Samen Sterk

1

Naam: C. Hage

Studentnr.: s2376008

Begeleider: Prof. dr. F.M. van der Meer 2e _{lezer: Mr. dr. G.S.A. Dijkstra}

Universiteit Leiden: Faculteit Governance and Global Affairs Opleiding: Management van de Publieke Sector (MSc)

Samen Sterk

“Een onderzoek naar de samenwerking tussen de gemeente en de

basisteams van de Nationale Politie in de eenheid Zeeland

West-Brabant”

Bron: http://www.verbinding.tv/wp-content/uploads/2014/09/zwb1.jpg

2 Voorwoord

Na het afronden van de MAVO in 1994 en een oriëntatiejaar op uniformberoepen ben ik op mijn 17e jaar gaan werken in de logistiek. Na vijf jaar was er weer de mogelijkheid om bij de politie te solliciteren waarna ik de basispolitie opleiding in 2002 heb afgerond. Vanuit de politie heb ik de kans gekregen om in 2012 de opleiding tot Politiekundige te volgen. Toen ik hiervoor mijn diploma had gehaald had ik nooit kunnen indenken dat ik nu aan de vooravond sta om af te studeren aan de Universiteit Leiden voor de opleiding Management van de Publieke Sector. Deze scriptie is het sluitstuk van deze opleiding.

‘Doen wat je leuk vindt’ en ‘eraan beginnen is het halve werk’ zijn twee uitspraken van mij die bepalend zijn geweest voor gemaakte keuzes tot nu toe. Hierbij besef ik mij terdege dat je een aantal dingen niet zelf in de hand hebt om de dingen te doen die je leuk vindt en om hier ook daadwerkelijk aan te kunnen beginnen. Daarom wil ik een aantal mensen bedanken die mij tot hier hebben gebracht:

Allereerst Chiel van den Boom. Hij is degene geweest die in mij geloofde en mij wist te overtuigen van mijn eigen kunnen om aan deze opleiding te beginnen. Ook Rens van den Oever en Johan Pieters, beiden mijn teamchefs, die mij vanuit de politie de kans en gelegenheid hebben geboden om deze studie af te ronden.

In het bijzonder wil ik mijn vrouw Karin bedanken: zonder haar was het nooit gelukt deze studie naast het gezinsleven met onze twee jonge kinderen en een baan, positief af te ronden.

Tot slot wil ik mijn scriptiebegeleider Frits van der Meer bedanken voor zijn goede en prettige begeleiding tijdens mijn afstuderen.

Chris Hage,

3 Inhoudsopgave

1. Inleiding ... 6

1.1 Aanleiding ... 6

1.2 Naar een probleemdefiniëring ... 7

1.3 Doelstelling ... 8 1.4 Onderzoeksvraag ... 9 1.5 Wetenschappelijke relevantie ... 9 1.6 Maatschappelijke relevantie ... 9 1.7 Leeswijzer... 10 2. Theoretisch Kader ... 10 2.1 Inleiding ... 10

2.2 Samenwerken in de publieke sector ... 11

2.2.1 Definiëring begrippen ... 12

2.3 Succes factoren samenwerking tussen organisaties ... 13

2.3.1 Gezamenlijke doelen ... 13

2.3.2 Wederzijdse afhankelijkheid ... 14

2.3.3 Leiderschap ... 15

2.3.4 Vertrouwen in samenwerkingspartners ... 17

2.3.5 Aanwezigheid van grondregels van het samenwerkingsverband ... 18

2.4 Faalfactoren samenwerking tussen organisaties ... 19

2.4.1 Dubbel conflict tussen eigen organisatie en samenwerkingsverband ... 19

2.4.2 Concurrentiedruk binnen het samenwerkingsverband... 20

2.4.3 Overheersing externe factoren ... 20

2.4.4 Overmatige spanningsverhouding binnen het samenwerkingsverband ... 21

2.4.5 Prioriteit eigen organisatie boven samenwerkingsverband ... 22

2.5 Ontwikkelingsverloop van samenwerkingsverbanden Van Delden (2009) ... 22

2.5.1 Lering trekken ... 23

2.5.2 Doelen bepalen ... 23

2.5.3 Praktisch samenwerken ... 23

2.5.4 Structureren ... 23

2.5.5 Verbreden & verdiepen ... 24

2.5.6 Drijvende krachten ... 24

2.5.7 Twee stagnatievormen ... 25

4

2.5.7.2 Eilandsamenwerking ... 25

2.5.8 Complexe probleemsituaties ... 26

2.6 Relaties tussen factoren ... 27

2.7 Hypothesen ... 28

2.8 Conceptueel model ... 31

3. Onderzoeksopzet ... 33

3.1 Inleiding ... 33

3.2 Onderzoeksmodel ... 33

3.3 Literatuuronderzoek & conceptueel model ... 33

3.4 Deskresearch casusbeschrijving ... 34

3.5 Operationalisatie ... 34

3.6 Veldonderzoek & casestudy... 34

3.7 Interviews ... 35

3.7.1 Selecteren van respondenten ... 35

3.7.2 Opzet interviews ... 36

3.8 Coderen ... 36

3.9 Betrouwbaarheid en validiteit ... 37

4. Introductie casus... 38

4.1 Inleiding ... 38

4.2 Context Gemeenten, burgemeesters & openbare orde & veiligheid ... 38

4.2.1 Lokale driehoeksoverleg ... 40

4.2.2 Integrale veiligheidsplan van de gemeente ... 41

4.3 Context basisteams van de Nationale Politie ... 43

4.4 Prestatiemeting en bepalen van succes ... 45

4.5 casusbeschrijving ... 46

4.5.1 Relevantie onderzoekseenheid Zeeland West-Brabant ... 46

4.5.2 Betrokken respondenten en hun kenmerken ... 48

5. Resultaten ... 49

5.1 Succesfactor gezamenlijke doelen ... 50

5.2 Succesfactor wederzijdse afhankelijkheid ... 52

5.3 Succesfactor leiderschap ... 53

5

5.5 Succesfactor aanwezigheid van grondregels in het samenwerkingsverband ... 57

5.6 Faalfactor dubbel conflict tussen eigen organisatie en samenwerkingsverband ... 57

5.7 Faalfactor concurrentiedruk binnen het samenwerkingsverband... 58

5.8 Faalfactor overheersing externe factoren ... 60

5.9 Faalfactor overmatige spanningsverhouding binnen het samenwerkingsverband ... 61

5.10 Faalfactor prioriteit eigen organisatie boven samenwerkingsverband ... 62

5.11 Ontwikkelverloop van samenwerkingsverbanden ... 63

5.12 Drijvende krachten ... 67

5.13 Stagnatievormen ... 69

5.14 Sprake van succes & prestatiemeting ... 70

6. Conclusies ... 73

6.1 Inleiding ... 73

6.2 Beantwoording onderzoeksvraag ... 73

6.3 Conclusies ontwikkelcyclus Van Delden ... 75

6.4 Conclusie wanneer is er sprak van succes & prestatiemeting ... 75

6.5 Bijgesteld conceptueel concept ... 76

7. Aanbevelingen ... 77 8. Discussie ... 80 8.1 Inleiding ... 80 8.2 Reflectie ... 80 Literatuurlijst: ... 82 Bijlage I Operationalisatie ... 87

Bijlage II: Tabel respondenten functies en geografische verdeling ... 93

Bijlage III: Interviewvragen respondenten gemeente ... 94

6 1. Inleiding

1.1 Aanleiding

Samenwerking lijkt het sleutelwoord in de huidige aanpak van complexe veiligheidsproblemen. Thema’s zoals ondermijning, cybercrime, zorg en veiligheid worden genoemd als huidige aandachtsproblemen waarbij een gezamenlijke aanpak vanuit overheidsinstanties zoals gemeenten en politie gewenst is. Dit blijkt ook uit het Regionaal Beleidsplan Zeeland-West Brabant 2019-2022 (2018, p. 9):

“Om de regio Zeeland-West-Brabant in de periode 2019-2022 voor haar burgers veiliger te maken is een verdere versterking van de samenwerking tussen de veiligheidspartners in en buiten de regio noodzakelijk. Dit betekent allereerst een verdere intensivering van de reeds

gegroeide samenwerking”.

Deze samenwerking wordt niet alleen gewenst, maar zal ook onvermijdelijk zijn voor een effectieve aanpak van deze veiligheidsproblemen. Als voorbeeld: voor de aanpak van ondermijning is een samenwerking door meerdere ketenpartners noodzakelijk. Denk hierbij aan partners zoals bijvoorbeeld: gemeenten, Openbaar Ministerie; Belastingdienst; Nationale Politie; Douane en Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Lam, Van der Wal, & Kop, 2018, pp. 86, 88). De ambitie om meer samen te werken op dit thema wordt ook benadrukt in het Regionaal Beleidsplan Zeeland-West Brabant (2018, p. 11). Hierin staat dat de aanpak van georganiseerde criminaliteit geen exclusieve taak en verantwoordelijkheid van politie en justitie is. Andere ketenpartners kunnen een leidende rol krijgen (Lam, Van der Wal, & Kop, 2018, p. 88). Een nauwe samenwerking van de veiligheidspartners en een integrale aanpak hierbij staan voorop. Vanuit verschillende perspectieven en met verschillende middelen die de ketenpartners afzonderlijk tot hun beschikking hebben, wordt gepoogd de ondermijnende criminele industrie te verstoren (Veiligheidscollege Zeeland-West Brabant, 2018, p. 11). Vanuit de gemeente heeft de burgemeester, die eindverantwoordelijk is voor de totstandkoming en implementatie van veiligheidsbeleid, een centrale rol in deze samenwerking. Hij is de schakel met de lokale partijen en met de andere overheden die een rol spelen in het lokale veiligheidsbeleid (Prins & Cachet, 2011, p. 50).

