radboud Universiteit:

Master Spatial Planning

Versie:

Definitief

Aantal woorden:

Samenvatting

De mondiale klimaatverandering zal voor Nederland verschillende effecten hebben zoals temperatuurstijging, toename van extreem weer en stijging van de zeespiegel. De effecten van klimaatverandering hebben grotendeels gevolgen voor de gebouwde omgeving. De laatste jaren is het landelijke en gemeentelijke klimaatbeleid grotendeels gefocust geweest op het voorkomen (mitigatie) van klimaatverandering. Echter beweren wetenschappers dat klimaatverandering door middel van mitigatie niet te voorkomen is. Gemeenten zullen zich hierdoor moeten adapteren aan het veranderende klimaat. Dit wordt aangeduid als klimaatadaptatie.

Middels klimaatadaptatiemaatregelen zal de ruimtelijke inrichting van vele gebieden sterk veranderen, waardoor gemeenten een zeer belangrijke rol vervullen. Het gemeentelijk beleid heeft echter de neiging zich te richten op klimaatmitigatie waardoor er minder aandacht is voor klimaatadaptatie. Er wordt naar de mogelijkheden gezocht om klimaatadaptatie te integreren (mainstreamen) in bestaand ruimtelijke beleid.

De implementatie van klimaatadaptatiemaatregelen in de praktijk verloopt nog traag. Echter bepaalde gemeenten leveren duidelijk meer inspanningen om klimaatadaptief te zijn dan andere gemeenten. Er is veel onderzoek gedaan naar barrières die de integratie van klimaatadaptatie belemmeren. Gemeenten die een koploperspositie bekleden met betrekking tot de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijke beleid lijken stimulerende factoren te hebben ervaren. Met het ervaren van stimulerende factoren wordt een bijdrage geleverd aan het voorkomen of overwinnen van barrières gedurende het adaptatieproces. Om het integratieproces van klimaatadaptatie in het ruimtelijke beleid beter te begrijpen is voor dit onderzoek de volgende doelstelling opgesteld:

“Inzicht krijgen in hoeverre gemeenten klimaatadaptatie hebben gemainstreamd in hun bestaand ruimtelijk beleid. Op basis van deze uitkomsten zal er een verdiepende meervoudige case study worden uitgevoerd naar gemeenten die hierin als koploper worden beschouwd, om zo inzicht te krijgen in de overwonnen barrières en stimulerende factoren die de koploperpositie hebben veroorzaakt”.

Om de doelstelling te bereiken is een centrale vraag geformuleerd:

“Op welke manier hebben gemeentelijke koplopers klimaatadaptatie gemainstreamd in hun bestaand ruimtelijk beleid en welke factoren veroorzaken deze koploperpositie?”

Om stapsgewijs de centrale vraagstelling te beantwoorden zijn er voor dit onderzoek de volgende deelvragen uiteengezet:

1. In hoeverre is bij Nederlandse gemeenten klimaatadaptatie gemainstreamd in het bestaand ruimtelijke beleid?

2. In hoeverre hebben de twee gemeentelijke koplopers klimaatadaptatie gemainstreamd in vigerende beleidsnota’s afkomstig uit de beleidsvelden ruimtelijke ordening, water en groen (milieu)?

3. Welke barrières en stimulerende factoren hebben of hadden invloed op de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid?

De gemeenten zijn geselecteerd op basis van een drietal criteria: het hebben van een omgevingsvisie, het inwonersaantal en de geografische ligging. Van de gemeenten Alkmaar, Groningen, Sittard-Geleen, Ede, Tilburg en Zwolle is de Omgevingsvisie geanalyseerd om de mate van mainstreaming van klimaatadaptatie te bepalen. Uitgaande van deze analyse zijn Sittard-Geleen en Zwolle de gemeenten met een koploperspositie op het gebied van het mainstreamen van klimaatadaptatie in het bestaand ruimtelijk beleid. De gemeenten Sittard-Geleen en Zwolle zijn om deze reden verder onderzocht in de vorm van een meervoudige case study.

Om de mate van mainstreaming van klimaatadaptatie verder te onderzoeken zijn van de gemeente Sittard-Geleen en Zwolle meerdere vigerende beleidsnota’s en ruimtelijke plannen geanalyseerd. De conclusie is dat klimaatadaptatie sterk is geïntegreerd in het ruimtelijk beleid van de gemeente Sittard-Geleen. De gemeente streeft naar een algehele duurzame ontwikkeling waar klimaatadaptatie onderdeel van is. Er wordt in de beleidsnota’s ingegaan op de mogelijke effecten van klimaatverandering. In de opgestelde Omgevingsvisie is er sprake van afstemming tussen de verschillende beleidsdoelen en er worden ook concrete projecten en maatregelen benoemd die moeten zorgen voor een klimaatbestendige gemeente. De hoge mate van integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid van de gemeente Sittard-Geleen is te verklaren door een aantal factoren factoren:

▪ Aanwezigheid van een ‘groene’ coalitie en er is een sterke politieke wil; ▪ Aanwezigheid van de benodigde kennis en subsidies;

▪ Het deelnemen aan meerdere kennisnetwerken en intensieve samenwerking met andere partijen;

▪ Afwezigheid van competitie met andere ruimtelijke vraagstukken; ▪ Ervaring met meerdere calamiteiten;

Uit de analyse van de vigerende beleidsnota’s van de gemeente Zwolle bleek dat klimaatadaptatie sterk is geïntegreerd in het ruimtelijk beleid van de gemeente Zwolle. In alle onderzochte nota’s is sprake van bewustzijn van de effecten van klimaatverandering en is er middels een uitgevoerde stresstest Light inzichtelijk wat de gevolgen zijn voor de eigen gemeente. Met het opgestelde Regionaal Adaptatieplan laat de gemeente Zwolle zien dat klimaatadaptatie een belangrijk thema is. De opgestelde Omgevingsvisie creëert samenhang tussen de verschillende beleidsterreinen en de aanwezigheid van meerdere concrete projecten, samenwerkingsverbanden en gekoppelde deadlines moeten zorgen voor een klimaatbestendige gemeente. De hoge mate van integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid van de gemeente Zwolle is te verklaren door een aantal factoren:

▪ Aanwezigheid van een ‘groene’ coalitie en sterke politieke wil; ▪ Aanwezigheid van kennis;

▪ Het samenwerkingsverband IJssel-Vecht Delta en de intensieve samenwerking met andere partijen;

▪ Afwezigheid van competitie tussen ruimtelijke vraagstukken; ▪ De geografische ligging.

Dit onderzoek heeft geleid tot meerdere aanbevelingen voor andere gemeenten:

▪ Het advies aan andere gemeenten is om de negatieve effecten van klimaatverandering feitelijk te kennen door zo snel mogelijk een stresstest uit te voeren. Middels deze stresstest zullen de kwetsbaarheden en knelpunten in de gemeente naar voren komen en herkend worden. De erkenning van het klimaatprobleem zal groeien en het besef om actie te ondernemen zal daardoor sterk toenemen.

▪ Bij elke ruimtelijke ontwikkeling dient klimaatadaptatie aan bod te komen om zodoende ook meekoppelkansen te benutten. Door adaptatiemaatregelen ook te koppelen aan leefbaarheid, duurzaamheid, mobiliteit en een verbeterde fysieke leefomgeving gaat het thema ook meer leven bij burgers en bedrijven.

▪ Vanuit een organisatorisch (governance) perspectief is de aanbeveling aan andere gemeenten om in eerste instantie een kernteam en werkteam klimaatadaptatie te installeren om zo het thema binnen de gemeentelijke organisatie op de beleidsagenda te zetten en verantwoordelijkheidsgevoel te creëren. Daarnaast is het aan te bevelen om een wethouder eindverantwoordelijk te maken voor het integratieproces van klimaatadaptatie.

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterscriptie ter afronding van de master Spatial Planning, met de specialisatie Cities, Water and Climate Change, aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Met het afronden van deze scriptie komt er ook een einde aan mijn tijd als student. Tegelijkertijd start de periode waarbij ik de opgedane kennis en inzichten tijdens mijn studietijd in de praktijk kan gaan toepassen, hier kijk ik dan ook erg naar uit.

Met het schrijven van dit voorwoord wil ik graag van de gelegenheid gebruik maken om een aantal mensen te bedanken voor hun bijdrage aan dit onderzoek. In de eerste plaats wil ik mijn scriptiebegeleider vanuit de universiteit, dr. Sander Meijerink, bedanken voor alle nuttige feedback en handige tips tijdens dit traject. Daarnaast wil ik alle respondenten van de gemeente Sittard-Geleen, de gemeente Zwolle en de waterschappen Drents Overijsselse Delta en Limburg bedanken voor hun tijd en input. Tot slot bedank ik mijn ouders, broers, vrienden, en medestudenten voor hun steun en advies gedurende mijn studieperiode.

