Prioriteringsbeleid bij de
bestuursrechtelijke handhaving:
Laveren tussen bevoegdheid en plicht
Lydia Bechger
Master Staats- en bestuursrecht
Studentnummer: 10081518
lydia.bechger@rvo.nl
Januari 2020
1
Inhoudsopgave
1 – Inleiding
1.1 Handhaving in het nieuws 3
1.2 Prioritering binnen handhaving 4
1.3 Onderzoeksvraag 5
2- Bevoegdheid tot handhaving en beginselplicht tot handhaving
2.1 Inleiding 7
2.2 Bevoegdheid tot handhaving 8
2.2.1 Sanctionering 9
2.2.2 Toezicht 10
2.2.3 Bestuurlijke sancties 11
2.2.3.1 Herstelsancties 11
2.2.3.2 Bestraffende sancties 12
2.2.3.3 Intrekking begunstigende beschikking 12
2.3 Beginselplicht tot handhaving 13
2.3.1 Totstandkoming 13
2.3.2 Bijzondere omstandigheden 17
2.3.2.1 Concreet zicht op legalisatie 17
2.3.2.2 Incidenteel karakter en geringe ernst van de overtreding 18 2.3.2.3 Vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel 18 2.3.3 Reikwijdte - beginselplicht tot het houden van toezicht? 19 2.4 Europees recht: beginselplicht tot handhaving of handhavingsplicht? 21
2.5 Handhavingsverzoek 24
2 3 - Prioriteren bij de NVWA
3.1 Inleiding 28
3.2 Interventiebeleid NVWA 28
3.2.1 Algemeen interventiebeleid NVWA 29
3.2.2 Specifiek interventiebeleid NVWA 31
3.3 Jurisprudentie interventiebeleid NVWA 34
3.4 Slot 39
4 - Prioriteren bij gemeenten
4.1 Inleiding 41
4.2 Handhavingsbeleid (sanctiestrategie) gemeente 42
4.3 Jurisprudentie sanctiestrategie gemeente 45
4.4 Slot 52
5 – Prioriteren bij het CBP (de AP)
5.1 Inleiding 54
5.2 Prioriteringsbeleid bij het CBP 55
5.3 Jurisprudentie beleidsregels CBP 58
5.4 Slot 64
6 – Conclusie 66
3
1 - Inleiding
1.1 Handhaving in het nieuwsToezicht op de naleving van wet- en regelgeving en de daaropvolgende, al dan niet uitblijvende, sanctionering zijn de laatste jaren regelmatig negatief in het nieuws geweest. Burgers, stichtingen en milieuorganisaties uiten hun zorg over de vermeende problemen die spelen omtrent handhaving waaronder het beweerdelijk falend toezicht. Daartoe maken zij regelmatig gebruik van de mogelijkheid een handhavingsverzoek in te dienen; een verzoek aan het bevoegde bestuursorgaan om in te grijpen bij (vermeende) overtredingen. Organisaties als Dier&Recht en Bont voor dieren dienden bijvoorbeeld verzoeken in bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA) om handhavend op te treden op basis van de Wet
Dieren en Besluit houders van dieren bij onder andere een fokker van Boerboel honden en een nertsenfokkerij. De NVWA wees het handhavingsverzoek van de dierenrechtenorganisaties af door te verwijzen naar haar handhavingsbeleid; zij stuurde slechts een waarschuwing naar de hondenfokker en slechts een herstelbrief naar de nertsenfokker.1 In het eerste geval terecht volgens het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb), die ook nog verduidelijkte dat het aan degene is die om handhaving verzoekt, om voldoende aanknopingspunten te bieden voor (nader onderzoek naar) de vaststelling van de overtreding.2 In het tweede geval
oordeelde het CBb dat de NVWA onterecht afzag van handhaving; de NVWA had het beeldmateriaal dat door degene die om handhaving had verzocht, niet gebruikt in haar eigen onderzoek naar de vaststelling van de overtreding.3
Greenpeace diende een aantal jaar geleden een handhavingsverzoek in bij de NVWA om handhavend op te treden tegen een aantal importeurs van (illegaal) gekapt hout uit de Braziliaanse Amazone.4 De Rechtbank Amsterdam achtte het handhavingsbeleid van de NVWA, dat inhield dat bij een eerste overtreding slechts een waarschuwing werd gestuurd, onredelijk en bepaalde dat de NVWA ten onrechte niet handhavend had opgetreden.5
1 Beleid dat de NVWA toepast om geconstateerde overtredingen van wet- en regelgeving tijdens inspectie en
productonderzoek te doen opheffen en herhaling ervan te doen voorkomen. Dit kan bijvoorbeeld inhouden dat bij constatering van een eerste (lichte) overtreding er slechts ter plekke een mededeling wordt gedaan.