De verschillende ketenpartners die verantwoordelijk zijn voor veiligheid zijn inmiddels doordrongen van de noodzaak van samenwerken zodat men als één overheid veiligheidsvraagstukken effectief kan aanpakken. De middelen en bevoegdheden die de verschillende partners tot hun beschikking hebben kunnen elkaar versterken (Salet, 2019). Bijvoorbeeld bij het aantreffen van drugs of wapens in een woning: naast een strafrechtelijk traject tegen de verdachte kan de woning via het bestuursrecht worden gesloten voor een bepaalde periode. Daarnaast kunnen er, als er bijvoorbeeld geen strafrechtelijke maatregelen kunnen worden toegepast in een casus, mogelijk wel bevoegdheden via het bestuursrecht worden opgelegd. Ook in de praktijk zien we de doorwerking hiervan. Wekelijks vinden er in Nederland integrale controles plaats waarbij de gemeente en de politie gezamenlijk optreden. Maar vanzelfsprekend is deze samenwerking niet. Sectoroverschrijdende samenwerking is geen

7

eenvoudig antwoord op complexe publieke problemen (Bryson, Crosby, & Stone, 2006, p. 44). Ondanks de ambitie van de genoemde partijen voor meer en intensievere samenwerking, zijn er ook spanningen op dit gebied, deze worden toegelicht in de volgende paragraaf.

1.2 Naar een probleemdefiniëring

Dit onderzoek richt zich op twee organisaties: de gemeenten en de Nationale Politie (NP). Uit onderzoek van Schaap, Terpstra & Stokkom (2017, p. 47) blijkt dat door de komst van de NP, in 2013, een deel van de burgemeesters en raadsleden vinden dat de afstand tussen de gecentraliseerde politie en lokaal bestuur is toegenomen. Deze afstand is zowel feitelijk, doordat het beheer van de politie niet meer bij de burgemeester als korpsbeheerder ligt, als mede in de beleving dat men elkaar minder vaak spreekt waardoor het informele contact erop achteruit is gegaan. Burgemeesters missen een vast aanspreekpunt bij de politie waardoor deze minder goed worden geïnformeerd en betrokken bij beslissingen over de politie op lokaal niveau. Tevens is er minder ruimte gekomen voor de politie om te doen wat voor de eigen gemeente van belang is. Landelijke prioriteiten kunnen lokale capaciteit weghalen (Schaap & Terpstra, 2018, p. 97). Een voorbeeld hiervan is de inzet van politieagenten vanuit heel het land voor het beveiligen van advocaten in de Randstad (De Volkskrant, 2019).

Burgemeesters van kleine gemeenten zouden door de komst van de NP onvoldoende in staat zijn hun gezag over de politie effectief uit te oefenen. Daarnaast is men niet in staat de politie in te zetten voor lokale veiligheidsvraagstukken en wordt de personele capaciteit van de politie op centraal niveau bepaald.

Een kwart van de burgemeesters vindt dat de lokale kennis en betrokkenheid van de politie is verminderd (Schaap & Terpstra, 2018, pp. 98-99, 112). Dit terwijl gemeenten hun lokale veiligheidsbeleid steeds professioneler vormgeven, concreter hun doelen benoemen en weergeven hoe deze moeten worden behaald (Commissie Evaluatie Politiewet 2012, 2017, p. 48). Ook wordt door de betere onderbouwing van het veiligheidsbeleid van de gemeente de regierol van het lokaal bestuur op het gebied van de aanpak van de lokale veiligheid verder versterkt. Dit heeft een doorwerking op de veiligheidsplannen van de lokale politiezorg (Bekkers, et al., 2017, p. 59). Maar de dagelijkse politie-inzet wordt veelal gedreven door reactieve logica (reageren op signalen en aangiften) en de ‘waan van de dag’ (Commissie Evaluatie Politiewet 2012, 2017, p. 48).

Uit onderzoek van de projectgroep Visie op de Politiefunctie (2005, p. 68) blijkt dat de politie ervan overtuigd is dat veiligheid moet worden georganiseerd. Hierbij moet er een goede balans zijn tussen preventie en repressie. Ondanks het geloof in een gezamenlijke aanpak is de politie zeer kritisch in de uitwerking daarin. Dit betreft met name de regierol die door de rijksoverheid bij de lokale overheid (gemeenten) is neergelegd. Van Delden (2009, pp. 5-6) stelt dat dat de laatste jaren de samenwerking in de publieke dienstverlening in opkomst is, maar dat het beeld van moeizame resultaten en stroperigheid door trage besluitvorming overheersen. Regelmatig wordt bij de aanpak van veiligheidsthema’s verkokerd opgetreden en is er gebrek aan coördinatie. Van Delden vraagt zich af waarom er niet meer integraal gedacht, gepland en uitgevoerd wordt? Salet (2019, p. 16) gebruikt zelfs woorden als: “verborgen strijd in het

8

veiligheidsdomein” waarbij de repressieve ‘harde’ aanpak van gemeente concurreert met de repressieve, strafrechtelijke aanpak van de politie. ‘Winst van de één, zou ‘verlies’ zijn voor de ander. Salet komt tot zijn bevindingen vanuit zijn onderzoek naar de inzet van drie bestuurlijke bevoegdheden en de betrokkenheid van de politie daarbij. De drie bevoegdheden betroffen: de bevoegdheid tot een gebiedsverbod; de bevoegdheid tot woningsluiting en de toepassing van de Wet Bibob (Salet, 2019, pp. 7-10). Uit het onderzoek van Salet (2019) is gebleken dat de middelen en bevoegdheden van de politie en gemeente elkaar kunnen versterken. Maar in plaats van elkaar te versterken lijkt dit, door de huidige manier van samenwerking, te verschuiven naar concurrentie tussen beide organisaties. Deze “strijd” kan een effectieve aanpak van overlast en criminaliteit belemmeren.

Uit het voorgaande, betreffende de samenwerking tussen de politie en de gemeente, kan worden samengevat dat ondanks de uitgesproken ambities tussen ketenpartners voor meer en intensievere samenwerking is er sprake van onderlinge spanningen tussen organisaties. Als men gezamenlijk een veiligheidsprobleem aanpakt treedt men verkokerd op, is er een gebrek aan coördinatie en wordt er niet integraal gedacht, gepland en uitgevoerd.

1.3 Doelstelling

Dit onderzoek richt zich op de samenwerking tussen gemeenten en basisteams van de politie in de regio Zeeland-West Brabant. Bij zowel de integrale veiligheidsplannen van de gemeenten als de teamplannen van de basisteams van de politie wordt het belang van samenwerking specifiek aangegeven. Tevens worden, bij de plannen van beide organisaties, doelen gesteld die op diverse onderwerpen overeenkomen. Daarom is het doel van dit onderzoek om allereerst inzicht te krijgen hoe de samenwerking verloopt tussen de gemeente en de politie. Hierbij zal specifiek de samenwerking tussen beide organisaties worden bestudeerd op de gezamenlijk gestelde doelen. Tevens zal onderzocht worden welke succes -en faalfactoren voor een samenwerking tussen beide organisaties essentieel zijn en wat de randvoorwaarden hiervoor zijn. Afsluitend zal in hoofdstuk vijf de oorzaken van deze factoren genoemd worden. De achterliggende gedachte hierbij is dat succes -en faalfactoren kunnen worden geïdentificeerd zodat hier aandacht aan kan worden besteed door beide organisaties. Als deze punten worden verbeterd zal de samenwerking beter verlopen. De gezamenlijk gestelde doelen zullen effectiever en efficiënter worden bereikt. Dit zal zowel in -als externe een positief effect bewerkstelligen.

9 1.4 Onderzoeksvraag

De bovenstaande probleemstelling leidt tot de volgende hoofdvraag:

“Hoe verloopt de samenwerking tussen de gemeenten en de basisteams van de politie in de regio Zeeland-West Brabant voor het behalen van de gezamenlijk vastgestelde doelen, wat

zijn de oorzaken voor de mate van succes en/of falen?”

1.5 Wetenschappelijke relevantie

Vanuit de wetenschap is er veel aandacht voor samenwerking tussen publieke organisaties. In diverse onderzoeken worden aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek op een aantal aandachtspunten. Deze worden in deze alinea samengevat weergegeven. Een aantal onderzoeken noemen het belang van het doen van vervolgonderzoek op microniveau naar de factoren die de samenwerking van publieke organisaties beïnvloeden. Het begrijpen van de weergave op dit (operationele) niveau is belangrijk als wetenschappers geïnteresseerd zijn in hoe individuele deelnemers acteren, problemen adresseren en van elkaar leren in verschillende netwerken (Provan & Kenis, 2008, p. 232; Berardo, Heikkila, & Gerlak, 2014, p. 698). Daarnaast beschrijven Andrews & Entwistle (2010, p. 680) dat er weinig studies onderzoek hebben gedaan of de aangenomen voordelen van samenwerking tussen publieke diensten ook daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Tevens noemen Bryson, Crosby en Stone (2006, p. 657) het belang van inzicht in de sterke en zwakke punten in samenwerkingsverbanden. Met als doel deze punten te kunnen begrijpen om deze te integreren in samenwerkingsverbanden in plaats van tegenstrijdige manieren te gebruiken. Dit onderzoek richt de genoemde aandachtspunten: het richt zich op de individuele medewerkers op microniveau; onderzocht zal worden in hoeverre er sprake is dat de aangenomen voordelen van samenwerking ook daadwerkelijk tot uiting komen en tevens zal het laatstgenoemde punt van Bryson, Crosby en Stone (2006, p.657) worden onderzocht: de sterke en zwakke punten van samenwerkingsverbanden.