Maarten Schutte, Nijmegen, 2018

Lijst met afbeeldingen, figuren en tabellen

Afbeelding 1 Omslagfoto 1

Afbeelding 2 Logo Radboud Universiteit 1

Figuur 1 Onderzoeksmodel 17

Figuur 2 Fasen + deelfasen in klimaatadaptatieproces 24

Figuur 3 Conceptueel model 28

Figuur 4 Mate van ‘inclusion’ in zes Nederlandse gemeenten 42 Figuur 5 Mate van ‘consistency’ in zes Nederlandse gemeenten 45 Figuur 6 Mate van ‘weighting’ in zes Nederlandse gemeenten 48 Figuur 7 Mate van ‘reporting’ in zes Nederlandse gemeenten 52 Figuur 8 Mainstreaming ‘klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid’ 54

Figuur 9 Geografische ligging gemeente Sittard-Geleen 57

Figuur 10 Geografische ligging gemeente Zwolle 74

Tabel 1 Categorisering factoren voor het onderzoek op basis van 26 wetenschappelijke literatuur.

Tabel 2 Criteria casusselectie 32

Tabel 3 Operationalisatie factoren ‘mate van mainstreaming’ op basis van 33 wetenschappelijke literatuur

Tabel 4 Operationalisatie gebiedsspecifieke factoren op basis van 35 wetenschappelijke literatuur.

Tabel 5 Operationalisatie cognitieve factoren op basis van 35 wetenschappelijke literatuur.

Tabel 6 Operationalisatie hulpbronnen op basis van 36

wetenschappelijke literatuur.

Tabel 7 Operationalisatie politiek-institutionele factoren op basis van 36 wetenschappelijke literatuur.

Tabel 8 Operationalisatie situatieafhankelijke factoren op basis van 37 wetenschappelijke literatuur.

Inhoudsopgave

2.3 Lokale overheden zijn cruciaal ... 20

2.4 Mainstreaming ... 20

2.5 Toetsing mainstreaming ... 22

2.6 Stimulerende factoren en barrières bij klimaatadaptatie ... 23

2.6.1 Factoren ... 23

2.6.2 Categorisering factoren ... 26

2.7 Conceptueel model ... 28

3. Methodiek & operationalisatie ...29

3.1 Onderzoeksstrategie ... 29

3.2 Casusselectie ... 31

3.3 Operationalisatie ... 32

3.4 Methode van dataverzameling ... 38

3.5 Validiteit en betrouwbaarheid ... 38

4. Klimaatadaptatie in het bestaand ruimtelijk beleid ...40

4.1 Inclusion ... 40

4.2 Consistency ... 43

4.3 Weighting ... 45

4.4 Reporting ... 48

4.5 Conclusie en casusselectie... 53

5. Meervoudige case study ...55

5.1 Gemeente Sittard-Geleen ... 57

5.1.1 Inventarisatie ... 57

5.1.2 Mainstreaming in Sittard-Geleen nader beschreven ... 58

5.1.3 Stimulerende factoren & barrières ... 67

5.2 Gemeente Zwolle ... 74

5.2.1 Inventarisatie ... 74

5.2.2 Mainstreaming in gemeente Zwolle nader beschreven ... 75

5.2.3 Stimulerende factoren & barrières ... 84

6. Conclusie & aanbevelingen ...91

6.1 Conclusie ... 92

6.2 Aanbevelingen integratieproces klimaatadaptatie ... 95

6.2.1 Aanbevelingen voor gemeenten ... 95

6.2.2 Aanbevelingen voor verder onderzoek ... 96

6.3 Reflectie ... 97

6.3.2 Theoretisch... 99

Literatuurlijst ... 101 Bijlagen ... 105

1. Inleiding

1.1

Projectkader

Het klimaat is aan het veranderen. Er is sprake van een gemiddelde temperatuurstijging, de neerslagintensiteit en het aantal warme dagen zijn toegenomen. De verandering van het klimaat met bijbehorende effecten zullen naar verwachting doorzetten (Planbureau voor de Leefomgeving, 2012, p. 6). De wereldwijde klimaatverandering zal ook voor Nederland verschillende effecten hebben zoals temperatuurstijging, toename van extreem weer en stijging van de zeespiegel. Deze effecten hebben een grote impact op de samenleving voor mens, natuur en maatschappij (Dopp & Albers, 2008, p. 3).

De effecten van klimaatverandering die Dopp & Albers (2008) schetsen hebben grotendeels gevolgen voor de gebouwde omgeving. Het risico op overstromingen, droge perioden en hittestress zal toenemen (Uittenbroek, 2014, p. 14). De laatste jaren is het landelijke en gemeentelijke klimaatbeleid grotendeels gefocust geweest op het voorkomen van klimaatverandering, ook wel mitigatie genoemd (Boezeman, Ganzevoort, Lier, & Louwers, 2014, p. 30). Wetenschappers beweren dat klimaatverandering door middel van mitigatie niet te voorkomen is. Gemeenten zullen zich hierdoor moeten adapteren aan het veranderende klimaat (Den Hertog, 2014, p. 1). Dit wordt aangeduid als klimaatadaptatie.

Klimaatadaptatie gaat in de eerste plaats om het verminderen van de kwetsbaarheid voor klimaatverandering. In de tweede plaats zullen er onder invloed van het veranderende klimaat ook kansen ontstaan die benut dienen te worden. Door klimaatadaptatiemaatregelen op de juiste plek en op het juiste moment te implementeren is het mogelijk om schade (en daarmee de kosten) in de gebouwde omgeving te beperken (Nationale Adaptatie Strategie, 2016, p. 5). Met klimaatadaptatiemaatregelen dient de gebouwde omgeving aangepast te worden aan de effecten van klimaatverandering om zo een klimaatbestendige leefomgeving te creëren (Zoeteman, et al., 2007, p. 22).

Er bestaan in de literatuur twee beleidsvormen om klimaatadaptatie te benaderen. Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013, p. 399) stellen: “In climate change literature,

the focus has been on developing a new dedicated policy domain for climate adaptation”. Bij

de tweede vorm wordt beweerd: “Yet, empirical evidence shows that in practice actors are

searching for solutions that not only serve climate adaptation, but integrate the adaptation objective in existing policy domains”. Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013, p. 400)

stellen verder dat het integratieproces (mainstreaming) van klimaatadaptatie in beleidsdomeinen zorgt voor nieuwe innovaties en het vergroot de effectiviteit en efficiëntie van beleidsvorming.

Er zijn al verschillende pogingen gedaan om het mainstreamen van klimaatadaptatie te bevorderen. In de eerste Nationale Adaptatiestrategie (2007) is de ambitie gesteld om klimaatadaptatie al in 2015 integraal onderdeel te laten zijn van het beleid (Luijks, 2015, p. 1). Daarnaast is door de Rijksoverheid in 2010 gestart met het Nationale Deltaprogramma. Hierin zijn maatregelen opgesteld die het adaptatieproces in Nederland moeten vormgeven. Uit de tussentijdse evaluatie van het Nationale Deltaprogramma bleek dat de implementatie goed van start is gegaan. Echter bleek ook dat de gekozen aanpak de betrokken partijen niet genoeg prikkelde om ervoor te zorgen dat ruimtelijke adaptatie vanaf het jaar 2020 integraal onderdeel is van beleid en uitvoering (Deltacommissie, 2017b, p. 10). Om tot de gewenste versnelling te komen, hebben de partners binnen het nieuwe Deltaprogramma (2018) besloten het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie (DRA) te maken. Het DRA is een nationaal plan van gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk en faciliteert en stimuleert partijen in de regio met het nemen van ruimtelijke adaptatiemaatregelen om zo de negatieve gevolgen van klimaatverandering te verkleinen. De Deltacommissie (2017b, p. 114) stelt: “Het doel van dit

plan is om het proces van ruimtelijke adaptatie te versnellen en minder vrijblijvend te maken, op basis van afspraken over de doelen, de werkwijze en de monitoring van de uitvoering”.

Een onderdeel van het DRA is de verplichte stresstest voor iedere gemeente. De stresstest dient als hulpmiddel voor gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk om de kwetsbaarheden in hun gebied in kaart te brengen om vervolgens gerichte maatregelen te kunnen treffen (Deltacommissie, 2017b).

