DE IMPACT VAN DE INTERNATIONALE
ARBEIDSORGANISATIE OP DE
BELGISCHE SOCIALE WETGEVING
DE UNIVERSELE TOEGANKELIJKHEID VAN GEZONDHEIDSZORG
Aantal woorden: 42.041
Alexandra Stoica
Studentennummer: 015 002 86Promotor: Prof. dr. Yves Jorens
Commissaris: Mevr. Lien Valcke
Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de rechten Academiejaar: 2019 – 2020
VOORWOORD
Dit voorwoord laat me toe een woord van dank te richten tot de mensen die hebben bijgedragen tot de verwezenlijking van deze masterscriptie. Eerst en vooral wens ik mijn promotor prof. dr. Yves Jorens alsook mijn commissaris mevr. Lien Valcke te bedanken om mij te kans te bieden om over dit onderwerp te schrijven. Daarnaast gaat mijn dank ook uit naar dhr. Johan Verstraeten voor zijn advies en bereidwilligheid om mij de nodige contacten te verschaffen. Vervolgens wens ik ook de mensen te bedanken die ertoe bereid waren documenten te verstrekken, hun visie te delen of een interview te geven: mevr. Lou Tessier (IAO), mevr. Ana Torriente (IAO), dhr. Marc Morsa (FOD Sociale Zekerheid), dhr. Koen Detavernier (WSM), mevr. Anne Panneels (ABVV), dhr. Lander Vander Linden (ABVV) en prof. dr. Paul Schoukens (KU Leuven). Ik wil eveneens mijn mama bedanken. Dankzij jouw onvoorwaardelijke liefde en steun was het mogelijk om deze studies tot een goed einde te brengen. Je stond steeds paraat met bemoedigende woorden wanneer het iets moeilijker ging en je hebt me geleerd dat opgeven nooit een optie is. Verder wil ik ook mijn oma bedanken omdat ze altijd in mij blijft geloven. Tot slot wil ik een woord van dank richten tot mijn vrienden. Ik prijs me gelukkig omringd te zijn door mensen die in mij geloven en me steeds aanmoedigen. In het bijzonder wil ik dan ook Teresa bedanken voor alle peptalks en de thesisvakantie in De Haan. Je bent het beste luisterend oor en ik voel me enorm gesterkt door jouw voortdurende steun. Ik wil tevens Annelies bedanken, die de tijd nam om deze masterscriptie na te lezen. Ook Lisa verdient een vermelding. Dankzij haar werd het net iets makkelijker om het onderzoek tot een goed einde te brengen ten tijde van de pandemie.
LIJST MET AFKORTINGEN
ABVV Algemeen Belgisch Vakverbond BVAS Belgische Vereniging van Artsensyndicaten IAO Internationale Arbeidsorganisatie NAR Nationale Arbeidsraad Patiëntenrechtenwet Wet van 22 augustus 2002 betreffende de rechten van de patiënt, BS 20 december 2002 RIZIV Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering VT Verhoogde TegemoetkomingZiekenfondswet
Wet van 6 augustus 1990 betreffende de ziekenfondsen en de landsbonden van ziekenfondsen, BS 28 september 1990. ZIV-wet Gecoördineerde wet van 14 juli 1994 betreffende de verplichte verzekering voor geneeskundige verzorging en uitkeringen, BS 27 augustus 1994.INHOUDSOPGAVE
VOORWOORD ... 3LIJST MET AFKORTINGEN ... 5
INLEIDING ... 9
1. Introductie en probleemstelling ... 9 2. Methodiek ... 11 DEEL I: DE INTERNATIONALE ARBEIDSORGANISATIE ... 12
1. Algemeen kader ... 12 A.
Organisatie ... 13
B.
De IAO en de schepping van sociale zekerheid ... 14
2. Universele toegankelijkheid tot gezondheidszorg. ... 16 A.
Uitgangspunt van de Internationale Arbeidsorganisatie ... 16
B.
Concepten en definities van ‘dekking’ en ‘toegang’ ... 17
3. Standard-setting activiteiten van de IAO ... 18 A.
Belang ... 18
B.
Het IAO-verdrag nr. 102 betreffende de minimumnormen der sociale zekerheid ... 20
C.
Het IAO-verdrag nr. 130 betreffende de geneeskundige verzorging en de uitkeringen bij ziekte 23
D.
Aanbeveling nr. 202 betreffende nationale socialebeschermingssokkels ... 25
E.
De Europese Code en het Protocol Europese Code ... 30
F.
Kritiek op de internationale minimumnormen ... 33
4. Toezicht & interpretatie ... 36 A.
Opzet ... 36
B.
Controle op de naleving: verschillende procedures ... 37
C.
Monitoring van niet-geratificeerde verdragen ... 39
D.
Kritiek ... 40
5. Tussenconclusie ... 42 DEEL II: HET BELGISCHE GEZONDHEIDSZORGSYSTEEM ... 44
1. Gezondheidszorg in de welvaartsstaat ... 44 A.
Toegankelijkheid van de gezondheidszorg ... 45
B.
De verplichte ziekteverzekering ... 46
2. Eigen bijdragen ... 53 A.
Uitgangspunt ... 53
B.
Remgeld ... 53
C.
Supplementen ... 55
3. De aanvullende ziekteverzekering ... 57 A.
De aanvullende ziekteverzekering voor supplementen ... 57
B.
Gevolgen voor de toegankelijkheid van zorg ... 58
4. Geneesmiddelen en verstrekkingen die niet worden terugbetaald ... 58 A.
Wettelijk kader ... 58
B.
België, farmaceutisch paradijs? ... 59
C.
Nieuwe geneesmiddelen: initiatieven ... 63
D.
Weesgeneesmiddelen ... 64
5. Beleidsmaatregelen om tegemoet te komen aan deze financiële drempels ... 65 A.
Maximumfactuur ... 66
B.
Verhoogde tegemoetkoming ... 70
C.
Derdebetalersregeling ... 71
D.
Globaal medisch dossier ... 72
E.
Beschermende regelgeving m.b.t. supplementen ... 73
6. De virusbestendigheid van onze gezondheidszorg ... 75 7. Conclusie: de impact van de genomen maatregelen? ... 77 A.
De cijfers ... 77
B.
Een gezondheidszorg aan twee snelheden ... 78
DEEL III: ANALYSE VAN DE IMPACT VAN DE IAO OP DE BELGISCHE SOCIALE WETGEVING ... 80
1. Houding van België ten opzichte van geratificeerde conventies ... 81 A.
Invloed van ratificaties ... 81
B.
Invloed van IAO-controleorganen ... 85
C.
In verhouding met de Europese Code inzake Sociale Zekerheid en het Protocol ... 88
D.
Hoe gaat België om met deze opmerkingen? ... 92
E.
Tussenconclusie ... 94
2. De impact van niet-geratificeerde conventies en aanbevelingen? ... 95 A.
Niet-geratificeerde verdragen ... 95
B.
Aanbevelingen ... 96
3. De Nederlandse aanpak ... 97 A.
Toegang tot gezondheidszorg in Nederland ... 97
B.
Ratificatie van socialezekerheidsverdragen in Nederland ... 98
C.