1.6 Maatschappelijke relevantie

De voordelen van samenwerking in de publieke sector om gezamenlijke veiligheidsproblemen aan te pakken zijn aanzienlijk en noodzakelijk (Provan & Kenis, 2008, p. 231; Bryson, Crosby, & Stone, 2015, p. 657). Dit onderzoek zal meer inzicht verschaffen in de succes -en faalfactoren in de samenwerking tussen gemeenten en politie. Dit inzicht zal worden verwoord in de conclusie waaruit vervolgens aanbevelingen worden geformuleerd ten behoeve van beide organisaties. De gedachte is dat werkwijzen van deze organisaties hierdoor worden verbeterd wat zal leiden tot een efficiëntere aanpak van de gezamenlijk gestelde doelen. Als dit daadwerkelijk gerealiseerd zal worden dan is de kans aannemelijk dat dit zal resulteren tot een positiever resultaat. Dit resultaat zal merkbaar zijn bij burgers aangezien het bij deze samenwerking vaak gaat om de aanpak van complexe veiligheidsvraagstukken. Het uiteindelijke doel van de outcome van publieke organisaties zou moeten zijn het creëren van maatschappelijke waarde, in dit geval een groter veiligheidsgevoel. Dit begrip: creating public value van Moore (1995), is uiteindelijk ook de maatschappelijke relevantie van dit onderzoek.

10 1.7 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 wordt het theoretisch kader beschreven wat zal resulteren in een conceptueel model. Hoofdstuk 3 bevat de onderzoeksopzet. In hoofdstuk 4 zal de casusbeschrijving van dit onderzoek uiteen worden gezet. De resultaten worden gepresenteerd in hoofdstuk 5. De onderzoeksvraag wordt beantwoord in hoofdstuk 6 waar de conclusies van dit onderzoek staan. In hoofdstuk 7 worden aanbevelingen gedaan die de maatschappelijke relevantie van dit onderzoek aantonen. De reflectie op de gemaakte keuzes en de resultaten van dit onderzoek wordt verwoord in hoofdstuk 8. Hierbij wordt ook antwoord gegeven op de vraag of er is voldaan aan de wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek.

2. Theoretisch Kader

2.1 Inleiding

Allereerst wordt het begrip samenwerking in de publieke sector beschreven vanuit een bredere context. Dit met als doel om inzicht te verschaffen hoe er vanuit de wetenschap naar dit begrip wordt gekeken. Vervolgens wordt er ingezoomd op succes -en faalfactoren bij samenwerking tussen publieke organisaties. De beschreven factoren zijn geselecteerde vanwege de verwachting dat deze een positieve invloed kunnen hebben op de samenwerking in de publieke sector zodat de gezamenlijke vastgestelde doelen behaald kunnen worden. Deze factoren betreffen: gezamenlijke doelen; wederzijdse afhankelijkheid; leiderschap; vertrouwen in samenwerkingspartners; en aanwezigheid van grondregels van het samenwerkingsverband. Deze factoren zijn getypeerd als succesfactoren. Tevens zullen factoren uiteen worden gezet die als verantwoordelijke oorzaak kunnen worden gezien van falen van deze samenwerking. De factoren die uiteen worden gezet zijn: dubbel conflict tussen eigen organisatie en samenwerkingsverband; concurrentiedruk binnen het samenwerkingsverband; overheersende externe factoren; overmatige spanningsverhouding binnen het samenwerkingsverband en samenwerking versus autonomie. Deze factoren zijn getypeerd als faalfactoren.

Na elke uiteenzetting van een factor zal kort een subconclusie van deze factor worden weergegeven. In verband hiermee zal tevens het model van Van Delden (2009, pp. 157, 240): de ontwikkelcyclus van samenwerkingsverbanden worden besproken. Van Delden heeft onderzoek gedaan naar de ontwikkeling van samenwerkingsverbanden in de publieke dienstverlening. Van Delden stelt dat de ontwikkeling van een samenwerkingsverband vijf stadia kent: lering trekken; doelen bepalen; in praktijk brengen; structureren; en verbreden en verdiepen. Deze vijf activiteiten zijn dynamisch en nodig om samenwerking te ontwikkelen. Tevens identificeert Van Delden (2010, p. 10) een drietal onderliggende motieven die de samenwerking voortstuwen. Dit zijn gedragsimpulsen die hij typeert dit als drijvende krachten. Daarnaast noemt Van Delden twee factoren die voor stagnatie in dit proces kunnen zorgen: schijnsamenwerking en eilandsamenwerking. In dit onderzoek zal daarom ook gekeken worden of deze ontwikkelcyclus wordt herkend in de samenwerking tussen de gemeenten en de basisteams van de NP in Zeeland West-Brabant en wat hier de meerwaarde van is voor deze samenwerking.

11

Op basis van de bespreking in dit hoofdstuk zal van elk van de bovengenoemde factoren een hypothese worden geformuleerd. Aan het eind van dit hoofdstuk zullen de onderzochte factoren schematisch worden weergegeven in een conceptueel model.

2.2 Samenwerken in de publieke sector

Lammers, Mijs & Van Noort (2000, pp. 185, 200) gaan uitvoerig in op het thema van de interorganisationele samenwerking. Hierbij realiseert men zich, in toenemende mate, dat organisaties met andere organisaties externe betrekkingen onderhouden. De aard van deze relaties kunnen van doorslaggevende betekenis zijn voor het intern functioneren. Het gaat hierbij om bewustwording van de alsmaar toenemende noodzaak van samenwerking met andere organisaties dat dit gevolgen heeft voor interne processen en functies. Provan & Kenis, (2008, p. 240) gebruiken voor de samenwerkende publieke en private organisaties de term netwerkorganisaties. Deze organisaties proberen een doel te bereiken dat ze niet zelfstandig hadden kunnen bereiken. Provan & Kenis gaan in op netwerkeffectiviteit wat wordt gedefinieerd als het bereiken van een positief resultaat op netwerkniveau. Een aantal voorbeelden van een positief resultaat van samenwerking is: een effectievere aanpak van complexe problemen; verbeterde leerprocessen op het gebied van samenwerking; efficiënter gebruik maken van middelen; het leveren van een hoger niveau van diensten aan klanten en burgers (Provan & Kenis, 2008, p. 229). Hierbij stellen zij de vraag welke factoren aanwezig moeten zijn om gezamenlijke doelen op netwerkniveau te bereiken (Provan & Kenis, 2008, p. 240). Andrews & Entwistle (2010, p. 693) concluderen uit hun onderzoek vervolgens dat er een positief verband is tussen de samenwerking tussen publieke organisaties en effectiviteit en efficiëntie bij het aan pakken van sociale problemen. Zij gebruiken de term: sectoroverschrijdende partnerschappen.

Bryson, Crosby & Stone (2015, p. 648) gaan in het verlengde in op sectoroverschrijdende samenwerking tussen publieke organisaties waarbij het doel is om publieke waarde, als eerder omschreven, te creëren. Wel plaatsen zij hierbij de kanttekening dat publieke problemen dusdanig complex zijn dat deze nauwelijks adequaat en naar volledige tevredenheid van alle partijen op te lossen zijn. Maar in samenwerking tussen publieke organisaties ligt wel het best mogelijke antwoord op deze problemen. Daarnaast komt ook bij dat niet alleen de publieke problemen complex zijn maar vanwege de dynamiek in de verschillende organisaties is ook de samenwerking zelf onontkoombaar complex (Bryson, Crosby, & Stone, 2015, p. 657).

De resultaten van samenwerking zijn verschillend. Diverse belemmeringen voor een goede afstemming en samenwerking tussen organisaties zijn aanwezig. De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2004, p. 128) noemt bij samenwerking tussen publieke organisaties een aantal van deze belemmeringen: Uiteenlopende culturen van organisaties die vaak hun oorsprong vinden in historisch gegroeide tegenstellingen. Denk hierbij aan de cultuur van een organisatie in de geestelijke gezondheidszorg en de cultuur bij de belastingdienst; professionals die zich voelen aangetast in hun deskundigheid en daarbij geen meerwaarde inzien van samenwerking als dit hun autonomie aantast. Een voorbeeld hiervan is dat een professioneel moet samenwerken met een in zijn of haar ogen ‘leek’. Dezelfde ‘leek’ is op zijn of haar beurt

12

weer een professional op een ander taakgebied; de bijbehorende verdeling van verantwoordelijkheid tussen organisaties. Hierbij moet men denken aan gedeelde verantwoordelijkheid als complexe problemen raakvlakken vertonen op het werkgebied van de verschillende organisaties. De vraag is dan wie voor welk probleem verantwoordelijk is. Doordat complexe maatschappelijke vraagstukken in het publieke domein een gezamenlijke aanpak vanuit de overheid nodig heeft neemt de samenwerking alleen maar toe. Zoals eerder is genoemd is deze samenwerking haast onvermijdelijk omdat organisaties verschillende middelen, capaciteit en bevoegdheden tot hun beschikking hebben die alleen in gezamenlijkheid het gewenste effect kunnen bewerkstelligen. Naast deze toenemende samenwerking stuit men ook op grenzen wanneer het ingewikkeld wordt. In de praktijk blijken de gerealiseerde voordelen vaak beperkt en blijven maatschappelijke effecten achterwege. Daarentegen zijn er ook voorbeelden van succesvolle samenwerking die suggereren dat er onder bepaalde voorwaarden wel vergaande effecten zijn bereikt (Van Delden, 2009, p. 36). Het theoretisch model van Van Delden zal in paragraaf 2.5 van dit onderzoek verder worden toegelicht.

