Onder passief toezicht van de internationale
gemeenschap: De manipulerende en verdelende
kracht van het naoorlogse onderwijs in
Bosnië-Herzegovina
Het gevaar van een vergeten beleidsterrein voor duurzame vrede
Emina Ćerimović
5785901
Masterscriptie Europees beleid
Universiteit van Amsterdam
Juli 2015
dr. C.W.C. Reijnen
dr. A.C. van Wageningen
Inhoudsopgave
Voorwoord
p. 4Inleiding
p.61.
De naoorlogse maatschappelijke situatie in Bosnië-Herzegovina
p. 121.1 Het bestuurlijke systeem p. 12
1.1.1 Historische context: oorlog langs etnische scheidslijnen en vrede met het Verdrag van Dayton
1.1.2 Het gefragmenteerde bestuurlijke model: een consociationele democratie
1.1.2.1 Bestuurlijke instituties op het niveau van de staat, entiteiten en kantons: waar liggen de bevoegdheden met betrekking tot onderwijsbeleid?
1.1.2.2 De discriminerende bestuurlijke elementen van het Verdrag van Dayton 1.1.3 De internationale gemeenschap in Bosnië-Herzegovina: tussen harde bevoegdheden en
zachte invloed
1.2 Het politieke landschap en de sociaal-economische situatie p. 28
1.2.1 De politieke erfenis van de oorlog: nationalisme, nationalisme en nog eens nationalisme
1.2.1.1 Het overwicht van de nationalistische politieke partijen 1.2.1.2 De gematigde politieke partijen
1.2.2 Een erbarmelijke sociaal-economische situatie: is de bevolking eindelijk wakker?
2.
Het naoorlogse onderwijs in Bosnië-Herzegovina
p.362.1 Het Bosnische onderwijs in een historische context p. 37
2.2 Het naoorlogse verdeelde en verdelende onderwijs: een probleem voor verzoening p. 39 2.2.1 De meest extreme vorm van segregatie: het fenomeen ‘two schools under one roof’ 2.2.2 Onhoudbaarheid van het Interim Agreement
2.2.1.1 Etnische identiteit in het klaslokaal: polarisatie door middel van de ‘nationale groep van vakken’
2.2.1.2 Een voorbeeld uit de praktijk: de kinderen van Konjević Polje
2.2.3 De dominantie van mono-etnische scholen: leerlingen assimileren/integreren of transporteren?
2.3 Mogelijke onderwijshervormingen ter bevordering van verzoening p. 70 2.3.1 De ‘Mašić-aanbevelingen’ voor de ‘two schools under one roof’
2.3.2 Het Brčko-model
2.3.3 De ad-hoc-oplossing in Popov Most 2.3.4 Outcome-based education
2.4 De invloed van verschillende nationale actoren in de belemmering van verzoenende
onderwijshervormingen: de rol van burgers, bestuurlijke instituties en politiek p. 76 2.4.1 De marginale rol van burgers
2.4.2 Het gebrek aan politieke wilskracht en de ondersteunende rol van bestuurlijke instituties
3.
Het beleid van de internationale gemeenschap met betrekking tot ontwikkeling
van het naoorlogse onderwijs in Bosnië-Herzegovina
p. 833.1 De successen: welke internationale inspanningen binnen het onderwijs hebben
interetnische verzoening gestimuleerd? p. 84
3.1.1 Office of the High Representative
3.1.2 Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa 3.1.3 Europese Unie
3.1.4 Raad van Europa en de Verenigde Naties 3.1.5 Education for Peace – Bosnia and Herzegovina
3.2 De fouten: waar is de internationale gemeenschap tekortgeschoten in haar inspanningen om
hervormingen in het naoorlogse onderwijs te beïnvloeden? p. 96
3.2.1 Startfout: onderwijs als vergeten onderdeel in het Verdrag van Dayton 3.2.2 Verkeerde prioriteiten
3.2.3 Hoe nadelige kortetermijnoplossingen permanente oplossingen werden 3.2.4 Hegemonie versus politieke onwil
Conclusie
p. 109
Voorwoord
But we belong to no one, we’re always on some frontier, always someone’s dowry. Is it then surprising that we’re poor? For centuries we’ve been trying to find, trying to recognize ourselves. Soon we won’t even know who we are, we’re already forgetting that we’ve even been striving for anything. Others do us the honor of letting us march under their banners, since we have none of our own. They entice us when they need us, and reject us when we’re no longer any use to them. The saddest land in the world, the most unhappy people in the world. We’re losing our identity, but we cannot assume another, foreign one. We’ve been severed from our roots, but haven’t become part of anything else; foreign to everyone, both to those who are our kin and those who won’t take us in and adopt us as their own. We live at a crossroads of worlds, at a border between peoples, in everyone’s way. And someone always thinks we’re to blame for something. The waves of history crash against us, as against a reef. We’re fed up with those in power and we’ve made a virtue out of distress: we’ve become noble-minded out of spite.1
Na jarenlange verdieping in de problematiek omtrent de Westelijke Balkan gedurende zowel mijn scholieren- als studententijd, na een verblijf van ruim vier maanden in Sarajevo ter voltooiing van mijn stage voor de bachelor Europese studies, en na het schrijven van talloze betogen, werkstukken, essays, papers etc. over verschillende onderwerpen die relevant zijn voor deze turbulente regio, staat nu voor ons mijn eindwerk. Zonder twijfel hebben al mijn voorgaande werken de basis gevormd voor het onderwerp dat uiteindelijk centraal staat in het onderzoek van deze scriptie, waarmee ik poog om de master Europees beleid af te ronden: het naoorlogse primair en secundair onderwijs in Bosnië-Herzegovina en de belemmerende invloed die het onderwijs heeft op de interetnische verzoening in het land.
Als Nederlandse studente wiens roots naar dit door oorlog verscheurde land reiken, was ik niet enkel altijd al geïnteresseerd in Bosnië-Herzegovina en de rest van de regio, maar voelde ik ook een soort verplichting naar de mensen in het land toe, die niet de mogelijkheid hebben gehad om op te groeien in een welvarende en tolerante omgeving zoals ik, om mijn steentje bij te dragen aan de ontwikkeling van het land van onze voorouders. Mijn doel was dan ook om maximale kennis over de regio uit mijn studententijd op de Universiteit van Amsterdam te halen, om deze in te kunnen zetten later, wanneer de tijd rijp zou zijn voor mijn bijdrage.
Gaandeweg heeft mijn toewijding aan de Westelijke Balkan niet slechts een ontwikkeling van
kennis opgeleverd. Wellicht het allerbelangrijkste waar mijn studententijd aan heeft bijgedragen is de persoonlijke ontwikkeling die ik heb doorgemaakt als mens. De verschuiving in normen en waarden die heeft plaatsgevonden heeft van mij een beter mens, met een groter empathisch vermogen, gemaakt. Een mens met een heel andere kijk op de geschiedenis en huidige situatie van Bosnië-Herzegovina, die meer openstaat voor andermans visies, ervaringen en meningen, en die zich zoveel mogelijk onthoudt van stereotypering en vooroordelen. Ik heb ervaren dat dit aspect van cruciaal belang is om in oplossingen te kunnen denken voor de problemen in het land, de regio en eigenlijk alle post-conflict samenlevingen.
Dit alles heeft bijgedragen aan mijn doelstelling dat deze masterscriptie, als mijn afsluitende
1 De befaamde auteur Mehmed Meša Selimović over Bosnië-Herzegovina en Bosniërs in zijn boek Death and the Dervish, Evanston: Northwestern University Press 1996, p. 330.
werk over Bosnië-Herzegovina uit mijn studententijd, alle opgedane kennis en mijn persoonlijke ontwikkeling moest reflecteren. Voor mijzelf moest ik met dit stuk excelleren. Ik heb dan ook veel geïnvesteerd om deze scriptie tot een goed einde te brengen. Het proces om deze scriptie te schrijven heeft in totaal ruim twee jaar geduurd. Daarnaast heb ik een reis afgelegd van ruim 1.700 km om interviews af te nemen die een groter inzicht zouden creëren in het onderwijsprobleem in Bosnië-Herzegovina. De mentale voorbereiding en de hoeveelheid energie die nodig waren om dit project in gang te zetten en te voltooien waren groter dan ooit. Al deze factoren leverden uiteindelijk een motivatie op die, ondanks alle persoonlijke worstelingen, heeft gezorgd voor het schrijven van een stuk waar ik trots op ben.
