Rampen als aanzet tot verandering

Aan het begin van de eeuw voltrekken zich in Nederland twee rampen die, in de daarop volgende jaren, een aanzienlijke invloed zullen hebben op het denken over, en het organiseren van, het Nederlandse veiligheidsbeleid en de rampenbestrijding. De vuurwerkramp in Enschede in mei 2000 en de cafébrand in Volendam in de nieuwjaarsnacht van 2001 brengen de rampenbestrijding opnieuw onder de aandacht van het grote publiek. Naar aanleiding van de rampen in Enschede en Volendam verschijnen een aantal kritische rapporten omtrent de rampenbestrijding, van onder andere de Commissie Oosting (vuurwerkramp Enschede) Commissie Alders (cafébrand Volendam), en de Algemene Rekenkamer (Rapport Commissie Oosting, 2001; TK, 27795, nr. 2; TK, 27795, nr. 4).

In het in 2001 verschenen rapport van de Algemene Rekenkamer word dieper ingegaan op een aantal inhoudelijke elementen uit het rapport van de Rob uit 1999. In haar rapport constateert de Algemene Rekenkamer (TK, 27795, nr. 2: 44-45) het volgende aangaande de rampenbestrijding: “De rampenbestrijdingsorganisatie functioneert onvoldoende doordat zowel de bestuurlijke als de operationele samenwerking binnen de organisatie onvoldoende is. Binnen de rampenbestrijding komt multidisciplinaire samenwerking te weinig van de grond. De voor de voorbereiding van rampbestrijding op regioniveau beschikbare capaciteit bij de politie en bij de geneeskundige hulpverlening is zeer beperkt.” De belangrijkste aanbeveling van de Algemene Rekenkamer om de ramenbestrijdingsorganisatie beter te laten functioneren is het structureel verbeteren van de samenwerking tussen alle bij de rampenbestrijding betrokken actoren. Om dit te bewerkstelligen is het noodzakelijk dat de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden vastgelegd op een wijze die aan duidelijkheid niets te wensen over laat (TK, 27795, nr. 2: 44).

Naast het rapport van de Algemene Rekenkamer verschijnt in 2001 ook het eindrapport van de Commissie Oosting over de vuurwerkramp in Enschede. Met betrekking tot de rampenbestrijding in Nederland trekt de Commissie Oosting (2001: 236) de volgende conclusie: “De rampenbestrijding heeft een complexe bestuurlijk-organisatorische structuur. In de eerste plaats is er het gelaagde systeem van het binnenlands bestuur. De basis van de organisatie van de rampenbestrijding ligt in de gemeente. Dat is tegelijk een kwetsbaar punt, want de slagkracht van gemeenten varieert met name ook naar hun omvang. Bestrijding van

38

een ramp van het formaat van de vuurwerkramp is zelfs voor een grote gemeente een immense opgave. De reorganisatie van de rampenbestrijding in ons land heeft met name tot doel gehad om het regionale niveau te versterken. Inzet op het regionale niveau kan echter bij een grote maar niettemin lokale ramp leiden tot verwarring. Dat is ook na de vuurwerkramp gebleken. Verder kan inzet op regionaal niveau onder de huidige voorwaarden ook leiden tot het afschuiven van verantwoordelijkheid naar de regio als het gaat om de voorbereiding op rampenbestrijding.”

Verder doet de Commissie Oosting (2001: 236-237) in haar eindrapport nog een belangrijke constatering over de operationele context van de rampenbestrijding in Nederland, te weten: “Het systeem van verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden voor rampenbestrijding over de bestuurslagen gaat samen met een systeem van verschillende operationele diensten (‘Rood’, ‘Wit’ en ‘Blauw’). Samen vormen zij een complexe structuur, die echter alleen in actie komt onder de buitengewone omstandigheden van een ramp. Strategische en operationele besluitvorming en coördinatie in zo’n systeem met afzonderlijke eenheden, met elk een eigen professie en cultuur, is onder gewone omstandigheden al een opgave. Het spreekt niet vanzelf dat dit opeens totaal anders is onder druk van de rampsituatie. Een extra complicatie kan ontstaan wanneer de regio’s van de betrokken diensten niet identiek zijn.”

Ook in het in 2002 verschenen rapport van een commissie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de commissie Brouwer, genaamd ‘Krachten bundelen voor Veiligheid’, worden vergelijkbare kritische kanttekeningen geplaatst bij het veiligheidsbeleid en de rampenbestrijding in Nederland. In haar rapport wijst de commissie Brouwer op een gebrek aan bestuurlijke, organisatorische en inhoudelijke samenhang. Op basis hiervan beoogde de commissie een bundeling van de krachten ten behoeve van het veiligheidsbeleid en de rampenbestrijding, waarbij de planning, coördinatie en afstemming op regionaal niveau dienden plaats te vinden en de uitvoering op lokaal niveau (Rapport Commissie Brouwer, 2002: 1-8).