2.2.1 Definiëring begrippen

Complexe maatschappelijke vraagstukken

Het begrip complexe maatschappelijk vraagstukken is al een aantal keer genoemd. Een veel voorkomende term die in de literatuur voorkomt is ‘wicked problems’. Dit begrip verwijst naar problemen in de publieke sector die slecht te definiëren zijn, waar de informatie verwarrend is en waar veel cliënten en besluitvormers met tegenstrijdige waarden zijn. De gevolgen hiervan zijn in het heel systeem verwarrend (Churchman, 1967, pp. B-141). Met publieke waarden wordt verwezen naar de omschrijving van Rutgers (2011, p. 6) : “duurzame opvattingen over de vormgeving van en bezigheden in de samenleving die als nastrevenswaardig worden beschouwd voor het voortbestaan van die samenleving en het welbevinden van haar leden die deze waarden moeten behartigen”. Om eenduidigheid te geven wordt in dit onderzoek de term complexe maatschappelijke vraagstukken worden aangehouden.

Samenwerkingsverbanden

In paragraaf 2.1 zijn diverse termen gebruikt voor de samenwerking tussen verschillende organisaties. In dit onderzoek zal hiervoor de term samenwerkingsverband worden gebruikt. De definitie en kenmerken hiervan, die afkomstig uit het onderzoek van Van Delden (2009, p. 19) zijn:

- bedoeld om specifieke maatschappelijke problemen of opgaven aan te pakken - gericht op een meer effectieve uitvoering door professionele medewerkers - waarbij veel kennis moet worden uitgewisseld tussen complementaire partners - in de vorm van een duurzaam uitvoerend werkverband

13

2.3 Succes factoren samenwerking tussen organisaties

In de volgende subparagrafen worden de volgende factoren toegelicht: gezamenlijke doelen; wederzijdse afhankelijkheid; leiderschap; vertrouwen in samenwerkingspartners; en aanwezigheid van grondregels van het samenwerkingsverband. Deze factoren zijn geïdentificeerd als succesfactoren die essentieel kunnen zijn voor een succesvol samenwerkingsverband. Kunnen is hierbij expliciet genoemd omdat deze factoren samenwerking kunnen stimuleren, maar niet garanderen (Van Delden, 2009, p. 82).

2.3.1 Gezamenlijke doelen

De term gezamenlijk gestelde doelen wordt gebruikt in de onderzoeksvraag van dit onderzoek. Zowel basisteams van de NP als gemeenten hebben zich gecommitteerd aan doelen die gesteld worden in de plannen van beide organisaties. Een aantal doelen zijn ook in gezamenlijkheid tussen een basisteam van de NP en een gemeente geformuleerd. Dit zal in hoofdstuk 3 nog nader worden toegelicht. Maar vanuit de literatuur blijkt dat deze factor kan worden getypeerd als succesfactor bij samenwerkingsverbanden. Deze factor zal worden toegelicht in deze subparagraaf.

Provan & Kenis (2008, pp. 239-240) stellen het belang van het bereiken van doelconsensus van het samenwerkingsverband aan de orde. Niet alleen individuele organisatiedoelen zijn van belang, maar netwerkdoelen zijn van belang om betrokkenheid en toewijding te stimuleren tussen de partners. De doelen van het samenwerkingsverband kunnen afwijken van de doelen van de deelnemende organisaties. Mogelijk kan het verschil hierin zelfs problemen bij de samenwerking voorkomen omdat er minder sprake zou zijn van concurrentiedruk. Concurrentie tussen de partners kan resulteren in terughoudendheid om samen te werken en bij het delen van informatie. Het begrip concurrentiedruk zal nader worden toegelicht bij subparagraaf 2.4.2.

Provan, Fish & Sydow (2007, p. 480) komen vervolgens vanuit hun onderzoek naar samenwerkingsverbanden, wat hun typeren als interorganisatorische netwerken, met de term ‘whole networks’. Deze, in de publieke sector veel voorkomende, netwerken zijn voornamelijk gericht op doelen van het samenwerkingsverband zelf. Het gaat dan om maatschappelijke doelen waarbij netwerken ontstaan tussen meerdere organisaties. Deze netwerken zijn geen afzonderlijke organisaties maar hebben ook een eigen identiteit en dynamiek wat kenmerkend en herkenbaar is voor dat specifieke netwerk. Dit vanwege de gezamenlijke doelen en de betekenis die dat geeft aan het netwerk als eigen entiteit. Naast de directe samenwerkingspartners staan de deelnemende organisaties ook in wisselwerking met andere, meestal overheids, organisaties (Provan, Fish, & Sydow, 2007, pp. 479-516). Schruijer & Vansina (2007, p. 214) bevestigen het belang van het creëren van gemeenschappelijke doelen. Bij het stellen van probleemdefinities en doelen wordt helderheid aan de start van de samenwerking verwacht en voor sommigen vereist. Maar dit is een illusie die men dient op te geven. Het komen tot een gedeelde probleemdefinitie en doelen vereist tijd, inzet en geduld. Het ontwikkelen hiervan vereist reeds samenwerken. Het belangrijkste is dat de probleemdefinities en doelen goed genoeg zijn dat alle partijen hun eigen belangen erin kunnen herkennen. De ontwikkeling hiervan vraagt tevens aandacht voor het scheppen van condities

14

die dit mogelijk te maken. Een voorbeeld van een conditie is het constructief en creatief kunnen omgaan met verschillen door de samenwerkingspartners alsmede het accepteren dat men er nog niet is bij de start van de samenwerking.

Het samen bedenken, formuleren en weer bijstellen van doelen heeft een bindend effect op bestuurlijk niveau. In dit proces ontstaat vaak persoonlijke betrokkenheid van bestuurders. Het samen doorlopen van het keuzeproces bij het vaststellen van de doelen zorgt ervoor dat de samenwerkingspartners elkaar leren kennen en vergemakkelijkt de communicatie tussen bestuurders (Van Delden, 2010, p. 92). Van belang is dat de doelen verbinding moeten hebben met de praktische uitvoering. Op grond van het onderzoek van Van Delden (2010) is gebleken dat in de succesvolle casussen van samenwerking de gezamenlijke doelen een viertal kenmerken hebben:

- de doelen sluiten aan op de doelen van de afzonderlijke partners

- de doelen brengen focus aan en bakenen de samenwerking af, deze wordt daardoor ingeperkt tot een overzichtelijk en redelijk haalbare opgave

- de doelen geven aan welke voordelen de samenwerking moet opleveren en de meerwaarde welke hierdoor moet ontstaan

- de doelen geven een beeld van de taken en inzet van elke partner, deze conformeert zich hier ook aan om deze inzet in de praktijk te leveren (Van Delden, 2009, p. 91).

Een benadering om te kunnen concluderen of samenwerking een succes of juist niet is door het toepassen van het participants-satisfaction model van Rainey (2014, p. 159). Bij deze benadering wordt aan deelnemers van samenwerkingverbanden gevraagd naar hun tevredenheid over de samenwerking. Deze benadering is erop gericht of de leden van het samenwerkingsverband het gevoel hebben dat de samenwerking aan hun behoeften voldoet en dat ze de doelen delen en hieraan werken om deze doelen te bereiken.

Subconclusie succesfactor gezamenlijke doelen: Het gezamenlijk formuleren van heldere doelstelling(en) bij de start van het samenwerkingsverband heeft een verbindend effect voor de relaties tussen de organisaties. Daarbij is het van belang dat organisaties hun eigen belang in deze doelen herkennen. Het conformeren van een organisatie geeft tevens helderheid aan de inzet in de praktijk van de organisaties. De verwachting is dat deze factor essentieel is voor een succesvol samenwerkingsverband en bijdraagt aan positieve resultaten.

2.3.2 Wederzijdse afhankelijkheid

Wederzijdse afhankelijkheid: deze veelvoorkomende term in de literatuur betreffende samenwerkingsverbanden wordt als essentieel factor gezien om samenwerking tot een succes te maken. In deze subparagraaf wordt de factor toegelicht.

In 1961 kwamen Levine en White met één van de eerste modellen op het gebied van interorganisationele samenwerking. Het uitganspunt van hun ruilmodel (exchange-model) is dat organisaties doorgaans beperkte mogelijkheden hebben om hun doelen te realiseren.