Ter afsluiting wil ik mijn grootste dank betuigen aan dhr. Carlos Reijnen voor al zijn motiverende woorden en hulp tijdens het schrijven van deze scriptie. Daarnaast wil ik dhr. Damir Mašić in het bijzonder bedanken, wie in zijn hoedanigheid van minister van Onderwijs en Wetenschap in de entiteit Federatie van Bosnië-Herzegovina mij van belangrijke en kritische informatie heeft voorzien, die de kwaliteit van mijn scriptie aanzienlijk heeft verbeterd. Tenslotte gaat mijn dank uit naar alle medewerkers van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa Missie aan Bosnië-Herzegovina, Delegatie van de Europese Unie aan Bosnië-Herzegovina en niet-gouvernementele organisatie Education for Peace – Bosnia and Herzegovina die hebben bijgedragen aan de overige drie succesvol afgelegde interviews, die van grote waarde zijn geweest voor mijn scriptie.
Inleiding
‘Education is the most powerful weapon which you can use to change the world.’2
Maandag 1 juli 2013 is een historische dag voor zowel de Europese Unie (EU) als de Westelijke Balkan. Kroatië is, als eerste land uit de regio, na een lange periode van onderhandelingen en hervormingen officieel lid geworden van de EU. Als achtentwintigste lidstaat zal Kroatië, naar verwachting van de Europese Commissie (EC), een belangrijke rol kunnen spelen in de ontwikkeling van de (potentiële) kandidaat-lidstaten in Zuidoost-Europa.3 Op dezelfde dag verklaart José Manuel
Barroso, voorzitter van de EC, in de welkomstspeech dat Kroatië heeft getoond dat het in ieders belang is om te werken aan reconciliation4 en dat het mogelijk is om een oorlogsverleden te
overwinnen.5
Ruim een half jaar eerder, op 10 december 2012, namen de vertegenwoordigers van de EU de Nobelprijs voor de vrede in ontvangst. Het Nobelcomité had een duidelijke en eensgezinde verklaring: ‘De EU heeft Europa in de afgelopen zestig jaar aan vrede en verzoening, democratie en mensenrechten geholpen’.6 De vertegenwoordigers van de EU benadrukten tijdens het in ontvangst
nemen van de Nobelprijs dat een blijvende vrede in Europa zonder de EU onmogelijk was geweest.7
Ook in de speech op de toetredingsdag van Kroatië onderstreept Barroso, tegen de achtergrond van de ontvangen Nobelprijs, het idee van een ‘reconciled, united Europe’ en het belang van de EU als project dat het continent heeft verenigd na een lange periode van verdeling.8
Naast het feit dat het concept verzoening een steeds belangrijker kenmerk is geworden van de kracht en macht die de EU uitstraalt, is dit concept ook onlosmakelijk verbonden met alle hedendaagse
post-conflict samenlevingen. De praktijk van verzoening is een belangrijk onderdeel geworden van peace-building en wordt gezien als instrument om duurzame vrede te creëren.9 Het is dan ook geen
verrassing dat verzoening van groot belang is voor met name potentiële kandidaat-lidstaat Bosnië-Herzegovina (B-H), waar het grootste gewapende conflict op Europees territorium sinds de Tweede Wereldoorlog zijn vorm kreeg. Als een dominosteen in een vallende reeks werd B-H geraakt door het politieke conflict10 dat (groten)deels de oorzaak was van de desintegratie van Joegoslavië begin jaren
2 Nelson Mandela. Bron: Verenigde Naties, ‘Education for All (EFA)’,
http://www.un.org/en/globalissues/briefingpapers/efa/quotes.shtml, geraadpleegd op 1 juli 2013.
3 José Manuel Durão Barroso, ‘Speech by President Barroso at the opening ceremony of the EU Representation in Zagreb’, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-590_en.htm, geraadpleegd op 2 juli 2013.
4 Vanaf hier zal de Nederlandse term ‘verzoening’ worden gebruikt, tenzij het een Engels citaat betreft.
5 José Manuel Durão Barroso, ‘Speech by President Barroso at the opening ceremony of the EU Representation in Zagreb’, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-590_en.htm, geraadpleegd op 2 juli 2013.
6 Peter Zantingh, ‘EU ontvangt Nobelprijs - “vrede is nu vanzelfsprekend”’, http://www.nrc.nl/nieuws/2012/12/10/eu-ontvangt-nobelprijs-vrede-is-nu-vanzelfsprekend-oorlog-ondenkbaar/, geraadpleegd op 2 juli 2013.
7 Ibidem.
8 José Manuel Durão Barroso, ‘Speech by President Barroso at the opening ceremony of the EU Representation in Zagreb’, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-13-590_en.htm, geraadpleegd op 2 juli 2013.
9 Alan Smith, ‘Education in the twenty-first century: Conflict, reconstruction and reconciliation’, Compare, nr. 4 (2005), p. 385.
10 Over de oorzaken en aard van het conflict in voormalig Joegoslavië, waarvan het conflict in B-H een prominent onderdeel was, is veel gediscusiëerd en geschreven. In deze scriptie zal de discussie rondom dit complexe aspect van het conflict
negentig van de vorige eeuw. De machtsstrijd van de politieke elite rondom de toekomst van de deelrepubliek B-H escaleerde tot een desastreuze oorlog (1992-1995) die uitgevochten werd langs etnische scheidslijnen, en een ernstige ontwrichting van interetnische relaties in het land en de regio tot gevolg had. In de naoorlogse periode zijn er talloze internationale interventies in het leven geroepen om het verzoeningsproces in het kader van duurzame wederopbouw van de regio te stimuleren, waarvan de oprichting van de International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) in 1993 ongetwijfeld de bekendste en tegelijkertijd controversieelste interventie is.11
Er bestaat geen algemeen geaccepteerde definitie van het concept verzoening.12 Wel wordt verzoening over het algemeen gekenmerkt als een ‘proces’.13 Daarnaast bevat een groot aantal
definities één gemeenschappelijk onderdeel, namelijk ‘the idea that it entails the restoration and
repair of relationships’.14 Daarbij spelen vaak twee kerncomponenten een belangrijke rol;
‘rehumanization of the “other”’ en ‘development of trust’.15 Voor dit onderzoek wordt dan ook de volgende definitie gehanteerd: verzoening is het proces waarbij relaties tussen (groepen) mensen herstellen door middel van ontwikkeling van wederzijds vertrouwen en het inzicht in elkaars
menselijkheid en/of menselijke waardigheid.16 In het geval van B-H heeft het begrip verzoening dus
betrekking op het proces van herstel van interetnische relaties tussen de Bosniakken (Bosnische moslims), Bosnische Serviërs (vanaf hier: Serviërs) en Bosnische Kroaten (vanaf hier: Kroaten), de drie etnische groepen die tegenover elkaar stonden gedurende het conflict.
Janine Natalya Clark, een deskundige op het gebied van verzoening en transitional justice in voormalig Joegoslavië, signaleert in haar artikel ‘Education in Bosnia-Hercegovina: The Case for
Root-and-Branch Reform’ verschillende oorzaken voor de belemmering van verzoening in B-H,
waarbij het naoorlogse Bosnische onderwijssysteem als één van de meest ernstige belemmeringen wordt aangekaart.17 Alan Smith, een specialist op het vlak van onderwijs en conflict, bepleit in het
artikel ‘Education in the twenty-first century: Conflict, reconstruction and reconciliation’ dat
vanwege de omvang buiten beschouwing blijven. Naast dat er veel literatuur is over het economische, historische, etnische, religieuze en ideologische karakter van het conflict, is ervoor gekozen om in deze scriptie de aard van het conflict onder te brengen in de omschrijving ‘politiek conflict’. Met deze omschrijving ontkent deze scriptie echter niet de overige
karakteristieken van het conflict. Zie voor nadere informatie hierover: Nena Tromp, ‘Achtergronden van de Joegoslavische crisis’,
http://niod.nl/sites/niod.nl/files/N.%20Tromp%20-%20Achtergronden%20van%20de%20Joegoslavische%20crisis.%20Een%20literatuuroverzicht.pdf, geraadpleegd op 19 april 2015.