De houding van Nederland t.o.v. IAO-verdragen ... 99
CONCLUSIE EN AANBEVELINGEN ... 101
1. Conclusie ... 101 2. Beleidsaanbevelingen ... 105 BIBLIOGRAFIE ... 107
WETGEVING ... 107 Internationaalrechtelijke normen ... 107
Nationaalrechtelijke normen ... 109
RECHTSPRAAK ... 111 RECHTSLEER ... 112 Boeken ... 112
Bijdragen in verzamelwerken ... 114
Bijdragen in tijdschriften ... 116
Studies ... 119
Online bijdragen ... 119
Webpagina’s ... 120
Interviews ... 121
INLEIDING
1. Introductie en probleemstelling
1. De gezondheidszorg en de besparingen die daarmee gepaard gaan in België, zijn een erg
actueel thema. Een goed uitgebouwde gezondheidszorg, waarbij universele toegankelijkheid en de vrije keuze van de arts centraal staan, is immers kenmerkend voor de welvaartsstaat. Het budget voor de sociale zekerheid kwam de afgelopen jaren echter steeds meer onder druk te staan. Daarom trachtte de overheid via besparingen en andere maatregelen een hervorming van de sociale welvaartsstaat door te voeren.1 Bijgevolg zag ook de gezondheidszorgsector zijn budget dalen. Deze bezuinigingen kunnen ten koste gaan van de kwaliteit, betaalbaarheid en vooral de toegankelijkheid van zorg.2 2. Ook internationale normen besteden aandacht aan dit thema. Het aantal internationale
documenten die betrekking hebben op de kwaliteit van de zorgverstrekking, de financiële
draagkracht en de toegang tot gezondheidszorg neemt immers beduidend toe.3 Ook in de schoot
van de Internationale Arbeidsorganisatie werden reeds verschillende normen aangenomen met betrekking tot sociale zekerheid en gezondheidszorg. De bezuinigingsmaatregelen die België doorvoerde met betrekking tot de gezondheidszorg zouden dus wel eens op gespannen voet
kunnen staan met de verplichtingen die België heeft onder de normen van de IAO.4 Het betreft evenwel minimumstandaarden, die bijgevolg onderhevig zijn aan kritiek. Ze zouden te vaag, te verouderd en niet meer relevant zijn in de huidige maatschappelijke context. Gelet op het feit dat de IAO recent haar honderdjarig bestaan vierde, is het relevant hier een onderzoek naar te voeren. 3. Daarom tracht ik in dit onderzoek na te gaan hoe de IAO de universele toegankelijkheid tot gezondheidszorg nog vorm geeft, dan wel in stand houdt en welke impact dat vandaag nog heeft op de Belgische sociale wetgeving. De centrale onderzoeksvraag luidt dus als volgt: ‘’
Evolueert de Belgische sociale wetgeving, meer specifiek m.b.t. de universele toegankelijkheid van gezondheidszorg, in lijn met hoe dit vooropgesteld wordt door de Internationale
1 L. GOOSSENS, "Het grondrecht op sociale zekerheid en sociale bijstand: dammen tegen de afbouw van de sociale welvaartsstaat? Over de harde kern van deze grondrechten en de proportionaliteitstoets bij een vermindering van het sociale beschermingsniveau.", RW 2014-15, nr. 2, (803) 803. 2 B. TOEBES, ‘’ De Belgische gezondheidszorg vanuit internationaal mensenrechtelijk perspectief’’ in M. SANTENS (ed.), Een rechtvaardige gezondheidszorg, Brugge, Die Keure, 2008, (137) 137. 3 P. SCHOUKENS, ‘’Recht op gezondheidszorg volgens het internationale socialezekerheidsrecht’’, T.Gez. 2008-09, afl. 2, (96) 97. 4 B. TOEBES, ‘’ De Belgische gezondheidszorg vanuit internationaal mensenrechtelijk perspectief’’ in M. SANTENS (ed.), Een rechtvaardige gezondheidszorg, Brugge, Die Keure, 2008, (137) 137.
Arbeidsorganisatie?’’. Om hierop een antwoord op te kunnen formuleren, dienen we in te gaan op de verschillende facetten van deze vraag. Eerst en vooral moet er een analyse gemaakt worden van de IAO-normen. De eerste deelonderzoeksvraag is daarom: ‘’Welke normen van de IAO hebben betrekking op de gezondheidszorg en wat is hun waarde vandaag nog?’’. Om de invloed van de IAO te kunnen bepalen, dienen we echter ook te kijken naar haar supervisiemechanisme. Bijgevolg is de tweede deelonderzoeksvraag: ‘’Over welk supervisiemechanisme beschikt de IAO ter controle van de uitvoering van haar normen en hoeveel druk kan zij hiermee uitoefenen?’’. Logischerwijs dienen we vervolgens na te gaan hoe België omgaat met deze normen en supervisie. De derde en vierde deelonderzoeksvraag zijn zodoende: ’Hoe zit het Belgische gezondheidszorgsysteem in elkaar en hoe wordt de universele toegankelijkheid ervan gewaarborgd?’’ en ‘’Welke houding neemt België aan ten aanzien van de IAO-normen en haar supervisiemechanisme?’’.
4. Om een antwoord te bieden op deze verschillende vragen, wordt stapsgewijs te werk
gegaan. Het eerste deel van deze masterscriptie gaat daarom in op de belangrijkste facetten van de Internationale Arbeidsorganisatie. Allereerst volgt een algemeen kader dat handelt over de werking van de IAO en haar rol bij de schepping van de sociale zekerheid. Vervolgens gaat het onderzoek specifiek in op de universele toegankelijkheid tot gezondheidszorg. Het leert ons wat de IAO-benadering is met betrekking tot dit thema. Verder wordt een overzicht gegeven van de belangrijkste conventies en aanbevelingen aangaande gezondheidszorg. Daarbij komt ook de actuele kritiek op deze normen aan bod. Het laatste hoofdstuk gaat tot slot in op het supervisiemechanisme binnen de IAO en de kritiek op dit systeem.
In het tweede deel, komt het Belgische gezondheidszorgsysteem aan bod. Eerst en vooral wordt ingegaan op de basisprincipes van gezondheidszorg in de welvaartsstaat. Daarbij wordt tevens de aanhoudende druk op onze sociale zekerheid gekaderd. Vervolgens kijken we naar het systeem van de eigen bijdragen en de gevolgen voor de toegankelijkheid van onze gezondheidszorg. Hetzelfde gebeurt aansluitend met betrekking tot de aanvullende ziekteverzekering en het wettelijk kader omtrent geneesmiddelen. Daaropvolgend, bestuderen we de beleidsmaatregelen die tot doel hebben tegemoet te komen aan voormelde financiële drempels. Tot slot kan, in het kader van de huidige omstandigheden, niet nagelaten worden om kort de mogelijke invloed van COVID-19 op de toegankelijkheid van onze gezondheidszorg na te gaan. De essentie van deze masterscriptie komt in het derde deel aan bod. Hierin wordt een analyse gemaakt van de concrete doorwerking van de IAO-normen en het supervisiemechanisme op de Belgische sociale wetgeving, met betrekking tot gezondheidszorg. Daarvoor kijken we eerst en vooral naar de houding van België ten opzichte van de geratificeerde IAO-conventies. Zowel de
invloed van de ratificaties zelf als de invloed van het supervisiemechanisme, die daarmee gepaard gaat, worden bekeken. Vervolgens gaan we ook de impact van de niet-geratificeerde verdragen en aanbevelingen na. Verder gaat het onderzoek na of er een onrechtstreekse doorwerking is van de IAO-normen via Europese regelgeving, gelet op de Europese context waarin België zich bevindt. Tot slot vindt in het laatste hoofdstuk ook een vergelijking plaats met de houding van Nederland met betrekking tot de relevante verdragen.
Op het einde van deze masterscriptie wordt een concluderend antwoord geformuleerd op de vraag of de huidige Belgische sociale wetgeving en het beleid, met betrekking tot gezondheidszorg, in lijn evolueren met de IAO-normen. Daarop volgen enkele beleidsaanbevelingen die steunen op deze conclusies.
2. Methodiek
5. De methodiek die dit onderzoek hanteert, bestaat eerst en vooral uit bureauonderzoek. Op
die manier wordt een rechtsbronnenonderzoek en een literatuurstudie uitgevoerd. Zo wordt allereerst een analyse gemaakt van de IAO-verdragen met betrekking tot gezondheidszorg, die relevant zijn voor België. Vervolgens wordt dan een analyse gemaakt van de Belgische sociale wetgeving met betrekking tot gezondheidszorg. Daarbij focust het onderzoek zowel op de maatregelen die de toegankelijkheid van gezondheidszorg beperken als deze die een verbetering van de toegankelijkheid voor ogen hebben. Finaal kan dan de Belgische sociale wetgeving getoetst worden aan de IAO-normen. In tweede instantie zal dit onderzoek bestaan uit kwalitatieve interviews met experten om zo het rechtsbronnenonderzoek en de literatuurstudie verder uit te diepen. Dit schept een vollediger beeld van de eigenlijke impact van de IAO-normen met betrekking tot gezondheidszorg op de Belgische wetgeving. De transcripten van deze interviews zijn op vraag verkrijgbaar, maar zijn niet vatbaar voor publicatie.
