Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen
Afdeling Politicologie
De Beleidsagenda’s van
Veiligheidsregio’s
Over totstandkomingsprocessen en agendaverschillen
Daan de Mink
Studentnummer: 5877091
Vak: Individuele Masterscriptie
Semester/Jaar: Eerste Semester, 2016/2017
Begeleider: Anne Loeber
Tweede Lezer: Imrat Verhoeven
Datum: 30 Januari 2017
Aantal Woorden: 44.761 (exclusief voetnoten, verwijzingen en appendices)
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 1
2. Theoretisch Kader ... 8
3. Methodologie ... 16
4. Deelvraag I: Een geschiedenis van de rampenbestrijding in Nederland ... 29
4.1 Het ontstaan van de geïntegreerde rampenbestrijding ... 29
4.2 De werkwijze en geschiedenis van de Bescherming Bevolking (BB) ... 30
4.3 Een breuk met het verleden ... 34
4.4 Beginnende schaalvergroting & bestuurlijke beweging ... 35
4.5 Rampen als aanzet tot verandering ... 37
4.6 De koppeling tussen rampenbestrijding en crisisbeheersing... 40
4.7 De Wet veiligheidsregio’s ... 42
4.8 Conclusie ... 45
5. Deelvraag II: De formele totstandkoming van de beleidsagenda ... 48
5.1 De opbouw en inhoud van de Wet veiligheidsregio’s ... 48
5.2 De formele totstandkoming van de beleidsagenda ... 50
5.3 Het karakter van de Wet veiligheidsregio’s ... 52
5.4 Discretionaire ruimte ... 54
5.5 Conclusie ... 58
6. Deelvraag III: De praktische totstandkoming van de beleidsagenda ... 60
6.1 De invloed van de formele totstandkoming op de praktische totstandkoming ... 60
6.2 De praktische totstandkoming van de beleidsagenda van een veiligheidsregio ... 62
6.3 Praktische uitbreiding van de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s. ... 66
6.4 Conclusie ... 73
7. Deelvraag IV: Verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s ... 75
7.1 Bevindingen tot nu toe ... 75
7.2 Verschillen tussen de beleidsagenda’s: interviews ... 77
7.3 Verschillen tussen beleidsagenda’s: beleidsplannen ... 83
7.4 Conclusie ... 89
8. Deelvraag V: Het begrijpen van verschillen ... 93
8.2 Het begrijpen van verschillen aan de hand van de bestuurlijke constructie ... 102
8.3 Conclusie ... 111
9. Conclusie ... 115
9.1 Onderzoeksresultaten: bevindingen deelvragen ... 116
9.2 Conclusie onderzoeksvraag ... 125
1
1. Inleiding
Het openbaar bestuur in Nederland is continu in beweging. Maatschappelijke en technologische ontwikkelingen volgen elkaar in hoog tempo op en vragen om een overheid die in staat is om snel en adequaat op deze ontwikkelingen in te spelen. Deze maatschappelijke en technologische trends maken dat de overheid zich constant moet blijven (door)ontwikkelen om haar rol op een juiste wijze te kunnen blijven vervullen. Het moge duidelijk zijn dat dit geen gemakkelijk opgave is, zeker waar het veiligheidsvraagstukken betreft. Juist bij dergelijke vraagstukken is er met grote regelmaat sprake van een potentiële high impact als de overheid er niet in zou slagen om tijdig en adequaat te anticiperen of te reageren op de meest recente ontwikkelingen en de daaraan verwante risico’s.
De ontwikkelingen binnen het openbaar bestuur in Nederland kenmerken zich de laatste jaren onder andere door een verschuiving van taken en verantwoordelijkheden van de landelijke overheid naar de gemeenten in den lande (Beaumont, Bernard, Van der Kolk & Lackamp, 2015: 6-7). Recente voorbeelden hiervan zijn de verschillende decentralisaties binnen het sociaal domein. Vooruitlopend op deze trend heeft er in een veel eerder stadium al een verschuiving van een aanzienlijk deel van de verantwoordelijkheid voor crisisbeheersing en rampenbestrijding naar gemeentelijk niveau plaatsgevonden (Rapport Inspectie OOV, 2010: 35-37, 42). Zo is er in Nederland wettelijk bepaald dat de burgemeester het opperbevel heeft inzake de crisisbeheersing en de rampenbestrijding. In eerste instantie was deze bepaling vastgelegd in art. 11 van de Wet rampen en zware ongevallen uit 1996. Later is deze bepaling ook opgenomen in art. 5 van de nieuwe Wet veiligheidsregio’s. Deze wet is sinds 2010 van kracht. Als een direct gevolg hiervan kwam de Wet rampen en zware ongevallen te vervallen (Rapport Inspectie OOV, 2010: 27 & 36; Van Veldhuisen, Hagelstein, Voskamp & Van Genderen, 2013: 33-36).
Aan het begin van deze eeuw is uit verschillende onderzoeken en rapporten naar voren gekomen dat gemeenten in veel gevallen niet voldoende schaalgrootte hebben om, bij alle potentiele, uiteenlopende typen rampen, adequaat en geheel zelfstandig te kunnen optreden (Rapport Inspectie OOV, 2010: 42; Van Veldhuisen et al., 2013: 39). De uitkomsten van deze onderzoeken en rapporten hebben ten grondslag gelegen aan het besluit om de rampenbestrijding en de crisisbeheersing op regionaal niveau te gaan organiseren (De Greef, 2009: 449-450; Rapport Inspectie OOV, 2010: 42; Van Veldhuisen et al., 2013: 38-39). Aan dit besluit is vanaf 2004 invulling gegeven door te starten met een traject dat uiteindelijk heeft
2
geleid tot het inwerking treden van de Wet veiligheidsregio’s in 2010. Dit traject vormde tegelijkertijd ook de opmaat naar de formele oprichting 25 Nederlandse veiligheidsregio’s, die tezamen het gehele land bestrijken (Rapport Ministerie BZK, 2006: 5; Van Veldhuisen et al., 2013: 39-42). De regionalisering van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, en de daarmee samenhangende totstandkoming van de veiligheidsregio’s, is een voorbeeld van de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de 21e eeuw (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 28-31, 104-107).
Een veiligheidsregio is een openbaar lichaam waarin de regionale rampenbestrijding en crisisbeheersing, de brandweer en de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen zijn geïntegreerd (Brainich von Brainich Felth, 2007: 1-2). Ondanks dat de veiligheidsregio’s landelijk uniform zijn ingevoerd, is er op verschillende vlakken sprake van aanzienlijke verschillen tussen de veiligheidsregio’s onderling. De 25 regio’s verschillen op zeer uiteenlopende aspecten, zoals bijvoorbeeld bevolkingsdichtheid, grondoppervlakte, het aantal betrokken gemeenten en het regionale risicoprofiel (Rapport Inspectie OOV, 2010: 13).
Tevens heeft de Inspectie voor Openbare Orde en Veiligheid in een eerder stadium vastgesteld dat de bestaande, onderlinge verschillen niet alleen te herleiden zijn tot verschillen in reeds genoemde externe factoren zoals grootte, inwoneraantal, risicoprofiel en het aantal betrokken gemeenten. Ook interne factoren, zoals de ambities en de specifieke beleidsprioriteiten van de besturen van de 25 veiligheidsregio’s, spelen een rol bij het ontstaan van onderlinge verschillen. (Rapport Inspectie OOV, 2010: 13). De veiligheidsregio’s zelf hebben niet of nauwelijks invloed op de verschillen die op bovengenoemde externe factoren gestoeld zijn. Echter, hetzelfde kan niet gesteld worden aangaande de verschillen die worden ingegeven door interne factoren. Op dergelijke interne factoren hebben de veiligheidsregio’s bij uitstek zelf een aanzienlijke mate van invloed. De constatering dat er verschillen tussen de veiligheidsregio’s bestaan die gebaseerd zijn op interne factoren, zoals regionale ambities en prioriteiten, roept de vraag op of deze verschillen ook tot uitdrukking komen in het beleid van de 25 Nederlandse veiligheidsregio’s (Rapport Inspectie OOV, 2010: 13-14).
In art. 10 van de Wet veiligheidsregio’s is de wettelijke taakstelling van de veiligheidsregio’s vastgelegd. In de kern beslaat deze taakstelling het inventariseren van allerhande veiligheidsrisico’s, het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing. Ook het instellen en in stand houden van een GHOR, een geneeskundige hulpverleningsorganisatie in de regio, behoort tot
3
het takenpakket van een veiligheidsregio in Nederland (Rapport Inspectie OOV, 2010: 36-38, 58). Deze GHOR is op grond van art. 1 van de Wet veiligheidsregio’s belast met de coördinatie, aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening bij rampen en crises en met de advisering van andere overheden en organisaties op datzelfde gebied. Op basis van het bovenstaande zou men gerechtvaardigd zijn om te vermoeden dat middels de Wet veiligheidsregio’s de taken, en in het verlengde daarvan de beleidsagenda’s, van de Nederlandse veiligheidsregio’s duidelijk zijn gedefinieerd en wettelijk nauwkeurig zijn afgebakend. Echter, dit gerechtvaardigde vermoeden doet geen recht aan de werkelijkheid.