2 CBb 10 juli 2018, ECLI:NL:CBB:2018:374, zie daarover: N. Derbali, ‘Fokkers mismaakte dieren onbestraft’,
Trouw 26 mei 2018.
3 CBb 18 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:128, NJB 2018/1009, zie daarover: S. Gillissen, ‘Nertsenfokkerij mag
niet meer open’, Dagblad de Limburger, 30 november 2018.
4 Rb. Amsterdam 12 maart 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:1942, M en R 2019/56, m.nt. W. Th. Douma; zie
daarover: J. Bouma, ‘Rechter: dwing importeurs tot stoppen met fout hout’, Trouw, 16 maart 2019.
4 En onlangs stelde de Rechtbank Oost-Brabant omwonenden van het Eurocircuit in
Valkenswaard in het gelijk. Omwonenden voerden al jaren, samen met Natuurvereniging Groen en Heem, een juridische strijd tegen de toenemende overlast (door illegale
nevenactiviteiten) van het Eurocircuit. Ze vroegen het college van burgemeester en wethouders (B&W) van de gemeente tevergeefs op te treden tegen het overtreden van de voorschriften van de Hinderwetvergunningen en het in strijd met het bestemmingsplan
gebruiken van de gronden.6 De gemeente zag echter af van handhaving omdat (onder andere) een nieuw bestemmingsplan dat binnenkort in werking zou treden, volgens de gemeente de (illegale) nevenactiviteiten positief zou bestemmen. De rechtbank ging hier niet in mee en stelde dat een actualisering van het bestemmingsplan al lang had moeten gebeuren. Het verzuim van de gemeente om dit te doen, kon er volgens de rechtbank niet toe leiden dat zij dan maar afziet van handhaving en omwonenden in de kou en de herrie liet zitten.
1.2 Prioritering binnen handhaving
Met alle signalen en zorgen uit de samenleving over het beweerdelijk falend toezicht (‘wordt er überhaupt wel gecontroleerd’?) en het uitblijven van het opleggen van sancties, vraagt men zich, soms terecht, af of er wel voldoende toezicht wordt gehouden en of er bij geconstateerde overtredingen wel wordt gesanctioneerd.
Maar op alle momenten toezicht houden op alle mogelijke overtredingen en sancties opleggen bij elke geconstateerde overtreding is bezien vanuit de toezichthouder niet haalbaar.
Toezichthouders hebben niet de beschikking over een onbeperkte capaciteit nog daargelaten of alles maar handhaven wenselijk is. In dit licht maakt de toezichthouder vrijwel altijd keuzes en stelt het prioriteiten. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt in prioritering in het toezicht op de naleving en prioritering in de sanctieoplegging. Zo kan een toezichthouder bepalen dat op bepaalde wet- en regelgeving passief wordt gecontroleerd omdat de ervaring leert dat de naleving van die regelgeving groot is (prioritering in het toezicht op de naleving).7 Maar een toezichthouder kan ook bepalen dat bij overtredingen eerst een schriftelijke
waarschuwing wordt gestuurd alvorens een bestuursrechtelijke sanctie wordt opgelegd, bijvoorbeeld omdat de overtreding leidt tot een geringe aantasting van de leefomgeving, geen substantiële risico’s oplevert en de overtreder goedwillend is (prioritering in de
6 Rb. Oost-Brabant 26 maart 2019, ECLI:NL:RBOBR:2019:1666, zie daarover: A. Liebrand, ‘Rechter vernietigt
vergunning Dakar Pre-proloog op Eurocircuit in Valkenswaard’, Eindhovens Dagblad, 26 maart 2019.