15

Daarom trachten ze via ruil voor het eigen functioneren belangrijke, maar schaarse, elementen te verkrijgen. Deze elementen kan bestaan uit bijvoorbeeld; mensen; middelen; informatie (Lammers, Mijs, & Van Noort, 2000, p. 187). Een klassieke beschrijving van wederzijdse afhankelijkheid komt van Thompson (1967, p. 38). Deze koppelt de term macht hieraan. Als organisaties ondersteuning nodig hebben in hun taakomgeving zoeken ze naar macht ten opzichte van degene van wie ze afhankelijk zijn. Een van de manieren om dit te doen is om te gaan samenwerken. Mijs (1989, pp. 52-53) noemt het belang van het begrip interdependentiebewustzijn. Hiermee wordt bedoeld dat deelnemers van de verschillende organisaties zich niet alleen bewust worden van de mate waarin en de manieren waarop zij elkaars doelbereiking beïnvloeden. Ook gaan zij de onderlinge afhankelijkheid ervaren als juist, wenselijk en onvermijdelijk. Dit laatste komt voort uit het besef dat de deelnemers ervaren dat, om hun doelstellingen te behalen, organisaties op elkaar zijn aangewezen. Wederzijdse afhankelijkheid wordt door veel onderzoekers als een van de belangrijkste factoren beschouwd waarom netwerken ontstaan en voortduren (Klijn & Koppenjan, 2012, p. 591). Klijn et al. (1995, p. 439) stellen zelfs dat het aan deze afhankelijkheid te danken is dat actoren met elkaar relaties aangaan. Schruijer & Vansina (2007, pp. 204-205,214) geven aan dat de term wederzijdse afhankelijkheid betekent dat partijen elkaar kunnen helpen in het realiseren van elkaars doelen en hierbij een wederzijdse afhankelijkheid ervaren met behoud van autonomie. Daarnaast is het hierbij belangrijk dat de partijen de noodzaak van elkaars diversiteit kunnen waarderen. Dus het accepteren van elkaars verscheidenheid. De term die Schruijer & Vansina hiervoor gebruiken is interafhankelijkheid.

Subconclusie succesfactor wederzijdse afhankelijkheid: Publieke organisaties zijn inmiddels doordrongen van het feit dat ze de huidige complexe problemen waarmee ze worden geconfronteerd niet zelfstandig kunnen oplossen. De beperkte mogelijkheden om doelen te bereiken moeten worden aangevuld met mogelijkheden van andere organisaties. Organisaties zijn op elkaar aangewezen en samenwerken is onvermijdelijk. De verwachting is dat het besef van wederzijdse afhankelijkheid en de acceptatie hiervan een positieve factor is voor een succesvol samenwerkingsverband.

2.3.3 Leiderschap

Wetenschappelijke literatuur over leiderschap is er in overvloed. Het doel van de uiteenzetting van de factor leiderschap in deze subparagraaf is niet om de ideale leiderschapsstijl voor een samenwerkingsverband te definiëren. Dit ligt buiten de onderzoekkaders van dit onderzoek. Het doel is om de specifieke aspecten van deze factor te belichten die als relevant kunnen worden gezien voor een succesvolle samenwerking. Dit omdat op het gebied van samenwerkingsverbanden leiderschap wordt getypeerd als een succesfactor.

Covey (2006, pp. 36-41) relateert de term ‘wederzijdse afhankelijkheid’ aan de invulling van leiderschap. Wederzijdse afhankelijkheid houdt in dat je onafhankelijk dus autonoom bent, maar dat je gelijktijdig beseft dat je samen met anderen meer kunt bereiken. Leidinggevenden moeten zorgen voor een diepgaand contact met anderen om zijn voordeel te doen met hun talenten. Dit kan alleen als het belang wordt ingezien van wederzijdse afhankelijkheid. Een

16

soortgelijke omschrijving is aan te treffen bij Chrislip (2002, pp. XIV-XV) met zijn omschrijving van het begrip collaborative leadership: een leiderschapsstijl die deelnemers van samenwerkingsverbanden bijeenbrengt en hun deelname aanmoedigt en ondersteunt. Hierbij helpt de leidinggevende anderen om problemen op te lossen en erkent het succes van anderen zonder hierbij zelf de eer op te strijken. Het schenken van aandacht aan vertrouwensontwikkeling maak onderdeel uit van deze leiderschapsstijl. Dit is geen eenvoudige stijl van leidinggeven. Beslissingen worden hierbij op een democratische en constructieve manier genomen. Als dit werkt leidt dit tot tastbare en duurzame resultaten, vermindert het verdeeldheid en tegenstrijdige belangen.

Van der Voet & Steijn (2020, pp. 13-16) stellen in hun onderzoek dat samenwerking in de publieke sector moeilijk van de grond komt en dat de resultaten niet altijd het gewenste resultaat opleveren. Een reactie door politieke besluitvormers en bestuurders, op deze tegenvallende resultaten, zijn ingrijpende structuurwijzigingen om de samenwerking te verbeteren. Samenwerkingsverbanden worden vanaf de tekentafel opnieuw ontworpen en men begint nagenoeg opnieuw. De oplossing volgens de onderzoekers ligt niet in deze ingreep maar zoeken de oplossing op het gebied van leiderschap. Zij beargumenteren dat visionair leiderschap kan bijdragen aan het bedwingen van de nadelen die inherent zijn aan samenwerkingsprocessen. Dit gedrag komt tot uiting in een gedeelde visie, uitgedragen door een teamleider, deze stelt de deelnemers van het samenwerkingsverband in staat om de samenwerking met anderen vanuit een gedeelde opgave aan te gaan. Deze visie moet inhoudelijk de juiste accenten leggen bijvoorbeeld: een mate van abstractie die wel inspireert en prikkelend is, maar niet onduidelijk of onrealistisch. Hierdoor verschuift de aandacht van de individuele taken van de deelnemers of de processen van het samenwerkingsverband naar de invloed die deze kan hebben op haar maatschappelijke opgave. Moore (2000, pp. 197-198) ondersteunt het belang van het hebben van een visie vanuit een leidinggevende. Deze moet een visie hebben op de waarde en doelen die de organisatie nastreeft en deze ook uitdragen. De vraag die achter de visie ligt betreft: hoe verbetert de wereld door de activiteiten van de organisatie? Van Delden (2009, pp. 197-198) geeft tot slot aan dat deelnemers aan het samenwerkingsverband voldoende vrijstelling in tijd en mandaat moeten krijgen. Leidinggevenden hebben hierbij een rol in het geven van aandacht en faciliteiten om ambitie te stimuleren. De rol van leidinggevenden, om het netwerk heen, op het gebied van faciliteren van interacties en elke activiteit tot netwerkstabiliteit kan bevorderen, wordt ook genoemd door Turrini, Cristofoli, Frosini & Nasi (2010, p. 544).

Subconclusie succesfactor leiderschap: Leidinggevenden die bewust zijn van wederzijdse afhankelijkheid zijn nodig om samenwerking te laten slagen. Vanwege de meer gelijkwaardige relatie tussen samenwerkingspartners gaat het niet om een hiërarchische manier van leidinggeven. Een bijdrage door leidinggevenden wordt verwacht in een faciliterende en ondersteunende rol om het samenwerkingsverband heen. Daarnaast is het van belang dat de leidinggevende bij deze ondersteunende rol een realistische en inspirerende visie verkondigt om de vertegenwoordigers vanuit de organisatie te inspireren en te prikkelen.

17 2.3.4 Vertrouwen in samenwerkingspartners

Op het gebied van samenwerkingsverbanden is het ondenkbaar om de succesfactor vertrouwen in samenwerkingspartners te negeren. In deze subparagraaf zal dit uiteen worden gezet.

Klijn & Koppenjan (2012, p. 593) noemen de factor vertrouwen als een belangrijk kenmerk van een netwerk. Echter vinden ze vertrouwen ook misleidend en verwarrend omdat deze factor relatief zeldzaam is in netwerken die worden gekenmerkt door belangenconflicten en strategisch gedrag. Niettemin stellen veel wetenschappers dat vertrouwen een belangrijke rol kan spelen in netwerken. Delden (2009, pp. 37-38) schrijft dat vertrouwen cruciaal is bij het aangaan van samenwerking De samenwerking is gebaseerd op vertrouwen en naarmate de samenwerking vordert creëert vertrouwen ook een duurzame en effectieve relatie tussen ondernemingen. De kern van vertrouwen bestaat uit intensieve interactie en relaties tussen individuen. Schruijer & Vansina (2007, p. 214) onderschrijven daarnaast dat vertrouwen aan het begin van de samenwerking onmisbaar is. Een gedeeld beeld vanuit onderzoekers is dat als vertrouwen bij aanvang van het samenwerkingsverband niet bestaat, de samenwerking gedoemd is te mislukken. Maar daarbij stellen zij dat de kans op aanwezigheid van vertrouwen bij de start van een samenwerkingsverband, waarbij organisaties en hun vertegenwoordigers elkaar niet kennen klein is. Vertrouwen moet worden opgebouwd en persoonlijk contact is hierbij belangrijk om dit te behalen.