In art. 1, art. 3, en art. 10 van de Wet veiligheidsregio’s staan begrips- en taakdefinities weergegeven die een verregaande mate van ruimte voor inhoudelijke interpretatie verschaffen. De voor dit onderzoek gehouden interviews en gevoerde gesprekken met medewerkers van verschillende veiligheidsregio’s bevestigen dat de gestelde wettelijke kaders, mede door de ‘ruime’ begrips- en taakdefinities, de veiligheidsregio’s een aanzienlijke mate van discretionaire ruimte verschaffen met betrekking tot het opstellen van eigen beleidsagenda’s en de wijze waarop wettelijke taken worden opgevat en uitgevoerd. Het feit dat veiligheidsregio’s een vorm van verlengd lokaal bestuur zijn, gestoeld op een gemeenschappelijke regeling, vergroot de kans dat deze regionale organisaties gebruik maken van de discretionaire ruimte die hen, middels de ’ruime’ begrips- en taakdefinities in de Wet veiligheidsregio’s, wordt verschaft binnen de wettelijke kaders (Interviews 1, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 12 en 13).
De combinatie van zowel het bestaan van verschillen tussen veiligheidsregio’s, en dan met name verschillen die zijn ingegeven door variërende interne factoren, alsmede de ‘ruime’ begrips- en taakdefinities in de Wet veiligheidsregio’s en de daaruit voorvloeiende discretionaire ruimte binnen wettelijke kaders, maken het interessant om te onderzoeken of deze element en ook van invloed zijn op beleid van de 25 Nederlandse veiligheidsregio’s in Nederlanden bijvoorbeeld leiden tot beleidsdifferentiatie tussen de onderlinge veiligheidsregio’s (Rapport Inspectie OOV, 2010: 13-14; Interviews 1, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 12 en 13). Enerzijds draagt verder onderzoek naar de eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s bij aan het verhelpen van een hiaat in de bestaande kennis, daar er nog niet eerder wetenschappelijke onderzoek is verricht naar dit vraagstuk. In algemene zin kan zelfs gesteld worden dat er naar de veiligheidsregio’s überhaupt zeer weinig onderzoek is verricht en dat hierover zo mogelijk nog minder is geschreven. Het verkrijgen van meer inhoudelijke informatie is hiermee op zichzelf al zeer waardevol. Verder onderzoek naar het bestaan van verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s levert dientengevolge
4
ook een bijdrage aan het inzichtelijk maken van het daadwerkelijke functioneren van de Nederlandse veiligheidsregio’s.
Anderzijds verschaft wetenschappelijk onderzoek naar de verschillen tussen de beleidsagenda’s van de Nederlandse veiligheidsregio’s de mogelijkheid om tot inzichten te komen ten aanzien van de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de huidige tijd. Ruim anderhalve eeuw na de, op het gedachtegoed van Thorbecke geïnspireerde, grondwetsherziening van 1848 en de daarop gebaseerde provinciewet uit 1850 en gemeentewet uit 1851 is het interessant om te zien hoe er vandaag de dag in de praktijk invulling wordt gegeven aan de staatsleer van Thorbecke, die zo nauw verbonden is met het concept van de gedecentraliseerde eenheidsstaat. De regionalisering van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, en de daarmee samenhangende totstandkoming van de veiligheidsregio’s, is een concreet voorbeeld van de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de 21e eeuw en is daarmee als casus uitermate geschikt voor het vergaren van kennis omtrent dit conceptuele vraagstuk (Derksen & Schaap, 2007: 167-169; Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 28-31, 104-107).
Daarnaast heeft verder onderzoek naar dit onderwerp ook een duidelijke maatschappelijke relevantie. Enerzijds zouden verschillen tussen de beleidsagenda’s van de veiligheidsregio’s namelijk aanzienlijke negatieve maatschappelijke implicaties kunnen hebben, bijvoorbeeld als deze beleidsverschillen zouden leiden tot grote regionale verschillen in de kwaliteit van de crisisbeheersing en de rampenbestrijding. Anderzijds zouden verschillen tussen de beleidsagenda’s van de veiligheidsregio’s ook positieve maatschappelijke implicaties kunnen hebben, bijvoorbeeld als deze beleidsverschillen een voortvloeisel zijn van de uitdrukkelijke wens van individuele veiligheidsregio’s om zo optimaal mogelijk in te spelen op de veiligheidsrisico’s in de eigen regio. Wanneer er sprake is van een dergelijke situatie zouden de beleidsverschillen per regio juist kunnen bijdragen aan de bevordering van de kwaliteit van de crisisbeheersing en rampenbestrijding.
Om het aangehaalde hiaten aangaande de bestaande kennis over de Nederlandse veiligheidsregio’s en de eventuele verschillen tussen de onderlinge beleidsagenda’s te ondervangen, kennis te vergaren over de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de 21e eeuw en inzicht te verkrijgen in de mogelijke maatschappelijke implicaties van verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s, is het allereerst van belang om onderzoek te doen naar de wijze waarop de beleidsagenda’s van de veiligheidsregio’s, zowel formeel als
5
praktisch, tot stand komen. Daarnaast dient er gekeken te worden of er, en zo ja welke, inhoudelijke verschillen er zijn tussen de beleidsagenda’s van de individuele veiligheidsregio’s, en hoe deze verschillen te begrijpen zijn binnen de bestuurlijke en operationele context waarin veiligheidsregio’s hun taken uitvoeren. In het verlengde van deze overwegingen en onderzoeksdoelstellingen is er gekozen voor de volgende onderzoeksvraag: In hoeverre is er sprake van verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s en hoe zijn deze verschillen te begrijpen? Zowel eventuele verschillen in de wijze waarop de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s tot stand komen als daadwerkelijke inhoudelijke beleidsverschillen zullen in de analyse worden meegenomen.
Voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag, en dan met name als het gaat om het begrijpen van eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s, is een gedegen theoretisch kader noodzakelijk. Dit kader functioneert als de analytische lens voor het interpreteren en duiden van de onderzoeksresultaten. Voor dit onderzoek is het van eminent belang om de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio’s, en de staats- en bestuursrechtelijke grondslagen waarop deze bestuurlijke inbedding gestoeld is, te doorgronden. Deze componenten tezamen geven richting aan het onderzoek en maken het mogelijk eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van de veiligheidsregio’s daadwerkelijk te begrijpen. Het theoretisch kader is terug te vinden in hoofdstuk 2.
Tevens is het van belang om de, binnen de context van dit onderzoek gemaakte, methodologische keuzes te verklaren en te verantwoorden. Dit zal gebeuren in hoofdstuk 3 van dit onderzoek. In dit hoofdstuk zal tevens een koppeling worden gemaakt tussen de gebruikte theoretische componenten en de overkoepelende onderzoeksmethodologie worden gelegd. Tevens zal onder andere de wijze waarop er, door het afnemen van interviews, onderzoeksgegevens zijn verzameld de revue passeren, om zo de empirische basis onder dit onderzoek inzichtelijk te maken. Ook de andere relevante methodologische elementen komen in dit hoofdstuk aan bod komen.
Naast het creëren van een theoretisch kader en het verantwoorden van de methodologische keuzes is het voor het structureren en stroomlijnen van het onderzoek zeer wenselijk om een aantal deelvragen te formuleren. Deze deelvragen stellen de onderzoeker in staat om stapsgewijs en analytisch toe te werken naar de beantwoording van de onderzoeksvraag. Tevens maken deze deelvragen het mogelijk om verschillende zijden en elementen van het vraagstuk te belichten. Dit onderzoek is opgebouwd uit vijf deelvragen. Iedere deelvraag beslaat een apart hoofdstuk binnen het onderzoek, te weten de hoofdstukken
6
4 tot en met 8.
Aan de hand van deelvraag I (hoofdstuk 4) wordt stap voor stap de geschiedenis van de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Nederland alsmede de ontstaansgeschiedenis van de veiligheidsregio’s in kaart gebracht, om zo de achtergronden waartegen de veiligheidsregio’s zijn ontstaan mee te kunnen nemen in de verdere analyse. Bepaalde elementen uit deze geschiedenissen zijn in een later stadium van belang zijn bij zowel het verklaren als het begrijpen van verschillen tussen de beleidsagenda’s van individuele veiligheidsregio’s. Dit hoofdstuk vormt het historisch fundament onder het onderzoek en faciliteert bij het plaatsen van de veiligheidsregio’s in de correcte bestuurlijke en juridische context.
Deelvraag I: Hoe zijn de veiligheidsregio’s in Nederland tot stand gekomen?
Deelvraag II (hoofdstuk 5) is gewijd aan de formele totstandkoming van de overkoepelende beleidsagenda van een veiligheidsregio. Hierbij speelt de Wet veiligheidsregio’s een belangrijke rol.