De implementatie van klimaatadaptatiemaatregelen in de praktijk verloopt nog traag (Uittenbroek, 2014, p. 28). Ondanks de verschillende nationale onderzoeksprogramma’s en de nieuw ontwikkelde Nationale Adaptatiestrategie (2016) blijkt dat klimaatadaptatie in gemeenten nog maar langzaam op gang komt. Bepaalde gemeenten leveren duidelijk meer inspanningen om klimaatadaptief te zijn dan andere gemeenten. Er is veel onderzoek gedaan naar barrières die de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijke beleid en daarmee uiteindelijke de implementatie van klimaatadaptatiemaatregelen belemmeren. Een van de grootste oorzaken hiervan is dat de uitwerking van klimaatverandering een onzekere factor is. Daarnaast zijn specifieke klimaatproblemen voor de eigen stad vaak niet inzichtelijk en zijn gemeenten niet of nauwelijks bezig met klimaatadaptatie, omdat zij bijvoorbeeld het probleem (nog) niet erkennen of niet over de nodige middelen beschikken. Ook is het mogelijk dat het stadbestuur de urgentie niet ziet om aan de slag te gaan met klimaatadaptatie (Uittenbroek, 2014, p. 173). Naast barrières bestaan er ook stimulerende factoren die in gemeenten klimaatadaptatie acties hebben veroorzaakt. In de praktijk worden deze stimulerende factoren nagenoeg genegeerd (Luijks, 2015, p. 2). Gemeenten die een koploperspositie bekleden met betrekking tot de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijke beleid lijken stimulerende factoren te hebben ervaren. Met het ervaren van

stimulerende factoren wordt een bijdrage geleverd aan het voorkomen of overwinnen van barrières gedurende het adaptatieproces.

1.2

Maatschappelijke relevantie

Uit het projectkader is af te leiden dat klimaatverandering verschillende gevolgen heeft voor de leefbaarheid in de stad. Om de leefbaarheid in de stad te waarborgen dient er onder andere een actief klimaatadaptief ruimtelijk beleid te zijn in de gemeente. De ene gemeente is hier verder mee dan andere de gemeente. Inzicht in de beïnvloedende factoren voor gemeente die kunnen verklaren waarom een gemeente koplopers functie vervult kan een bijdrage leveren aan de stimulatie van de leefbaarheid in gemeenten. Wanneer de leefbaarheid in de stad niet verbetert, zal de veiligheid van burgers en bedrijven in Nederland in het geding zijn (Drunen & Lasage, 2007).

Naast het waarborgen van de maatschappelijke veiligheid is dit onderzoek ook van maatschappelijke waarde omdat bij de uitvoering van ruimtelijk beleid, in de vorm van klimaatadaptatiestrategieën, de leefomgeving voor veel mensen sterk zal veranderen. Vele openbare ruimten zoals pleinen, parken en straten zullen bijvoorbeeld gaan dienen als berging van regenwater. Deze maatregelen kunnen ten koste gaan van het gebruik van deze ruimten. Er zijn echter ook positieve verandering van de leefomgeving zoals groene daken, groene gevels en een toename van het aantal bomen (Kennisportaal Ruimtelijke Adaptatie, z.j.).

Aangezien klimaatadaptatie normaal gesproken geen beweegreden is in het ruimtelijk beleid van gemeenten, is het maatschappelijke relevant om de barrières die de oorzaak zijn van het trage klimaatadaptatieproces te overwinnen. Deze aspecten maken het onderzoek maatschappelijk relevant.

1.3

Wetenschappelijke relevantie

Er is de laatste jaren steeds meer aandacht geweest voor het fenomeen klimaatadaptatie. Echter wordt er in de literatuur in geringe mate ingegaan op de wijze van mainstreaming van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid (Den Hertog, 2014, p. 3). Volgens Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013, p. 400) zijn er veel onderzoeken die stellen dat mainstreaming van klimaatadaptatie in het ruimtelijke beleid gestimuleerd dient te worden. Echter zijn er een gering aantal onderzoeken die ook daadwerkelijk verklaren hoe een integratieproces kan worden begrepen. Als reden hiervoor kan worden gevonden dat het integreren van klimaatadaptatie in bestaand ruimtelijk beleid een betrekkelijk nieuw thema is waardoor er in de praktijk nog weinig effect te bemerken is. Door middel van dit onderzoek is een poging gedaan de wetenschappelijke kennis wat betreft integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid bij gemeenten te vergroten.

Uit diverse onderzoeken (van bijvoorbeeld Hoogvliet, Ven, Venmans & Ellen uit 2015) blijkt ook dat overheden (vaak in samenwerking met private partijen) diverse barrières ervaren bij de integratie van klimaatadaptatie(maatregelen). Overigens wordt er in dit onderzoek onderscheid gemaakt tussen barrières op verschillende schaalniveaus. Echter de beleidsintegratie van klimaatadaptatie is meer dan het enkel realiseren van adaptatiemaatregelen waardoor dit niet tot nauwelijks van de grond komt (Den Hertog, 2014, p. 3). Het gevolg hiervan is dat er momenteel weinig bekend is over de processen en ontwikkelingen die zich afspelen bij de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid (Den Hertog, 2014, pp. 3-4). Middels het onderzoeken van vooroplopende gemeenten is het mogelijk om meer inzicht te krijgen in dit integratieproces.

Uit verschillende literatuurstudies (Adger, Agrawala & Mirza, 2007; Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013; Moser & Ekstrom, 2010; Van den Berg, 2011; Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen, 2012; Uittenbroek, 2014; Jänicke, 2005) blijkt dat meerdere factoren het proces van mainstreaming van klimaatadaptatie en de implementatie van adaptatiemaatregelen kunnen verhinderen dan wel stimuleren. Van deze factoren is een selectie gemaakt die in het tweede deel van het onderzoek zijn toegepast op twee koplopende gemeente, om zo het integratieproces beter te begrijpen. Door toetsing van het theoretische concept ‘mainstreaming’ in de praktijk en het verkrijgen van inzicht in de overwonnen barrières en stimulerende factoren bij implementatie van klimaatadaptatie in het bestaand ruimtelijk beleid, is dit onderzoek wetenschappelijk relevant.

1.4

Doelstelling

In de vorige paragrafen is gesteld dat er nog maar weinig bekend is over wijze waarop het integratieproces van klimaatadaptatie kan worden begrepen. Door zogeheten vooroplopende gemeenten te onderzoeken is het mogelijk om meer inzicht te verkrijgen in dit integratieproces. De doelstelling van dit onderzoek is dan ook:

“Inzicht krijgen in hoeverre gemeenten klimaatadaptatie hebben gemainstreamd in hun bestaand ruimtelijk beleid. Op basis van deze uitkomsten zal er een verdiepende meervoudige case study worden uitgevoerd naar gemeenten die hierin als koploper worden beschouwd, om zo inzicht te krijgen in de overwonnen barrières en stimulerende factoren die de koploperpositie hebben veroorzaakt”.

1.5

Onderzoeksmodel

In Figuur 1 op pagina 17 is het onderzoeksmodel van dit onderzoek schematisch weergegeven. In het onderzoeksmodel is onderscheid gemaakt tussen een viertal fasen die chronologisch moeten bijdragen om de doelstelling te behalen. Het model is als volgt te lezen:

Fase A: Een voorstudie naar klimaatadaptatie in ruimtelijke beleid zal in samenhang met

wetenschappelijke literatuur (theoretische concepten van klimaatadaptatie en ‘mainstreaming’) leiden tot een operationalisatie van deze concepten.

Fase B: Op basis van de bevindingen uit fase A zal er vervolgens worden geanalyseerd en

gescoord in hoeverre klimaatadaptatie is gemainstreamd in het ruimtelijk beleid (Omgevingsvisies) van geselecteerde gemeenten. De gemeenten zijn geselecteerd op basis van een drietal criteria: het hebben van een omgevingsvisie, het inwonersaantal en de geografische ligging.

Fase C: Op basis van de analyse uit fase B zal een tweede casusselectie plaatsvinden, waarbij

de twee gemeenten met de hoogste score worden geselecteerd. Van beide gemeenten zal de klimaatadaptatiestrategie verder worden onderzocht middels het analyseren van meerdere vigerende ruimtelijke beleidsnota’s. De beleidsnota’s zijn afkomstig uit de beleidsvelden ruimtelijke ordening, water en groen (milieu). Vervolgens wordt geanalyseerd welke barrières en stimulerende factoren invloed hebben of hadden op deze klimaatadaptatiestrategie. Zo wordt duidelijk op welke wijze deze factoren een bijdrage hebben geleverd aan de positie van koploper van deze gemeenten.