DEEL I: DE INTERNATIONALE ARBEIDSORGANISATIE
1. Algemeen kader
6. De Internationale Arbeidsorganisatie werd in 1919 opgericht door de Vredesconferentie
van Versailles. Het was één van de vijf verdragen waarmee de Eerste Wereldoorlog werd beëindigd. Oorspronkelijk was het een agentschap van de Volkenbond, maar na diens neergang sloot de IAO zich in 1946 aan bij de VN.5 De IAO is als gespecialiseerde instelling van de VN bevoegd voor alle dimensies van arbeid. De IAO wordt ondersteund door het Internationaal
Arbeidsbureau dat functioneert als vast secretariaat.6
De IAO is daarmee niet alleen één van de oudste internationale organisaties, het is ook een trendsetter. Zo creëerde ze standaardnormen door middel van talrijke conventies en aanbevelingen, is ze een technisch assistentiebureau en vormt ze een internationaal expertisebureau voor arbeidskwesties. Daarnaast is ook haar tripartiete structuur uniek. De IAO
brengt werkgeversorganisaties, werknemersorganisaties en regeringen samen.7 Haar opdracht is
om op die manier sociale rechtvaardigheid en duurzame vrede na te streven.8 De Internationale
Arbeidsorganisatie kan in vergelijking met andere internationale organisaties mogelijks het diepst ingrijpen in het dagelijks leven. Het heeft een weerslag op verschillende niveaus. Het kan doorwerken in programma’s van de vakbonden, maar ook in regeringen. Daarnaast kan het ook als leidraad dienen voor het uitstippelen van de sociale politiek. Bovendien kunnen ook wetten beïnvloed worden. Namelijk wanneer de wetgever zich wenst te voegen naar de geratificeerde instrumenten bij de IAO.9 5 B. SAENEN, ‘’Internationale Arbeidsorganisatie (ILO)’’ in VERENIGING VOOR DE VERENIGDE NATIES (ed.), De Gespecialiseerde Instellingen van de Verenigde Naties, 2011, (22) 22. 6 R. DELARUE, ‘’De rol van de internationale Arbeidsorganisatie in de XXIste eeuw’’ in X., Recht in Beweging, VRG-Alumnidag 2012, Antwerpen, Maklu, 2012, (19) 19. 7 J. VAN DALE, ‘’Writing ILO Histories: A State of the Art’’ in J. VAN DALE, M. RODRIGUEZ GARCIA, G. VAN GOETHEM, M. VAN DER LINDEN (eds.), ILO Histories: Essays on the International Labour Organization and Its Impact on the World During the Twentieth Century, Bern, Peter Lang, 2010, (13) 13. 8 B. SAENEN, ‘’Internationale Arbeidsorganisatie (ILO)’’ in VERENIGING VOOR DE VERENIGDE NATIES (ed.), De Gespecialiseerde Instellingen van de Verenigde Naties, 2011, (22) 22. 9 A. BEIRLAEN, ‘’De conventies van de Internationale Arbeidsorganisatie en de Belgische rechtssfeer: een betreurenswaardige toestand’’, RW 1973, (1985) 1985.
A. Organisatie
Lidmaatschap
7. Alle lidstaten van de Verenigde Naties zijn automatisch ook lid van de IAO. Daarnaast
kunnen ook niet-leden van de VN als lid worden aanvaard door de Raad van Bestuur. Daaruit blijkt de relatief onafhankelijke koers die de IAO steeds heeft gevolg. Zowel vertegenwoordigers van de (vroegere) socialistische landen als van de westerse wereld, maar ook ontwikkelingslanden zijn lid van de IAO.10 Organen 8. De internationale Arbeidsconferentie is het hoogste orgaan van de IAO en vergadert ten minste eenmaal per jaar. Er is tevens sprake van een trilaterale samenstelling van werkgevers, werknemers en vertegenwoordigers van alle lidstaten. Wat betreft België, is de vertegenwoordiging volgens de voorgeschreven normen van de IAO als volgt samengesteld: de meest representatieve werkgevers-en werknemersorganisaties in de Nationale Arbeidsraad, vaardigen elk een vertegenwoordiger af. De regering is daarnaast door twee leden vertegenwoordigd. De voornaamste taak van de IAC is het opmaken van verdragen en aanbevelingen en de toepassing ervan door lidstaten opvolgen. De ontwerpen van de teksten worden vooraf evenwel voorbereid in commissies, opgericht per onderwerp en samengesteld uit
technische raadgevers.11
De Raad van Bestuur coördineert dan weer alle activiteiten van de IAO en roept de vergaderingen bijeen waarvan ze de agenda vaststelt. De Raad komt driemaal per jaar samen en heeft vooral financiële en administratieve bevoegdheden. Daarnaast verkiest de Raad ook de directeur-generaal van het IAB.12
Het Internationaal Arbeidsbureau (IAB) wordt bestuurd door de directeur-generaal die de leiding heeft over het personeel en hen ook benoemt volgens statutaire regels. Het bureau geeft technische assistentie aan de Commissies en aan de Conferentie. Dat doet ze onder meer door het voorbereiden van rapporten, met inbegrip van voorontwerpen van de aan te nemen teksten.13 10 C. DENEVE, Internationaal arbeidsrecht, Brugge, die Keure, 2010, 89. 11 C. DENEVE, Internationaal arbeidsrecht, Brugge, die Keure, 2010, 89. 12 C. DENEVE, Internationaal arbeidsrecht, Brugge, die Keure, 2010, 90. 13 C. DENEVE, Internationaal arbeidsrecht, Brugge, die Keure, 2010, 91.
B.
De IAO en de schepping van sociale zekerheid
9. Het recht op sociale zekerheid werd vastgelegd in internationale
mensenrechtenverdragen zoals het UVRM en het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten. Daarmee wordt het door de internationale gemeenschap volkomen erkend als een fundamenteel mensenrecht. Bijgevolg moeten individuele lidstaten zich niet enkel bekommeren over de vrijwaring van dit recht binnen hun grenzen. Het zou de verantwoordelijkheid van de hele internationale gemeenschap moeten zijn om de implementatie
wereldwijd te garanderen.14 Derhalve stelde de Verklaring van Philadelphia in 1944 dan ook dat
de Internationale Arbeidsorganisatie tot doel heeft om de wereldnaties te begeleiden bij de uitvoering van de programma’s voor onder andere een uitbreiding van de sociale zekerheidsmaatregelen. De Verklaring beschrijft de opdracht als volgt: “the extension of social
security measures to provide a basic income to all-in need of such protection and comprehensive medical care”. Zo zou een basisinkomen kunnen worden gegarandeerd voor iedereen die een
dergelijke bescherming nodig heeft.15 Dat werd verder opnieuw verduidelijkt in de Verklaring van
2008 over sociale rechtvaardigheid voor een billijke mondialisering. Die Verklaring roept op tot
een geïntegreerde benadering van strategische doelstellingen.16
10. Hoewel de bovenvermelde verdragen het recht op sociale zekerheid waarborgen, bleven
ze stil over de specifieke inhoud ervan. Bij gebreke daaraan werd het aan de IAO, die verantwoordelijk is voor de bevordering van arbeidsnormen, overgelaten om de parameters en materiële bepalingen van het recht op sociale zekerheid vast te stellen. In dat opzicht vormen de instrumenten van de IAO inzake sociale zekerheid de belangrijkste referenties met betrekking tot de inhoud van het recht op sociale zekerheid.17 IAO-normen geven ook een iets andere invulling aan sociale zekerheid dan de mensenrechteninstrumenten. Ze beschouwen sociale zekerheid niet als een individueel recht maar eerder als een sociale instelling die wordt gereguleerd door haar eigen wetgevingskader.18
14 U. KULKE, "The Present and future role of ILO standards in realizing the right to social security",
International Social Security Review 2007, afl. 2-3, (119) 120.
15 Statuut der Internationale Arbeidsorganisatie.
16 L. GUIMARAES en M. MORSA, ‘’De aanbeveling inzake nationale socialebeschermingsbodems: de werkzaamheden van de commissie inzake de terugkerende discussies over de sociale bescherming – 100e en 101e zitting van de Internationale Arbeidsconferentie’’, BTSZ 2012, afl. 2/2012, (419) 419.
17 U. KULKE, "The Present and future role of ILO standards in realizing the right to social security",
International Social Security Review 2007, afl. 2-3, (119) 121.
18 COMMITTEE OF EXPERTS, Social security and the Rule of Law: report of the Committee of Experts: General
Survey concerning social security instruments in light of the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, Geneva, International Labour Office, 2011, 77 ; F. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg, Gent, Larcier, 2015, 113, nr. 124.
Tijdens de periode 1944-1952 werkte de IAO dus mee aan de eigenlijke schepping van het concept ‘sociale zekerheid’. Ze keurde toen drie belangrijke instrumenten goed, die ook vandaag nog van fundamenteel belang zijn:19 § IAO-aanbeveling nr. 67 betreffende gegarandeerde bestaansmiddelen (1944); § IAO-aanbeveling nr. 69 betreffende de geneeskundige verzorging (1944); § IAO-overeenkomst nr. 102 betreffende de minimumnorm voor de sociale zekerheid (1952). Die drie instrumenten hebben met elkaar gemeen dat ze een globale kijk bieden op bescherming, in tegenstelling tot de teksten van voor 1939, waarin een onderscheid werd gemaakt op vlak van
risico en bevolkingsgroep.20 Er kunnen immers twee periodes worden onderscheiden in de
ontwikkeling van de internationale socialezekerheidsnormen. Tijdens de eerste periode, van 1919 tot 1944, beschouwden de meeste verdragen de sociale verzekering als een weg om aan specifieke normen te voldoen. Hun doel was dan ook het opzetten van verplichte verzekeringsregelingen voor de specifieke takken van de sociale zekerheid (werkloosheid, arbeidsongevallen, beroepsziekten, ziekte, ouderdom, invaliditeit en overlijden) zoals die werden gedekt door het desbetreffende verdrag. Tijdens de tweede periode daarentegen, die begon na de Tweede Wereldoorlog, werd geopteerd voor een concept van sociale zekerheid dat een universele en uitgebreide dekking omvat. Er was sprake van een eenmaking van de socialezekerheidsstelsels, gegarandeerde inkomenszekerheid en medische zorg voor de gehele bevolking. Bijgevolg bleef sociale zekerheid dus niet langer beperkt tot werknemers. De IAO was voorstander van die benadering en dat leidde tot de bovenstaande instrumenten. Hoewel de IAO later voornemens had om een tweede algemene conventie te sluiten, naar voorbeeld van Verdrag nr. 102, bleek dat echter onvoldoende door de lidstaten te worden ondersteund. In plaats daarvan werden
afzonderlijke overeenkomsten aangenomen die elk een specifiek risico betroffen.2122
Het is van belang op te merken dat deze naoorlogse conventies zich differentiëren doordat ze slechts minimumnormen bevatten. De lidstaten kregen dus de vrijheid om te beslissen over de vorm en inhoud van hun nationale wetgeving om aan de verdragsnormen te voldoen. De doelstellingen zijn welbewust zo ontworpen dat ze op verschillende manieren kunnen worden
19 P. GREBER, ‘’De sociale zekerheid: een geschiedenis, een cultuur, een uitdaging. Benadering in het internationaal recht.’’, BTSZ 2007, afl. 2/2007, (237) 242.