Deelvraag II: Op welke wijze is de formele totstandkoming van de beleidsagenda van een veiligheidsregio vorm gegeven?
Met behulp van deelvraag III (hoofdstuk 6) wordt de praktische totstandkoming van de beleidsagenda van een veiligheidsregio toegelicht. Hierbij worden de beleidsplannen van verschillende veiligheidsregio’s geanalyseerd en vergeleken. Tevens wordt er gebruik gemaakt van data uit de afgenomen interviews.
Deelvraag III: Op welke wijze wordt de praktische totstandkoming van de beleidsagenda van een veiligheidsregio vorm gegeven?
Deelvraag IV (hoofdstuk 7) is gericht op het detecteren en blootleggen van eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van de verschillende veiligheidsregio’s, waarbij ook de totstandkoming van deze beleidsagenda’s van belang is. Voor de analyse zal gebruik worden gemaakt van elementen uit deelvragen II en III, alsmede van interviews en relevante documenten.
Deelvraag IV: Zijn er verschillen tussen de beleidsagenda’s van de verschillende veiligheidsregio’s?
7
Bij deelvraag V (hoofdstuk 8) staat het verklaren en begrijpen van de eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van de veiligheidsregio’s, binnen de bestuurlijke, juridische en operationele context waarbinnen deze organisaties functioneren, centraal. Het verklarende en begrijpende karakter van deze deelvraag brengen slaat een brug tussen de theorie en de empirie. Deelvraag V vormt, tezamen met deelvraag IV ook een belangrijke opstap naar het beantwoorden van de onderzoeksvraag.
Deelvraag V: Hoe zijn de eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van de verschillende veiligheidsregio’s te begrijpen?
Ter afsluiting van dit onderzoek volgt hoofdstuk 9, de conclusie. In dit hoofdstuk passeren de belangrijkste bevindingen bij de verschillende deelvragen nogmaals de revue. Op basis van deze bevindingen zal ook een afgewogen antwoord op de onderzoeksvraag worden geformuleerd.
8
2. Theoretisch Kader
In dit hoofdstuk van het onderzoek zal de theoretische context worden geschetst die van belang is bij het beantwoorden van de onderzoeksvraag, en dan met name bij het verklaren en begrijpen van eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s. Om zowel de wijze waarop de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s tot stand komen als de eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s op een gedegen wijze te kunnen beschrijven en analyseren, is het van belang om de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio’s in het Nederlandse bestel in kaart te brengen. Daarbij is het vanzelfsprekend ook van belang om de staats- en bestuursrechtelijke grondslagen waarop de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio’s gestoeld is, mee te nemen. In het verlengde hiervan verschaft het theoretisch kader tevens de mogelijkheid om tot nieuwe inzichten te komen ten aanzien van de eerder aangehaalde conceptuele vraagstuk aangaande de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de 21e eeuw (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 28-31, 104-107; Derksen & Schaap, 2007: 167-169). Binnen dit theoretisch kader vorm het gemeentelijk perspectief het uitgangspunt, daar veiligheid in Nederland in de kern een lokale verantwoordelijkheid is en de veiligheidsregio’s middels een gemeenschappelijke regeling, op basis van verlengd lokaal bestuur, onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten vallen (De Greef, 2009: 450-452).
De basis voor het huidige binnenlands bestuur in Nederland is terug te voeren op de grondwetsherziening van 1848 en op twee, op deze herziening gebaseerde, wetten die enkele jaren later werden ingevoerd, te weten de provinciewet van 1850 en de gemeentewet van 1851 (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 26; Derksen & Schaap, 2007: 166-167). Johan Rudolph Thorbecke speelde bij het opstellen en invoeren van deze wetten een zeer prominente rol. Reeds in 1824 had Thorbecke het gedachtegoed van de democratische rechtstaat uitgewerkt in een leer voor gedegen binnenlands bestuur. Thorbecke zag de staat als een levend wezen, en formuleerde dientengevolge zijn analyse van de staat in termen die men normaliter zou vinden in de analyse van een biologisch organisme (Derksen & Schaap, 2007: 166-167).
De visie van Thorbecke wordt door Derksen en Schaap (2007: 167) als volgt samengevat: “Thorbecke beziet de staat als een georganiseerd volk, waarbinnen verschillende gelijkwaardige groepen leven. Iedere groep vormt een deel van het geheel en is op zichzelf belangrijk, zoals ook voor een lichaam het hart, de nieren, en andere lichaamsdelen zelfstandige betekenis hebben. Als één of meer van deze delen ontbreekt, kan het geheel niet meer volledig worden genoemd. Tegelijkertijd kunnen de delen niet zonder het geheel. Binnen
9
een staat behoort het gelijkwaardige belang van ieder deel tot uitdrukking te komen door de erkenning van de eigen zelfstandigheid (autonomie). Daarbij is de gemeente geen onderdeel van de nationale overheid, maar vormen gemeenten, provincies en de nationale overheid alle drie een deel van het grotere geheel, de staat.” De zelfstandige, autonome kracht van de verschillende delen staat in deze visie centraal. Daarbij moet deze zelfstandige kracht van de delen zelfs worden gestimuleerd ten faveure van het geheel, zolang dit het voorbestaan van het overkoepelende stelsel niet in gevaar brengt. De zelfstandigheid van de delen moet op deze wijze het leervermogen van het geheel vergroten (Derksen & Schaap, 2007: 167-168).
De zelfstandigheid van de onderste bestuurslaag, de gemeenten, was voor Thorbecke van eminent belang (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 89-90; Derksen & Schaap, 2007: 167). De gemeente was voor Thorbecke niet alleen primair een onderdeel van de overkoepelende staat, maar ook een apert zelfstandig onderdeel, en daarmee een zelfstandig lichaamsdeel binnen de staat. Binnen de visie van Thorbecke hadden gemeenten een uitgesproken autonoom recht. Daarmee probeerde Thorbecke de eigen ontstaansgrond van de gemeenten te respecteren. Gemeenten werden dan ook niet middels de Grondwet ingesteld, maar juist gehandhaafd. In het verlengde hiervan werd aan gemeenten ook geen autonomie verleend, maar werd deze autonomie erkend als een vaststaand, eigen recht (Derksen & Schaap, 2007: 167). Tegelijkertijd werd deze autonomie binnen de visie van Thorbecke wel gestructureerd, gereguleerd en in zekere mate ingeperkt, om het binnenlands bestuur werkbaar te houden. Met betrekking tot lokale taken en verantwoordelijkheden bleef de nadruk echter liggen op gemeentelijke autonomie (Derksen & Schaap, 2007: 167-169).
Thorbecke was zich er terdege van bewust dat het bestaan van drie verschillende bestuurslagen, de nationale overheid, de provincies en de gemeenten, tot complicaties zou kunnen leiden en dat een dergelijke structuur nadere ordening behoefde. Hierbij keek Thorbecke vooral naar belangen en maakte hij een duidelijke indeling, waarbij het nationale belang boven het provinciale belang prevaleert en het provinciale belang boven het lokale belang staat (Derksen & Schaap, 2007: 167-168). Daarmee stelde Thorbecke grenzen aan het recht van bijvoorbeeld gemeenten om op te komen voor de eigen belangen, of de belangen van de inwoners van de gemeente. Volgens Derksen en Schaap (2007: 168): “Zouden deze grenzen worden overschreden waar de belangenbehartiging in strijd kwam met de behartiging van hogere belangen door hogere overheden. De hiërarchie van verantwoordelijkheden stond voor Thorbecke buiten kijf.”
10
voorrang op de gemeentelijke belangen en wensen. Overigens impliceert dit geenszins het bestaan van een hiërarchische bevelsrelatie tussen de nationale overheid en de gemeenten, of tussen de provincies en de gemeenten. De hogere bestuurslagen hadden er volgens Thorbecke slechts op toe te zien dat beleid van de gemeenten niet in strijd was met de zogenoemde hogere belangen. Zolang hier geen sprake van was, moesten de hogere bestuurslagen de gemeenten alle ruimte geven om van hun autonomie gebruik te maken en hun eigen weg te gaan. In de visie van Thorbecke werd toezicht slechts geconceptualiseerd als afwerende macht (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 28-30; Derksen & Schaap, 2007: 168).
Ondanks het feit dat Thorbecke zeer veel waarde hechtte aan de autonomie van de lagere bestuurslagen, kon er geen sprake zijn van volledige soevereiniteit van deze provincies en gemeenten. Soevereiniteit was voorbehouden aan de staat. Tegelijkertijd was er, zoals eerder al werd aangehaald, ook geen sprake van een hiërarchische bevelsrelatie tussen enerzijds de nationale overheid en anderzijds de provinciale en gemeentelijke bestuurslagen. In dit verband spreekt men dan ook wel van een gedecentraliseerde eenheidsstaat (Derksen & Schaap, 2007: 169). De regionalisering van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing, en de daaruit voortgekomen Nederlandse veiligheidsregio’s, sluit aan op het gedachtegoed van Thorbecke en is zo een concreet voorbeeld van de werking van de van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de 21e eeuw (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 28-31, 104-107; Derksen & Schaap, 2007:
167-169.