7 Bijvoorbeeld pas een controle uitvoeren naar aanleiding van meldingen of handhavingsverzoeken; zie
5 sanctieoplegging).8 Tevens spelen politieke keuzes van het kabinet een rol bij het stellen van prioriteiten door tot handhaving bevoegde bestuursorganen. Menig gemeentelijk, provinciaal of landelijk bestuursorgaan legt deze keuzes en prioriteiten vast in een handhavingsbeleid (prioriteringsbeleid); het vaststellen van handhavingsbeleid is soms zelfs verplicht op grond van een wettelijke regeling.9 Het gevaar bij prioritering in de handhaving is echter wel dat dit kan resulteren in gedogen of zelfs helemaal in afzien van sanctieoplegging; dit roept de vraag op of dat niet in strijd is met de beginselplicht tot handhaving.
1.3 Onderzoeksvraag
De beginselplicht tot handhaving ontwikkelde zich sinds eind jaren negentig in de bestuursrechtspraak en houdt kort gezegd een verplichting in voor het bevoegd bestuursorgaan tot het opleggen van sancties bij constatering van een overtreding. Interessant om verder te onderzoeken is nu hoe deze beginselplicht tot handhaving zich verhoudt tot prioriteringsbeleid van tot handhaving bevoegde bestuursorganen. De vraag die in deze scriptie centraal staat is dan ook: in hoeverre kunnen bevoegde bestuursorganen prioriteren in de handhaving (zowel in het kader van de sanctieoplegging als het
nalevingstoezicht) zonder in strijd te zijn met de beginselplicht tot handhaving? Als deelvraag kan worden geformuleerd: in hoeverre wordt prioriteringsbeleid dat leidt tot uitstel en/of afstel van sanctionering geaccepteerd in de bestuursrechtspraak? Een andere relevante deelvraag die daarbij wordt betrokken is: wat is de betekenis van het handhavingsverzoek in prioriteringsbeleid in relatie tot de beginselplicht. En bovendien: hebben bevoegde
bestuursorganen überhaupt nog wel de mogelijkheid om te prioriteren, zowel wat betreft prioritering in het nalevingstoezicht als prioritering in de sanctionering?
Om antwoord te kunnen geven op deze vragen wordt allereerst in hoofdstuk 2 de ontwikkeling van de beginselplicht tot handhaving in de jurisprudentie tot aan 2011
uiteengezet. In de hoofdstukken 3, 4 en 5 wordt jurisprudentie van na 2011 bestudeerd naar aanleiding van prioriteringsbeleid van drie verschillende tot handhaving bevoegde
bestuursorganen: de NVWA, de colleges van B&W van diverse gemeenten en het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP). Hiermee wordt getracht een beeld te krijgen van de recente ontwikkelingen in de rechtspraak aangaande prioriteringsbeleid (handhavingsbeleid)
8 Zie bijvoorbeeld de sanctiestrategie in paragraaf 3.5 in het ‘Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en
Handhaving 2019-2021’, Gemeente Zaanstad, Gemeenteblad 2018, 282434
9 Zie o.a. Besluit omgevingsrecht, artikel 7.2, waarin bestuursorganen belast met bestuursrechtelijke uitvoering
en handhaving, zoals gemeenten en provincies, opgedragen wordt om uitvoerings- en handhavingsbeleid vast te stellen.
6 in relatie tot de beginselplicht tot handhaving.10 Het onderzoek beperkt zich tot
bestuursrechtelijke handhaving gerelateerd aan wettelijke voorschriften in het kader van omgevingsrecht (met name ruimtelijke ordening), milieu- en dierenwelzijnsrecht en algemeen bestuursrecht; een kort vooronderzoek in de jurisprudentie toonde aan dat vooral in deze rechtsgebieden het prioriteringsbeleid van het bevoegde bestuursorgaan ter discussie staat.
10 De termen ‘interventiebeleid’, ‘prioriteringsbeleid’, ‘prioritering in handhavingsbeleid’ of kort
7
2 - Bevoegdheid tot handhaving en
beginselplicht tot handhaving
2.1 Inleiding
Een bevoegd bestuursorgaan zit, wat prioritering in de handhaving betreft, ‘ingesloten’ tussen twee uitersten: zijn discretionaire bevoegdheid die het de mogelijkheid geeft om te prioriteren in de sanctieoplegging en de in de jurisprudentie ontwikkelde beginselplicht tot handhaving die het bestuursorgaan in beginsel verplicht tot het opleggen van een sanctie in geval een overtreding is geconstateerd. Om deze gespannen relatie tussen prioriteringsbeleid en de beginselplicht tot handhaving nader te kunnen bestuderen zal eerst het begrip handhaving nader toegelicht worden. Vervolgens zal de bevoegdheid tot handhaving en de ontwikkeling van de beginselplicht tot handhaving geschetst worden, alsmede de uitzonderingen hierop en de reikwijdte hiervan. Kort wordt het handhavingsverzoek toegelicht en wordt de Europese handhavingsplicht besproken.