Fase D: Een integrale analyse van de resultaten zal leiden tot verschillende conclusies die

getrokken kunnen worden uit dit onderzoek. Inzicht in de wijze waarop de koplopende gemeenten zijn omgegaan met barrières en stimulerende factoren kan bijdragen aan het overwinnen van barrières waar andere gemeenten mee worden geconfronteerd bij de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid.

Figuur 1. Onderzoeksmodel.

1.6

Vraagstelling

Om de doelstelling te bereiken is er een centrale vraag geformuleerd:

“Op welke manier hebben gemeentelijke koplopers klimaatadaptatie gemainstreamd in hun bestaand ruimtelijk beleid en welke factoren veroorzaken deze koploperpositie?”

Om stapsgewijs de centrale vraagstelling te beantwoorden zijn voor dit onderzoek de volgende deelvragen uiteengezet:

1. In hoeverre is bij Nederlandse gemeenten klimaatadaptatie gemainstreamd in het bestaand ruimtelijke beleid?

2. In hoeverre hebben de twee gemeentelijke koplopers klimaatadaptatie gemainstreamd in vigerende beleidsnota’s afkomstig uit de beleidsvelden ruimtelijke ordening, water en groen (milieu)?

3. Welke barrières en stimulerende factoren hebben of hadden invloed op de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid?

2. Theoretisch kader

2.1

Klimaatverandering

Klimaatverandering is een van de grootste uitdagingen van de hedendaagse samenleving. Hier zijn verschillende redenen voor. In de eerste plaats is klimaatverandering moeilijk als direct fenomeen waarneembaar. Hierdoor zijn beleidsmakers en de samenleving afhankelijk van experts. Daarnaast zijn de exacte gevolgen van klimaatverandering mogelijk pas over een periode van decennia te merken, terwijl er vandaag al maatregelen genomen dienen te worden. Ook is klimaatverandering een grensoverschrijdend probleem waarin alle landen in de wereld moeten participeren. Tot slot ligt de oplossing van de klimaatproblematiek bij meerdere bronnen en niet bij één enkele bron (Nationale Adaptatie Strategie, 2016). Dit alles maakt het probleem complex en omvangrijk.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (2012, p. 18) geeft aan dat er meerdere effecten van klimaatverandering zijn: “Effecten treden op door geleidelijke trendmatige

veranderingen, en door veranderingen in weers- en klimaatextremen zoals droogte, hevige neerslag en hittegolven”. Ook in Nederland is klimaatverandering waarneembaar met grote

gevolgen voor de maatschappij en omgeving (Planbureau voor de Leefomgeving, 2012). De effecten in Nederland zullen grotendeels betrekking hebben op de gebouwde omgeving. In de gebouwde omgeving is normaliter sprake van een hogere temperatuur dan in het landelijke gebied. Onder invloed van urbanisatie en een toename aan verhard oppervlak zal de temperatuur in de gebouwde omgeving alleen maar toenemen (Bosch, Broeke, Gjaltema, Pasztor, & Rovers, 2013). De stijgende temperaturen zullen zowel de leefbaarheid in de stad doen verminderen als de gezondheid van de bevolking negatief beïnvloeden. Ook zal de bebouwde omgeving steeds vaker te maken krijgen met wateroverlast. Door het grote oppervlak aan verharding is er weinig ruimte voor infiltratie in de bodem.

Voor de Nederlandse situatie is vooral de waterhuishouding van belang bij het beleid voor een klimaatbestendige ruimtelijke inrichting (VROM, 2007). In verband met een stijgende zeespiegel is er extra dreiging van overstromingen aan de kust. Daarnaast is er extra afvoercapaciteit voor hemelwater nodig als gevolg van een hogere neerslagintensiteit en loopt de landbouw, natuur en de gebouwde omgeving gevaar door een grotere kans op zouttong. Zouttong is de landinwaartse instroom van zout zeewater in de zoetwater rivieren (Deltares, 2014). Er zijn twee manieren om op deze negatieve klimaateffecten te reageren, door klimaatmitigatie en klimaatadaptatie.

2.2 Klimaatmitigatie en adaptatie

Uit het rapport van het Planbureau voor de Leefomgeving (2012) blijkt dat de negatieve effecten van klimaatverandering in Nederland in de basis beheersbaar zullen zijn. Er zijn twee manieren hoe de samenleving kan reageren op de effecten van klimaatverandering, namelijk klimaatmitigatie en klimaatadaptatie. Mitigatie is kortweg het verzachten en verminderen van klimaatverandering door oorzaken zoveel mogelijk weg te nemen. Meer concreet wil dit zeggen dat de uitstoot van broeikasgassen worden teruggedrongen. In 1997 tekende vervuilende industrielanden het Kyoto-protocol waarin werd afgesproken om in de periode 2008-2012 de uitstoot van broeikasgassen fors terug te dringen. Het vervolg van het Kyoto-protocol is het klimaatakkoord van Parijs uit 2015. Gedurende de klimaatconferentie in Parijs (2015) zijn er voor de lange termijn meerdere emissiedoelstellingen opgesteld. Er werd afgesproken dat de opwarming van de aarde maximaal mag stijgen met 2 graden. De streefwaarde is 1,5 graad (Nationale Adaptatie Strategie, 2016, p. 5).

Dat klimaatverandering door middel van klimaatmitigatie niet te voorkomen is wordt voor steeds meer wetenschappers duidelijk (Den Hertog, 2014, p. 1). Naast mitigatie zullen er hierdoor ook aanpassingen aan klimaatverandering nodig zijn (klimaatadaptatie). Vermindering van de kwetsbaarheid voor klimaatverandering, de effecten moeten worden verkleind en de kansen dienen benut te worden (Nationale Adaptatie Strategie, 2016, p. 5). Füssel (2007, p. 265) omschrijft in zijn artikel de term klimaatadaptatie dan ook als volgt:

“Adaptation means actions targeted at the vulnerable system in response to actual or expected climate stimuli with the objective of moderating harm from change or exploiting opportunities”. De adaptatiemaatregelen zullen de onontkoombare effecten van

klimaatverandering moeten verminderen.

Om een aan klimaatverandering geadapteerde samenleving te creëren impliceert Füssel (2007, p. 269) dat perfecte kennis nodig is en er middelen beschikbaar dienen te zijn om dit mogelijk te maken. Echter is het vrijwel onmogelijke een maatschappij zodanig aan te passen zodat alle negatieve effecten van klimaatverandering kunnen worden voorkomen (Fussel, 2007) De ruimtelijke schaal waarop klimaatadaptatie wordt gerealiseerd is in het kader van dit onderzoek vooral relevant. Omdat adaptatiemaatregelen in tegenstelling tot mitigatiemaatregelen slechts een regionaal of lokaal effect veroorzaken is het voor gemeenten minder aannemelijk om te profiteren van adaptatiemaatregelen bij aangrenzende gemeenten of gemeenten die nog wat verder weg liggen. Door dit gegeven is het belangrijk dat elke gemeente zich inzet voor een klimaatbestendige samenleving. De lokale overheden zijn cruciaal in dit proces.

2.3 Lokale overheden zijn cruciaal

Overheden hebben de eindverantwoordelijkheid over de ruimtelijke ordening. Hierdoor spelen zij vanzelfsprekend een zeer vooraanstaande rol als het gaat over een klimaatbestendige ruimtelijke inrichting (Den Hertog, 2014, p. 13). Het belang van de lokale overheden wordt daarbij steeds meer benadrukt. Met klimaatadaptatiemaatregelen zal de ruimtelijke inrichting van vele gebieden sterk veranderen, waardoor gemeenten, die verantwoordelijk zijn voor de ruimtelijke inrichting, een zeer belangrijke rol vervullen (Hoppe, van den Berg, & Coenen, 2014). Hoppe, van den Berg & Coenen (2014) betogen dat lokale overheden zelfs een cruciale rol vervullen gezien het feit dat een land als geheel wel kan worden beschouwd als klimaatbestendig, maar dat bepaalde regio’s en gebieden toch nog gevoelig zijn voor de effecten van klimaatverandering. Measham et al. (2011) bevestigen deze cruciale rol, omdat op lokaal niveau veel specifieke kennis is voor het specifieke gebied. Het is hierdoor mogelijk om de exacte gevolgen van klimaatverandering inzichtelijk te maken en maatregelen te treffen.

Het gemeentelijk beleid heeft echter de neiging zich te richten op klimaatmitigatie (o.a. windturbines en zonnepanelen), waardoor er minder aandacht is voor klimaatadaptatie. Om de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid te stimuleren heeft de Rijksoverheid meerdere programma’s (het Nationale Deltaprogramma en het Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie) opgesteld. Hiermee worden gemeenten en provincies gestimuleerd om hun bestaande en toekomstige beleid te evalueren op effectiviteit om het thema klimaatadaptatie te laten doorwerken (Kennisportaal Ruimtelijke Adaptatie, 2018). Er wordt naar de mogelijkheden gezocht om klimaatadaptatie te integreren (mainstreamen) in bestaand ruimtelijke beleid. Het is een oplossingsrichting die door veel wetenschappers verondersteld wordt om klimaatadaptatie te realiseren (Van den Berg, 2011, p. 15).