De term decentraliseerde eenheidsstaat lijkt op het eerste gezicht tegenstrijdig te zijn. Het concept decentralisatie heeft immers betrekking op de overdracht van taken en bevoegdheden naar lagere bestuurslagen, terwijl het concept eenheidsstaat juist duidt op een centraal, van bovenaf opgelegde samenhang en coördinatie (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 28). De brug tussen decentralisatie enerzijds en de eenheidsstaat anderzijds wordt geslagen door de invulling van de eerder genoemde begrippen autonomie en toezicht, alsmede door het begrip medebewind. Wanneer er sprake is van medebewind stellen de lagere bestuurslagen, de provincies en de gemeenten, regels op in opdracht van een hogere bestuurslaag of een hogere regeling, bijvoorbeeld een wet. In dergelijke gevallen zijn gemeenten veelal vrij om de inhoud van de regels vorm te geven, maar moeten ze daarbij rekening houden met de regels die voortkomen uit de hogere bestuurslaag of regeling (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 28-29).
11
het Nederlandse bestel zorgen er niet alleen voor dat de term gedecentraliseerde eenheidsstaat geen tegenstrijdigheid is. Tevens geven deze begrippen in zoverre inhoud aan de term gedecentraliseerde eenheidsstaat dat deze is verworden tot een volwaardige besturingsfilosofie voor het binnenlands bestuur. Hierbij is het wel van belang om op te merken dat er altijd een zekere onenigheid heeft bestaan over de gewenste mate van centralisatie versus de gewenste mate van decentralisatie. Het vinden van de juiste balans tussen de wenselijkheid van eenheid en de noodzaak tot verscheidenheid levert tot op de dag van vandaag discussie op (Derksen & Schaap, 2007: 169-171). Deze discussie zal ook in dit onderzoek naar de verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio terug komen en draagt bij aan de beeldvorming omtrent de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de huidige tijd.
De indeling van het Nederlandse binnenlandse bestuur in drie bestuurslagen ligt ten grondslag aan het bestaan van de uiteenlopende ‘overheden’ op de verschillende niveaus. In veel gevallen zijn deze overheden, zowel binnen dezelfde bestuurslaag als tussen verschillende bestuurslagen, in aanzienlijke mate afhankelijk van elkaar, waardoor samenwerking noodzakelijk is (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 30; De Greef, 2008: 1-2). De gemeenten zijn, op sommige vlakken, goede voorbeelden van bestuurseenheden met een noodzaak tot samenwerking indien men wil komen tot een effectief en efficiënt bestuur. Zo hebben kleinere gemeenten vaak een te kleine bedrijfseconomische schaal om al hun taken op efficiënte en adequate wijze te kunnen vervullen, terwijl grotere gemeenten door een te kleine ruimtelijke schaal vaak niet in staat zijn om op effectieve wijze op te treden tegen alle regionale problemen die een impact hebben op het reilen en zeilen in de gemeente (Derksen & Schaap, 2007: 199). In beide gevallen is samenwerking tussen (buur)gemeenten wenselijk. Derksen en Schaap (2007: 199-200) stellen dat: “Samenwerking in het eerste geval wenselijk is voor de efficiënte uitvoering van gemeentelijke taken en in het tweede geval voor de effectieve coördinatie van gemeentelijk beleid op regionale schaal, dus voor gezamenlijke planning en ordening.”
Samenwerking tussen gemeenten is ook noodzakelijk op het vlak van rampenbestrijding en crisisbeheersing, omdat al aan het begin van deze eeuw uit verschillende onderzoeken en rapporten is gebleken dat gemeenten in veel gevallen niet voldoende schaalgrootte hebben om, bij alle potentiele, uiteenlopende typen rampen, adequaat en geheel zelfstandig op effectieve wijze te kunnen optreden (Rapport Inspectie OOV, 2010: 42). In Nederland ziet men veiligheid in de kern als een lokale verantwoordelijkheid, waardoor er voor is gekozen om de rampenbestrijding en crisisbeheersing op regionaal niveau te organiseren in afgebakende veiligheidsregio’s. Deze regionale samenwerkingsverbanden tussen gemeenten hebben de
12
bestuurlijke en operationele slagkracht op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing vergroot (De Greef, 2009: 451; Rapport Inspectie OOV, 2010: 42).
Een intergemeentelijk samenwerkingsverband kan verschillende vormen aannemen, waarbij een dergelijke samenwerking zowel een privaatrechtelijke basis als een publiekrechtelijke basis kan hebben. De meest voorkomende privaatrechtelijke opties zijn samenwerking binnen een stichting of vennootschap, terwijl op publiekrechtelijke basis een samenwerking tussen gemeenten in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr) een veel voorkomende optie is (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 30, 104-106; Derksen & Schaap, 2007: 200, De Vries, 2006: 1-3). De Wet gemeenschappelijke regelingen verschaft gemeenten, en andere lichamen van algemeen bestuur binnen het Nederlandse bestel, de mogelijkheid om voor een specifiek omschreven en vastgelegde taak een samenwerkingsverband aan te gaan. Tevens regelt de Wgr de daadwerkelijke totstandkoming van samenwerkingen op basis van gemeenschappelijke regelingen alsmede de samenstelling en bevoegdheden van de bijbehorende bestuursorganen, zoals bijvoorbeeld een algemeen bestuur of een dagelijks bestuur van een gemeenschappelijke regeling (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 104; Derksen & Schaap, 2007: 200).
Het algemeen bestuur van een gemeenschappelijke regeling bestaat altijd uit vertegenwoordigers van de deelnemende gemeenten. Daarnaast worden de financiën die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de taak, of taken, die belegd zijn in de gemeenschappelijke regeling door de deelnemende gemeenten beschikbaar gesteld.1 Verder is
het bestuur van een gemeenschappelijke regeling alleen bevoegd tot het nemen van besluiten aangaande de specifieke zaken in samenspraak door de deelnemende gemeenten aan het bestuur van de regeling zijn gedelegeerd (De Greef, 2008: 11-14; Derksen & Schaap, 2009: 200-201). De samenwerking, en daarmee ook de zeggenschap van het bestuur van een gemeenschappelijke regeling, is functioneel ingeperkt tot een specifieke taak of tot een specifiek beleidsveld.
De 25 veiligheidsregio’s in Nederland zijn voorbeelden van gemeentelijke samenwerkingsverbanden op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 106-107; De Greef, 2009: 450-451). Toch zijn de veiligheidsregio’s anders dan de meeste gemeenschappelijke regelingen. Ten eerste is er in het geval van de
1 Met betrekking tot de veiligheidsregio’s is er bij uitzondering ook sprake van een bijdrage van de landelijke
13
veiligheidsregio’s geen sprake van een gemeentelijke samenwerking die op vrijwillige basis door de gemeenten is aangegaan (De Greef, 2009: 451-452; De Vries, 2006: 4 & 7). De veiligheidsregio’s zijn namelijk bij wet in het leven geroepen. Op basis van art. 8 van de Wet veiligheidsregio’s is het Nederlandse grondgebied opgedeeld in geografische regio’s. Vervolgens worden de colleges van B & W van alle gemeenten die behoren tot eenzelfde regio krachtens art. 9 van de Wet veiligheidsregio’s verplicht om een gemeenschappelijke regeling te treffen en een openbaar lichaam in te stellen, te weten de veiligheidsregio.
Ten tweede hebben de gemeenten die tezamen onderdeel uit maken van een veiligheidsregio ook niet de mogelijkheid gehad om in samenspraak te bepalen welke taak, of taken, en bevoegdheden men in de gemeenschappelijke regeling wilde beleggen (De Greef, 2008: 11-14). De specifieke taken en bevoegden die door de gemeenten aan de besturen van de verschillende veiligheidsregio’s dienen te worden overgedragen zijn namelijk landelijk vastgelegd krachtens art. 10 van de Wet veiligheidsregio’s (Brochure Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2007: 6-7; De Greef, 2009: 455). Het feit dat er met betrekking tot de veiligheidsregio’s geen sprake is van vrijwillige gemeentelijke samenwerking en dat de gemeenten tevens niet zelf in eerste lijn hebben kunnen bepalen welke taken of bevoegdheden er in de gemeenschappelijke regeling zijn belegd, kan een belangrijke factor zijn bij het ontstaan van eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s.