20 P. GREBER, ‘’De sociale zekerheid: een geschiedenis, een cultuur, een uitdaging. Benadering in het internationaal recht.’’, BTSZ 2007, afl. 2/2007, (237) 242.
21 F. PENNINGS en M. KORDA, "The Legal Character of International Social Security Standards", European
Journal of Social Security 2008, afl. 2, (131) 133-134.
bereikt. Verschillende benaderingen worden als geldig aanvaard, op voorwaarde dat ze voldoen aan de basisprincipes en vereisten.23
2. Universele toegankelijkheid tot gezondheidszorg.
A. Uitgangspunt van de Internationale Arbeidsorganisatie
11. De betaalbaarheid van de gezondheidszorg is een cruciaal thema in heel wat landen. Ook landen met hoge inkomens krijgen te maken met dit vraagstuk. Zo ondervinden zij invloed van de stijgende kosten, financiële beperkingen van de overheidsbegroting en economische overwegingen met betrekking tot het internationale concurrentievermogen. Bijgevolg staat het aanbieden van een betaalbare gezondheidszorg hoog op de agenda. Moeilijke toegang tot medisch noodzakelijke gezondheidszorg heeft immers grote sociale en economische gevolgen. Los van effecten op gezondheid en armoede is er namelijk ook een nauwe band tussen gezondheid,arbeidsmarkt en inkomen.24
De IAO ziet een universele bescherming dan ook als een mechanisme dat tracht de last te verlichten die wordt veroorzaakt door slechte gezondheid, zoals overlijden, invaliditeit en inkomensverlies. De dekking van sociale bescherming vermindert indirect de kosten van ziekte en invaliditeit. Het speelt dus een belangrijke rol bij de bestrijding van armoede. Sociale bescherming wordt gezien als een bijdrage aan het opbouwen van menselijk kapitaal dat economische winsten oplevert door meer productiviteit en een hogere macro-economische groei.25
De IAO-benadering van bescherming van gezondheid is dus gebaseerd op mensenrechten en op het belang van een dergelijke bescherming in verhouding tot het recht op werk en werkgelegenheid. De relevantie van de bescherming van de gezondheid voor de IAO kan worden verduidelijkt door het feit dat in het Verdrag inzake sociale zekerheid van 195226 gezondheid de eerste plaats inneemt onder de gedekte omstandigheden.27 23 F. PENNINGS en M. KORDA, "The Legal Character of International Social Security Standards", European Journal of Social Security 2008, afl. 2, (131) 134. 24 SOCIAL SECURITY DEPARTMENT ILO, Social health protection. An ILO strategy towards universal access to health care. Social security policy briefings - Paper 1, Geneva, International Labour Office, 2008, 1. 25 Ibid. 26 IAO-verdrag nr. 102 betreffende de minimumnormen der sociale zekerheid. 27 SOCIAL SECURITY DEPARTMENT ILO, Social health protection. An ILO strategy towards universal access to health care. Social security policy briefings - Paper 1, Geneva, International Labour Office, 2008, 2.
12. Gelet op het alarmerende tekort in de dekking van sociale bescherming in veel landen
ontwikkelde de IAO aan het begin van de 21ste eeuw een nieuwe strategie om bij te dragen tot het
globaal bereiken van een universele dekking. De strategie versterkt de overeenkomst die eerder
werd bereikt tussen vertegenwoordigers van regeringen en werkgever- en
werknemersorganisaties op de Internationale Arbeidsconferentie in 2001. Daar werd beslist om de hoogste prioriteit te geven aan beleid en initiatieven die sociale zekerheid zouden kunnen bieden voor degenen die niet onder de toen bestaande systemen vielen. Dat alles maakt deel uit van de Global Campaign on Social Security and Coverage for All.28 Het IAB ontwikkelde daarbij een tweedimensionale strategie. Eerst en vooral is er de horizontale dimensie. Die omvat de uitbreiding tot de gehele bevolking van inkomenszekerheid en toegang tot gezondheidszorg op een bescheiden niveau. Daarnaast is er dan de verticale dimensie die een hoger niveau van inkomenszekerheid en gezondheidsbescherming moet bieden in lijn met de
economische en sociale ontwikkeling in een land.29
B. Concepten en definities van ‘dekking’ en ‘toegang’
13. Het ultieme doel van de IAO op vlak van gezondheidsbescherming is om een universele
sociale bescherming te bereiken. Dit wordt omschreven als effectieve toegang tot betaalbare gezondheidszorg van toereikende kwaliteit en financiële bescherming in geval van ziekte. Dit werd voor het eerst geformuleerd in de Aanbeveling over medische zorg (nr. 69). Die stelt dat geneeskundige verzorging alle leden van de gemeenschap moet dekken, ongeacht of zij al dan niet een lucratieve bezigheid hebben.30 Beide concepten worden hieronder verder toegelicht. Definitie van ‘dekking’ 14. De definitie van de term ‘dekking’ verwijst naar de uitbreiding van de bescherming van
gezondheid met betrekking tot de omvang van de bevolking die toegang heeft tot gezondheidsdiensten. Het omvat tevens de mate waarin de kosten van die gezondheidsdiensten worden gedekt. Het doel daarvan is dat de zorgkosten die uit eigen zak worden gedragen geen 28 SOCIAL SECURITY DEPARTMENT ILO, Social health protection. An ILO strategy towards universal access to health care. Social security policy briefings - Paper 1, Geneva, International Labour Office, 2008, 2. 29 J.M. SERVAIS, International Social Security, Kluwer Law International, 2013, 30. 30 SOCIAL SECURITY DEPARTMENT ILO, Social health protection. An ILO strategy towards universal access to health care. Social security policy briefings - Paper 1, Geneva, International Labour Office, 2008, 17.
belemmering vormen voor de toegang en vermijden dat het een verminderde kwaliteit van zorgen
teweeg zou brengen.31
Om effectief te zijn, moet universele dekking zorgen voor toegang tot zorg voor alle inwoners van een land, ongeacht het subsysteem van de financiering waartoe ze behoren. Dit belet echter niet dat het nationale gezondheidsbeleid zich bij het uitbreiden van de sociale bescherming zich
tijdelijk op prioritaire groepen richt zoals vrouwen of armen.32
Definitie van ’toegang’
15. Voor de IAO heeft dekking betrekking op effectieve toegang tot gezondheidszorg die
medisch aansluiten bij de behoeften van de gedekte bevolking en de ziektecijfers. In vergelijking met de juridische dekking die rechten en formele aanspraken omschrijft, gaat effectieve toegang
over fysieke, financiële en geografische beschikbaarheid van diensten.33
Effectieve toegang omvat zowel de toegang tot gezondheidsdiensten als financiële bescherming. Financiële bescherming is van cruciaal belang om gezondheidsgerelateerde verarming te voorkomen. Deze bescherming omvat onder andere het beperken van de ‘out of pocket payments’ die de betaalbaarheid van diensten verminderen en idealiter een compensatie voor productiviteitsverlies door ziekte.34
3. Standard-setting activiteiten van de IAO
A. Belang
16. De oprichters van de IAO hadden voor ogen dat deze instelling internationale
arbeidsconventies en aanbevelingen zou aannemen en de toepassing ervan zou promoten en bewaken. De verdragen zijn bindend voor staten bij ratificatie. Die ratificatie is een vrijwillige handeling waarbij staten zich ertoe verbinden deze toe te passen. Aanbevelingen, daarentegen, zijn niet bindend: ze bevatten referentienormen en staten worden aangemoedigd om deze om te 31 Ibid. 32 SOCIAL SECURITY DEPARTMENT ILO, Social health protection. An ILO strategy towards universal access to health care. Social security policy briefings - Paper 1, Geneva, International Labour Office, 2008, 17. 33 Ibid. 34 SOCIAL SECURITY DEPARTMENT ILO, Social health protection. An ILO strategy towards universal access to health care. Social security policy briefings - Paper 1, Geneva, International Labour Office, 2008, 18.