11 Robert M. Hayden, ‘Justice Presumed and Assistance Denied: the Yugoslav Tribunal as Obstruction to Economic Recovery’, International Journal for the Semiotics of Law, nr. 4 (2006), pp. 389-408.
Janine Natalya Clark, ‘Education in Bosnia-Hercegovina: The Case for Root-and-Branch Reform’, Journal of Human Rights, nr. 3 (2010), pp. 344-345.
12 Janine Natalya Clark, ‘Education in Bosnia-Hercegovina: The Case for Root-and-Branch Reform’, Journal of Human
Rights, nr. 3 (2010), p. 345.
13 Ibidem.
14 Ibidem. 15 Ibidem.
16 In deze context is er bewust voor gekozen om de term ‘menselijke waardigheid’ toe te voegen aangezien termen zoals ‘rehumanization’ en ‘menselijkheid’ betwistbaar zijn in de context van het conflict in B-H. De term ‘menselijke waardigheid’ daarentegen is minder normatief en heeft als uitgangspunt ‘dat mensen gelijk zijn in waardigheid en rechten’.
Bron: Amnesty International, ‘Menselijke waardigheid’, https://www.amnesty.nl/mensenrechten/encyclopedie/menselijke-waardigheid, geraadpleegd op 28 juni 2015.
onderwijs zowel kan worden misbruikt voor negatieve doeleinden als gebruikt om ontwikkeling in een land te stimuleren, onder andere als onderdeel van het creëren van duurzame vrede en verzoeningsprocessen.18 Hiermee kan onderwijs gezien worden als ‘“part of the problem as well as part of the solution”’.19 Dat onderwijs gezien kan worden als een medaille met twee kanten beweert ook onderzoekster in politieke wetenschappen Safia Swimelar in het artikel ‘Education in Post-war
Bosnia: The Nexus of Societal Security, Identity and Nationalism’. Zo legt zij uit dat onderwijs, naast
dat het verwoestend kan zijn wanneer in handen van nationalisten, tevens constructief kan zijn als middel om liberaal-democratische normen, zoals mensenrechten en tolerantie, te verspreiden, en dus om duurzame veiligheid te verbeteren.20
Verder kan onderwijs bijdragen aan het verzoeningsproces door leerlingen een vreedzame en neutrale omgang met de sporen van het conflictverleden te bieden.21 Men kan hierbij denken aan: ‘the impact on the bereaved and injured, remembrance and commemoration; debates about forgiveness, expressions of regret, apology and symbolic events; understanding the role of amnesties, prisoner releases, alongside concepts of restorative and transitional justice.’22 Volgens Clark is onderwijs
tevens een belangrijk instrument waarmee rehumanization – oftewel inzicht in elkaars menselijke waardigheid – en trust-building, de sleutelwoorden van verzoening, kunnen worden bewerkstelligd.23
Het kernprobleem van het naoorlogse onderwijssysteem in B-H is dat het op verscheidene manieren zorgt voor de polarisatie tussen en de segregatie van leerlingen met verschillende etnische achtergronden. Hiermee stimuleert het systeem tegelijkertijd de vorming van stereotypen en vooroordelen over de andere etnische groepen, waardoor verzoening niet alleen belemmerd wordt, maar onderwijs ook een onbenut middel blijft in het verzoeningsproces en de duurzame vredesopbouw in B-H.24 Pilvi Torsti, een gerespecteerde Finse academica en Balkanspecialiste, gaat zelfs zo ver om
te stellen dat de naoorlogse onderwijsverdeling ‘a continuation of the war through other means’ is.25
Verscheidene onderzoekers wijzen op de noodzaak van hervorming van het Bosnische onderwijssysteem in het kader van duurzame vrede en verzoening.26 Desondanks is er in de naoorlogse jaren weinig vooruitgang geboekt op het gebied van onderwijshervormingen die verzoening stimuleren. Daarbij is de EC in haar laatste Progress Report on Bosnia and Herzegovina (2014) tot de
18 Alan Smith, ‘Education in the twenty-first century: Conflict, reconstruction and reconciliation’, Compare, nr. 4 (2005), pp. 376-377.
19 Ibidem, p. 376.
20 Safia Swimelar, ‘Education in Post-war Bosnia: The Nexus of Societal Security, Identity and Nationalism’, Ethnopolitics:
Formerly Global Review of Ethnopolitics, nr. 2 (2013), p. 166.
21 Alan Smith, ‘Education in the twenty-first century: Conflict, reconstruction and reconciliation’, p. 385. 22 Ibidem.
23 Janine Natalya Clark, ‘Education in Bosnia-Hercegovina: The Case for Root-and-Branch Reform’, p. 345. 24 Ibidem, pp. 345, 346 en 351.
25 Pilvi Torsti, ‘Segregated Education and Texts: a Challenge to Peace in Bosnia and Herzegovina’, International Journal on
World Peace, nr. 2 (2009), p. 70.
26 Pilvi Torsti, ‘Segregated Education and Texts: a Challenge to Peace in Bosnia and Herzegovina’, International Journal on
World Peace, nr. 2 (2009), pp. 65-82.
Janine Natalya Clark, ‘Education in Bosnia-Hercegovina: The Case for Root-and-Branch Reform’, pp. 344-362.
Adila Pašalić Kreso, ‘The War and Post-War Impact on the Educational System of Bosnia and Herzegovina’, International
Review of Education, nr. 3-4 (2008), pp. 353-374.
volgende conclusie gekomen: ‘Overall, there was little progress on education and significant efforts
are needed to improve the system. (…) The existence of mono-ethnic schools and a divided education system are still problems.’27
In het kader van verzoening heeft de internationale gemeenschap verschillende pogingen gedaan om hervormingen in het naoorlogse Bosnische onderwijssysteem te beïnvloeden. Met name tussen 1999 en 2005 zijn er relatief veel internationale inspanningen en financiële middelen geleverd om onderwijsontwikkelingen te stimuleren en werd het betreffende beleidsterrein zelfs een prioriteit in verhouding tot andere nijpende maatschappelijke problemen.28 In deze context is in 2002 besloten om de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) namens de internationale gemeenschap in B-H de coördinerende leiding te geven over alle internationale inspanningen die betrekking hebben op de hervorming van het onderwijssysteem.29 Ondanks deze internationale
betrokkenheid verklaarde een vertegenwoordiger van de OVSE Head of Mission in BiH eind 2007 dat de internationale gemeenschap heeft gefaald door niet tijdig te herkennen dat het naoorlogse
Bosnische onderwijs een gevaar vormt voor de duurzame vrede in het land.30 Tevens verklaart Valery
Perry, een expert op het gebied van onderwijshervormingen in B-H en de invloed van de internationale gemeenschap, eind 2014 in haar artikel ‘The Permanent Interim: Bosnia and
Herzegovina’s Ongoing Educational Crisis’ het volgende: ‘While significant [international] efforts and funds have been poured into the educational systems of post-war Bosnia and Herzegovina (BiH) [1] on both basic reconstruction and policy development, the schools, the textbooks, and curricula remain unreformed in terms of both methodology and the nature of divisive ethno-national content.’
Uit deze constatering vloeien meerdere vragen voort: welke succesvolle bijdrage heeft de internationale gemeenschap dan wél geleverd en welke fouten zijn er door de verschillende internationale actoren gemaakt waardoor, ondanks alle internationale inspanningen, het onhervormde naoorlogse Bosnische onderwijs een belemmering blijft voor interetnische verzoening?
In deze scriptie wordt gepoogd om antwoorden te vinden op onder andere de bovengenoemde vragen. De leidende hoofdvraag van dit onderzoek is welke bijdrage de internationale
gemeenschap heeft geleverd aan de hervorming van het naoorlogse onderwijs in B-H in het kader van verzoening en duurzame vrede. Daarbij staat het primair en secundair onderwijs centraal
in deze analyse.31 Om tot een volwaardig antwoord te komen, zal de hoofdvraag opgesplitst worden in
drie deelvragen, die per hoofdstuk apart behandeld worden. In het eerste hoofdstuk wordt onderzocht hoe de naoorlogse maatschappelijke context in B-H eruit ziet en welke invloed de internationale gemeenschap hierop heeft. Vervolgens wordt in het tweede hoofdstuk het primair en secundair
27 Europese Commissie, ‘Bosnia and Herzegovina 2014 Progress Report’,
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2014/20141008-bosnia-and-herzegovina-progress-report_en.pdf, geraadpleegd op 9 oktober 2014, p. 40.