In art. 2 van de Wet veiligheidsregio’s is vastgelegd dat het college van B & W belast is met de organisatie van de brandweerzorg, de rampenbestrijding en crisisbeheersing, en met de geneeskundige hulpverlening. Daarnaast heeft de burgemeester ook het opperbevel in het geval van een ramp. Tegelijkertijd is het bestuur van de veiligheidsregio, krachtens art. 10 van de Wet veiligheidsregio’s, verantwoordelijk voor het organiseren en voorbereiden van de rampenbestrijding en crisisbeheersing alsmede voor het instellen en in stand houden van een brandweer en een gemeentelijke hulpverleningsorganisatie in de regio (GHOR). Op het eerste gezicht lijkt dit tegenstrijdig. Dit is echter niet het geval. Met betrekking tot de veiligheidsregio is er hier sprake van een constructie die binnen het Nederlandse bestel bekend staat als verlengd lokaal bestuur (Brainich von Brainich Felth, 2007: 2-4; Breeman, van Noort & Rutgers, 2015: 106-107).
De Greef (2009: 451) stelt dat: “Verlengd lokaal bestuur primair betekent dat er sprake is van een samenwerkingsverband, dat geworteld is in de deelnemende gemeentebesturen. Het bestuur van het samenwerkingsverband wordt van die gemeentebesturen afgeleid, de
14
bevoegdheden komen van de gemeentebesturen en de democratische legitimatie komt eveneens via de gemeentebesturen.” De Wet gemeenschappelijke regelingen verschaft kaders en waarborgen voor het vormgeven van verlengd lokaal bestuur. Vanzelfsprekend zijn de kaders en waarborgen in de Wet gemeenschappelijke regelingen ook van toepassing op de veiligheidsregio’s, vanwege het feit dat deze organisaties specifiek zijn opgezet om te functioneren als verlengd lokaal bestuur (Brochure Ministerie van BZK, 2007: 5-6; De Greef, 2009: 451-452).
Als laatste is het nog van belang om te vermelden dat het algemeen bestuur van een veiligheidsregio, bestaande uit alle burgemeesters van de tot de regio behorende gemeenten, uit haar midden een dagelijks bestuur kiest (Brainich von Brainich Felth, 2007: 2). Dit gebeurt op basis van art. 14 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Hierbij is het in de praktijk ook mogelijk om één of meerdere leden van het dagelijks bestuur te kiezen die zelf geen deel uitmaken van het algemeen bestuur. In de praktijk zijn dit vaak wethouders van grote gemeenten binnen de veiligheidsregio. Leden die geen deel uitmaken van het algemeen bestuur mogen nooit in de meerderheid zijn in het dagelijks bestuur van de veiligheidsregio. Tevens mogen de leden van het dagelijks bestuur, uitzonderingen daargelaten, ook nimmer de meerderheid uitmaken van het algemeen bestuur (De Greef, 2008: 7; Interview 7, 2016: 81).
De constateringen dat de veiligheidsregio’s vorm zijn gegeven op basis van een wettelijk ingestelde gemeenschappelijke regeling en dat hierbij gebruik wordt gemaakt van een constructie die men in Nederland kent als verlengd lokaal bestuur zijn belangrijke achtergronden bij dit onderzoek. Deze factoren verschaffen een eerste inzicht in de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de 21e eeuw. Daarnaast kan gesteld worden dat de veiligheidsregio’s, ondanks dat deze organisaties bij wet zijn ingesteld, zijn gecreëerd om gemeenten in staat te stellen om op een efficiëntere, effectievere en kwalitatief hoogwaardiger wijze invulling te geven aan lokale taken, zoals de organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing, brandweerzorg en geneeskundige hulpverlening (De Greef, 2009: 450-451). De verantwoordelijkheid voor deze taken blijft op basis van art. 2 van de Wet veiligheidsregio’s, ondanks het bij wet instellen van de veiligheidsregio’s, ook gewoon bij de gemeenten liggen. Dit gaat gepaard met een aanzienlijk mate van autonomie. Deze autonomie sluit aan op de leer van Thorbecke betreffende binnenlands bestuur, waarbinnen het concept van de gedecentraliseerde eenheidsstaat een zeer prominente rol vertolkt (Derksen & Schaap,
15
In het verlengde van deze bevindingen in de theoretische context van dit onderzoek is het dan ook van belang om het handelen van de veiligheidsregio’s, zowel op ambtelijk als op bestuurlijk niveau, en het beleid van de veiligheidsregio’s primair vanuit een municipaal perspectief te bezien. De in dit hoofdstuk geschetste bestuursrechtelijke context, waaruit primair het prevalerende municipale handelings- en beleidsperspectief van de veiligheidsregio’s naar voren komt, is van eminent belang om in een later stadium van dit onderzoek in staat te zijn om de eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van de veiligheidsregio’s te begrijpen, en om uiteindelijk een antwoord te kunnen formuleren op de onderzoeksvraag.
16
3. Methodologie
Het derde hoofdstuk van dit onderzoek is gericht op het verklaren en verantwoorden van de, bij het uitvoeren van dit onderzoek gemaakte, methodologische keuzes. De gemaakte methodologische keuzes zijn vanzelfsprekend ingegeven door wens om tot een accuraat en omvattend antwoord op de onderzoeksvraag te komen. De voor dit kwalitatieve onderzoek gekozen onderzoeksvraag bestaat uit twee verschillende componenten (Bryman, 2008: 365-375). Met dit onderzoek wordt niet alleen beoogd om vast te stellen in hoeverre er verschillen zijn tussen de beleidsagenda’s van de veiligheidsregio’s, maar wordt er ook gestreefd naar het begrijpen van deze verschillen. Het tweeledige karakter van deze onderzoeksvraag vraagt om een specifiek toegesneden onderzoeksstrategie, waarbij gebruik wordt gemaakt van verschillende onderzoeksmethoden alsmede verschillende methoden voor de verzameling van de benodigde data. Alleen door het combineren van de onderzoeksmethoden en methoden voor het verzamelen van data is het mogelijk om beide delen van de onderzoeksvraag te beantwoorden.
In het kader van dit onderzoek is het ook van belang om de gemaakte keuze met betrekking tot het theoretisch kader, tot op zekere hoogte, toe te lichten en te verantwoorden. Er is uiteindelijk gekozen voor een theoretisch kader waarbij de focus ligt op de bestuurlijke inbedding, en daarmee samenhangende staats- en bestuursrechtelijke grondslagen, van de veiligheidsregio’s binnen het Nederlandse bestel (Breeman, Van Noort & Rutgers, 2015: 28-32; Derksen & Schaap, 2007: 165-170). Echter, in eerste instantie was het idee om theorieën omtrent agendavorming als theoretisch kader voor dit onderzoek te gebruiken. Van dit plan is tijdens de initiële dataverzamelingsfase van dit onderzoek afgestapt, toen in de loop van dit proces duidelijk werd dat deze theorie niet de juiste analytische lens verschafte voor een verdiepende analyse.
Daarnaast is ook uit de voor dit onderzoek afgenomen interviews, waarover later meer, gebleken dat er voor een verdiepende analyse, gericht op het daadwerkelijk doorgronden en begrijpen van eventuele verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s, een ander theoretisch kader noodzakelijk was (Marsh & Stoker, 2010: 235-242). Deze aanpassing, een bijstelling van de theoretische lens, faciliteert het doorgronden, en dus het daadwerkelijke begrijpen, van de verschillen tussen de beleidsagenda’s van de veiligheidsregio’s.
In het verlengde van de bovenstaande bevindingen is het belangrijk om op te merken dat er bij dit onderzoek geen sprake is van een theoretisch kader in de klassieke conceptualisatie
17
dat normaliter wordt gebruikt bij deductief onderzoek. Er is gekozen voor een inductieve onderzoeksstrategie, waarbij (beginnende) theorievorming het uiteindelijke resultaat is van het onderzoek (Bryman, 2008: 12-13). In deze context spreekt met ook wel van grounded theory, een benadering die gericht is op het genereren van theoretische bevindingen op basis van verzamelde data in plaats van op het toetsen van theorie aan de hand van data. Theoretische bevindingen vloeien dus voort uit de verzamelde en geanalyseerde data (Bryman, 2008: 540-543). Overigens betekent deze inductieve methode niet dat de onderzoeker geen notie heeft van mogelijk belangwekkende concepten en visies aangaande zijn vraagstuk. Juist deze zaken zijn in het vorige hoofdstuk in het theoretisch kader uiteen gezet.
De door de onderzoeker gekozen onderzoeksstrategie is gebaseerd op een klassiek artikel van Herbert Blumer uit 1954, genaamd ‘What is wrong with Social Theory?’. In dit artikel stelt Blumer dat de concepten die in zijn onderzoeksveld gebruikt worden in de kern attenderende (of ook wel sensitiverende) instrumenten zijn. Blumer (1954: 6-7) rept dan ook van attenderende concepten en contrasteert deze met zogenoemde vastomlijnde, definitieve concepten. Volgens Blumer (1954: 7) schrijven vastomlijnde definitieve concepten nauwkeurig voor wat men moet zien, terwijl attenderende concepten slechts mogelijke kijk- en onderzoeksrichtingen ten aanzien van empirische waarnemingen suggereren binnen een veel breder referentiekader. De attenderende concepten dienen als vehikel voor het ontwikkelen van een volledig beeld ten aanzien van een specifieke casus en fungeren daarmee als een belangrijk middel om wetenschappelijk onbekend terrein aan onderzoek te onderwerpen (Blumer, 1954: 8). Zoals in de inleiding staat beschreven is er in het geval van de veiligheidsregio’s absoluut sprake van onbekend onderzoeksterrein. De inductieve onderzoeksstrategie doet niets af aan de bruikbaarheid van het geformuleerde theoretisch kader in hoofdstuk twee. Dit kader zal slechts op een alternatieve, maar voor dit inductieve onderzoek passende, wijze worden gebruikt.