zetten en te benutten bij het opstellen van hun wetten en beleid.35 De normen van de IAO zijn minimumnormen en lidstaten zijn vrij om deze normen al dan niet te aanvaarden. De normen vervat in een al dan niet bekrachtigd verdrag of aanbeveling kunnen geen afbreuk doen aan
gunstigere (nationale) bepalingen.36
17. Eén van de doelstellingen van de internationale conventies is het bevorderen van de
ontwikkeling van het socialezekerheidsstelsel in landen die het verdrag nog niet hebben geratificeerd. Een conventie laat dus zien dat er een algemene consensus heerst over de daarin
opgenomen normen en lidstaten moeten daaraan voldoen.37 Een belangrijke drijfveer daarvoor
was de angst voor commerciële concurrentie op basis van arbeidskosten. Lidstaten geloofden dat overeenkomsten op vlak van arbeid en sociale zekerheid zouden helpen voorkomen dat
internationale concurrentie zou plaatsvinden, ten nadele van werknemers.38
18. De IAO biedt de lidstaten ook significante technische bijstand om het niveau dat in de
conventie vervat zit, te bereiken.39 Vanzelfsprekend kan het ratificeren van een verdrag een
aanpassing genereren van de interne wetgeving, dat is de zogenaamde ‘corrigerende werking’, maar dat is veeleer uitzonderlijk. Meestal zal een verdrag op een meer subtiele manier het interne recht beïnvloeden. De rapporteringsverplichting kan een sturende werking hebben. Door een opmerking van de IAO kunnen staten zich bewust worden van een niet-conformiteit en bijgevolg een aanpassing doorvoeren. Aangezien de IAO niet in een sanctiemechanisme voorziet is dit natuurlijk niet altijd het geval. Ook bij de totstandkoming van nieuwe wetgeving kunnen IAO-Verdragen een rol spelen. Zo zal de afdeling wetgeving van de Raad van State deze soms als
toetssteen gebruiken bij haar beoordeling.40 35 J.M. SERVAIS, International Social Security, Kluwer Law International, 2013, 32. 36 C. DENEVE, Internationaal arbeidsrecht, Brugge, die Keure, 2010, 97. 37 F. PENNINGS en M. KORDA, "The Legal Character of International Social Security Standards", European Journal of Social Security 2008, afl. 2, (131) 132. 38
T. DIJKHOFF, "The Contested Value of International Social Security Standards in the European Union", European Journal of Social Security 2012, afl. 3, (174) 175. 39 F. PENNINGS en M. KORDA, "The Legal Character of International Social Security Standards", European Journal of Social Security 2008, afl. 2, (131) 132. 40 P. HUMBLET, "Si vis pacem, cole justitiam. De betekenis van de Internationale Arbeidsorganisatie 90 jaar na het Verdrag van Versailles" in F. HENDRICKX, M. VAN PUTTEN, W. VANDEPUTTE en A. RAHMÉ (eds.), Arbeidsrecht tussen wel-zijn en niet-zijn, Mortsel, Intersentia, 2009, (69) 74.
B. Het IAO-verdrag nr. 102 betreffende de minimumnormen der sociale
zekerheid
A. Algemeen
19. Het IAO-verdrag nr. 102 werd op 28 juni 1952 aangenomen door de Algemene Conferentie
van de Internationale Arbeidsorganisatie. Het trad in werking op 27 april 1955 en bij wet van 11
september 1959 werd dit verdrag door België goedgekeurd.41 Dit document wordt over het
algemeen beschouwd als hét document inzake sociale zekerheid. Het was een grote stap voor de internationale wetgeving inzake sociale zekerheid. De doelstelling was om overal ter wereld een basisniveau van sociale zekerheid in te voeren, ongeacht de mate van economische ontwikkeling. De conventie doet dit door de algemene beleidslijnen aan de verschillende lidstaten te onderschrijven en definieert een reeks prestaties die de kern vormen van de sociale zekerheid. De conventie is alomvattend omdat het in één enkel instrument alle takken van sociale zekerheid
samenbrengt die voorheen in verschillende teksten werden behandeld.42 Bijgevolg bevat het
verdrag ook meerdere bepalingen inzake gezondheidszorg.43 Dit instrument vormt vandaag dus
de hoeksteen voor de uitbouw, versterking en aanpassing van de nationale sociale
zekerheidssystemen in België en daarbuiten.44 Zoals reeds vermeld ziet de IAO sociale zekerheid
eerder als een sociale instelling. Daarom bevestigt de Commissie van Deskundigen voor de Toepassing van Verdragen en Aanbevelingen ook dat IAO-Verdrag nr. 102 er in het algemeen op aanstuurt wetgeving uit te vaardigen ter uitvoering van de uit het verdrag voortvloeiende verplichtingen.45
20. Hoewel Verdrag nr. 102 de afgelopen jaren dus werd erkend als een actueel en waardevol
instrument om de uitbreiding van de sociale zekerheid te bewerkstelligen werd de daadkracht om universele dekking te realiseren toch in twijfel getrokken. Vooral de geschiktheid, om de nieuwe uitdagingen aan te gaan waarmee ontwikkelingslanden geconfronteerd worden in een geglobaliseerde wereld, wordt in vraag gesteld. Er gingen daarom stemmen op om een nieuw
41 F. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg, Gent, Larcier, 2015, 28-29, nr. 23. 42 A. OTTING, "International Labour Standards: A Framework for Social Security", International Labour Review 1993, afl. 2, (163) 166. 43 W. COCQUYT, Het internationaal en Europees begrippenkader in de gezondheidszorg, Antwerpen, Maklu, 1993, 15. 44 R. DELARUE, ‘’België en de IAO’’, Nieuw Arbeidsblad 2012, afl. 2, (87) 88. 45COMMITTEE OF EXPERTS, Social security and the Rule of Law: report of the Committee of Experts: General Survey concerning social security instruments in light of the 2008 Declaration on Social Justice for a Fair Globalization, Geneva, International Labour Office, 2011, 77 ; F. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg, Gent, Larcier, 2015, 113, nr. 124.
instrument aan te nemen dat universele dekking wereldwijd zou moeten garanderen.46 Ook heel wat Belgische sociale zekerheidsexperten keken nogal neerbuigend naar de Conventie omdat zij niet voorzag in een universele toegang tot sociale zekerheid en omdat het concept van sociale bijstand niet werd opgenomen. Aan deze kritiek werd echter tegemoetgekomen door Aanbeveling nr. 202.4748 21. Artikel 2 van het verdrag bepaalt dat elk lid waarvoor dit verdrag van kracht is, deel I van het verdrag zal moeten toepassen, minstens drie van de delen II tot X – omvattende minstens één van de delen IV, V, VI, IX en X, alsook de overeenstemmende bepalingen van de delen XI, XII en XIII en deel XIV. Bovendien bepaalt het ook dat elk lid in zijn bekrachtiging moet specificeren voor welke delen van deel II tot X het de uit het verdrag voorvloeiende verplichtingen aanvaardt.49 België verklaarde bij zijn bekrachtiging de verplichtingen te aanvaarden die voorvloeien uit de delen II tot X van dit verdrag. De Belgische staat is dus gebonden door de verplichtingen die
voortvloeien uit deel II van het verdrag, dat tevens ingaat op medische zorgen.50 Dit laatste is van
belang voor ons.
- Medische zorgen
22. Het tweede deel van het verdrag stelt in de eerste plaats dat lidstaten aan de beschermde
personen in bepaalde omstandigheden geneeskundige verstrekkingen dienen te waarborgen. Hiermee wordt medische verzorging in het algemeen bedoeld. Verstrekkingen in het kader van bijzondere omstandigheden komen in andere onderdelen van het verdrag aan bod. Artikel 8 van de conventie stelt dat de omstandigheden die gedekt moeten worden, elke staat van ziekte omvatten, welke ook de oorzaak ervan is, evenals de staat van zwangerschap en bevalling (en hun gevolgen). Artikel 7 verduidelijkt dan weer dat met ‘staat van ziekte’ elke toestand bedoeld wordt, die medische zorgen noodzakelijk maakt.51 46 U. KULKE, "The Present and future role of ILO standards in realizing the right to social security", International Social Security Review 2007, afl. 2-3, (119) 121. 47 R. DELARUE, ‘’België en de IAO’’, Nieuw Arbeidsblad 2012, afl. 2, (87) 88. 48 Zie infra 49 Art. 2, b) IAO-verdrag nr. 102. 50 F. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg, Gent, Larcier, 2015, 29, nr. 24. 51 W. COCQUYT, Het internationaal en Europees begrippenkader in de gezondheidszorg, Antwerpen, Maklu, 1993, 15.