2.4 Mainstreaming

Het fenomeen ‘mainstreaming’ ontstond begin jaren 90’. Het werd gebruikt bij ontwikkelingsvraagstukken zoals armoedebestrijding en milieuvervuiling, om zo deze vraagstukken effectiever aan te pakken. Deze thema’s moesten een integraal onderdeel worden van beleidsvraagstukken, in plaats van het als afzonderlijke vraagstukken te beschouwen (Oates, Conway, & Calow, 2011).

In de context van klimaatverandering en klimaatadaptatie wordt mainstreaming als volgt omschreven: “Mainstreaming involves the integration of policies and measures to

address climate change into ongoing sectoral and development planning and decision-making, so as to ensure the long-term sustainability of investments as well as at reduce the sensitivity of development activities to both today’s and tomorrow’s climate” (Klein, Dessai,

“Mainstreaming climate adaptation in the existing policy domains implies that actors have to consider the effects of climate change for their policy domain and decide on the implementation of measures to reduce the vulnerability to these climate effects in their policies. The more adaptation is integrated in functionally linked policy documents and processes, the better the chance for society to become ‘climate proof’” (Uittenbroek,

Janssen-Jansen, & Runhaar, 2013, p. 400). Tegenwoordig is het belang van het mainstreamen van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid stevig erkend, echter dit heeft tot nu toe niet gezorgd voor een gedeeld inzicht in wat mainstreaming praktisch gezien allemaal inhoudt.

Beleidsintegratie kan worden verdeeld in twee vormen, namelijk horizontale beleidsintegratie en verticale beleidsintegratie (in en tussen instituties) (Mickwitz, et al., 2009, p. 20). Mickwitz, et al. (2009, pp. 20-21) omschrijft horizontale beleidsintegratie als:

“Horizontal policy integration refers to cross-sectoral measures and procedures by the government, or a governmental body, e.g. a commission, undertaken in order to mainstream or bring about a comprehensive integration of climate change mitigation and adaptation aims into public policies”. Verticale beleidsintegratie is: “Vertical policy integration within governmental levels refers to the integration of climate policies into a specific sector. It includes sector-specific strategies and decisions made at ministerial level, as well as the integration of climate policy into the strategies, measures and actions taken by different agencies under the supervision of a ministry. Vertical policy integration can be assessed at just one level, but it also refers to integration throughout many levels” (Mickwitz, et al.,

2009, pp. 21-22). Door het mainstreamen van klimaatadaptatie in alle relevante sectoren in het ruimtelijke beleid, is het niet meer mogelijk om het thema ‘klimaatadaptatie’ als sectoraal belang op te vatten maar heeft het meer een holistisch karakter (Den Hertog, 2014, p. 15). Wanneer klimaatadaptatie is gemainstreamd in het ruimtelijk beleid kunnen financiële en personele middelen efficiënter en effectiever worden gebruikt. Daarmee is mainstreaming gericht op het waarborgen van twee doelen. In de eerste plaats om na te gaan in hoeverre bestaande projecten al klimaatrisico’s in overweging nemen. Daarnaast ook om mogelijkheden te identificeren om klimaatadaptatie op te nemen in toekomstige projecten (Klein, et al., 2007, p. 2).

Wanneer klimaatadaptatie succesvol is gemainstreamd in het ruimtelijk beleid kan dit leiden tot een toename in adaptief vermogen van een gebied. Adaptief vermogen is de mate waarin een gemeente beslissingen neemt, gereageerd en geanticipeerd wordt op maatschappelijke opgaven (Castenmiller; Herweijer; Lunsing; Van den Berg; Van Dam, 2015, p. 10). Omdat de exacte gevolgen van klimaatverandering niet bekend zijn zal een groter adaptief vermogen van de samenleving niet per definitie leiden tot een succesvolle aanpassing. Duidelijk is wel dat bij een groter adaptief vermogen een gebied zich met minder problemen kan aanpassen aan fluctuerende omstandigheden (Den Hertog, 2014, p. 16).

2.5 Toetsing mainstreaming

Om in de eerste plaats te toetsen òf en vervolgens in hoeverre klimaatadaptatie is gemainstreamd in het bestaande ruimtelijk beleid zijn er vier factoren van Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013, p. 401) beschikbaar. Deze vier factoren komen als eerste naar voren in een studie uit 2006 van Kivimaa & Mickwitz (2006, p. 732) waarin zij onderzoek deden naar ‘environmental policy integration’ in Finse technologische beleidsvraagstukken. Mainstreamen wordt door Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013) namelijk beschouwd als een specifieke vorm van ‘environmental policy integration’. De vier factoren waarmee mainstreaming te toetsen is zijn: ‘inclusion’, ‘consistency’, ‘weighting’ en ‘reporting’ (Uittenbroek, Janssen-Jansen, & Runhaar, 2013, p. 401).

Bij de factor ‘inclusion’ wordt bepaald in hoeverre aspecten van klimaatverandering en klimaatadaptatie voorkomen in de beleidsnota’s, in het algemeen dan wel door specifieke verwijzingen naar klimaatthema’s, vraagstukken en bijbehorende risico’s. Dit hangt waarschijnlijk af van de mate van verantwoordelijkheid voor een vraagstuk van een beleidsveld (Den Hertog, 2014, p. 17). Mickwitz et al. (2009, p. 22) stellen dat onder andere door de mate van het gevoel van verantwoordelijkheid, de factor ‘inclusion’ een voorwaarde is voor het bestaan van de factor ‘consistency’. De tweede factor ‘consistency’ wordt gebruikt om te beoordelen op er sprake is van het creëren van samenhang tussen de verschillende beleidsdoelen in de beleidsnota’s. Mickwitz et al. (2009, p. 22) beweren dat het bij mainstreaming zeer belangrijk is dat de verschillende beleidsdoelen en instrumenten consistentie bevatten: “When integrating a policy, it is essential that different policy aims and

instruments are consistent with each other. … there should be a ‘commitment to minimise contradictions’”. Wanneer consistentie ontbreekt kan er geen sprake zijn van mainstreaming.

Verondersteld wordt dat samenwerking tussen verschillende (ruimtelijke) beleidsvelden van belang is, wil een gemeente op een efficiënte en effectieve manier klimaatadaptatie integreren in het ruimtelijk beleid. ‘Weighting’ als derde factor zal beoordelen in hoeverre klimaatadaptatie prioriteit heeft in relatie tot andere beleidsdoelstellingen. Mickwitz et al. (2009, p. 24) stellen dat: “However, even though climate aims have been widely included and

consistency addressed, there may be fundamental conflicts between climate aims and other policy goals – and thus coherence problems may remain unless climate aims are given overriding priority”. Ook bij de factor ‘weighting’ is er sprake van enige ‘inclusion’. Het is

mogelijk dat afspraken over de mate van prioriteit van klimaatadaptatie vastgelegd worden in een protocol. Op deze manier kan klimaatadaptatie structureel onderdeel zijn van ruimtelijke besluitvormingsprocessen. Mickwitz et al. (2009, p. 23) beweren dat een keuze tussen verschillende beleidsdoelstellingen niet per definitie nodig is, omdat er ook een situatie gecreëerd kan worden waarbij meerdere doelen behaald kunnen worden (win-winsituatie). De

vierde factor ‘reporting’ gaat uit van de mate van evaluatie van beleidsimplementatie, zowel

ex ante (van tevoren) als ex post (achteraf). Mickwitz et al. (2009, p. 43) verwoorden het als

volgt: “The “reporting” criterion addresses the degree to which mitigation and adaptation

strategies and policy instruments specify ex ante how their impact on climate change aims are to be followed up and reported”. Verder stellen Mickwitz et al. (2009, p. 43): “Reporting also refers to the information on climate change mitigation and adoption actually included in ex post evaluations of strategies and policy instruments”.

Een vijfde factor is door Mickwitz et al. (2009, p. 23) toegevoegd, namelijk ‘resources’. Beleidsintegratie hangt niet alleen af van de intenties van de betrokken partijen, maar ook van de beschikbare kennis en beschikbare middelen zoals tijd, personeel en financiën. Ik als onderzoeker acht de aanwezigheid van ‘resources’ als een voorwaarde om als gemeente te komen tot een succesvolle integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijke beleid. Het gebrek aan (of afwezigheid van) ‘resources’ blijkt dan ook een barrière bij de integratie van klimaatadaptatie. De vijfde factor wordt in dit onderzoek daarom toegevoegd aan de lijst met stimulerende factoren en barrières. In hoeverre een thema als klimaatadaptatie is gemainstreamd in het ruimtelijk beleid is namelijk afhankelijk van onder andere de kennis van betrokken partijen, de beschikbare tijd die er kan worden besteed aan het thema en de vrijgemaakte financiële middelen.