Op basis van de theorie van Blumer (1954) zal er bij de analyse van de onderzoeksgegevens gebruik worden gemaakt van een aantal attenderende concepten. Deze concepten zijn, zoals eerder aangehaald, uiteen gezet in het theoretisch kader. Er zijn vier pregnante attenderende concepten die steeds terug komen in dit onderzoek, te weten: gemeentelijke autonomie, de gedecentraliseerde eenheidsstaat, de beleidsagenda van de veiligheidsregio en intergemeentelijke samenwerking op basis van verlengd lokaal bestuur. Deze attenderende concepten brengen lijn aan in de analyses bij de deelvragen en structureren zo de uiteindelijke beantwoording van de onderzoeksvraag.
18
dit onderzoek, dat gericht is op het vaststellen en begrijpen van verschillen tussen de beleidsagenda’s van deze organisaties. Op grond van zowel de vraagstelling als de onderzoeksobjecten bevat het onderzoek elementen van een vergelijkende case study (Bryman, 2008: 59-62). Echter, in algemene zin laat het onderzoek zich het beste typeren als een zogenoemde qualitative interview study, daar het grootste deel van de relevante data is verzameld door het afnemen van interviews onder medewerkers van de verschillende Nederlandse veiligheidsregio (Maxwell, 2012: 147-148). Daarnaast is er voor deze studie ook gebruik gemaakt van literatuur omtrent de geschiedenis van de rampenbestrijding in Nederland, relevante (overheids)documenten met betrekking tot zowel de geschiedenis van de rampenbestrijding in Nederland als de opmaat naar de totstandkoming van de Wet veiligheidsregio’s, meerjarenbeleidsplannen van verschillende veiligheidsregio’s en de wettekst Wet veiligheidsregio’s.
De keuze om voor dit onderzoek gebruik te maken van interviews is ingegeven door verschillende factoren. Ten eerste is het ondervragen van experts, in dit geval medewerkers van veiligheidsregio’s, aangaande het beleid en de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s, een zeer geschikte methode om vast te stellen of er sprake is van verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s (Bryman, 2008: 457-462; Marsh & Stoker, 2010: 258-259). De geïnterviewde medewerkers van veiligheidsregio’s weten hoe deze beleidsagenda’s tot stand komen en welke factoren daarop van invloed zijn. Vaak weten zij ook hoe de beleidsagenda’s van andere veiligheidsregio’s eruit zien en tot stand zijn gekomen. Dit maakt deze personen bij uitstek geschikt om te bevragen voor deze studie. In het verlengde hiervan zijn deze experts ook in staat het begrijpen van verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s te faciliteren.
Ten tweede is de keuze om gebruik te maken van interviews ingegeven door het feit dat de onderzoeker in de gelukkige omstandigheid verkeerde dat hij zowel via zijn professionele netwerk als via zijn privé-netwerk gemakkelijk in contact kon treden met de medewerkers van veiligheidsregio’s met relevante kennis omtrent de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s. Het maken van afspraken voor interviews werd hierdoor aanzienlijk makkelijker (Bryman, 2008: 457-462). Als laatste is de keuze om gebruik te maken van interviews ook ingegeven door de persoonlijke interesse van de onderzoeker in de veiligheidsregio’s. De interviews maakten het mogelijk om allerlei interessante thema’s te verkennen die sterk bij hebben gedragen aan de beeldvorming van de onderzoeker. Daarnaast hebben de door de interviews opgedane contacten
19
de onderzoeker in een later stadium ook in de professionele sfeer kansen verschaft.
Bij de selectie van geschikte medewerkers van veiligheidsregio om te interviewen stond het hebben van kennis en expertise ten aanzien van het beleid en de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s voorop (Bryman, 2008: 458-460; Marsh & Stoker, 2010: 258-259). Allereerst heeft de onderzoeker per email of per telefoon contact opgenomen met alle 25 Nederlandse veiligheidsregio’s met een uitleg omtrent zijn onderzoek en met het verzoek om doorverwezen te worden naar een medewerker met expertise en (eind)verantwoordelijkheid voor het beleid binnen de organisatie. De onderzoeker heeft op deze wijze getracht om een zo gevarieerd mogelijk data sample, gespreid over zoveel mogelijk verschillende veiligheidsregio’s, te verkrijgen. Voor alle veiligheidsregio’s kan gesteld worden dat zij de mogelijkheid hebben gekregen om aan het onderzoek deel te nemen (Bryman, 2008: 457-462; Maxwell, 2012: 147-148).
De initiële benadering verliep normaliter via openbare portalen, te weten algemene e-mailadressen en telefoonnummers voor vragen en verzoeken. Bij verscheidene veiligheidsregio’s resulteerde deze strategie, na doorverwijzing, in contact met een medewerkers met de juiste expertise. Met al deze medewerkers van veiligheidsregio’s die zich bereidwillig toonden is vervolgens een interview afgenomen. De hier beschreven algemene benaderingswijze ligt ten grondslag aan het merendeel van de voor dit onderzoek afgenomen interviews.
Daarnaast heeft de onderzoeker gebruik gemaakt van zijn persoonlijke en professionele netwerk om in contact te treden met een aantal van de voor dit onderzoek geïnterviewde medewerkers. Een uiterst effectieve strategie, omdat deze personen zonder enige aarzeling hun medewerking wilden verlenen aan het onderzoek. De persoonlijke en professionele contacten van de onderzoeker zijn werkzaam bij veiligheidsregio’s waarbij de algemene benadering in een eerder stadium niet had geresulteerd in interviewafspraken, waardoor deze aanpak de spreiding en representativiteit van het data sample ten goede is gekomen. Het sample aan interviews kan ook ten dele worden aangemerkt als een zogenoemd snowball sample, omdat geïnterviewden de onderzoeker regelmatig doorverwezen naar collega’s, zowel binnen de eigen organisatie als bij een andere veiligheidsregio, voor verdere interviews (Bryman, 2008: 458-459).
Er zijn voor dit onderzoek in een tijdsbestek van een maand, in juni 2016, uiteindelijk 14 interviews afgenomen bij 4 vrouwelijke medewerkers en 10 mannelijke medewerkers van 12 verschillende veiligheidsregio’s in Nederland, te weten Brabant Zuid-Oost, Flevoland,
20
Gelderland-Midden, Gooi- en Vechtstreek, Hollands Midden, Limburg-Noord, Noord- en Oost Gelderland, Noord-Holland Noord, Twente, Utrecht, Zeeland en Zuid-Holland Zuid (zie ook bijlage 1). Daarmee bevat het data sample 48% van de Nederlandse veiligheidsregio’s. Van de veiligheidsregio’s Limburg-Noord en Utrecht is zijn ieder 2 medewerkers geïnterviewd. De ‘extra’ interviews kwamen tot stand nadat de onderzoeker door de 1e geïnterviewden uit deze
regio’s werd doorverwezen naar een bereidwillige collega met voor het onderzoek relevante expertise.
Onder de geïnterviewden bevinden zich een aantal directiesecretarissen en bestuursadviseurs van verschillende veiligheidsregio’s. Daarnaast zijn er onder andere ook interviews afgenomen met algemeen beleidsmedewerker met verantwoordelijkheid voor het meerjarenbeleidsplan van haar veiligheidsregio, een accountmanager en een hoofd van een regionale veiligheidsbureau (zie ook bijlage 1). Door deze uiteenlopende functies zijn vaste vragen en thema’s in de interviews steeds vanuit een andere visie belicht, waardoor de verzamelde interviewgegevens veel informatie bevatten en een compleet beeld schetsen.
Indien er meer tijd was geweest om het onderzoek uit te voeren, had het data sample mogelijk kunnen worden uitgebreid met interviews met medewerkers van ontbrekende veiligheidsregio’s. Echter, hierbij moet worden opgemerkt dat de onderzoeker er ondanks herhaaldelijke pogingen niet in is geslaagd om constructief in contact te treden met de in het data sample ontbrekende veiligheidsregio’s. Het is zeer de vraag of dit met meer tijd voor het onderzoek wel zou zijn gelukt. Desondanks is er sprake van een representatief data sample waarin een aanzienlijk deel van de veiligheidsregio’s is vertegenwoordigd. Tevens zijn er middels de 14 afgenomen interviews meer dan voldoende gegevens verzameld om het beantwoorden van zowel de centrale onderzoeksvraag als de deelvragen te faciliteren (Bryman, 2008: 458-462).