Vangen & Huxham (2003, pp. 11-12) beschouwen samenwerkingsverbanden dan ook als onzekere ondernemingen waarbij de deelnemende organisaties risico’s lopen. Dit komt naar voren elke keer als partners samen handelen zij hierbij een risico nemen. Hierbij worden er verwachtingen geschept over het beoogde resultaat en de bijdrage van anderen aan het bereiken hiervan. Dit omdat er door de samenwerkingspartners wordt geïnvesteerd in onder andere tijd, middelen en capaciteit maar dit geen garantie is voor een succesvolle en gewenste uitkomst. Daarom is er vertrouwen vereist bij het begin hiervan. Vertrouwen wordt opgebouwd als een cyclisch proces; de samenwerking kan beginnen met initiatieven met bescheiden verwachtingen en een laag risiconiveau; elke keer dat als een resultaat aan de verwachtingen voldoet neemt het vertrouwen toe en wordt het risico voor toekomstige acties verminderd; dit kan vervolgens groeien naar een samenwerkingsverband met ambitieuze doelstellingen. Samenwerkings-partners moeten aanvaarden dat het beoogde niveau van vertrouwen niet gelijk op het gewenste en benodigde niveau tussen de partners aanwezig is. Dit kan gepaard gaan met gevoelens van onzekerheid, twijfel en mogelijk argwaan zonder dat dit leidt tot het stopzetten van de samenwerking. Vangen & Huxham noemen dit The Cyclical Trust-Building Loop (afbeelding 2).

Afbeelding 1: The Cyclical Trust-Building Loop (Vangen & Huxham, 2003, p. 12)

18

Provan & Kenis (2008, pp. 237-238) beargumenteren waarom het van belang is dat het vertrouwen in het hele netwerk aanwezig is. Met het hele netwerk bedoelen zij alle samenwerkingspartners die hierbij betrokken zijn. Dit hoeft geen diepgaand vertrouwen te zijn maar deze vorm, die zij een hoge dichtheid van vertrouwen noemen, is beter dan een lage dichtheid. Bij de laatste vorm doet vertrouwen zich voor tussen een aantal actoren onderling waardoor subgroepen kunnen ontstaan. Een hoge dichtheid van vertrouwen is nodig als het samenwerkingsverband dusdanig is georganiseerd dat de deelnemers gelijkwaardig zijn. Iedereen beheert het netwerk en er is een gedeelde verantwoordelijkheid. Als er vertrouwen met een lage dichtheid heerst kunnen samenwerkingsverbanden nog wel effectief zijn om collectieve doelen te bereiken. Hierbij is het wel van belang dat één partij het samenwerkingsverband moet leiden en hierin moet bemiddelen. Terpstra & Kouwenhoven (2004, p. 161) stellen vervolgens dat een informeel karakter tussen samenwerkingspartners voordelen opleveren. Dit is voor een belangrijk deel gebaseerd op onderling vertrouwen en is persoonsgebonden. Samenwerkingspartners leren elkaar persoonlijk beter kennen en krijgen zo meer zicht op elkaars positie, deskundigheid, visie en functioneren. Er ontstaat op deze manier ook meer begrip voor elkaars mogelijkheden en onmogelijkheden. Zo ontstaat inzicht bij de partners wat ze wel en niet van elkaar kunnen verwachten. Daarnaast kan door het hebben van een persoonlijke en informele relatie tussen samenwerkingspartners eventueel wantrouwen tussen organisaties overwonnen worden. Mijs (1989, p. 54) introduceert het begrip ‘vertrouwensvorming op afstand’. Dit vindt plaats binnen de verschillende samenwerkings-organisaties door de ‘eigen’ vertegenwoordigers van het samenwerkingsverband. Deze moeten de houding van hun organisatiegenoten positief beïnvloeden ten aanzien van de samenwerkingspartners. Het onderlinge vertrouwen tussen de partners van het samenwerkingsverband noemt Mijs ‘sociale vertrouwensvorming’. Het gaat hierbij om het feit dat de vertegenwoordigers van de betrokken organisaties elkaar erkennen en respecteren als gesprekspartners. Hierbij wordt ook verwacht dat deze dezelfde normen met betrekking tot het onderling sociaal verkeer in acht nemen (Lammers et al., 2000. pp. 217).

Subconclusie succesfactor vertrouwen: Vertrouwen tussen de deelnemers van het samenwerkingsverband is essentieel. Het is van belang dat vertrouwen aanwezig is tussen alle deelnemers van het samenwerkingsverband. Het opbouwen van vertrouwen bij samenwerking is een proces, respect en erkenning tussen de deelnemers zijn hierbij vereist. Daarnaast moeten de deelnemers aanvaarden dat het beoogde niveau van vertrouwen niet meteen gerealiseerd is. Dit moet groeien en succesvolle acties en een informeel karakter tussen de deelnemers dragen hieraan bij. De deelnemers hebben ook een ambassadeursfunctie vanuit dit verband naar hun eigen organisatie. Zij dragen daarom ook bij in het creëren van ‘vertrouwen op afstand’ zodat de eigen organisaties positief tegenover het samenwerkingsverband staan.

2.3.5 Aanwezigheid van grondregels van het samenwerkingsverband

Basisregels of grondregels: vanuit de literatuur wordt beargumenteerd waarom dit van belang is bij samenwerkingsverbanden. Dit wordt toegelicht in deze subparagraaf.

19

Schruijer & Vansina (2007, p. 215) pleiten voor het formuleren van grondregels in de beginfase van het samenwerkingsproces. Dit geeft houvast en biedt kansen voor vertrouwens-ontwikkeling. Dit laatste is het effect als deelnemers zich houden aan de grondregels. Het is belangrijk dat er niet meer gestructureerd wordt dan nodig is door middel van, onder andere, grondregels. Ook moet dit in handen blijven bij de deelnemers zelf. Lammers (1993, p. 274) beschrijft dat een samenwerkingsverband meer is dan een formele samenwerkingsconstructie. Dit is het pas als het functioneert op grond van een minimum aan overeenstemming over de bestaansreden van het samenspel en de spelregels ervan. Klijn et al. (1995, p. 440) stellen dat het formaliseren van regels een belangrijk aspect is bij samenwerkingsverbanden. Deze regels zijn opgesteld door de verschillende actoren van het samenwerkingsverband en deze beïnvloeden ook het gedrag van de actors. Ook zijn de regels niet statisch en kunnen zij gedurende de interactie tussen de deelnemers worden gewijzigd.

Subconclusie succesfactor aanwezigheid van grondregels: Bij de beginfase van het samenwerkingsverband is het van belang dat men gezamenlijk basisregels formuleert. Deze hoeven minimaal aanwezig te zijn maar het geeft houvast en biedt kansen voor vertrouwensontwikkeling als de deelnemers zich hieraan houden.

2.4 Faalfactoren samenwerking tussen organisaties

In deze paragraaf worden de faalfactoren uiteengezet. Deze kunnen als oorzaak worden gezien van falen van een samenwerkingsverband. De factoren die worden besproken zijn: dubbel conflict tussen eigen organisatie en samenwerkingsverband; concurrentiedruk binnen het samenwerkingsverband; overheersende externe factoren; overmatige spanningsverhouding binnen het samenwerkingsverband en samenwerking versus autonomie. Na elke uiteenzetting van een faalfactor zal kort een subconclusie van deze factor worden geschetst.

2.4.1 Dubbel conflict tussen eigen organisatie en samenwerkingsverband

Vertegenwoordigers kunnen in een spagaat terechtkomen tussen de belangen van hun eigen organisatie en het samenwerkingsverband waarbinnen zij vertegenwoordiger in zijn. Dit wordt gezien als een faalfactor in deze context en wordt beschreven in deze subparagraaf.

Schruijer en Vansina (2007, pp. 210-211) beschrijven de term ‘dubbel conflict’. Hun uitleg hierbij is dat enerzijds vertegenwoordigers in samenwerkingsverbanden de belangen van hun partij dienen, anderzijds worden ze nauwlettend door hun achterban in de gaten gehouden. Mogelijke concessies in het samenwerkingsverband kunnen leiden tot conflicten binnen de eigen organisatie, het omgekeerde kan ook voorkomen waardoor er conflicten kunnen ontstaan binnen het samenwerkingsverband. Als vertegenwoordigers alleen bezig zijn met de belangen van hun eigen achterban en de relatieontwikkeling van het samenwerkingsverband verwaarlozen zal het overleg vastlopen. Als de relatie met de eigen achterban door de vertegenwoordiger van het samenwerkingsverband verslechtert kan dit ook nadelige gevolgen hebben. Lammers (1993, pp. 250-251) noemt een soortgelijk verschijnsel onder de term ‘dubbel moraal’: vertegenwoordigers van organisaties voelen zich in deze rol niet zozeer geroepen hun eigen normen aan te houden, maar die van de organisaties die zij vertegenwoordigen. Zij zijn

20

zich ervan bewust dat zij hun gedrag achteraf moeten kunnen rechtvaardigen in de ogen van hun superieuren en/of hun achterban. Hierbij zullen altijd mensen zijn die zoveel mogelijk voordelen in de wacht proberen te slepen en zoveel mogelijk nadelen voor hun eigen organisatie proberen te vermijden.

Subconclusie faalfactor dubbel conflict: Als de deelnemers een ‘dubbel conflict’ ervaren dan kan dit negatieve gevolgen hebben voor het samenwerkingsverband. Deelnemers kunnen prioriteiten stellen die in het belang zijn van hun eigen organisatiedoelen en kunnen conflicteren met de doelstellingen van het samenwerkingsverband.

2.4.2 Concurrentiedruk binnen het samenwerkingsverband

Het begrip concurrentie komt niet alleen voor bij rivaliserende organisaties maar ook tussen samenwerkingspartners die zich hebben gecommitteerd aan het behalen van gezamenlijke doelen. Als dit optreedt wordt dit gezien als een faalfactor een succesvolle samenwerking. Dit wordt in deze subparagraaf beschreven.