28 Valery Perry, ‘The Permanent Interim: Bosnia and Herzegovina’s Ongoing Educational Crisis’,
http://www.e-ir.info/2014/10/12/the-permanent-interim-bosnia-and-herzegovinas-ongoing-educational-crisis/, geraadpleegd op 4 mei 2015.
29 Pilvi Torsti, ‘Segregated Education and Texts: a Challenge to Peace in Bosnia and Herzegovina’, pp. 69-70 en 73. 30 Ibidem, p. 70.
onderwijssyteem in naoorlogs B-H onder de loep genomen om te kunnen analyseren hoe het naoorlogse onderwijs verzoening tussen leerlingen met verschillende etnische achtergronden remt. Ook worden mogelijke onderwijshervormingen beschreven die interetnische verzoening zouden stimuleren. Met dit hoofdstuk wordt gepoogd om het belang van onderwijshervormingen te motiveren voor de verdere ontwikkeling van B-H als een stabiele democratische staat. Tenslotte komen alle bovengenoemde onderwerpen in het laatste hoofdstuk samen en staat het beleid van de internationale gemeenschap met betrekking tot de hervorming en ontwikkeling van het primair en secundair onderwijs in naoorlogs B-H centraal. Er wordt onderzocht op welke gebieden er successen zijn behaald, maar ook welke fouten de internationale gemeenschap heeft gemaakt.
Bij het verrichten van dit onderzoek is gekozen voor een multidisciplinaire aanpak. Dit betekent dat de vragen vanuit een historisch, politicologisch, bestuurswetenschappelijk, antropologisch maar ook sociaal perspectief worden benaderd. De overweging hierachter is tweeledig. In eerste instantie is voor deze aanpak gekozen omdat met deze scriptie wordt gepoogd de complexe vraagstukken zo compleet mogelijk te beantwoorden om tot een allesomvattend advies te komen. Daarnaast bleek gedurende het onderzoek dat de verzamelde secundaire bronnen verschillende wetenschappelijke benaderingen hadden, waardoor gezien de relevantie van elke bron een multidisciplinaire aanpak de juiste manier van onderzoek leek te zijn. Met betrekking tot bronvergaring is de voornaamste onderzoeksmethode van deze scriptie literatuuronderzoek. Met behulp van verschillende wetenschappelijke artikelen en documenten van zowel internationale organisaties als Bosnische instanties wordt een beeld geschetst van het Bosnische onderwijssysteem en de (mogelijke) rol van de internationale gemeenschap in de nodige hervorming en ontwikkeling ervan. Daarnaast heb ik onderzoek gedaan door middel van diepte-interviews. Er zijn in totaal vier interviews afgelegd in Sarajevo met verschillende betrokken partijen.32 Deze interviews zijn bedoeld
ter ondersteuning van de gebruikte literatuur en om diepere en bredere inzichten in de problematiek en de mogelijke oplossingen te vormen. Door middel van interviews wordt gepoogd om tot een best
workable oplossing en tegelijkertijd allesomvattend advies te komen, dat zowel realistisch uitvoerbaar
als vernieuwend is.
Het doel van dit onderzoek is om aanbevelingen te doen aan de internationale gemeenschap en specifiek Europa, met de focus op de verzoenende EU en coördinerende OVSE, over hoe hervormingen zodanig te beïnvloeden dat het Bosnische onderwijs verzoening niet meer in de weg staat en hoe het onderwijs beter benut kan worden ten bate van het verzoeningsproces in B-H. Het belang van dit onderzoek ligt niet enkel in de ontwikkeling van een verzoende en stabiele naoorlogse Bosnische staat die, net zoals de EU, gekenmerkt wordt door duurzame vrede. De EU was gedurende
32 Interview I: medewerker Educatie Departement Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa Missie aan Bosnië-Herzegovina.
Interview II: medewerker Operaties Sectie III (Sociale Ontwikkeling, Civil Society en Grensoverschrijdende Samenwerking) Delegatie van de Europese Unie aan Bosnië-Herzegovina.
Interview III: minister van Onderwijs en Wetenschap van Federatie van Bosnië-Herzegovina, dhr. Damir Mašić. Interview IV: medewerker niet-gouvernementele organisatie Education for Peace – Bosnia and Herzegovina.
het conflict op de Westelijke Balkan niet in staat om zelfstandig een oplossing te bieden en te zorgen voor stabiliteit op eigen continent. De invloed van de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), specifiek de Verenigde Staten van Amerika (VS), en de Verenigde Naties (VN) op het vredesproces en het uiteindelijke staakt-het-vuren in B-H is onmiskenbaar. Met deze scriptie wordt er beargumenteerd dat er voor de EU en OVSE, met betrekking tot de Westelijke Balkan, nog eer te behalen valt met een mogelijke bijdrage aan verzoening en duurzame vrede in B-H via het stimuleren van hervormingen en ontwikkelingen in de onderwijssector. Daarnaast beargumenteert deze scriptie waarom de hervorming van de Bosnische onderwijssector van grote waarde zou zijn voor interetnische verzoening in het land en de regio, en waarom dit inmiddels relatief bescheiden onderdeel van de huidige inspanningen van de internationale gemeenschap weer op de voorgrond zou moeten treden. Vanwege het falen in het verleden is een bijdrage van Europa nu van nog groter belang voor haar krachtige uitstraling als verzoeningsmacht. Ook zorgt de politieke, economische en sociale instabiliteit die zich in de recente jaren na de oorlog heeft voortgezet ervoor dat er momenteel nog meer druk op de Europese ketel staat. Zoals Paddy Ashdown Europa heeft gewaarschuwd: ‘Europe, which failed the
Balkans in the 1990s, risks doing so again, and could destroy its credibility as a foreign policy player.’33
Om ervoor te zorgen dat Europa haar geloofwaardigheid behoudt, is het cruciaal dat zij werkt aan de verzoening in B-H om de toekomstige stabiliteit en vrede in het land te garanderen. Aangezien de onderwijssector deze noodzakelijke verzoening hindert, dient de Europese focus gericht te worden op dit onderbelicht, doch gewichtig onderdeel van de Bosnische samenleving.
33 Paddy Ashdown, voormalig High Representative in B-H. Bron: Bart M.J. Szewczyk, ‘The EU in Bosnia and Herzegovina: powers, decisions and legitimacy’, Occasional paper European Union Institute for Security Studies, nr. 83 (2010), p. 8.
1. De naoorlogse maatschappelijke situatie in Bosnië-Herzegovina
‘Under the radar, a new storm is brewing in Bosnia and Herzegovina. The public order created by the Dayton Peace Agreement of 1995 to cease the conflict and bloodshed of the previous three years is under profound strain – to such an extent that the current political atmosphere is, according to some observers, as tense and dangerous as before the war.’34
In dit hoofdstuk wordt een schets gemaakt van de hedendaagse complexe en instabiele maatschappelijke situatie in B-H. Wat al snel duidelijk wordt, is dat de recente oorlog diepe littekens heeft achtergelaten in verschillende segmenten van de Bosnische maatschappij. Het land bevindt zich in een impasse door de status quo politiek die het land beheerst sinds het einde van de oorlog, inmiddels bijna twintig jaar geleden. Begrip van de huidige maatschappelijke context is noodzakelijk om de problemen in het Bosnische onderwijssysteem die betrekking hebben op verzoening en de oorzaken daarvan te kunnen begrijpen. Deze achtergrond is ook relevant om in te zien welke hervormingen en ontwikkelingen in het primair en secundair onderwijs realistisch zijn om te aspireren en waarom deze van cruciaal belang zijn voor de toekomstige stabiliteit en vrede van B-H.
Ten eerste wordt het naoorlogse bijzonder complexe bestuurlijke systeem onder de loep genomen. In dezelfde paragraaf wordt aangegeven welke bestuurlijke instituties van belang zijn voor het onderwijsbeleid. Tevens wordt de (bestuurlijke) positie die de internationale gemeenschap inneemt in de naoorlogse Bosnische maatschappij, met name met betrekking tot onderwijs, belicht. Vervolgens wordt in de tweede paragraaf het eentonige naoorlogse politieke landschap beschreven, dat gekenmerkt wordt door hetzelfde etnisch nationalisme dat de laatste oorlog aanwakkerde. Tenslotte wordt stilgestaan bij de moeilijke sociaal-economische situatie in het land. Met behulp van een korte beschrijving van het verloop van de recente protesten wordt de groeiende burgerlijke onvrede over het sociaal-economische perspectief in B-H, en indirect ook het onderwijs, geïllustreerd.35 Ter introductie wordt eerst een terugblik geworpen naar het begin van het naoorlogse tijdperk, dat begon met het ondertekenen van het General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina (vanaf hier: het Verdrag van Dayton).