Er is in het kader van dit onderzoek gebruik gemaakt van zogenoemde semi-gestructureerde interviews (Bryman, 2008: 438). Bij semi-semi-gestructureerde interviews maakt de interviewer, in dit geval de onderzoeker, gebruik van een lijst met zowel vooraf vastgestelde vragen als ietwat algemenere onderwerpen of thema’s (zie bijlage 2). Bepaalde vragen of thema’s komen, gezien het doel van het onderzoek, in alle interviews aan de orde (Bryman, 2008: 442-443). In het kader van dit onderzoek betrof het hier primair vragen aangaande de belangrijkste attenderende concepten waarover de onderzoeker informatie wilde vergaren. Andere vragen en thema’s kunnen de revue passeren door in te haken op eerdere uitspraken van
21
een geïnterviewde, of als de onderzoeker vermoedt dat de geïnterviewde over bepaalde relevante informatie beschikt. Van een vooraf vaststaande volgorde van interviewvragen is, mede door de wens om in te kunnen spelen op de antwoorden van geïnterviewden, geen sprake (Bryman, 2008: 438-439).
In algemene zin hebben geïnterviewden bij semi-gestructureerde interviews veel vrijheid om op eigen wijze de gestelde vragen te beantwoorden. Er is sprake van een flexibel interview proces, waarbij de nadruk ligt op de wijze waarop elke individuele geïnterviewde de relevante thema’s en feiten framed, invult en begrijpt. Dit sluit goed aan op het gebruik van de door Blumer geconceptualiseerde attenderende concepten, waarbij het niet gaat om eenduidige afgebakende concepten maar juist om de invulling en de betekenis die aan concepten gegeven kan worden in een brede context. (Blumer, 1954: 6-8). Het uiteindelijke doel van ieder interview is om te achterhalen wat de geïnterviewde als de belangrijke factoren ziet bij het verklaren en begrijpen van feiten, patronen en gebeurtenissen. De analyses en bevindingen van de geïnterviewden verschaffen zo inzicht in het onderwerp van zowel het interview als het onderzoek (Bryman, 2008: 438-441; Marsh & Stoker, 2010: 258-261).
De keuze om voor dit onderzoek gebruik te maken van semi-gestructureerde interviews is onder meer ingegeven door de het feit dat een flexibel interviewproces in het kader van dit onderzoek wenselijk is (Bryman, 2008: 456). Het leggen van nadruk op de wijze waarop de geïnterviewde medewerkers, als zijnde experts op dit gebied, de in de interviews aangehaalde onderwerpen framen en bezien, stelt de onderzoeker in staat om op inductieve wijze tot verdiepende inzichten te komen (Bryman, 2008: 438-439). Deze verdiepende inzichten maken het voor de onderzoeker mogelijk om, naast het vaststellen van verschillen tussen de beleidsagenda’s van individuele veiligheidsregio’s, de bestaande verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s in Nederland in de juiste context te plaatsen en deze daadwerkelijk te begrijpen. De keuze voor het semi-gestructureerde interviewformat, alsmede de overkoepelende keuze om gebruik te maken van een kwalitatieve onderzoeksmethode, heeft het beantwoorden van het 2e deel van de onderzoeksvraag, het begrijpen van de verschillen tussen de beleidsagenda’s van veiligheidsregio’s in aanzienlijke mate gefaciliteerd (Marsh & Stoker, 2010: 255-258).
In tegenstelling tot een ongestructureerd interview stelt een semi-gestructureerd interview de onderzoeker in staat om het interview in enigerlei mate te sturen, middels de vooraf opgestelde lijst van vragen en gespreksonderwerpen, zodat de voor het onderzoek relevante thema’s in ieder geval aan bod komen tijdens het interview (Bryman, 2008: 438-440). De
22
mogelijkheid om semi-gestructureerde interviews, tot op zekere hoogte, op thema’s te sturen doet de kans dat een dergelijk interview waardevolle informatie oplevert toenemen. Zeker bij een arbeidsintensieve onderzoeksmethode zoals het afnemen van interviews, waarbij veel tijd in de voorbereiding en de verwerking van de interviewgegevens gaat zitten, is dit een waardevol wapen in het arsenaal van de onderzoeker. Ook voor dit onderzoek heeft het richting geven aan de interviews op basis van de vooraf opgestelde lijst met vragen en thema’s, primair op basis van de geselecteerde attenderende concepten, bijgedragen aan vergroten van de relevantie van de interviewgegevens voor het onderzoek (Bryman, 2008: 438-440, 443).
Het merendeel van de voor dit onderzoek gehouden interviews is afgenomen op locaties die door de geïnterviewden zelf gekozen zijn. In de meeste gevallen een provinciehuis, een gemeentehuis, een brandweerkazerne of een kantoor van de veiligheidsregio. Deze interviewlocaties waren over het algemeen tevens de locatie waar de geïnterviewden werkzaam zijn. Naast deze interviews op locatie zijn er, vaak op verzoek van de geïnterviewden, ook een aantal telefonische en Skype interviews afgenomen. Het afnemen van telefonische (en Skype) interviews is ietwat onconventioneel in het kader van kwalitatief onderzoek, zeker omdat het hier vaak relatief lange en diepgaande interviews betreft (Bryman, 2008: 457). Daarnaast is het bij telefonische interview niet mogelijk om de lichaamstaal en andere non-verbale handelingen van een geïnterviewde te observeren, waarin verdere interessante informatie of een aanwijzing om door te vragen op een bepaald thema verscholen kan liggen (Bryman, 2008: 457-458). Skype is op dit vlak van toegevoegde waarde, omdat een videoverbinding het mogelijk maakt om lichaamstaal en andere non-verbale handelingen tot op zekere hoogte alsnog te observeren. Toch weegt dit niet geheel op tegen observatiemogelijkheden in het geval van een traditioneel face-to-face interview.
Echter, er zijn ook aanzienlijke voordelen verbonden aan het afnemen van interviews via de telefoon of via Skype. Allereerst kan een dergelijk interview zowel de onderzoeker als de geïnterviewde tijd besparen (Bryman, 2008: 457-458). Zo is er geen sprake van reistijd voor de onderzoeker, welke bij interviews in bijvoorbeeld grensregio’s behoorlijk kan oplopen, en hoeft de geïnterviewde in kwestie niet zijn agenda om te gooien om de onderzoeker te kunnen ontvangen voor een interview. Een telefonisch interview verschaft meer flexibiliteit, legt in mindere mate beslag op de geïnterviewden, en kan vaak makkelijker ingepland worden. Zo vonden een aantal geïnterviewden het geen enkel probleem om de onderzoeker telefonisch of via Skype tijdens een lunchpauze of zelfs na kantooruren te woord te staan.
23
Naast deze praktische overwegingen is de keuze voor het afnemen van interviews via de telefoon of via Skype primair ingegeven door kwalitatieve afwegingen ten aanzien van verzamelen van de onderzoeksgegevens. Ten eerste verschaft, zoals eerder al werd aangehaald, de mogelijkheid tot een telefonisch of Skype interview de potentiele geïnterviewden meer flexibiliteit qua tijd, en worden eventuele logistieke obstakels minder relevant. Potentiele interviewkandidaten zullen hierdoor eerder geneigd zijn om een verzoek tot een interview positief te beantwoorden (Bryman, 2008: 456-458). Ten tweede kan het voor een geïnterviewde soms makkelijker zijn om telefonisch vragen eerlijk en volledig te beantwoorden. De interviewsituatie is minder persoonlijk dan het geval is in een face-to-face situatie, en kan ook als minder bedreigend worden gezien. Dit kan de eerlijke beantwoording van vragen over bijvoorbeeld gevoelige politieke onderwerpen met betrekking tot de eigen veiligheidsregio te goede komen (Bryman, 2008: 457).
Als laatste is de keuze om een deel van de interviews per telefoon of via Skype af te nemen ook voor een belangrijk deel ingegeven door het feit dat er geen enkel bewijs is dat het deze wijze van interviewen leidt tot een afname in de kwaliteit van de interviewgegevens. Geïnterviewden geven, net zoals in face-to-face situaties, tijdens telefonische interviews over het algemeen uitgebreid en gedetailleerd antwoord op de gestelde vragen. Daarnaast is tegenwoordig geen enkel probleem om telefoon- of skypegesprekken via een app of op de computer zelf op te nemen, zodat er, net als bij een face-to-face interview, aan het einde van het gesprek een geluidsbestand beschikbaar op basis waarvan een interviewtranscriptie kan worden gemaakt (Bryman, 2008: 451-458).