De conclusie van Salet (2019), welke al eerder aan de orde zijn gesteld in de probleemstelling, noemt het verschijnsel wat Provan & Kenis (2008, pp. 239-240) betitelen als concurrentiedruk. Salet beschrijft dit verschijnsel tussen gemeenten en de Nationale Politie. De essentie van het artikel van Salet: “verborgen strijd in het veiligheidsdomein”, gaat over de verschuiving van samenwerking naar concurrentie tussen beide organisaties. Een voorbeeld wat vanuit het onderzoek genoemd wordt is dat de repressieve ‘harde’ aanpak van gemeente op grond van bestuursdwang kan concurreren met de repressieve, strafrechtelijke aanpak van de politie. Deze “strijd” kan een effectieve aanpak van overlast en criminaliteit belemmeren. Soortgelijke bevindingen worden door Lammers et al., (2000, p. 192) genoemd: interorganisationele samenwerkingsverbanden kunnen dienen om de onderlinge strijd om de macht en/of het vergroten van het gezamenlijk machtsbereik te reguleren. Ook al ligt het accent meer op gezamenlijke inspanning, Lammers et al., (2000, p. 192) denken dat er vrijwel altijd sprake is van beide elementen. In bepaalde opzichten heeft men elkaar nodig, maar in andere opzichten bestrijdt men elkaar. Dit heeft invloed op de onderlinge relaties.

Subconclusie faalfactor concurrentiedruk: Als er sprake is van onderlinge ‘strijd’ tussen organisaties in plaats van gezamenlijk optrekken, dan heeft dit negatieve gevolgen voor het samenwerkingsverband.

2.4.3 Overheersing externe factoren

De keuzevrijheid voor een organisatie in de publieke sector om een ketenpartner te selecteren om samen mee te werken is vaak niet aanwezig. Er is nu eenvoudigweg geen veelvoud aan keuzes in het werkgebied van gemeenten in basisteams van de NP. Ook is het basisteam van de NP aangewezen op de gemeente waarin deze gevestigd is. Als de samenwerking tot stand is gekomen door externe druk wordt dit gezien als een faalfactor. Dit wordt in deze subparagraaf weergegeven.

21

Mijs (1989, p. 54) noemt de wisselwerking tussen endogene en exogene factoren oftewel interne en externe factoren. Een samenwerkingsverband zal niet alleen door middel van een endogeen ontwikkelingsproces tot stand komen, dus vanuit intrinsieke motivatie vanuit de organisatie. Krachtige externe impulsen maken de kans groter dat een initiatief tot oprichting van een samenwerkingsverband bij het totale netwerk gehoor vindt. Het gevaar hierbij is dat deze externe druk ertoe zal leiden dat een deel van de samenwerkingspartners toetreedt op grond van oneigenlijke motieven en niet omdat ze denken dat de samenwerking zich tot iets substantieels ontwikkelt. Dit zal het proces van sociale vertrouwensvorming bemoeilijken alsmede de levensvatbaarheid van het samenwerkingsverband. Vooral toetredende leden die afwijzend staan tegenover de samenwerkingsdoelstellingen maar gedwongen worden hieraan mee te werken zijn het meest bedreigend.

Subconclusie faalfactor overheersing externe factoren: Als partners niet gecommitteerd zijn aan het samenwerkingsverband en deze moesten hieraan geforceerd deelnemen dan zal dit een negatief effect hebben ten aanzien van de basis van de genoemde succesfactoren.

2.4.4 Overmatige spanningsverhouding binnen het samenwerkingsverband

Spanningen, frictie, conflicten, zomaar een paar verschijnselen die kunnen optreden tussen samenwerkingspartners. Als deze verschijnsel de overhand krijgen wordt dit gezien als een faalfactor. Dit wordt uiteengezet in deze supparagraaf.

‘Geïnstitutionaliseerde ambivalentie’ is de term die Mijs (1989, p. 50) gebruikt als een kenmerkende eigenschap bij samenwerkingsverbanden. Hij beargumenteert dat samenwerking tussen verschillende organisaties gepaard gaat met een mengeling van samenwerking, onderlinge frictie, rivaliteit en conflict. Dit komt voort uit een permanente spanningsverhouding tussen enerzijds de behoefte aan samenwerking en anderzijds de behoefte aan een zo groot mogelijke individuele beslissingsvrijheid. Het is daarom van belang dat de deelnemers hun onderlinge verschillen als legitiem ervaren en de verschillende visies en belangen openlijk bespreken. Als dit niet gebeurt kan het resulteren in oplopende spanningen wat zich uiteindelijk uit in een groot conflict of leidt tot een verlammende impasse wat funest kan zijn voor het samenwerkingsverband (Lammers et al., 2000, pp 218). Litwak heeft het dan over ‘accommodatie-karakter’ van interorganisationele betrekkingen. Dit betekent een antagonistische samenwerking en slaat op een relatie waarin zowel samen- als tegengewerkt wordt. Organisaties kunnen elkaar beconcurreren maar tegelijkertijd samenwerken aan andere doelstellingen (Lammers C. , 1993, p. 255).

Subconclusie overmatige spanningsverhouding binnen het samenwerkingsverband: Als de deelnemers hun geschillen op het gebied van samenwerking versus individuele beslissingsvrijheid niet bespreken zal dit spanningen opleveren. Dit wordt gezien als een risico in de samenwerking en wordt gezien als een faalfactor.

22

2.4.5 Prioriteit eigen organisatie boven samenwerkingsverband

Het belang van gezamenlijke doelen van het samenwerkingsverband is weergegeven in subparagraaf 2.3.1 van dit hoofdstuk en wordt gezien als een succesfactor. Hier zit ook een keerzijde aan die zal worden beschreven in deze subparagraaf.

Het nastreven van gezamenlijke doelstellingen kan ook problemen opleveren voor een organisatie. Het is immers de vraag of de organisatiedoelstellingen genoeg ruimte laten om ook een bijdrage te leveren aan gezamenlijke doelstellingen. Want: welke doelen hebben prioriteit? Organisaties hebben maar een gelimiteerd aantal middelen en capaciteit die ze kunnen aanwenden. Vooral als een samenwerkingsverband is opgelegd en onvrijwillig tot stand is gekomen, kan worden afgevraagd waar de meeste energie aan wordt besteed. Als de doelstellingen geen dominant gezamenlijk probleem zijn dan kan er een zekere mate van terughoudendheid optreden en er kunnen spanningen ontstaan. Daarnaast kan een samenwerkingspartner een ander beleid hanteren dan het beleid van het samenwerkingsverband. Maar als een organisatie zich heeft geconformeerd aan gezamenlijk beleid dan zal dit invloed hebben op de autonomie van deze organisatie. Afstemming binnen het samenwerkingsverband kan tevens lastig worden door de politiek-bestuurlijke verantwoordelijkheden (Achten, Besseling, & Fermin, 2002, pp. 24-25).

Subconclusie faalfactor prioriteit eigen organisatie boven samenwerkingsverband: Als de deelnemende organisaties prioriteit geven aan organisatiedoelstellingen ten koste van de gezamenlijke gestelde doelstellingen van het samenwerkingsverband heeft dit een negatieve invloed de samenwerking.

2.5 Ontwikkelingsverloop van samenwerkingsverbanden Van Delden (2009)

Van Delden (2009) heeft voor zijn promotieonderzoek de ontwikkelingsprocessen van samenwerkingsverbanden in de publieke dienstverlening onderzocht. Van Delden (2009, pp. 45-47) stelt vanuit zijn onderzoek dat de samenwerking bij publieke organisaties toeneemt maar dit bij complexe vraagstukken lastig blijkt. Vanuit verschillende percepties blijkt dat samenwerking tussen organisaties een geleidelijk proces is. Hij omschrijft dit als het ontwikkelingsverloop van samenwerking en dat dit een belangrijke verklaring kan zijn voor de voortgang en de resultaten. In het onderzoek van Van Delden (2009, pp. 71-80) beschrijft hij dat het ontwikkelingsverloop, wat een dynamisch karakter heeft, vijf stadia kent. Deze vijf stadia zijn lering trekken; doelen bepalen; praktisch samenwerken; structureren; en verbreden en verdiepen. Deze vijf stadia kunnen worden gezien als factoren die nodig zijn voor een succesvol samenwerkingsverband. Deze worden in deze paragraaf uiteengezet. Tevens identificeert Van Delden (2010, p. 10) een drietal onderliggende motieven die de samenwerking voortstuwen. Dit zijn gedragsimpulsen die hij typeert dit als drijvende krachten. Daarnaast geeft Van Delden (2009, pp. 94-95,107) twee vormen weer die dit ontwikkelverloop kunnen stagneren: schijnsamenwerking en eilandsamenwerking.

23 2.5.1 Lering trekken

Bij deze activiteit evalueert men de problemen bij de bestaande samenwerking. Dit kan formeel door bijvoorbeeld evaluaties of workshops of fragmentarisch en informeel door ongeplande gesprekken in bestaand overleg. In beide situaties wordt de conclusie getrokken dat een meer doelgerichte en beter georganiseerde aanpak nodig is (Van Delden, 2009, pp. 72-73).