1.1 Het bestuurlijke systeem
1.1.1 Historische context: oorlog langs etnische scheidslijnen en vrede met het Verdrag van Dayton
Onder begeleiding en bemiddeling van diplomaten uit de VS werd op 14 december 1995 te Parijs het Verdrag van Dayton ondertekend door de vertegenwoordigers van de Republiek van Bosnië-Herzegovina (Alija Izetbegović), Republiek van Kroatië (Franjo Tuđman) en Federale Republiek van
34 Ibidem, p. 7.
Joegoslavië (Slobodan Milošević).36 Dit vredesakkoord vestigde de soevereine Republiek van
Bosnië-Herzegovina in de vorm zoals we die nu kennen en maakte een einde aan het bloedvergieten in het land dat begon na het referendum van 29 februari en 1 maart 1992, waarmee B-H haar onafhankelijkheid van de Socialistische Federale Republiek van Joegoslavië (vanaf hier: Joegoslavië) bevestigde. Deze onafhankelijkheidsverklaring werd kort daarna, op 6 en 7 april 1992, erkend door
respectievelijk de Europese gemeenschap en VS,37 maar desondanks escaleerde het geweld in het land
tot een drie en een half jaar durende oorlog.
B-H was de derde constituerende republiek die zich van Joegoslavië besloot af te scheiden, na de eerdere onafhankelijkheidsverklaringen van Slovenië en Kroatië in 1991. De onafhankelijkheid van B-H werd vooral bemoeilijkt door de diverse etnische compositie van de bevolking in het land
bestaande uit Bosniakken (43,7 %), Serviërs (31,3 %) en Kroaten (17,3 %).38 Het is belangrijk om op
te merken dat voor de oorlog de meeste regio’s van B-H gekenmerkt werden door etnische heterogeniteit en dat mono-etnische gebieden relatief zeldzaam waren.39 Daarnaast werd door de
OVSE ‘a lack of genuine historical experience as a sovereign state’ als relevante reden aangehaald
voor de moeilijke afscheiding en onafhankelijkheid.40 Omdat de Serviërs en Kroaten een aansluiting
bij respectievelijk Servië en Kroatië voor ogen hadden, of eventueel een verdeling van B-H in drie verschillende nationale territoria,41 eindigde de politieke onenigheid over territoriaverdeling in een gewapende strijd tussen de drie etnische groepen die gekenmerkt werd door etnische zuiveringen en uitwisseling van burgers om etnisch homogene gebieden te creëren.42
De ruim drie en een half jaar durende oorlog had volgens een ICTY document uit 2010 ongeveer 105.000 doden tot gevolg.43 Daarnaast bracht het conflict een vluchtelingenstroom van ongeveer 2,2 miljoen mensen voort, waarvan 1,2 miljoen naar het buitenland vluchtten (refugees) en één miljoen gedwongen waren om intern in B-H een andere woonplaats te zoeken (internally
displaced persons, IDPs).44 Naast het feit dat het Verdrag van Dayton de desastreuze oorlog beëindigde, beloofde het ook aan alle vluchtelingen om terug te kunnen keren naar hun vooroorlogse
36 Gezien het feit dat het Verdrag van Dayton ook ondertekend werd door de vertegenwoordigers van het huidige Kroatië en Servië, is er bewust voor gekozen om in deze scriptie de term ‘burgeroorlog’ niet te gebruiken.
37 Fama Collection, ‘“Raspad Jugoslavije 1991.-1999.”, MAPA’, http://www.famacollection.org/bhs/fama-kolekcija/fama-original-projekti/17/, geraadpleegd op 13 april 2014.
38 Commission on Security and Cooperation in Europe, ‘The Referendum on Independence in Bosnia-Herzegovina’, http://csce.gov/index.cfm?FuseAction=UserGroups.Home&ContentRecord_id=250&ContentType=G&ContentRecordType= G&UserGroup_id=5&Subaction=ByDate, geraadpleegd op 12 april 2014, p. 2.
39 Adila Pašalić Kreso, ‘The War and Post-War Impact on the Educational System of Bosnia and Herzegovina’, pp. 357-358. European Parliamentary Research Service, ‘Bosnia 2013 Census’, http://epthinktank.eu/2014/01/27/bosnia-2013-census/, geraadpleegd op 20 mei 2015.
40 Commission on Security and Cooperation in Europe, ‘The Referendum on Independence in Bosnia-Herzegovina’, p. 2. 41 Ibidem.
42 Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’,
Nationalities Papers: The Journal of Nationalism and Ethnicity, nr. 6 (2011), p. 900.
43 Jan Zwierzchowski en Ewa Tabeau, International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia, ‘The 1992-95 War in Bosnia and Herzegovina: Census-Based Multiple System Estimation of Casualties’ Undercount’,
http://www.icty.org/x/file/About/OTP/War_Demographics/en/bih_casualty_undercount_conf_paper_100201.pdf, geraadpleegd op 14 april 2014, p. 15.
44 International Crisis Group, ‘Going Nowhere Fast: Refugees and Internally Displaced Persons in Bosnia and Herzegovina’, http://www.crisisgroup.org/~/media/Files/europe/Bosnia%208, geraadpleegd op 14 april 2014, pp. 6 en 9.
verblijfplaatsen.45 Ondanks de mooie doelstellingen, zoals verzoening, democratie en etnisch
pluralisme, die het verdrag voor ogen had, is het vredesakkoord toch vaak bekritiseerd: ‘in the eyes of
its critics the agreement inscribed in law the ethnic partitioning of Bosnian Serbs, Bosnian Croats, and Bosnian Muslims (Bosniaks) (Chandler 1999)’.46
Het Verdrag van Dayton was niet slechts een vredesakkoord. Het verdrag werd ook
beschouwd als een handleiding voor de nieuwe Bosnische staat.47 Mede hierdoor was het verloop van
de multilaterale vredesonderhandelingen die vooraf gingen aan het ondertekenen van het verdrag intens. Uiteindelijk werd onder druk van de internationale gemeenschap een politiek compromis gesloten tussen alle strijdende partijen,48 dat bepalend zou zijn voor de stabiliteit van de toekomstige
Bosnische staat. Zo omvat Annex 4 van het verdrag de constitutie van B-H, met de constructie van het bestuurlijke systeem, en is er in Annex 2 bepaald waar de zogenaamde interentiteit grenslijn ligt.49 Op
basis daarvan is B-H verdeeld in twee entiteiten, namelijk de Federatie van Bosnië-Herzegovina (FB-H) die 51 % van het Bosnische territorium omvat, en de Servische Republiek (RS) die uit 49 % van het grondgebied van B-H bestaat. Een juridische basis voor FB-H was reeds gelegd tussen de Kroaten en Bosniakken met het Akkoord van Washington in 1994, waarmee een staakt-het-vuren werd gerealiseerd tussen deze twee etnische groepen.50 In FB-H bestaat de bevolking voornamelijk uit
Bosniakken en Kroaten en RS wordt gekenmerkt door een grote vorm van homogeniteit met vrijwel uitsluitend Servische burgers.51 Deze Servische homogeniteit is het directe gevolg van ‘the infamously thorough ethnic cleansing’ van de Servische kant.52
Daarbovenop is FB-H in 1996 opgedeeld in tien kantons.53 Ook de basis daarvoor werd eerder
gelegd in het Akkoord van Washington.54 Vijf kantons worden gekenmerkt door een Bosniak meerderheid en drie kantons hebben een Kroatische meerderheid. De twee overige kantons hebben een
gemengde populatie (voornamelijk Bosniakken en Kroaten).55 Samen met de vrijwel etnisch
homogene RS is daarmee de territoriale doelstelling uit de oorlogsperiode om etnisch homogene gebieden te creëren aanzienlijk behaald. Tenslotte heeft B-H nog een kleine autonome regio in het noordoosten van het land, namelijk het Brčko District, dat door zijn geografische ligging van strategisch belang is en daardoor voor en lange tijd na het Verdrag van Dayton een onbepaalde status
45 Ibidem, p. 6.
46 Azra Hromadžić, ‘Bathroom Mixing: Youth Negotiate Democratization in Postconflict Bosnia and Herzegovina’, Political
and Legal Anthropology Review, nr. 2 (2011), p. 270.