Nog voor het verschijnen van het rapport van de VNG-commissie Brouwer hadden de minister en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, naar aanleiding van de andere bovengenoemde rapporten, gezamenlijk opnieuw de Rob om advies gevraagd aangaande de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio’s. (De Greef, 2009: 450; Tussenrapportage Rob, 2002: 1). In februari 2003 publiceerde de Raad voor het openbaar

39

bestuur haar eindrapport ten behoeve van de adviesvraag met betrekking tot de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio’s in Nederland, getiteld Veiligheid op niveau: een bestuurlijk perspectief op de toekomst van de veiligheidsregio’s (De Greef, 2009: 450; Adviesrapport Rob II, 2003).

Bij het formuleren van haar nieuwe advies bouwt de Rob voort op haar in 1999 uitgebrachte adviesrapport over hetzelfde vraagstuk. De Rob constateert een duidelijk probleem ten aanzien van de rampenbestrijding, namelijk dat er, als gevolg van de complexiteit van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de bij de rampenbestrijding betrokken partijen, sprake is van onvoldoende doeltreffendheid, doelmatigheid en democratische controle. Ook leidt de voornoemde complexiteit tot onvoldoende kwaliteit en frequentie van oefenen, wat onvoldoende communicatie, coördinatie en nazorg bij de rampenbestrijding tot gevolg heeft (Adviesrapport Rob II, 2003: 43). Het is naar de mening van de Rob (2003: 43-44) duidelijk dat: “De organisatie van sommige aspecten van veiligheid en van de rampenbestrijding vragen om schaalvergroting, stevige samenwerking en een meer adequate bestuurlijke aanpak.”

Ten aanzien van de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio is de Rob helder in haar advies. De Raad adviseert dat de gemeenten een regionaal veiligheidsbestuur moeten vormen om zo de bestuurlijke inbedding van de veiligheidsregio te bewerkstelligen. Voor de vormgeving van het regionaal veiligheidsbestuur kiest de Rob ervoor om gebruik te maken van een bij wet verplichte gemeenschappelijke regeling, waarbij zowel het minimum takenpakket als de deelnemende gemeenten per regio bij wet worden vastgesteld. De verdere inrichting van het regionale veiligheidsbestuur wordt door de Rob aan de gemeenten overgelaten, om zo de flexibiliteit te vergroten (Adviesrapport Rob II, 2003: 44-45; De Greef, 2009: 450). Het nieuwe regionale veiligheidsbestuur moet het algemeen bestuur van de brandweerregio, het algemeen bestuur van de GHOR-regio en het regionaal college van de politieregio vervangen. Tevens moet het regionale veiligheidsbestuur volgens de Rob een veiligheidscollege benoemen, waarin de voorzitter van het veiligheidsbestuur, de hoofdofficier van justitie, de korpschef, de regionaal brandweercommandant, de regionaal geneeskundig functionaris en een coördinator van de gemeentelijke diensten zitting hebben (Adviesrapport Rob II, 2003: 45; De Greef 2009: 450).

De bovengenoemde rapporten, en dan met name het laatste adviesrapport van de Raad voor het openbaar bestuur, hebben uiteindelijk geleid tot de publicatie, door toenmalig minister Remkes (VVD) van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, van een zogenoemd Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s op 8 april 2004. In de eerste paragraaf van zijn brief aan de Kamer stelt minister Remkes (2004: 1) dat: “De veiligheidsrisico’s in de samenleving vragen

40

om een overheid die duidelijk, daadkrachtig en consequent kan reageren. Dit vergt een bestuurlijke structuur die slagvaardig is en waarin democratische controle gewaarborgd is.” Remkes (2004: 3) formuleert ook een richtsnoer voor het bereiken van deze overkoepelende doelstelling, namelijk: “lokaal waar de democratie het vraagt en het effectief is, regionaal waar de effectiviteit en de doelmatigheid het vraagt en het democratisch verantwoord is.” Dit standpunt sluit goed aan op de leer van Thorbecke aangaande de gedecentraliseerde eenheidsstaat. In het kabinetsstandpunt wordt, in lijn met het advies van de Rob, uitgegaan van een zogenoemd hulpverleningsbestuur als regionaal veiligheidsbestuur, bestaande uit de burgemeesters van de tot de veiligheidsregio behorende gemeenten (De Greef, 2009: 450).

De vorming van de veiligheidsregio’s zou in de visie van het kabinet een einde moeten maken aan onduidelijkheid over de organisatie van de rampenbestrijding alsmede aan de onduidelijkheid omtrent de taken en verantwoordelijkheden van de partijen die op enigerlei wijze bij de rampenbestrijding betrokken zijn. Met de veiligheidsregio lijkt het juiste schaalniveau voor de rampenbestrijding te zijn gevonden, en kan de slagkracht worden vergroot zonder daarbij de democratische controle uit het oog te verliezen (Remkes, 2004, Van Veldhuisen et al., 2013: 39-40). De veiligheidsregio’s zijn een voorbeeld van de werking van de gedecentraliseerde eenheidsstaat in de moderne tijd. Overigens wordt er in het Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s helemaal niet gesproken over een Wet veiligheidsregio’s, omdat het in eerste instantie de bedoeling was om de totstandkoming van de veiligheidsregio’s te regelen door middel van het aanpassen van reeds bestaande wetten (Van Veldhuisen et al., 2013: 40).