2.6 Stimulerende factoren en barrières bij klimaatadaptatie

In de vorige paragraaf is toegelicht op welke manier mainstreaming van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid te toetsen valt. Aangezien de mate van mainstreaming in gemeenten verschilt zijn er al meerdere onderzoeken verricht naar de factoren die deze verschillen kunnen verklaren. Meerdere wetenschappers hebben geprobeerd om de stimulerende factoren en barrières te categoriseren. Op basis van deze categorisering zal voor dit onderzoek een eigen kader van relevante categorieën worden geformuleerd.

2.6.1 Factoren

In de eerste plaats maken Adger, Agrawala & Mirza (2007) onderscheid tussen vijf typen barrières die een globaal overzicht geven van mogelijke barrières die voor kunnen komen bij klimaatadaptatie: ecologische & fysieke, technologische, financiële, informatieve & cognitieve en sociale & culturele barrières. Het nadeel is dat de categorisering van Adger, Agrawala & Mirza (2007) geen helderheid geeft over wanneer deze barrières zich voordoen en voor welk overheidsniveau deze barrières relevant zijn. Een ander nadeel is dat de barrières sterker gerelateerd zijn aan klimaatadaptatie (in de vorm van implementatie van maatregelen), dan aan het proces.

Om deze redenen zijn er door andere wetenschappers meer concrete barrières opgesteld, waarbij barrières gelinkt zijn aan de fases van het adaptatieproces en is er ook rekening gehouden met de institutionele context van het beleidsproces (Luijks, 2015, p. 10). Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013) geven incompetent leiderschap, concurrentie van andere beleidsdoelen, gebrek aan politieke druk en afwezigheid van politieke steun als voorbeelden van institutionele barrières. Moser & Ekstrom (2010, p. 2) delen in hun artikel het adaptatieproces op in een drietal hoofdfasen: “We use common phases of a rational

decision-making process, including understanding the problem, planning adaptation actions, and managing the implementation of the selected option(s)”. Per fase wordt er vervolgens

ook een onderscheid gemaakt in drie stappen waarin verschillende barrières kunnen voorkomen (Figuur 2). Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013, p. 404) maken o ook gebruik van deze faseverdeling van Moser & Ekstrom.

Figuur 2. Fasen + deelfasen in klimaatadaptatieproces.(Moser & Ekstrom, 2010)

Van den Berg (2011) bespreekt in haar onderzoek meerdere belemmerende en bepalende factoren. Het onderzoek had betrekking op Overijsselse gemeenten. In eerdere onderzoeken, uit 2009 en 2010 noemt Van den Berg meerdere barrières, waarbij ook factoren worden besproken die een stimulerende functie hebben op het lokale klimaatadaptatiebeleid.

Waar gemeenten barrières ervaren bij de integratie van klimaatadaptatie in het beleidsproces zijn er ook stimulerende factoren die gemeenten kunnen ervaren. Voorbeelden van stimulerende factoren zijn beschikbare hulpbronnen, politieke en publieke steun of druk, leiderschap, subsidies, actorsamenwerking. Ook kunnen calamiteiten leiden tot meer bewustzijn onder de beleidsbepalers (Uittenbroek, Janssen-Jansen, & Runhaar, 2013). Stimulerende factoren zijn veelal de tegenpool van barrières, denk aan politieke wil en onwil

of het hebben van financiële middelen of het gebrek hieraan. Voor de stimulerende factoren die ervaren kunnen worden tijdens het adaptatieproces hebben Moser & Ekstrom (2010) ook een onderverdeling gemaakt. Die onderverdeling bestaat uit factoren die van sociale, cognitieve, technologische, financiële en organisatorische/institutionele/politieke aard zijn. Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen (2012, p. 780) onderscheiden een tweetal fasen: ‘probleemherkenning’ en ‘ontwikkeling van het adaptatieplan’. Binnen deze fasen zijn weer verschillende barrières te constateren waar weer een drieling van is geformuleerd: politiek/institutioneel, hulpbronnen en aard van het probleem. Van deze barrières kunnen de tegenpolen als stimulerende factoren worden ervaren.

‘Wie, wanneer, waarom en hoe’ zijn vragen die Uittenbroek (2014) gebruikt om stimulerende factoren te herkennen die mainstreaming van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid kunnen ondersteunen. ‘Wie’ gaat over de personen die het initiatief nemen om in het beleidsproces rekening te houden met klimaatadaptatie, zogenoemde ‘institutionele ondernemers’. Bij de vraag ‘wanneer’ is het ‘momentum’ van belang. Verkiezingen, politieke of maatschappelijke druk en/of een calamiteit kan invloed hebben op het beleidsproces. ‘Waarom’ gaat over de wijze waarop klimaatadaptatie is ‘geframed’ in het proces. Er kan sprake zijn van ‘hazard frame’ en ‘vulnerability frame’ waarbij de gevolgen van klimaatverandering en het gebrek aan adaptatie naar voren komt. Terwijl er bij ‘risk

management’ en het ‘resilience’ frame gedacht wordt vanuit oplossingsrichtingen. Bij de

laatste vraag ‘hoe’ staat de capaciteit om klimaatadaptatie als gemeenten vorm te geven centraal. Van belang zijn hierbij de beschikbare middelen, politieke druk maar ook de capaciteit om nieuwe wet- en regelgeving te implementeren of groene coalities te vormen.

Ook Jänicke (2005) beschrijft in zijn artikel vier factoren die invloed kunnen hebben op een land wel of geen koploper functie inneemt. Uit een onderzoek van Marjolein van Lier (2013) blijkt dat deze factoren ook op stedelijk (gemeentelijk) niveau gebruikt kunnen worden. Jänicke gaat ten eerste uit van gebiedsspecifieke factoren. Hierbij wordt er onderscheid gemaakt tussen (a) de algemene kracht van een groene coalitie en (b) in bestaande informatieve, economische en institutionele mogelijkheden. De probleemspecifieke factoren zijn in tegenstelling tot gebiedsspecifieke factoren een stuk onstabieler. In het verleden hebben landen competenties verkregen waardoor de rol van koploper begrensd kan zijn, tevens kan pad-afhankelijkheid in milieubeleid ook een grote rol spelen. Ook zijn er situatieafhankelijke factoren. Bij situatieafhankelijk factoren spelen mogelijk voorkomende calamiteiten of evenementen een rol. Als laatste zijn er strategische factoren. Dit gaat volgens Jänicke (2005, p. 130) over ‘will and skill’. Dit wil zeggen dat er enerzijds sprake kan zijn van koplopers die opgedragen beleid uitvoeren, denk aan beleid van Europees niveau dat landelijk uitgevoerd dient te worden. Anderzijds kan er sprake zijn van koplopers die op eigen kracht beleid naar een hoger niveau tillen.

2.6.2 Categorisering factoren

In de vorige paragraaf zijn veel voorkomende barrières en stimulerende factoren uit eerdere onderzoeken vermeld. Naast de situatie dat veel barrières stimulerende factoren als tegenpool hebben is er ook sprake van overlapping van genoemde barrières en stimulerende factoren. Voor dit onderzoek is gekozen om de stimulerende factoren en barrières te verdelen in vijf verschillende categorieën: gebiedsspecifieke factoren, cognitieve factoren, hulpbronnen, politieke/institutionele factoren en situatieafhankelijke factoren. Naast de categorieën is een selectie gemaakt van de meest voorkomende en belangrijkste barrières en stimulerende factoren. Het grootste gedeelte van de factoren is vergelijkbaar en ook eenvoudig te verdelen onder de categorieën. In Tabel 1 is een overzicht weergegeven van de factoren die gebruikt worden in dit onderzoek.