- Het materiële recht vervat in het Verdrag
23. Om een beter zicht te krijgen op welke gezondheidszorg in het gedekte pakket moet zitten
kijken we naar artikel 10. Dit artikel bepaalt waarop de sociaal verzekerde personen recht moeten hebben. De geneeskundige zorgen zelf, die gegarandeerd moeten worden wanneer het risico zich voordoet, kunnen zowel van preventieve of van curatieve aard zijn. Het preventieve aspect vinden we terug in artikel 10.3 dat stelt dat medische verstrekkingen niet alleen de gezondheid, de arbeidsgeschiktheid en het vermogen om in eigen behoeften te voorzien moet herstellen maar deze ook moet bewaren of verbeteren. Het artikel maakt ook een onderscheid inzake de prestaties die minimaal gewaarborgd moeten zijn. Enerzijds zijn er de prestaties in geval van ‘staat van ziekte’ en anderzijds deze die moeten gewaarborgd worden in geval van zwangerschap en bevalling.52
In het kader van die eerste categorie moeten de volgende zaken gedekt worden53: verzorging
verleend door algemene huisartsen, inclusief huisbezoeken (eerstelijnsgezondheidszorg), gespecialiseerde zorgverstrekkingen (van tweede en derde lijn), de verlening van de essentiële farmaceutische producten op voorschrift van een dokter of een andere gekwalificeerde arts en
een eventuele ziekenhuisopname. In geval van zwangerschap en bevalling54 is bepaald dat
prenatale zorg, zorg bij bevalling en postnatale zorg55 gegarandeerd moet worden.56 - Struikelblokken ` 24. Algemeen verlangt dit verdrag dus dat gezondheidszorg verstrekt wordt met het oog op het behoud, het herstel of de verbetering van de gezondheid en/of van de arbeidsgeschiktheid van een persoon. Deze definitie blijft niettemin vrij algemeen bepaald en dit brengt enkele knelpunten met zich mee die voor ons relevant zijn.57 Aangezien ook de bepaling van het maximumniveau van de eigen bijdragen algemeen bepaald blijft is het niet duidelijk welk deel van de gezondheidszorgkosten wel of niet aan de patiënt mag 52 W. COCQUYT, Het internationaal en Europees begrippenkader in de gezondheidszorg, Antwerpen, Maklu, 1993, 16. 53 Art 10, 1, a IAO-verdrag nr. 102. 54 Art 10, 1, b IAO-verdrag nr. 102. 55 Zowel verstrekt door een geneesheer als door een vroedvrouw. 56 P. SCHOUKENS, ‘’Recht op gezondheidszorg volgens het internationale socialezekerheidsrecht’’, T.Gez. 2008-09, afl. 2, (96) 108. 57 P. SCHOUKENS, ‘’Recht op gezondheidszorg volgens het internationale socialezekerheidsrecht’’, T.Gez. 2008-09, afl. 2, (96) 108.
worden doorgerekend in de vorm van remgeld. Enkel in het geval van moederschap is hier een volledig verbod op. Het maximumbedrag wordt niet nader gespecificeerd en het komt er vooral op neer dat het bedrag niet van dien aard mag zijn dat het tot armoede zou lijden.58 Het Protocol bij de Europese Code inzake Sociale Zekerheid is over dat punt concreter.59 Daarnaast is het ook problematisch hoe het concrete maximumbedrag van de eigen bijdrage moet worden bepaald. Er bestaan verschillende werkwijzen hiervoor: de berekening per verstrekking, per categorie verstrekkingen of op basis van de gemiddelde massa van alle verstrekkingen. Hier is geen duidelijkheid over en per gehanteerde werkwijze kan een verschillend beeld verschijnen van de omvang van de remgelden. Het Comité van Experten blijkt echter wel geneigd te zijn om de werkwijze te verkiezen die het Protocol bij de Europese Code inzake Sociale Zekerheid naar voor schuift. Daarbij wordt gekeken naar de verschillende categorieën van verstrekkingen en de hierop berekende eigen bijdragen.60 Vermits de lijst van de af te dekken verstrekkingen niet nauwkeurig is bepaald, breng ook dit problemen met zich mee. Doordat het verdrag werkt met algemeen geformuleerde categorieën kunnen de bepalingen een pervers effect in de hand werken. Een staat kan soms beter af zijn door een specifieke handeling niet te dekken, dan ze wel te dekken met toepassing van een te hoog remgeld.61
C. Het IAO-verdrag nr. 130 betreffende de geneeskundige verzorging en de
uitkeringen bij ziekte
A. Algemeen 25. Het IAO-Verdrag nr. 130 werd op 25 juni 1969 aangenomen door de Algemene Conferentievan de Internationale Arbeidsorganisatie. Enerzijds herziet het Verdrag nr. 24 betreffende de ziekteverzekering van arbeiders in de industrie en de handel en van huispersoneel. Anderzijds herziet het ook Verdrag nr. 25 betreffende de ziekteverzekering van landarbeiders. België heeft destijds geen van beide verdragen goedgekeurd.62 Een herziening van deze instrumenten drong 58 Art. 10, §2 IAO-verdrag nr. 102. 59 P. SCHOUKENS, ‘’Recht op gezondheidszorg volgens het internationale socialezekerheidsrecht’’, T.Gez. 2008-09, afl. 2, (96) 108 ; zie infra. 60 P. SCHOUKENS, ‘’Recht op gezondheidszorg volgens het internationale socialezekerheidsrecht’’, T.Gez. 2008-09, afl. 2, (96) 108. 61 P. SCHOUKENS, ‘’Recht op gezondheidszorg volgens het internationale socialezekerheidsrecht’’, T.Gez. 2008-09, afl. 2, (96) 108. 62 F. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg, Gent, Larcier, 2015, 46, nrs. 42-43.
zich op aangezien ze niet meer aan de huidige opvattingen van sociale zekerheid
beantwoordden.63
Het verdrag heeft een gemengd karakter waarbij in België zowel de bevoegdheden van de federale overheid als van de gemeenschappen uitgeoefend worden. Art. 7 spreekt van geneeskundige verzorging van preventieve aard, maar toch valt het verdrag inhoudelijk hoofdzakelijk onder de federale bevoegdheden inzake sociale zekerheid64 Deel II van dit verdrag behandelt geneeskundig verzorging. Wij gaan nader in op de verplichtingen die voorvloeien uit dit deel van het verdrag. B. Geneeskundige verzorging (deel II) 26. Artikel 8 van het verdrag omschrijft de verbintenis van de verdragsstaten op het vlak van geneeskundige verzorging. Daarbij wordt een geavanceerdere reeks van standaarden geschetst
dan in IAO-verdrag nr. 102.65 Het verdrag voorziet in de toekenning van geneeskundige
verstrekkingen, zowel van preventieve als van curatieve aard, met betrekking tot in alinea (a) van
artikel 7 bedoelde eventualiteit.66 Het vergoedingspakket wordt uitgebreid met tandheelkundige
zorg, medische revalidatie en medische hulpmiddelen, zoals een bril.67
Om een goed begrip te hebben van deze verbintenis is het van belang om na te gaan wie de beschermde personen zijn en welke geneeskundige verzorging precies moet worden gewaarborgd. Het verdrag verplicht de lidstaten die het verdrag hebben geratificeerd om het
aantal beschermde personen te vergroten maar bepaalt niet wie de beschermde personen zijn.68
Het schept slechts een kader waarbinnen de verdragspartijen moeten bepalen wie ze tot de beschermde personen rekenen. Ofwel moeten alle loontrekkenden met inbegrip van de leerlingen
63 Wetsontwerp houdende instemming met het Verdrag nr. 130 betreffende de geneeskundige verzorging en de uitkeringen bij ziekte, en met de Bijlage, aangenomen te Genève op 25 juni 1969, Parl.St. Senaat 2003-04, nr. 3-582/1.
64Ontwerp van decreet (F. VANDENBROUCKE e.a.) houdende instemming met het verdrag nr. 130 betreffende de geneeskundige verzorging en de uitkeringen bij ziekte, en de bijlage, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie tijdens haar drieënvijftigste zitting in Genève op 25 juni 1969, Parl.St. Vl.Parl. 2007-08, nr. 1544/1, 8.
65 INTERNATIONAL LABOUR OFFICE, World Social Protection Report 2017-19: Universal social protection
to achieve the Sustainable Development Goals, Geneva, International Labour Office, 2017, 103.