47 Pilvi Torsti, ‘Segregated Education and Texts: a Challenge to Peace in Bosnia and Herzegovina’, p. 65. 48 Nena Tromp, ‘Achtergronden van de Joegoslavische crisis’, p. 106.
49 Office of the High Representative, ‘The General Framework Agreement for Peace in Bosnia and Herzegovina’, http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=379, geraadpleegd op 14 april 2014.
50David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, London: Pluto Press 2000, p. 67.
51 Azra Hromadžić, ‘Bathroom Mixing: Youth Negotiate Democratization in Postconflict Bosnia and Herzegovina’, p. 270. 52 Aleksandar Hemon, ‘National Subjects’, http://www.guernicamag.com/features/hemon_1_15_12/, geraadpleegd op 10 juni 2014.
53 Regering van de Federatie van Bosnië-Herzegovina, LAW on the Federal Units (Cantons), http://www.fbihvlada.gov.ba/bosanski/zakoni/, geraadpleegd op 23 april 2014.
54 Washington Agreement,
http://www.usip.org/sites/default/files/file/resources/collections/peace_agreements/washagree_03011994.pdf, geraadpleegd op 24 april 2014.
had.56 De internationaal onderhandelde Final Award uit 1999 bepaalde dat het Brčko District onder
gemeenschappelijke soevereiniteit van zowel FB-H als RS zou vallen en ondersteund zou worden door een internationale supervisor, maar dat de uiteindelijke bevoegdheid op staatsniveau en bij the Office
of the High Representative (OHR) ligt.57 Hiermee heeft het Brčko District een grote mate van zelfbestuur en een relatief opvallend multi-etnisch karakter bewerkstelligd, waardoor deze regio in vele opzichten een relatief succesvollere ontwikkeling doormaakt dan de rest van B-H.58
Naast het feit dat het Verdrag van Dayton een territoriale verdeling heeft gerealiseerd die gebaseerd is op etnische verdeling tussen de drie groepen, is wellicht het grootste punt van kritiek de beschuldiging dat deze in wetten bevroren territoriale verdeling etnische zuiveringen heeft gelegitimeerd. Dit is vooral pijnlijk wanneer men zich realiseert dat deze etnisch gezuiverde gebieden zijn toebedeeld aan de ‘ethnic cleansers’.59 Deze beschuldiging wordt overigens voornamelijk door de
Bosniakken aangehaald. Daarnaast is op basis van deze etnisch-territoriale opdeling van het land in hetzelfde verdrag een bestuurlijke architectuur ontwikkeld, die ook gebaseerd is op de verdeling van Bosniakken, Kroaten en Serviërs en die tot de dag van vandaag noodzakelijke hervormingen remt en de ontwikkeling van het land in een staat van verlamming heeft gebracht. Door deze territoriale en bestuurlijke verdeling wordt vaak de toekomstige stabiliteit en soms zelfs het feitelijke bestaan van
B-H in twijfel getrokken.60 Het Verdrag van Dayton bracht weliswaar vrede voor B-H, maar het proces
van politieke verzoening verloopt nog steeds moeizaam,61 en het is niet ondenkbaar dat dit gedeeltelijk
te wijten is aan de territoriale en bestuurlijke verdeling van het land. Hieronder volgt een afbeelding waarop de naoorlogse territoriale verdeling van B-H wordt weergeven.
56 Briony Jones, ‘Exploring the Politics of Reconciliation through Education Reform: The Case of Brčko District, Bosnia and Herzegovina’, The International Journal of Transitional Justice, nr. 1 (2012), p. 137.
57 Ibidem.
De macht van OHR wordt uitgebreid besproken in paragraaf 1.1.3.
58 Peter Geoghegan, The Guardian, ‘Welcome to Brčko, Europe’s only free city and a law unto itself’,
http://www.theguardian.com/cities/2014/may/14/brcko-bosnia-europe-only-free-city, geraadpleegd op 19 mei 2015.
59 Aleksandar Hemon, ‘National Subjects’.
60 Safia Swimelar, ‘Education in Post-war Bosnia: The Nexus of Societal Security, Identity and Nationalism’, p. 161. Dan Bilefsky, ‘Ethnic Wins in Bosnia May Cause Deeper Splits’, http://www.nytimes.com/2010/10/04/world/europe/04iht-bosnia.html?_r=0, geraadpleegd op 14 mei 2014.
Bron: Zuzia Danielski, ‘bosnia? possible war?! didn’t we deal with that in the 90’s…’, http://zuziadanielski.com/2011/04/19/bosnia-possible-war-didnt-we-deal-with-that/,
geraadpleegd op 25 juni 2014.
1.1.2 Het gefragmenteerde bestuurlijke model: een consociationele democratie
In combinatie met de etnische verdeling van territorium creëerde het Verdrag van Dayton tevens, met de constitutie in Annex 4, een complexe bestuurlijke structuur, die wordt getypeerd als een (zwak) semi-presidentieel systeem62 naar het model van een consociationele democratie63. Dit is een power-sharing model gebaseerd op samenwerking tussen politieke elites van verschillende etnische groepen
om conflict te voorkomen door een zo groot mogelijke bestuurlijke autonomie per etnische groep.64 Dit zijn in het geval van B-H de drie constituerende volkeren die zijn vastgesteld in het Verdrag van
62 Florian Bieber, ‘Reforming the House of Peoples of the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herzegovina’,
http://www.analitika.ba/sites/default/files/publikacije/bieberf_-_reforming_the_house_of_peoples_bih_25april2012_final.pdf, geraadpleegd op 21 april 2014, p. 4.
63 Briony Jones, ‘Exploring the Politics of Reconciliation through Education Reform: The Case of Brčko District, Bosnia and Herzegovina’, p. 135.
Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’, p. 900. Azra Hromadžić, ‘Bathroom Mixing: Youth Negotiate Democratization in Postconflict Bosnia and Herzegovina’, p. 270. 64 Azra Hromadžić, ‘Bathroom Mixing: Youth Negotiate Democratization in Postconflict Bosnia and Herzegovina’, p. 271.
Dayton; Bosniakken, Serviërs en Kroaten. Uit de praktijk is echter in de naoorlogse jaren gebleken dat deze gefragmenteerde bestuurlijke structuur langs etnische scheidslijnen inefficiënt is en hervormingen in het land remt, omdat de bijzonder complexe structuur de etnisch nationalistische politici in staat stelt misbruik te maken van het systeem, o.a. door gebruik te maken van vetorechten, ten behoeve van etnische belangen in plaats van het algemene staatsbelang.65 Hierdoor is het land,
ondanks het conflictremmende power-sharing model, vrijwel onbestuurbaar geworden.66
De bestuurlijke structuur die is opgesteld met het Verdrag van Dayton heeft de etnische verdeling in B-H, die door de etnisch nationalistische politici is misbruikt om door middel van manipulaties interetnisch conflict uit te lokken,67 doorgevoerd in de constructie van bestuurlijke
instituties van het land. Hierdoor kan geen van de etnische groepen domineren in de politiek.68 Op
deze manier worden de etnische belangen, de zogenaamde vital interests, van elke groep beschermd,69
maar is de verdeeldheid langs etnische scheidslijnen nog dieper doorgevoerd in wetgeving en maatschappij: ‘In BiH, this political model (…) solidifies war-generated ethnic segregation’.70
Kenmerken van een consociationele democratie zoals die in B-H zijn: ‘power-sharing, autonomy and
self-rule, proportional representation of all relevant groups, and mutual veto mechanisms that impede the outvoting of one group (Lijphart 25)’.71 Met name deze laatstgenoemde vetomechanismen worden
misbruikt ten koste van hervormingen die noodzakelijk zijn voor toetreding tot de EU.72 Uit de beschrijving van de Bosnische bestuurlijke instituties en hun samenhang binnen het bestuurlijke systeem hieronder zal blijken dat er veel vetopunten zijn in het systeem en dat elke etnische groep een grote mate van autonomie heeft met betrekking tot besluitvorming over het onderwijsbeleid. Ook zal blijken dat het bestuurlijke systeem een aantal discriminerende elementen bevat, die sinds kort gevolgen hebben voor de toekenning van subsidies door de EU aan B-H.