Het begrip ‘handhaving’ staat niet voor een eenduidige uitleg. In de literatuur en de bestuurspraktijk (zowel beleid als rechtspraak) is er geen standaardinterpretatie van het begrip; er zijn meerdere opvattingen te vinden. De meest enge opvatting is dat handhaving is: het met (herstel)sancties optreden tegen overtredingen van wettelijke voorschriften. Mijns inziens verreweg de meest heldere interpretatie omdat deze nadrukkelijk beperkt is tot de sanctioneringsfase. Maar over het algemeen is de gedachte dat bestuursrechtelijke handhaving meer inhoudt en bestaat uit het houden van toezicht en het opleggen van sancties.11 Deze ruime opvatting van het begrip handhaving omvat daarmee zowel het begrip toezicht als het begrip sanctionering. Het toezicht (de toezichtfase) wordt gekenmerkt door het houden van toezicht op de naleving van wet- en regelgeving middels controles en inspecties, al dan niet na meldingen van derden. De daaropvolgende sanctionering (de sanctioneringsfase) bestaat uit het opleggen (en de tenuitvoerlegging) van een sanctie, na constatering van een overtreding. Deze ruime opvatting van het begrip handhaving is bijvoorbeeld ook terug te vinden in de
11 Zie hiertoe bijvoorbeeld de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Awb I, waar
gekozen wordt voor de verzamelterm bestuursrechtelijke handhaving waar in de bestaande wetgeving wordt gedoeld op een combinatie van bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten (toezicht op de naleving, toepassing van bestuursdwang, oplegging van een last onder dwangsom, oplegging van een administratieve boete en dergelijke).
8 memorie van toelichting bij de Aanpassingswet derde tranche Algemene wet bestuursrecht I waar wordt vermeld dat “de term handhaving is gebruikt als verzamelterm voor toezicht op de naleving, opsporing en eventuele andere vormen van handhaving tezamen”.12 Ook de
Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) beschrijft dat handhaving meer is dan het opleggen van sancties. Zij schrijft in haar juridische handleiding: “Handhaving is elke
(re)actie die erop gericht is de naleving van het bij of krachtens wet- en regelgeving geldende recht te bevorderen en te bewerkstelligen, zo nodig door het opleggen van sancties.”13 Hieruit volgt dat het opleggen van andere maatregelen dan sancties, zoals bijvoorbeeld het geven van waarschuwingen of corrigerende gesprekken, evengoed tot gevolg kan hebben dat de
overtreding beëindigd wordt en daarmee dragen ook deze maatregelen bij aan het bewerkstelligen van de naleving van wet- en regelgeving. Een nog ruimer begrip dus. Duidelijk is dat het begrip handhaving voor meerdere uitleg vatbaar is, waarbij het nalevingstoezicht soms wel en soms niet onder handhaving wordt begrepen. Het lijkt niet zinvol om hier specifiek te kiezen voor een ruime of enge uitleg van het begrip handhaving, want ook in de jurisprudentie en het handhavingsbeleid is niet altijd meteen helder van welke opvatting van handhaving is uitgegaan. Wanneer echter uit het concrete geval blijkt dat met de term handhaving bedoeld is het opleggen van een sanctie, zal nadrukkelijk gesproken worden over sanctionering (of sanctieoplegging).14
2.2. Bevoegdheid tot handhaving
Normen uit wet- en regelgeving hebben feitelijk pas betekenis, wanneer deze daadwerkelijk worden nageleefd. Tot handhaving bevoegde bestuursorganen zullen daarom mogelijkheden moeten hebben om er voor te zorgen dat de wet- en regelgeving wordt nageleefd. Handhaving van bestuursrechtelijke voorschriften kan in beginsel via bestuursrechtelijke, strafrechtelijke en privaatrechtelijk weg. Deze scriptie beperkt zich tot de bestuursrechtelijke handhaving. Bestuursrechtelijke handhaving is geregeld in hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Titel 5.1 in hoofdstuk 5 Awb geeft de algemene bepalingen.