Tabel 1. Categorisering factoren op basis van geraadpleegde wetenschappelijke literatuur

Categorie

Barrière/stimulerende

factor

Bron

▪ (Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen, 2012)

▪ (Jänicke, 2005)

Cognitief

(Adger, Agrawala & Mirza, 2007)

(Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013)

▪ Framing

▪ Probleemherkenning

▪ Aanwezigheid kennis

▪ Uittenbroek (2014) ▪ (Van den Berg, 2011)

(Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen, 2012)

▪ (Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen, 2012) (Van den Berg, 2011)

Hulpbronnen

(Mickwitz et al., 2009) (Van den Berg, 2011)

▪ Financiële middelen

▪ Competitie met andere vraagstukken in relatie tot ruimtelijke ordening ▪ Innovatieve netwerken

▪ (Van den Berg, 2011) (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013) ▪ (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013) ▪ (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013) Politiek/institutioneel (Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen,

▪ Politieke wil

▪ Maatschappelijke/politieke

▪ (Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen, 2012)

2012)

(Moser & Ekstrom,

2010) _{▪ Leiderschap}

▪ Pad-afhankelijkheid

& Runhaar, 2013) (Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen, 2012) ▪ (Van den Berg, 2011)

(Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013)

▪ (Runhaar, Mees, Wardekker, Van der Sluijs & Driessen, 2012) (Jänicke, 2005) Situatieafhankelijk (Jänicke, 2005) ▪ Calamiteiten ▪ Belangrijke kansen ▪ (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013) (Jänicke, 2005)

2.7 Conceptueel model

Een (conceptueel)model is een vereenvoudigde weergave van de werkelijkheid. In dit model worden de verwachtingen omtrent de uitkomsten van het onderzoek verwerkt (Verhoeven, 2011, p. 91). In Figuur 3 is het conceptueel model voor dit onderzoek weergeven. Op basis van mijn vooronderzoek wordt aangenomen dat de geslecteerde factoren invloed uitoefenen op de mate waarin klimaatadaptatie is gemainstreamd in het bestaand ruimtelijk beleid van gemeenten.

Figuur 3. Conceptueel model. Gebiedsspecifieke

factoren

Cognitieve factoren Hulpbronnen

Politiek-institutioneel Situatieafhankelijke factoren Inclusion Consistency Weighting Reporting Mainstreaming klimaatadaptatie in bestaand ruimtelijk beleid

Beoordeling mate van mainstreaming

3. Methodiek & operationalisatie

In het vorige hoofdstuk is de theoretische achtergrond van dit onderzoek weergegeven. Om een betrouwbaar antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvragen is een heldere methodologie cruciaal. De controleerbaarheid van het onderzoek wordt vergroot wanneer de overwegingen en genomen beslissingen te verantwoorden zijn. In dit hoofdstuk worden respectievelijk de onderzoeksstrategie, casusselectie, operationalisatie en methoden van dataverzameling besproken. Als laatste komen de validiteit en betrouwbaarheid van dit onderzoek aan bod.

3.1 Onderzoeksstrategie

In dit onderzoek wordt geanalyseerd in hoeverre zes Nederlandse gemeenten klimaatadaptatie hebben gemainstreamd in het bestaand ruimtelijk beleid. Op basis van deze uitkomsten zullen twee gemeenten die als koploper fungeren nader worden onderzocht. Het is hierdoor mogelijk om inzicht te krijgen in de factoren die verklaren waarom juist deze twee gemeenten koploper zijn ten opzichte van de andere gemeenten. De centrale onderzoeksvraag en de deelvragen zijn als volgt:

“Op welke manier hebben gemeentelijke koplopers klimaatadaptatie gemainstreamd in hun ruimtelijk beleid en welke factoren veroorzaken deze koploperpositie?”

1. In hoeverre is bij Nederlandse gemeenten klimaatadaptatie gemainstreamd in het bestaand ruimtelijke beleid?

2. In hoeverre hebben de twee gemeentelijke koplopers klimaatadaptatie gemainstreamd in vigerende beleidsnota’s afkomstig uit de beleidsvelden ruimtelijke ordening, water en groen (milieu)?

3. Welke barrières en stimulerende factoren hebben of hadden invloed op de integratie van klimaatadaptatie in het ruimtelijk beleid?

Het onderzoek is opgedeeld in twee delen. Deelvraag 1 is van toepassing op het eerste deel van het onderzoek, de andere twee deelvragen komen in het tweede deel aan bod. Doordat het onderzoek is opgedeeld in twee delen is het mogelijk om verschillende methoden van dataverzameling toe te passen.

In dit onderzoek is gekozen voor een kwalitatieve benadering. Aangezien de achterliggende vraag in dit onderzoek is waarom een bepaalde gemeente een positie als koploper bekleed, is gekozen voor een kwalitatief onderzoek. Volgens Yin (2003, p. 6) zijn waarom-vragen uitermate geschikt voor een case study. Daarnaast stelt Yin (2003, p. 12) dat een case study beslissingen of een set aan beslissingen (beleid) bloot kan leggen.

Verschuren & Doorewaard (2010) stellen dat met een kwalitatief benadering het onderzoeksobject gedetailleerd en vanuit meerdere invalshoeken kan worden onderzocht. Daarentegen is het bij een kwalitatieve benadering lastig om de specifieke onderzoeksresultaten te generaliseren. Tevens is er de valkuil dat het onderzoek te veelomvattend wordt wat ten koste kan gaan van de kwaliteit. In paragraaf 3.5 komt aan bod hoe met deze valkuilen wordt omgegaan.

Voor het eerste gedeelte van dit onderzoek is een ‘vergelijkende casestudy’ als strategie gebruikt. Verschuren & Doorewaard (2010, p. 183) specificeren een casestudy als volgt: “Een casestudy is een onderzoek waarbij de onderzoeker probeert om een diepgaand

en integraal inzicht te krijgen in één of enkele tijdruimtelijke begrensde objecten of processen”. In dit onderzoek is het wenselijk om inzicht te creëren in de processen die zich

afspelen met betrekking tot de mainstreaming van klimaatadaptatie in Nederlandse gemeenten (onderzoeksobject). Op basis van een inhoudsanalyse wordt inzichtelijk in hoeverre bij de 6 gemeenten klimaatadaptatie is gemainstreamd in het bestaand ruimtelijk beleid. Deze gemeenten zijn geselecteerd op basis van een drietal criteria: de gemeente heeft een vastgestelde Omgevingsvisie, de gemeente heeft een stedelijk karakter (minimaal 75.000 inwoners) en geografische ligging op basis van risico’s op wateroverlast. Paragraaf 3.2 gaat nader op de casusselectie in.

Aan de hand van de resultaten zijn de twee best scorende gemeenten nader onderzocht op welke manier klimaatadaptatie is gemainstreamd door vervolgens afzonderlijke beleidsnota’s te analyseren. Deze beleidsnota’s zijn afkomstig uit de beleidsvelden ruimtelijke ordening, water en groen (milieu). Op deze manier ontstaat er een integraal beeld van het ruimtelijk beleid met betrekking tot klimaatadaptatie. Op basis van deze bevindingen zijn de factoren onderzocht die zorgen voor de koplopersfunctie.

Wegens het kleine aantal onderzoekobjecten (6 gemeenten) en noodzaak voor diepgaande en gedetailleerde kennis is een meervoudige case study een gepaste methode voor het tweede deel van dit onderzoek. De meervoudige case study is praktijkgericht omdat de resultaten ervan een bijdrage dienen te leveren aan een (eventuele) verandering in een bestaande proces. In dit onderzoek is dat de problematische integratie van klimaatadaptatie in bestaand ruimtelijk beleid van gemeenten.

In dit onderzoek is de centrale vraagstelling op een deductieve manier behandeld. Deductief wil zeggen dat in de eerste plaats uit de theorie concepten worden gehaald die empirisch worden getoetst. Om de concepten te kunnen toetsen is operationalisatie van deze concepten noodzakelijk. Byrman & Bell (2011) stellen dat het belangrijk is om te bepalen hoe data kunnen worden verzameld met betrekking tot deze concepten. Toetsing van de mate van mainstreaming en de factoren die zorgen kunnen zorgen voor een koplopers functie staan in

3.2 Casusselectie

De casusselectie is verricht op basis een drietal kenmerken. Voor het eerste deel van het onderzoek zijn gemeenten geselecteerd op basis van het hebben van een Omgevingsvisie, aantal inwoners en de geografische ligging. In het kader van de nieuwe Omgevingswet (waarschijnlijk intreding vanaf 2021) zijn gemeenten verplicht een omgevingsvisie op te stellen voor het eigen grondgebied, het is de opvolger van de structuurvisie. De Omgevingsvisie bevat een strategische visie voor de lange termijn voor de gehele fysieke leefomgeving. Het is een integraal document wat betekent dat de visie betrekking heeft op alle terreinen van de fysieke leefomgeving zoals onder andere ruimte, water, milieu, natuur, landschap, verkeer en vervoer, infrastructuur en cultureel erfgoed (Rijksoverheid, 2018). De Omgevingsvisie is een nieuw beleidsdocument en om deze reden nog bij een gering aantal gemeenten (zo’n 20) vastgesteld en oproepbaar.