1.1.2.1 Bestuurlijke instituties op het niveau van de staat, entiteiten en kantons: waar liggen de bevoegdheden met betrekking tot onderwijsbeleid?
In het volgende onderdeel wordt het bestuurlijke systeem van B-H met een aantal van haar instituties nader uitgelegd, waarbij de bovengenoemde kenmerken van een consociationele democratie steeds naar voren komen. De bestuurlijke structuur is te verdelen in vier verticale niveaus gebaseerd op de territoriale verdeling van B-H: het niveau van de staat, twee entiteiten, tien kantons en talloze gemeentes. Met het oog op dat niet alle instituties even relevant zijn voor het besluitvormingsproces
65 Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’, pp. 899-900.
66David Jan Godfroid, ‘Moeilijk bestuurbaar Bosnië naar de stembus’,
http://nos.nl/artikel/188820-moeilijk-bestuurbaar-bosnie-naar-de-stembus.html, geraadpleegd op 23 april 2014.
67 Azra Hromadžić, ‘Bathroom Mixing: Youth Negotiate Democratization in Postconflict Bosnia and Herzegovina’, p. 272. Nena Tromp, ‘Achtergronden van de Joegoslavische crisis’, p. 105.
68 Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’, p. 900. 69David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, p. 67.
70 Azra Hromadžić, ‘Bathroom Mixing: Youth Negotiate Democratization in Postconflict Bosnia and Herzegovina’, p. 268.
71 Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’, p. 900. 72 Ibidem, p. 899.
betreffende het onderwijssysteem van B-H, wordt niet elk onderdeel van deze complexe structuur genoemd en (even gedetailleerd) uitgelegd. Tevens wordt bij elk niveau en elke institutie die wel belangrijk zijn voor beslissingen met betrekking tot het Bosnische onderwijs vermeld op welke manier zij invloed uitoefenen en hoe groot die invloed is. Tenslotte wordt er aangegeven welke gevolgen deze architectuur specifiek voor het onderwijssysteem en -beleid heeft.
De staatsinstituties: uitsluitend coördinerende rol in de ontwikkeling van onderwijsbeleid
Het bestuur op staatsniveau bestaat o.a. uit het drieledige Presidentschap, de Ministerraad en Parlementaire Assemblee. Deze staatsinstituties dragen de verantwoordelijkheid voor onder meer buitenlands beleid, buitenlands handelsbeleid, douanebeleid en monetair beleid.73 Het centrale bestuur wordt beschreven als zwak en is gebaseerd op etnische verdeling.74 Zo wordt het drieledige
Presidentschap gevormd door één Bosniak, één Servische en één Kroatische vertegenwoordiger die
direct gekozen worden door de bevolking.75 De Bosniak en Kroatische president worden gekozen door
de kiezers uit FB-H en zijn afkomstig uit hetzelfde grondgebied, en de kiezers uit RS kiezen de Servische president die gevestigd is in het RS grondgebied.76 Dit is een roulerend presidentschap, waarbij om de acht maanden één van de drie vertegenwoordigers verantwoordelijk is voor het voorzitterschap en daarmee de facto de president van B-H is.77 De drie vertegenwoordigers kunnen allemaal gebruik maken van een vital interest veto, dat dient om de belangen van de drie constituerende volkeren te beschermen.78 Het is van belang om stil te staan bij het feit dat terwijl elke president de belangen van de eigen etnische groep dient te beschermen, dit niet geheel gerespecteerd wordt aangezien Serviërs uit FB-H en Bosniakken en Kroaten uit RS niet kunnen stemmen op
kandidaten die hun eigen etnische groep vertegenwoordigen.79
De tweede bestuurlijke institutie op staatsniveau is de Ministerraad. Daarover is bepaald dat ‘the overall composition (…) shall ensure equal representation of the constituent peoples of Bosnia
and Herzegovina’.80 In het Verdrag van Dayton werd tevens vastgelegd dat niet meer dan twee derde van alle ministers afkomstig mocht zijn uit FB-H.81 Het Ministerie van Burgerzaken, met aan het
hoofd de Minister van Burgerzaken, is de institutie die de verantwoordelijkheid draagt voor het beleid
73 Office of the High Representative, ‘The General Framework Agreement: Annex 4’,
http://www.ohr.int/dpa/default.asp?content_id=372, geraadpleegd op 29 april 2014, Artikel III, par. 1.
74 The Guardian, ‘Time for another Dayton: Bosnia’, http://www.theguardian.com/world/2014/feb/16/bosnia-another-dayton-editorial, geraadpleegd op 28 april 2014.
75 David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, pp. 67-68.
76 Office of the High Representative, ‘The General Framework Agreement: Annex 4’, Artikel V.
David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, London: Pluto Press 2000, pp. 67-68.
77
Presidentschap van Bosnië-Herzegovina, ‘Rules of Procedure of the Presidency of Bosnia and Herzegovina’,
http://www.predsjednistvobih.ba/nadl/1/?cid=192757,1,1, geraadpleegd op 28 april 2014, Artikel 5 en 6.
David Jan Godfroid, ‘Moeilijk bestuurbaar Bosnië naar de stembus’, http://nos.nl/artikel/188820-moeilijk-bestuurbaar-bosnie-naar-de-stembus.html, geraadpleegd op 23 april 2014.
78 Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’, p. 902. 79 Alexia Stainer, ‘Bosnian Elections 2010: The failing of a consociationalist system’, http://www.irenees.net/bdf_fiche-analyse-991_fr.html, geraadpleegd op 18 mei 2014.
80 Office of the High Representative, ‘Law on the Council of Ministers of Bosnia and Herzegovina’,
http://www.ohr.int/decisions/statemattersdec/default.asp?content_id=28609, geraadpleegd op 22 april 2014, Artikel 6. 81David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, p. 68.
met betrekking tot onderwijs op staatsniveau.82 Omdat de uiteindelijke autoriteit over onderwijsbeleid
in handen van de lagere bestuurlijke niveaus van B-H ligt, wordt aan het Ministerie van Burgerzaken vooral een beperkte coördinerende rol toegeschreven door de internationale gemeenschap en Bosnische politici.83 Deze coördinerende rol wordt tevens bevestigd door het ministerie zelf,84 en door de Law on Ministries and Other Administrative Bodies of Bosnia and Herzegovina uit 2003, die ook nog een aantal andere verantwoordelijkheden met betrekking tot onderwijs toeschrijft: ‘[T]he state Ministry of Civil Affairs (MCA), through its Departments for Preschool, Primary and Secondary
Education and for Higher Education, is responsible for the coordination of activities, harmonization of plans of the entity authorities, the enforcement of international obligations in the area of education, and strategy development in the field of education and science.’ Helaas is er noch politieke wil om van
deze rol gebruik te maken, noch enige vorm van verplichting voor de lagere bestuurlijke niveaus om daar iets mee te doen.85
Tenslotte is de Parlementaire Assemblee ook een belangrijke bestuurseenheid op staatsniveau, die bestaat uit het Huis der Volkeren en Huis van Afgevaardigden. Het Huis der Volkeren bestaat uit vijftien afgevaardigden, verdeeld in drie etnisch gebaseerde groepen van vijf leden (vijf Bosniakken, vijf Serviërs en vijf Kroaten), waarbij elke groep de etnische belangen van het eigen constituerende volk beschermt.86 Dit doen ze door middel van hetzelfde vetomechanisme dat gebruikt kan worden door het Presidentschap, namelijk een vital interest veto.87 De Bosniak en Kroatische afgevaardigden
worden gekozen door de afgevaardigden van de eigen etnische groep in het Huis der Volkeren van FB-H en de Servische afgevaardigden door de Nationale Assemblee van RS.88 Net als met de
vertegenwoordigers van het Presidentschap moeten de gekozen Bosniakken en Kroaten afkomstig zijn uit het territorium van FB-H en de Servische afgevaardigden uit het RS grondgebied.89
De 42 leden van het Huis van Afgevaardigden worden, in tegenstelling tot de leden van het Huis der Volkeren, direct gekozen en vertegenwoordigen de belangen van individuele burgers door middel van partijpolitiek.90 Zij horen dus niet etnische belangen te vertegenwoordigen,91 ondanks het
82 Safia Swimelar, ‘Education in Post-war Bosnia: The Nexus of Societal Security, Identity and Nationalism’, p. 163. Wbc-inco.net, ‘Ministry of Civil Affairs - Bosnia and Herzegovina’, http://wbc-inco.net/object/organisation/9012, geraadpleegd op 28 april 2014.