12 Kamerstukken II 1996/97, 25280, 3, p. 30-31.
13 ‘Handhaving door en voor gemeenten. Een juridische handleiding voor de gemeentelijke praktijk’, Vereniging
van Nederlandse Gemeenten, Den Haag, 2013.
14 Ook de term ‘handhavend optreden’ komt men in de literatuur en ook in de rechtspraak veelvuldig tegen. Met
deze term lijkt vaak handhaving in het kader van de sanctionering bedoeld te worden. Wanneer rechtspraak besproken wordt waarin deze term wordt gebruikt, zal in principe deze term worden aangehouden.
9 2.2.1 Sanctionering
Artikel 5:4 in titel 5.1 bepaalt dat voor oplegging van bestuurlijke sancties de bevoegdheid slechts bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Oftewel: een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. De bevoegdheid van een bestuursorgaan om sanctionerend op te treden (sancties op te leggen) wordt dus gegeven in specifieke wet- en regelgeving. Zo zijn bevoegdheden voor het gemeentebestuur om bestuursdwang toe te passen neergelegd in artikel 125 Gemeentewet, voor de NVWA (via mandaatverlening van de Minister) in artikel 8.5 Wet Dieren en voor de Autoriteit
Persoonsgegevens in artikel 58, lid 2 en artikelen 83 en 84 Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG).15 De bevoegdheden om bestuursrechtelijk te handhaven zijn in de regel discretionair van aard want veelal geformuleerd als een ‘kan-bepaling’. Bijvoorbeeld in de Gemeentewet: “het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder
bestuursdwang”, in de AVG: “elk toezichthoudende autoriteit heeft alle volgende
bevoegdheden tot het nemen van corrigerende maatregelen” en in de Wet Dieren: “Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.” Deze bevoegdheden met beleidsvrijheid, of beter: beleidsruimte, brengen met zich dat een bevoegd bestuursorgaan voor het nemen van een besluit omtrent handhaving alle rechtstreeks betrokken belangen moet afwegen conform artikel 3:4 Awb.16 Daartoe vergaart het bevoegde bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten (artikel 3:2 Awb) en maakt een belangenafweging waarvan de uitkomst rechtens aanvaardbaar moet zijn.
Het is derhalve mogelijk dat het bevoegde bestuursorgaan van mening is dat de met handhaving gediende belangen (het algemeen belang) niet of nauwelijks worden geschaad door niet te sanctioneren en zo de belangenafweging in het voordeel van de overtreder kan uitvallen. De belangen die betrokken worden in de belangenafweging die het bevoegde bestuursorgaan laat besluiten om wel of niet tot sanctionering over te gaan zijn het algemeen belang, het belang van de overtreder en het belang van individuele derden. Deze individuele
15 Met betrekking tot het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het opleggen van sancties (zoals bijvoorbeeld het
college van B&W van de gemeente, de NVWA of het CBP (de AP)) zal in deze scriptie gesproken worden over het ‘bevoegde bestuursorgaan’ of het ‘bevoegd gezag’ of meer specifiek over het college van B&W van de gemeente, de NVWA of het CBP.
16 In het jaarverslag 2017 geeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State aan dat zij “is afgestapt
van het gebruik van de term ‘marginale toetsing’, die een te vrijblijvende opstelling van de rechter suggereert. De termen ‘beleidsvrijheid’ en ‘beoordelingsvrijheid’ zijn vervangen door ‘beleidsruimte’ en
‘beoordelingsruimte’, met als overkoepelende term ‘beslissingsruimte’; zie daarover ‘Jaarverslag 2017’, Raad van State, Den Haag, april 2018, p. 61.
10 derde is bijvoorbeeld iemand die een handhavingsverzoek heeft ingediend. Hierover in
paragraaf 2.5 meer.