66 Wetsontwerp houdende instemming met het Verdrag nr. 130 betreffende de geneeskundige verzorging en de uitkeringen bij ziekte, en met de Bijlage, aangenomen te Genève op 25 juni 1969, Parl.St. Senaat 2003-04, nr. 3-582/1. 67 INTERNATIONAL LABOUR OFFICE, World Social Protection Report 2017-19: Universal social protection to achieve the Sustainable Development Goals, Geneva, International Labour Office, 2017, 103. 68 Ibid.
tot de beschermde personen worden gerekend, ofwel voorgeschreven groepen van het economisch actieve deel dan wel voorgeschreven groepen van ingezetenen. Die laatste twee groepen moeten nader bepaald worden door de verdragspartijen door middel van nationale wetgeving. Wat betreft het economisch actieve deel van de bevolking specificeert het verdrag evenwel het percentage van de bevolking die de groep moet bestrijken. Hetzelfde geldt voor ingezetenen.69
Het verdrag bepaalt ook de voorwaarden inzake wachttijd. Het verlenen van geneeskundige prestaties en de duur van toekenning ervan kan daar eventueel aan onderworpen zijn. Daarnaast preciseert het ook de regels betreffende de bijdragen van de rechthebbenden in de kosten. Op die manier moet worden vastgesteld dat zij geen te zware last vormen.70
D. Aanbeveling nr. 202 betreffende nationale socialebeschermingssokkels
A. Totstandkoming27. Beleidsmatig heeft de IAO recent opnieuw aandacht besteed aan het recht op sociale
zekerheid.71 Gedurende een groot deel van haar geschiedenis was het socialezekerheidswerk van
de IAO gericht op werknemers in de formele economie en hun gezinnen. Dit veranderde pas eind jaren negentig. Een nieuwe bekommernis over mensen die waren uitgesloten van de sociale zekerheid heeft in 2012 geleid tot een nieuwe aanbeveling inzake ‘’sokkels voor sociale
bescherming’’.72 Het moedigt lidstaten aan om dergelijk beleid in te voeren zoals werd ontwikkeld
binnen de Global Campaign on Social Security and Coverage for All.73
28. Deze aanbeveling was het resultaat van de erkenning door lidstaten van een dringende
behoefte aan adequate sociale bescherming voor iedereen. Het bekroont het werk van meer dan
tien jaar voorbereiding van het Internationaal Arbeidsbureau. In 200874 en 201175 werd het recht
69 F. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg, Gent, Larcier, 2015, 47-48, nr. 45.
70 Wetsontwerp houdende instemming met het Verdrag nr. 130 betreffende de geneeskundige verzorging en de uitkeringen bij ziekte, en met de Bijlage, aangenomen te Genève op 25 juni 1969, Parl.St. Senaat 2003-04, nr. 3-582/1.
71 H. VERSCHUEREN, "Titel 1. Het recht op sociale zekerheid als een grondrecht. Een overzicht van het internationaal en nationaal juridisch kader" in A.VAN REGENMORTEL, en H. VERSCHUEREN (eds.), Grondrechten en sociale zekerheid, Brugge, die Keure, 2016, (1) 9. 72 M. CICHON, ‘’The Social Protection Floors Recommendation, 2012 (No. 202): Can a six-page document change the course of social history?’’, International Social Security Review 2013, Vol. 66, (21) 23. 73 Zie supra. 74 SOCIAL SECURITY DEPARTMENT ILO, Setting Social Security Standards in a Global Society An analysis of present state and practice and of future options for global social security standard setting in the International Labour Organization - Paper 2, Geneva, International Labour Office, 2008, 80 p. 75 INTERNATIONAL LABOUR OFFICE, Social security and the rule of law, Geneva, International Labour Office, 2011.
op sociale zekerheid onderlijnd in haar beleidsdocumenten. Het document uit 2011 wijst niet alleen op de opdracht die de lidstaten hebben om een socialezekerheidsstelsel uit te bouwen, maar ook op de rechten die burgers hebben ten aanzien van staten om deze rechten te laten gelden. De oorspronkelijke opdracht van de IAO om de lidstaten te ondersteunen in de uitbouw van de sociale zekerheid wordt hier dus mee uitgebreid. De meer grondrechtelijke benadering moet de basis vormen voor juridisch afdwingbare aanspraken die personen zouden kunnen
maken ten aanzien van de door de verdragen gebonden staten.76
In samenwerking met de sociale partners, regeringen, de VN en regionale actoren, zoals de EU, werd er gewerkt naar een consensus over de nieuwe strategie rond sociale bescherming. De nieuwe aanbeveling was één van de bouwstenen van dat akkoord. De tweede bouwsteen was de bevordering van de ratificatie en toepassing van Conventie nr. 102 over de minimumnormen voor sociale zekerheid.77
Het gevoel van urgentie met betrekking tot dat onderwerp werd ook aangewakkerd door de duurzame ontwikkelingsdoelstellingen. SDG nr. 1 stelt immers als doel om armoede overal te beëindigen in al zijn vormen en vooral SDG nr. 3 bepaalt dat er nationaal passende beschermingssystemen en maatregelen moeten worden geïmplementeerd. Tegen 2030 moet er
tevens een substantiële dekking van de arme bevolking en kwetsbaren zijn.78
De aanbeveling heeft in de Europese context geen wijdverspreide politieke aandacht genoten, behalve nu en dan in verband met ontwikkelingssamenwerking. Eveneens op academisch vlak zijn er weinig rapporten en artikels die aandacht besteden aan dit nieuw internationaal instrument inzake sociale zekerheid. Omdat de aanbeveling een uiteenlopende aanpak hanteert en verschillende elementen naar voor schuift, besteden we er hier toch aandacht aan.79 B. Uitgangspunt 29. Aanbeveling nr. 202 heeft als doel de lidstaten richtlijnen te geven omtrent het instellen
en behouden van ‘’social protection floors’’, als fundamenteel onderdeel van de nationale
76 H. VERSCHUEREN, "Titel 1. Het recht op sociale zekerheid als een grondrecht. Een overzicht van het internationaal en nationaal juridisch kader" in A.VAN REGENMORTEL, en H. VERSCHUEREN (eds.), Grondrechten en sociale zekerheid, Brugge, die Keure, 2016, (1) 9. 77 R. DELARUE, ‘’België en de IAO’’, Nieuw Arbeidsblad 2012, afl. 2, (87) 87. 78 T. DIJKHOFF, "The ILO Social Protection Floors Recommendation and its relevance in the European context", European Journal of Social Security 2019, afl. 4, (351) 352. 79 T. DIJKHOFF, "The ILO Social Protection Floors Recommendation and its relevance in the European context", European Journal of Social Security 2019, afl. 4, (351) 352.
socialezekerheidsstelsels. Zo moeten de staten ondersteund worden in het progressief uitbreiden van deze stelsels om zo een hogere bescherming te garanderen voor zoveel mogelijk personen. Deze minimumstandaarden moeten ervoor zorgen dat elke persoon toegang heeft tot wezenlijke gezondheidszorg, een basisinkomen en bepaalde goederen en diensten die hierop betrekking hebben. Vervolgens maakt de aanbeveling ook duidelijk dat aanspraken op deze basisvormen van sociale zekerheid juridisch afdwingbaar moeten zijn.80 Bovendien vult de aanbeveling Conventie nr. 102 aan en hanteert het een ruimere benadering van sociale zekerheid want het betrekt ook de toegang tot diensten zoals onderwijs en sociale bijstand. Dat zijn geen onderdelen van de klassieke sociale zekerheid en leunen dichter aan bij het concept van ‘sociale investeringen’. Daarnaast hecht de aanbeveling ook een groot belang aan universele toegang tot sociale bescherming. Dit betekent echter niet dat de financiering en organisatie ervan
niet op diverse en aanvullende manieren kan worden georganiseerd.81 Een ander belangrijk
aspect van de Aanbeveling is dat er verwezen wordt naar de versterking van systemen van sociale bescherming. Daarmee wordt afgestapt van de tijdelijke programma’s en de filosofie van zogenaamde ‘’veiligheidsnetten’’. De Aanbeveling vraagt dat de sokkel, die uit minimale garanties
bestaat, ook integraal deel gaat uitmaken van een systeem van sociale bescherming.82
Er is echter flexibiliteit bij de keuze van de methode en beleidsmaatregelen om de beoogde
resultaten te bereiken.83 Zo kunnen de stelsels waarin dergelijke voordelen worden verleend
opteren voor universele uitkeringsregelingen, sociale verzekeringen, sociale bijstand, regelingen
gebaseerd op negatieve inkomstenbelasting.84 De aanbeveling dringt er wel op aan dat de
lidstaten effectief een nationale strategie ontwikkelen om de sociale bescherming verder uit te breiden.85 80 H. VERSCHUEREN, "Titel 1. Het recht op sociale zekerheid als een grondrecht. Een overzicht van het internationaal en nationaal juridisch kader" in A.VAN REGENMORTEL, en H. VERSCHUEREN (eds.), Grondrechten en sociale zekerheid, Brugge, die Keure, 2016, (1) 9. 81 R. DELARUE, ‘’België en de IAO’’, Nieuw Arbeidsblad 2012, afl. 2, (87) 87. 82 F. MESTRUM en W. VERMEERSCH, ‘’Interview Claire Courteille (Directeur IAO Benelux en de EU): 'Het recht op sociale bescherming is universeel'’, Samenleving & Politiek 2015, nr. 8, 48-56. 83 Paragraaf 9(3) IAO-aanbeveling nr. 202 betreffende nationale socialebeschermingssokkels. 84 J.M. SERVAIS, International Social Security, Kluwer Law International, 2013, 31.