2.5.2 Doelen bepalen

Deze factor is uiteengezet in subparagraaf 2.3.1. Van Delden ziet hierin een rol weggelegd voor bestuurders of leidinggevenden van de deelnemende organisaties om gezamenlijk de doelen te bepalen. Er wordt antwoord gegeven op vragen zoals; wat moet er beter; welke problemen moeten worden opgelost; hoe wordt daar naartoe gewerkt; en wie moeten daaraan bijdragen? Er moet worden afgebakend wat de meerwaarde moet zijn van de samenwerking. Het is van belang dat organisaties zich committeren aan de samenwerking en hun vertrouwen daarin laten zien. De samenwerking kan zich richten op feiten, praktische wensen en doelen, deze blijft dan voornamelijk operationeel en weinig ambitieus maar wel realistisch. Als de samenwerking zich meer richt op het verleggen van grenzen en hogere ambities leidt dit tot meer strategische doelen. Het risico hiervan is dat de visie te hoog gegrepen is die minder past bij de situatie en de mogelijkheden van de partners.

2.5.3 Praktisch samenwerken

In dit stadium ligt er een uitvoeringsplan, de medewerkers van verschillende organisaties komen tot elkaar en men probeert tot afstemming te komen. Er kan hierbij druk ontstaan om samen tot een aanpak te komen. Het beroep op de persoonlijke flexibiliteit van de deelnemers is groot. Soms moeten professionele werkwijzen worden ‘ingeleverd’ ten gunste van een gezamenlijke methode. Misverstanden, fricties en conflicten kunnen hierbij optreden waarbij betrokkenen elkaars ‘taal’ niet spreken of andere begrippen hanteren. Als het lukt om frustraties en irritaties te verwerken, uit te spreken en op te lossen is er veel bereikt. De samenwerking kan ook op formele voet verder: hierbij spreekt men alleen af wat strikt noodzakelijk is en neemt verder geen initiatief, de samenwerking kan stagneren. Een meer informele uitwisseling markeert een geslaagde teamvorming. In deze fase zijn de uitvoerende medewerkers aan zet. Het is aan hun om werkprocessen te combineren en daarvoor geschikte vormen te vinden. Het gedrag is gericht op concrete problemen en werkbare oplossingen. Professionele specialisten met een beperkte beroepsopvatting lopen hier vast. Degene met een meer open en nieuwsgierige blik krijgen de ruimte en bestaande werkprocessen kunnen behoorlijk worden gewijzigd (Van Delden, 2009, p. 75).

2.5.4 Structureren

Hierbij gaat het om een efficiënte overlegstructuur, een vlotte en complete onderlinge communicatie en de interne coördinatie tussen de partners. In bureaucratische zin wordt dit zichtbaar in actielijsten en het structureren van werkprocessen. Omdat hierbij kennis en ervaring voor nodig is vraagt dit om een bredere kijk dan alleen de pragmatische blik van de probleemoplosser. Ondanks dat structuren een activiteit is in de uitvoering hebben in deze fase ook leidinggevenden weer een grotere rol (Van Delden, 2009, p. 76).

24 2.5.5 Verbreden & verdiepen

In het vorige stadium zijn de eerste resultaten al zichtbaar, maar in het licht van de ambities en doelen vallen ze vaak tegen. Om de echte doelen te behalen is verbreding en verdieping van de samenwerking nodig. Er ligt spanning tussen de huidige, beperkte samenwerking, en de potentiele rijkdom aan resultaten van een geïntensiveerde samenwerking. De sleutel ligt bij het middenmanagement, terwijl deze groep vaak het sterkst is georiënteerd op de eigen procedures, systemen en continuïteit van de eigen organisatie. Dit laatste wordt gezien als een barrière. Een belemmering is dat er sprake moet zijn van verbindend gedrag. Dit betekent dat men de andere partner moet opzoeken in plaats van afwachten. Dat men uitgaat van gezamenlijke oplossingen en collegiale contacten met partners steeds moet onderhouden en verstevigen. Dit gedrag is niet vanzelfsprekend (Van Delden, 2009, p. 77).

Samenwerking komt volgens Van Delden (2009, pp. 78-79) op gang in een gefaseerd proces van reflectie naar pragmatische actie naar verdere verbinding. Soms gaan de stadium soepel in elkaar over, soms is er sprake van een harde grens daartussen. Het ontwikkelverloop waarin samenwerking via vooraf doordachte stappen wordt opgebouwd ontbreekt vaak. Het is meer een spontaan patroon van handelingen en niet van een doordacht plan. De ontwikkelingsstadia gaan van praktisch samenwerking naar verbreding. Resultaten bewegen zich tevens van praktische doelen naar bredere effecten. Vanwege deze inhoudelijke overeenkomst ligt het voor de hand om de stadia en de resultaatdoelen op elkaar te betrekken. De resultaten van samenwerking zijn een voortvloeisel uit stappen in de ontwikkeling van die samenwerking (Van Delden, 2009, p. 79).

2.5.6 Drijvende krachten

Van Delden (2010, p. 10) noemt een drietal onderliggende motieven die de samenwerking voortstuwen. Dit zijn gedragsimpulsen die hij typeert dit als drijvende krachten. Een intentionele drijvende kracht is er één van. Deze bestaat vooral uit urgentiebesef op bestuurlijk niveau en daaruit voortkomende initiatieven en regie door de overheid. Intentionele acties zijn een voorwaarde om samenwerkingsverbanden verder te helpen, maar ze hebben geen relatie met het resultaat. Het is gebleken dat te veel intentionaliteit, te veel plannen, een remmend effect kan hebben. Intentioneel handelen geeft energie, doordat het samen analyseren en plannen maken zicht geeft op eigen behoeften, nieuwe mogelijkheden en oplossingen.

Het tweede motief is de activistische drijvende kracht. Het gaat hierbij om het praktische samenspel tussen uitvoerende medewerkers. Hierbij ontstaat collegialiteit, plezier in de uitvoering en durf bij de uitvoerende professional bij het aanpakken van concrete problemen. Ook nemen bestuurders besluiten die de praktische samenwerking verder kan helpen (2010, pp. 10-11).

Intentioneel gedragsimpuls = ‘Bedenk wat moet’

25

De verbindende drijvende kracht is het derde motief. Deze drijvende kracht doet zich alleen voor bij succesvolle en langer bestaande samenwerkingsverbanden. Het praktische samenwerken wordt ingebed in afspraken over het standaardiseren van werkprocessen tussen de partnerorganisaties. De samenwerking wordt geformaliseerd en de organisaties blijven samenwerken, ook bij het vertrek van de medewerkers die als ‘pionier’ bij de start van het samenwerkingsverband was. Daarbij komen relationele voordelen tot uiting: er is sprake van minder concurrentie, wederzijdse hulp en een meer ontspannen en aangename verstandhouding tussen partners (2010, p. 11).

2.5.7 Twee stagnatievormen

De hierboven genoemde stadia vormen een patroon van gevarieerde activiteiten die kennelijk nodig zijn om samenwerking te ontwikkelen. Maar deze ontwikkeling is niet vanzelfsprekend. Van Delden beschrijft twee vormen van stagnatie: schijnsamenwerking en eiland-samenwerking.

2.5.7.1 Schijnsamenwerking

Schijnsamenwerking ontstaat als partners blijven hangen in evaluaties, intenties en doelstellingsdiscussies zonder aan de uitvoeringspraktijk toe te komen. De doelen blijven hangen op een hoog abstractieniveau en worden niet concreet gemaakt. De samenwerking blijft beperkt tot overleggen waarbij de deelnemers een collectieve machteloosheid ervaren (Van Delden, 2009, pp. 94-95).

2.5.7.2 Eilandsamenwerking

Eilandsamenwerking komt voor als één samenwerkingspartners, voor zijn of haar organisatie, positieve maar beperkte resultaten behaalt. De reden hiervan is dat de organisaties los van elkaar werken in plaats van samen hun krachten te bundelen. De brede en meer effectieve aanpak blijft derhalve achterwege. Bestuur en leidinggevenden kunnen hierdoor sceptisch worden ten

Verbindende gedragsimpuls = ‘Steun elkaar’

Afbeelding 2: Drie

gedragsimpulsen (Van Delden, 2009, p. 150).

26

Afbeelding 4: complexe probleemsituaties roepen conflicterend gedrag op (Van Delden, 2009, p. 160). aanzien van de samenwerking. Bijeenkomsten worden minder open en oplossingsgericht en voorstellen en knelpunten blijven onduidelijk (Van Delden, 2009, p. 107).

2.5.8 Complexe probleemsituaties

Samenwerkingsverbanden in de publieke sector hebben vaak te maken met complexe probleemsituaties. Dit roept twee reacties op bij de partijen: samenwerken om de problemen aan te pakken en tegelijkertijd afstand van elkaar nemen om de eigen belangen veilig te stellen. Onzekerheid en onvoorspelbaarheid zijn aan de orde als casussen complex worden. Betrokken organisaties worden dan behoedzaam en willen zoveel mogelijk risico vermijden. Dit soort onzekerheden worden niet vaak uitgesproken maar spelen wel mee. Dit leidt tot voorzichtigheid en onderhandelingsgedrag. Men wil samenwerken, maar onder voorwaarden, er worden eisen gesteld en mogelijk informatie achter gehouden. Dit onderhandelingsgedrag conflicteert met samenwerking.

Afbeelding 3: Ontwikkelcyclus van samenwerkingsverbanden met stagnaties (Van Delden, 2009, p. 123).