83 Safia Swimelar, ‘Education in Post-war Bosnia: The Nexus of Societal Security, Identity and Nationalism’, p. 163. Interview III.
84 Ministerie van Burgerzaken van Bosnië-Herzegovina, ‘Responsibilities: Department of education’,
http://www.mcp.gov.ba/org_jedinice/sektor_obrazovanje/nadleznosti/default.aspx?id=1997&langTag=en-US, geraadpleegd op 29 april 2014.
85 Safia Swimelar, ‘Education in Post-war Bosnia: The Nexus of Societal Security, Identity and Nationalism’, p. 163. Interview III.
86 Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’, p. 901. 87 Ibidem, p. 902.
88David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, p. 68.
Office of the High Representative, ‘The General Framework Agreement: Annex 4’, Artikel IV, par. 1.a. 89 Parlementaire Assemblee van Bosnië-Herzegovina, ‘About House of Peoples’,
https://www.parlament.ba/sadrzaj/domovi/dom_naroda/default.aspx?id=20428&langTag=en-US&pril=b, geraadpleegd op 29 april 2014.
90 Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’, p. 901. 91 Ibidem.
feit dat twee derde van de parlementsleden gekozen wordt uit FB-H en één derde uit RS.92 Het
vetomechanisme dat het vaakst gebruikt wordt om hervormingen te remmen is het zogenaamde entity
veto of entity-voting, dat beide kamers in staat stelt om wetten te blokkeren.93 Wat eigenaardig is aan
de Parlementaire Assemblee van B-H is dat beide kamers dezelfde wetgevende macht hebben, wat gezien wordt als een zwakte in het politiek-bestuurlijke systeem van B-H.94 Ondanks de vele
vetopunten in het systeem heeft het parlement, onder haar bevoegdheid om wetgeving aan te nemen om aan internationale verplichtingen te voldoen die als een kader dient voor de wetten op lagere bestuurlijke niveaus, in 2003 de Framework Law on Primary and Secondary Education aangenomen.95 In de betreffende wet wordt vermeld dat alle autoriteiten die volgens de constitutie
verantwoordelijk zijn voor het organiseren van het onderwijssysteem in B-H verplicht zijn om de beginselen en normen genoemd in deze wet toe te passen en om de wetgeving op eigen bestuurlijke niveaus daarop aan te passen.96 Op deze indirecte manier oefent ook het Bosnische centrale parlement haar invloed uit op het Bosnische onderwijssysteem.
De instituties op het niveau van de entiteiten en kantons: de oorzaak van het gefragmenteerde onderwijsbeleid
In Annex 4 van het Verdrag van Dayton werd bepaald dat de entiteiten verantwoordelijkheid zouden dragen voor alle beleidsterreinen die niet expliciet aan de staatsinstituties waren toegewezen door hetzelfde verdrag.97 In de praktijk kwam dit neer op beleid dat betrekking heeft op o.a. belasting, handel, rechtshandhaving, sociale welvaart en onderwijs.98 Dit betekent dat de entiteiten een zeer grote
vorm van autonomie genieten. Zo heeft elke entiteit een eigen constitutie, president, parlement en ministerraad.99 In het geval van FB-H, die is opgedeeld in tien kantons, bevatten ook de kantons een
eigen kantonale regering en kantonale assemblee. Daarbij dragen de kantons de bevoegdheid over o.a. politie, cultuur, huisvesting en onderwijs.100 In de afbeelding hieronder wordt de hele bestuurlijke constructie schematisch weergegeven.
92David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, pp. 68-69.
93 Florian Bieber, ‘Reforming the House of Peoples of the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herzegovina’, p. 5. Birgit Bahtić-Kunrath, ‘Of veto players and entity-voting: institutional gridlock in the Bosnian reform process’, p. 902.
94 Florian Bieber, ‘Reforming the House of Peoples of the Parliamentary Assembly of Bosnia and Herzegovina’, p. 4.
95 Ministerie van Onderwijs en Wetenschap (FB-H), ‘Preporuke za Eliminisanje Segregirajućih i Podijeljenih Struktura u Odgojno-Obrazovnim ustanovama u Federaciji Bosne i Hercegovine’, ontvangen van de Minister van Onderwijs en Wetenschap (FB-H), Damir Mašić, op 3 april 2014, te vinden op
http://www.2skole1krov.info/wp- content/uploads/2013/02/Preporuke_za_eliminisranje_segregirajucih_i_podijeljenih_struktura_u_odgojno-obrazovnim_ustanova_u_FBIH.pdf, p. 9.
96 Framework Law on Primary and Secondary Education in Bosnia and Herzegovina,
http://www.erisee.org/downloads/library_bih/Framework%20Law%20on%20Primary%20and%20Secondary%20Educ_engl. pdf, geraadpleegd op 22 april 2015, p. 2.
Ministerie van Onderwijs en Wetenschap (FB-H), ‘Preporuke za Eliminisanje Segregirajućih i Podijeljenih Struktura u Odgojno-Obrazovnim ustanovama u Federaciji Bosne i Hercegovine’, p. 10.
97 Office of the High Representative, ‘The General Framework Agreement: Annex 4’, Artikel III, par. 3.a. 98 Bart M.J. Szewczyk, ‘The EU in Bosnia and Herzegovina: powers, decisions and legitimacy’, p. 24.
David Chandler, Bosnia: Faking Democracy After Dayton, p. 67.
99 Safia Swimelar, ‘Education in Post-war Bosnia: The Nexus of Societal Security, Identity and Nationalism’, p. 163. 100 Washington Agreement.
Bron: Kevin Lees, ‘Will Bosnian Protests be the Final Straw for the Dayton Accords?’,
http://suffragio.org/2014/02/18/will-bosnian-protests-be-the-final-straw-for-the-dayton-accords/, geraadpleegd op 8 mei 2014.
Uit hoofstuk 2 van deze scriptie zal blijken dat het primair en secundair onderwijssysteem, en daarmee ook het onderwijsbeleid, van B-H ontzettend gefragmenteerd is. Aan de hand van de bovenstaande omschrijving van het bestuurlijke systeem kan worden geconcludeerd dat deze fragmentatie in het onderwijs het resultaat is van de verdeling van bevoegdheden met betrekking tot onderwijs aan verschillende instituties op verschillende bestuursniveaus.101 Daarmee wordt de fragmentatie in het bestuurlijke systeem gereflecteerd in het onderwijssysteem.102 Naast de beperkte coördinerende rol
van staatsinstituties zoals het Ministerie van Burgerzaken op centraal niveau, hebben zowel RS, FB-H als de tien kantons een eigen aandeel in het maken en uitvoeren van onderwijsbeleid in het land, met elk een eigen ministerie van onderwijs.103 Hierdoor bestaat het Bosnische onderwijs in grote lijnen uit
‘two autonomous but asymmetrical education systems at the entity level’, aangezien er aanzienlijk meer verantwoordelijkheid op entiteitsniveau dan op staatsniveau ligt en de twee entiteiten óók verschillende mate van bevoegdheid hebben met betrekking tot onderwijs.104
Het onderwijssysteem van FB-H is namelijk verder gedecentraliseerd, waarbij het Ministerie van Onderwijs en Wetenschap op federaal niveau ‘coördinerende activiteiten uitvoert en zorgt voor de
101 Gordana Bozic, ‘Reeducating the Hearts of Bosnian Students: An Essay on Some Aspects of Education in Bosnia and Herzegovina’, East European Politics and Societies, nr. 2 (2006), pp. 320-321.
102 Ibidem.
103 Janine Natalya Clark, ‘Education in Bosnia-Hercegovina: The Case for Root-and-Branch Reform’, p. 346.
104 Gordana Bozic, ‘Reeducating the Hearts of Bosnian Students: An Essay on Some Aspects of Education in Bosnia and Herzegovina’, p. 321.