Om tot zes gemeenten te komen, is verder geselecteerd op het aantal inwoners van deze gemeenten. Er is een selectie gemaakt van gemeenten met meer dan 75.000 inwoners om daarmee het stedelijk karakter te waarborgen. Wat betreft de geografische ligging op basis van de risico’s op wateroverlast is de geografische indeling van het Planbureau voor de Leefomgeving uit 2009 gehanteerd. Het onderzoek ‘Wegen naar een klimaatbestendig

Nederland’ bevat een geografische indeling van gemeenten in Laag-Nederland,

Hoog-Nederland en overgangsgebied tussen Laag- en Hoog-Hoog-Nederland. In Laag-Hoog-Nederland is er een geringe waterbergingscapaciteit in de bodem als gevolg van hoge grondwaterstanden. De bergingscapaciteit is in Hoog-Nederland hoger in verband met lagere grondwaterstanden, echter dit is niet het geval in kwelgebieden en in het overgangsgebied van Hoog- naar Laag-Nederland. In overgangsgebieden is er sprake van een toename van wateroverlast als gevolg van piekafvoeren van bovenstroomse beken en rivieren (Planbureau voor de Leefomgeving, 2009).

Het is aannemelijk dat de gemeenten liggend in de verschillende gebieden ook anders omgaan met klimaatadaptatie. Er zullen hierdoor interessante verschillen naar voren komen. In Tabel 2 zijn de gemeenten weergegeven die in dit onderzoek zijn onderzocht.

Tabel 2. Criteria casusselectie (aantal inwoners per 2017) (CBS, 2017).

Gemeente

Omgevingsvisie

Aantal

inwoners

Geografische

ligging

Sittard-Geleen Omgevingsvisie Sittard-Geleen 2016 93.204 Hoog-Nederland

Tilburg Tilburg 2040 213.804 Hoog-Nederland

Zwolle Mijn Zwolle van Morgen 125.548 Overgangsgebied

Ede Omgevingsvisie Ede-Stad 2030 113.421 Overgangsgebied

Alkmaar Omgevingsvisie Alkmaar 2040 108.373 Laag-Nederland

Groningen Omgevingsvisie: The Next City: de Groningse leefkwaliteit voorop

202.636 Laag-Nederland

3.3 Operationalisatie

Mainstreaming van klimaatadaptatie in het bestaand ruimtelijk beleid wordt beïnvloed door verschillende factoren (paragraaf 2.6). Of er in zeker mate sprake is van mainstreaming van klimaatadaptatie in het bestaande ruimtelijk beleid valt te toetsen door middel van een viertal factoren. Daartoe dienen de onderzoeksvariabelen meetbaar gemaakt te worden. Paragraaf 3.3 zal de onderzoeksvariabelen operationaliseren. Aan de hand van de vier factoren ‘inclusion’, ‘consistency’, ‘weighting’ en ‘reporting’ zal inzichtelijk worden in hoeverre er sprake is van mainstreaming. Van alle zes gemeenten zal op basis van deze factoren inzichtelijk worden in hoeverre klimaatadaptatie is gemainstreamd in het bestaand ruimtelijk beleid. Aan de vier factoren worden scores toegekend. De score-indeling is gebaseerd op het instrument van Gupta et al. (2010), het zogeheten ‘Adaptatiewiel’. Met het Adaptatiewiel, dat bestaat uit zes dimensies en tweeëntwintig beoordelingscriteria, is het mogelijk om het adaptief vermogen te toetsen van een institutie. Er zijn vijf mogelijke scores variërend van -2 tot +2. De score geeft aan wat het effect van een beoordelingscriterium of dimensie is op het adaptief vermogen van een institutie (Gupta, et al., 2010).

De vijf mogelijke scores betekenen het volgende:

1. Er ligt duidelijk een blokkade die aanpassingen belemmert (-2); 2. Matig tot zwak ontwikkeld, aandacht nodig (-1);

3. Neutraal (0);

4. Er gebeurt wel iets maar het kan beter (1);

In dit onderzoek worden de factoren van Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar (2013) en Mickwitz et al. (2009) als dimensie gecombineerd met een eigen scoreverdeling gebaseerd op die van Gupta et al (2010), zie Tabel 3. De verschillende scores worden per gemeente opgeteld wat leidt tot een totaal score. De twee gemeenten met de hoogste score hebben op basis van de Omgevingsvisie klimaatadaptatie het hoogst op de beleidsagenda staan. Om deze reden zijn de twee koplopende gemeente nader onderzocht op de mate van mainstreaming van klimaatadaptatie door afzonderlijke ruimtelijke beleidsnota’s te analyseren. Op basis van deze bevindingen zijn de factoren onderzocht die zorgen voor een koploperspositie.

Tabel 3. Operationalisatie factoren ‘mate van mainstreaming’ op basis van wetenschappelijke

literatuur.

Criterium

Betekenis

Score

Inclusion (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013) Klimaatadaptatie is

opgenomen door het probleem te benoemen en de risico’s te herkennen

(Mickwitz et al. 2009)

▪ Impact van klimaatverandering wordt niet erkend (-2);

▪ Impact van klimaatverandering wordt gedeeltelijk erkend (-1);

▪ Impact van klimaatverandering wordt erkend (0);

▪ Impact van klimaatverandering wordt volledig erkend, zonder inzicht in specifieke gevolgen voor de eigen gemeente (1);

▪ Impact van klimaatverandering wordt volledig erkend, en inzicht in

specifieke gevolgen voor de eigen gemeente (2). Consistency (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013)

Een gedeelde opvatting van het probleem met betrekking tot de impact en maatregelen (Mickwitz et al. 2009)

▪ Tegenstrijdigheden / synergiën in het beleid worden genegeerd (-2);

▪ Tegenstellingen worden overwogen en in bepaalde gevallen aangepakt (-1); ▪ Tegenstrijdigheden worden genegeerd,

maar synergiën worden wel aangemerkt (0).

▪ Na zorgvuldige afweging zijn er geen tegenstrijdigheden gevonden, maar synergiën worden wel aangemerkt (1); ▪ Klimaatadaptatie wordt gezien als een

integraal onderdeel van de beleidsagenda (2).

Weighting

(Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar,

Er wordt prioriteit gegeven aan het probleem in samenhang met andere beleidsdoelstellingen

▪ Relatieve prioriteiten zijn niet besloten (-2);

▪ Relatieve prioriteiten zijn besloten, niet-klimaat overwegingen zijn het

2013) (Mickwitz et al. 2009) belangrijkst (-1);

▪ Relatieve prioriteiten zijn besloten, niet-klimaat overwegingen worden genomen wanneer ze overlappen met andere doelen (0);

▪ Relatieve prioriteiten worden bepaald, klimaatverandering overwegingen worden genomen wanneer ze overlappen met andere doelen (1); ▪ Relatieve prioriteiten worden bepaald,

klimaatverandering overwegingen hebben voorrang (2). Reporting (Uittenbroek, Janssen-Jansen & Runhaar, 2013) Aanwezigheid van specificaties en strategieën voor concrete actie, toewijzing van verantwoordelijkheden en benodigde middelen

(Mickwitz et al. 2009)

▪ Geen specificaties over hoe

klimaatadaptatie wordt opgevolgd en gerapporteerde gevallen worden genegeerd (-2)

▪ Specificaties over hoe

klimaatadaptatie wordt opgevolgd, gerapporteerde gevallen worden genegeerd (-1);

▪ Specificaties over hoe

klimaatadaptatie wordt opgevolgd en gerapporteerde gevallen zijn aanwezig. Geen duidelijk opgegeven termijnen (0);

▪ Specificaties over hoe

klimaatadaptatie wordt opgevolgd en gerapporteerde gevallen zijn duidelijk aanwezig. Duidelijk opgegeven termijnen (1);

▪ Specificaties over hoe

klimaatadaptatie wordt opgevolgd en gerapporteerde gevallen zijn sterk aanwezig. Duidelijke concrete

deadlines van aanpassingsmaatregelen zijn aanwezig (2).

De verschillende barrières en stimulerende factoren die invloed hebben op de mate van mainstreaming zijn in het theoretisch kader gecategoriseerd. Echter met deze categorisering is de operationalisatie nog niet voltooid. In Tabel 4 t/m 8 is een overzicht te zien met daarin de meetbare factoren en bijbehorende indicatoren die op basis van de geraadpleegde literatuur uit paragraaf 2.6 is samengesteld. Het is mogelijk dat er naast de weergegeven factoren ook nog andere factoren van invloed zijn. Mocht dit aan de orde zijn dan wordt deze factor zo mogelijk geplaatst in één van de gehanteerde categorieën.