85 H. VERSCHUEREN, "Titel 1. Het recht op sociale zekerheid als een grondrecht. Een overzicht van het internationaal en nationaal juridisch kader" in A. VAN REGENMORTEL, en H. VERSCHUEREN (eds.),
C. België
30. De Belgische overheid, alsook de sociale partners, hebben de nieuwe IAO-strategie van
begin af aan gesteund. Zo bracht de Nationale Arbeidsraad een positief advies86 uit en
organiseerde de FOD Sociale Zaken een studiedag met betrekking tot het thema. Ook de FOD Buitenlandse Zaken en Ontwikkelingssamenwerking bevordert sinds 2011 de sociale
beschermingssokkels.87 - Regeringsverklaring 11 augustus 2014 31. Krachtens het Statuut van de IAO is de Regering ertoe gehouden om binnen een jaar88 na de sluiting van een Conferentie een aanbeveling voor te leggen aan de bevoegde autoriteit opdat er wetgevende of andere maatregelen ter zake kunnen worden genomen.89 Om ook haar houding
met betrekking tot de nieuwe aanbeveling toe te lichten, nam de regering daarom een
regeringsverklaring aan.90
In deze verklaring bevestigt de Regering dat ons sociaal beschermingssysteem de basisbeginselen van de aanbeveling inwilligt. Ons systeem beoogt immers een universele bescherming voor iedereen, ook voor diegenen die niet bijdragen tot de financiering van het systeem. Daarop verwijst ze naar artikel 23 van de Grondwet die het recht op sociale zekerheid waarborgt. De regering zet dit kracht bij door te verwijzen naar het verslag van de Commissie van deskundigen van de IAO die in haar laatste verslag voor deze regeringsverklaring meldde dat de nationale wetgeving en praktijk nog steeds ten volle uitwerking geven aan alle bepalingen van Verdrag nr. 102 betreffende de minimumnormen der sociale zekerheid.91 Wat betreft de nationale sociale beschermingssokkels, heeft één ervan betrekking op toegang tot een geheel van goederen en diensten dat op nationaal niveau wordt beschouwd als essentiële 86 NATIONALE ARBEIDSRAAD (NAR), Advies over Voorlegging aan het Parlement van de aanbeveling nr. 202
betreffende de socialebeschermingssokkels, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie tijdens
haar 101e zitting, 17 december 2013, Nr. 1.881, http://www.cnt-nar.be/ADVIES/advies-1881.pdf
87 R. DELARUE, ‘’België en de IAO’’, Nieuw Arbeidsblad 2012, afl. 2, (87) 87.
88 Indien het omwille van buitengewone omstandigheden niet binnen een jaar mogelijk is zo spoedig mogelijk, doch in geen geval later dan achttien maanden na de sluiting van de zitting der Conferentie. 89 Art. 19, §6 IAO-Statuut.
90 Mededeling aan het Parlement van Aanbeveling nr. 202 betreffende nationale sociale beschermingssokkels, op 14 juni 2012 goedgekeurd te Genève tijdens de honderd en eerste zitting van de Internationale Arbeidsconferentie, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54 0127/001, 3.
91 Mededeling aan het Parlement van Aanbeveling nr. 202 betreffende nationale sociale beschermingssokkels, op 14 juni 2012 goedgekeurd te Genève tijdens de honderd en eerste zitting van de Internationale Arbeidsconferentie, Parl.St. Kamer 2014-15, nr. 54 0127/001, 7.
gezondheidszorg, met inbegrip van moederschapszorg. Dit moet volgens de aanbeveling beantwoorden aan de criteria van beschikbaarheid, toegankelijkheid, aanvaarbaarheid en kwaliteit. Aangezien dit geen internationale sociale beschermingssokkels zijn, moet elk land zijn eigen sokkel bepalen. De basisgaranties die in die sociale beschermingssokkels vervat zitten, moeten bij wet worden vastgelegd. Die wet moet het aanbod aan sociale zekerheidsprestaties en
de toekenningsvoorwaarden en bedragen ervan bepalen.92
De conclusie van de Regering was finaal dat de aanbeveling coherent is en dat de regering er gevolg aan kan geven. De van kracht zijnde wetgeving voldeed immers reeds aan de bepalingen van deze aanbeveling. De Regering stelt wel dat ze zich er van bewust is dat eventuele hervormingen in de takken van de sociale zekerheid zouden moeten overeenstemmen met de
uitbreidingsstrategie die in de aanbeveling wordt voorgesteld.93
- De Nationale Arbeidsraad
32. De Nationale Arbeidsraad wijst in zijn advies ook op het belang dat hij hecht aan de
doelstellingen die de aanbeveling voorop stelt. In het licht van dat advies boog de Raad zich over de tekst van aanbeveling nr. 202 en de regeringsnota waarin de regering aangeeft welke houding ze dienaangaande wil aannemen.94 De Raad onderschrijft daarbij de principes die volgens de aanbeveling door de regeringen in acht genomen moeten worden. Hij wijst tevens op de belangrijke rol van de sociale partners bij de vaststelling en uitvoering van het sociaal beleid en op hun constante betrokkenheid bij de sociale dialoog. De Raad is het evenzeer eens met de regeringsnota, waaruit blijkt dat de nationale wetgeving strookt met de voorschriften van de aanbeveling voor de verscheidene gebieden die behandeld worden. Niettemin wijst de Raad er verder op dat eventuele hervormingen van de socialezekerheidstakken moeten worden doorgevoerd in de geest van de door deze aanbeveling beoogde doelen.95 92 Ibid, 8-9. 93 Ibid, 16. 94 Ibid, 34. 95 Ibid, 34.
E. De Europese Code en het Protocol Europese Code
33. Sinds zijn oprichting in 1949 heeft de Raad van Europa altijd actief belangstelling getoond
voor sociale vraagstukken en de ontwikkeling van socialezekerheidsstelsels, zowel voor onderdanen van lidstaten als voor migrerende werknemers. Hoewel het werk van de Raad van Europa op vlak van sociale zekerheid grotendeels overlapt met dat van de IAO op wereldniveau, was het toch zeer wenselijk dat het netwerk van universele normen werd aangevuld met een
systeem van meer specifieke, regionale normen.96 Op 16 april 1964 werd daarom de Europese Code inzake sociale zekerheid aangenomen. Zo gaven de lidstaten hun wens te kennen om een code op te stellen die een hoger niveau biedt dan de minimumstandaarden die in het IAO-verdrag nr. 102 worden omschreven.97 Dezelfde dag werd ook het Protocol Europese Code aangenomen. Daarmee wilden de lidstaten een nog hoger niveau van sociale zekerheid garanderen dan datgene dat door de Europese Code wordt gewaarborgd. Beide verdragen traden in werking op 17 maart 1968. België heeft ze bijgevolg goedgekeurd bij wet van 26 mei 1969.98 De Code wordt traditioneel
ook bestempeld als een instrument dat het fundamentele en meer algemeen recht op sociale zekerheid invult, zoals vastgelegd in artikel 12 van het Europees Sociaal Handvest. Dit artikel is één van de kernartikelen van deze catalogus met sociale rechten.99 A. Waarom regionale normen? 34. Eén van de fundamentele doelstellingen van de Raad van Europa is, zoals reeds vermeld, de verbetering en de uitbreiding van de socialezekerheidsstelsels. Om die doelen te bereiken heeft het Comité van Ministers de twee bovengenoemde instrumenten aangenomen: de Code, die de minimumnormen inzake sociale zekerheid vaststelt, en het Protocol, dat hogere normen vaststelt. Het Comité had zich kunnen beperken tot het aanbevelen dat alle lidstaten van de Raad van Europa het IAO-Verdrag nr. 102 zouden ratificeren. Dat deed ze echter niet omdat ze anders aan haar morele plicht zou hebben verzuimd om normen aan te dragen die veeleisender waren dan die van de IAO.100 96 C. VILLARS, ‘’Social Security Standards in the Council of Europe: The ILO Influence’’, International Labour Review 1979, (343) 343. 97 Preambule Europese Code inzake Sociale Zekerheid. 98 F. LOUCKX, Staat en gezondheidszorg, Gent, Larcier, 2015, 52, nr. 51. 99 P. SCHOUKENS, EU social security law: the hidden social model, Tilburg, Tilburg University, 2016, 12. 100 C. VILLARS, ‘’Social Security Standards in the Council of Europe: The ILO Influence’’, International Labour Review 1979, (343) 343-344.