Van alle afgenomen interviews met medewerkers van de verschillende Nederlandse veiligheidsregio’s zijn geluidsopnamen gemaakt (Bryman, 2008: 451-452). Indien er sprake was van een face-to-face interview is er gebruikt gemaakt van een speciale voice-record applicatie op de telefoon van de onderzoeker om de interviews op te nemen. In het geval van een telefonisch interview is er voor de opname van het interview gebruik gemaakt van een speciale call-record applicatie op de telefoon van de onderzoeker, waarmee gehele telefoongesprekken worden omgezet in een audio-bestand. Van de Skype interviews kon helaas alleen de audio, en dus niet de video, worden opgenomen. Deze audio opnames zijn gemaakt met behulp van de eerder aangehaalde voice-record applicatie op de telefoon van de onderzoek en de op de computer meedraaiende standaard Windows voice-recorder. Alle audiobestanden zijn vervolgens naar de computer getransfereerd en geconverteerd naar eenzelfde bestandstype om het mogelijk te maken alle bestanden op de computer af te spelen en terug te luisteren. Als
24
laatste zijn de audiobestanden vervolgens op zowel de computer van de onderzoeker als in de Dropbox van de onderzoeker opgeslagen, om te voorkomen dat een technologisch probleem van enigerlei orde zou kunnen leiden tot verlies van de onderzoeksgegevens (Bryman, 2008: 452-453).
Na het afnemen van alle interviews, en het geschikt maken voor beluistering op de computer van alle audiobestanden, zijn er van alle interviews transcripties gemaakt (Bryman, 2008: 450-453). De drukke agenda van de onderzoeker lag ten grondslag aan te beslissing om niet zoals gangbaar is al tijdens het proces van het afnemen van de interviews te beginnen met transcriberen. Wel is er na ieder interview een korte analyse gemaakt van de antwoorden van de geïnterviewde, met als doel om eventuele relevante aanvullende thema’s of vragen voor volgende interviews te ontwaren. (Bryman, 2008: 453-454).
Het maken van transcripties is noodzakelijk om voor de daadwerkelijke analyse in het kader van het onderzoek optimaal gebruik te kunnen maken van de gegevens uit de interviews. Voor het onderzoek, en in het verlengde daarvan voor de onderzoeker, is het niet alleen van belang wat geïnterviewden vertellen, maar ook hoe de geïnterviewden dit doen. In welke bewoordingen spreken geïnterviewden over bepaalde thema’s, en in welke context? Waar relateren geïnterviewden bepaalde thema’s aan, en op welke wijze? Benaderen en analyseren verschillende geïnterviewden een vraagstuk op dezelfde of juist op geheel uiteenlopende wijze? Het maken van volledige en kwalitatief hoogwaardige transcripties van alle interviews heeft het mogelijk gemaakt om deze aspecten mee te nemen in de analyse (Bryman, 2008: 451-452). Dit heeft bijgedragen aan het begrijpen van de verschillen tussen de beleidsagenda’s van de Nederlandse veiligheidsregio’s.
Alle 14 interviews, variërend van 30 tot 90 minuten in lengte, zijn door de onderzoeker zelf getranscribeerd aan de hand van de opgeslagen audio-bestanden. Tijdens het transcriptieproces zijn de audio-bestanden op vertraagde snelheid afgespeeld, enerzijds om de onderzoeker zo de kans te geven accurate transcripties te maken en anderzijds om het aantal keren dat de audio-bestanden gepauzeerd moesten worden (en daarna weer opgestart) te minimaliseren. Het maken van accurate en kwalitatief hoogwaardige transcripties is essentieel voor de onderzoek op basis van interviewgegeven. (Bryman, 2008: 453-454). Enkele weken van transcriberen hebben uiteindelijk geresulteerd in ruim 150 pagina’s aan transcripties van de
uiteenlopende interviews (zie bijlage 4).
25
opgeleverd. Het plannen, afnemen en transcriberen van interviews is tegelijkertijd echter een zeer arbeidsintensieve bezigheid (Bryman, 2008: 453-455). Mogelijk was het vanuit dit oogpunt beter geweest om enkele interviews minder af te nemen, of om de lengte van de interviews te beperken tot bijvoorbeeld 45 minuten. Na het gehele proces te hebben doorlopen is de onderzoeker er van overtuigd dat er ook bij een geringer aantal interviews, of bij interviews van een kortere duur, voldoende gegevens verzameld hadden kunnen worden voor verdere analyse in kader van het onderzoek. Overigens heeft het volledig zelfstandig transcriberen van de interviews bij de onderzoeker wel geleid tot een zeer goed begrip van de data, waardoor het aanzienlijk makkelijker werd om belangrijke thema’s te identificeren en om verschillen en overeenkomsten tussen de antwoorden uit verschillende interviews in kaart te brengen (Bryman, 2008: 455-456).
In het verlengde van de bovenstaande overwegingen aangaande het arbeidsintensieve karakter van het gehele interviewproces dient te worden opgemerkt dat de onderzoeker het daadwerkelijke afnemen van de interviews, de gesprekken met de medewerkers van de veiligheidsregio’s met expertise aangaande beleid, als uitermate interessant, leerzaam en waardevol heeft ervaren. Deze interviews hebben de onderzoeker veel nieuwe inzichten verschaft en hem in staat gesteld om het reilen en zeilen aangaande de veiligheidsregio’s in Nederland beter te begrijpen. Ook heeft de onderzoeker nu inzicht in de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de 21e eeuw. De positieve invloed van deze aspecten op de
kwaliteit van het uiteindelijke onderzoek mag niet worden onderschat.
Na het uitwerken van de transcripties op basis van de audio opnames van de interviews zijn deze geredigeerd en vervolgens, zoals afgesproken, opgestuurd naar de geïnterviewden. Op deze wijze is iedere geïnterviewde inzage verschaft in het resultaat van het afgenomen interview. Op basis van de transcriptie van het afgenomen interview heeft elke geïnterviewde de kans gekregen om de interviewgegevens, indien gewenst, aan te vullen en te verbeteren. Tevens heeft de onderzoeker in deze fase per email enkele aanvullende vragen gesteld en is er aan enkele geïnterviewden gevraagd om dieper in te gaan op een bepaalde interviewvraag of een eerder antwoord op een interviewvraag. De definitieve interviewtranscripties, zoals weergegeven in bijlage 4, zijn dientengevolge het resultaat van de initiële interviews en de eventuele aanvullingen en verbeteringen op basis van inzage en de verdere vragen van de onderzoeker (Bryman, 2008: 449-456).
De keuze om de definitieve interviewtranscripties te baseren op zowel de initiële interviews als eventuele aanvullingen en verbeteringen na inzage komt voort uit de wens om in
26
de transcripties feitelijke onjuistheden te voorkomen en recht te doen aan de uitspraken en ideeën van alle geïnterviewden. Tevens draagt deze keuze bij aan het optimaliseren van de kwaliteit van de onderzoeksgegevens. De door de onderzoeker gestelde aanvullende vragen waren gericht op het beter begrijpen van de context en het faciliteren van het ontsluiten van alle relevante informatie uit de interviews ten bate van analyse bij de verschillende deelvragen (Bryman, 2008: 449-456).
Tijdens het proces om te komen tot definitieve interviewtranscripties is de onderzoeker door 1 van te geïnterviewden, te weten geïnterviewde 14, verzocht om het met hem afgenomen interview niet als primaire bron te gebruiken bij het onderzoek. Het verzoek van geïnterviewde 14 hing samen met een interne en politieke kwestie binnen de eigen veiligheidsregio, en kwam niet voort uit enige vorm van onvrede over het interviewproces of verdere uitvoering van het onderzoek. Er is door de onderzoeker gehoor gegeven aan het verzoek van geïnterviewde 14. In overleg met de geïnterviewde is besloten om het interview als achtergrondbron bij het onderzoek te gebruiken en geen directe quotes uit het interview op te nemen in het onderzoek zelf. De onderzoeker had het materiaal uit interview 14, zeker gezien de geïnvesteerde tijd in het afnemen en transcriberen van het interview, graag gebruikt voor het onderzoek. Echter, de aard van het verzoek van geïnterviewde 14 en de daarbij behorende argumenten hebben de onderzoeker doen besluiten het verzoek van geïnterviewde 14 te honoreren. Het principe dat een geïnterviewde altijd zeggenschap behoudt over het gebruik van zijn of haar inhoudelijke bijdragen was hierbij voor de onderzoeker doorslaggevend.
De verwerking van de verzamelde onderzoeksgegevens heeft voor het grootste deel plaatsgevonden tijdens het transcriptieproces. De relevant geachte uitspraken zijn tijdens het transcriberen door de onderzoeker uitgelicht en vervolgens met behulp van een kleurenschema per deelvraag ingedeeld. Indien wenselijk zijn de selecteerde interviewpassages per deelvraag vervolgens ook nog uitgesplitst op thema, waarbij de eerder aangehaalde attenderende concepten leidend waren, om een systematische verwerking van de gegevens in het onderzoeksverslag mogelijk te maken. Het indelen van de interviewgegevens tijdens het transcriptieproces is een efficiënte manier om de verzamelde data te verwerken (Bryman, 2008: 453-455).
Daarnaast heeft het indelen en ordenen van de interviewgegevens op basis van kleur per deelvraag, met de eventuele verdere uitsplitsing per thema per deelvraag aan de hand van de attenderende concepten, de inhoudelijke analyse van de interviewgegevens in aanzienlijke mate