2.2.2 Toezicht
Titel 5.2 van de Awb geeft een algemene regeling over het toezicht op de naleving. Toezicht op de naleving van wet- en regelgeving is belegd bij de toezichthouder. Het begrip
toezichthouder is in artikel 5:11 omschreven als: “een persoon, bij of krachtens wettelijk voorschrift belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.” De Awb zelf roept geen toezichthouders in het leven. Het is de bijzondere wet die het tot bestuursorgaan de bevoegdheid geeft om personen aan te wijzen. Zo bepaalt artikel 8.1 Wet Dieren dat de bij besluit van Onze Minister aangewezen ambtenaren en andere personen met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast. En bepaalt artikel 33 van de Huisvestingswet dat de bij besluit van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaren belast zijn met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
De Awb voorziet vervolgens in een ‘standaardpakket’ bevoegdheden voor alle
toezichthouders. De bevoegdheden die toezichthouders hebben op grond van de Awb zijn bijvoorbeeld het betreden van plaatsen (artikel 5:15 Awb), het vorderen van inlichtingen (artikel 5:16 Awb) en monsterneming (artikel 5:18 Awb). De bijzondere wet behoeft in eventuele aanvullende bevoegdheden of juist beperkingen op dit ‘standaardpakket’.17 Wanneer een toezichthouder een overtreding constateert kan deze, als het zelf ook de bevoegdheid tot sanctionering bezit, de overtreder een sanctie opleggen.
Het begrip toezicht wordt overigens niet gedefinieerd in de Awb maar kan bijvoorbeeld worden omschreven als het verzamelen van informatie over de naleving van wettelijk voorschriften, zo nodig met behulp van wettelijk toegekende bevoegdheden, en het
beoordelen van die informatie, alsmede het informeel trachten de overtreder tot naleving te bewegen.18
17 Zo bepaalt artikel 8.2 Wet Dieren dat in aanvulling op artikel 5:15 Awb .. bedoelde ambtenaren en personen
bevoegd zijn, met medeneming van de benodigde apparatuur, een woning binnen te treden zonder toestemming van de bewoner.
18 F.C.M.A. Michiels, A.B. Blomberg, L.A.J. Spaans, Hoofdzaken van het bestuursrecht,
11 2.2.3 Bestuurlijke sancties
Volgens de verwoording van artikel 5:2 Awb worden bestuurlijke sancties onderscheiden in herstelsancties en bestraffende sancties waarbij een herstelsanctie strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken, beëindigen of voorkomen (van herhaling) van
wetsovertredingen of tot het wegnemen of beperken van hun gevolgen. Bestraffende sancties, zoals met name de bestuurlijke boete, beogen de overtreder leed toe te voegen. Titels 5.3 en 5.4 van de Awb gaan respectievelijk in op de herstelsancties en de bestuurlijke boete.
Er wordt kort gewezen op het feit dat menig toezichthouder zowel bevoegd gezag is voor strafrechtelijke handhaving als voor bestuursrechtelijke handhaving. Hoewel deze scriptie zich beperkt tot de bestuursrechtelijke handhaving is het van belang de stafrechtelijke handhaving voor ogen te houden omdat in veel prioriteringsbeleid de keuze voor een
bestuursrechtelijke of strafrechtelijke sanctie voor ligt. Uitgangspunt is dat bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsmiddelen in beginsel gelijkwaardig zijn en de specifieke omstandigheden van het geval uiteindelijk bepalen welke route het meest geschikt of het meest effectief is.19
2.2.3.1 Herstelsancties
De door het bevoegde bestuursorgaan op te leggen herstelsancties zijn de last onder
bestuursdwang (artikel 5:21 Awb) en de last onder dwangsom (artikel 5:31d Awb). Met een last onder bestuursdwang kan het bevoegd gezag door feitelijk optreden bewerkstelligen dat een overtreding van een bij wet of krachtens de wet gesteld voorschrift wordt beëindigd. Een last onder bestuursdwang kan aan zowel de overtreder als aan de rechthebbende op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft, worden opgelegd zoals bijvoorbeeld een huurder of pachter (artikel 5:24, lid 3 Awb). De grondslag voor de bevoegdheid voor de decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) om een last onder bestuursdwang op te leggen, wordt gegeven door de Gemeentewet (artikel 125), de
Provinciewet (artikel 122) en de Waterschapswet (artikel 61). Voor bijvoorbeeld de NVWA, via mandaatverlening van de Minister, wordt deze bevoegdheid verkregen middels artikel 8.5 Wet Dieren.20
19 Zie bijvoorbeeld ook de Landelijke Handhavingstrategie of daaruit voortvloeiend specifiek handhavingsbeleid
(volgende hoofdstuk) waar de keuze voor strafrechtelijke of bestuursrechtelijke handhaving ook van betekenis is in menig handhavingsbeleid.
12 Ingevolge artikel 5:32 is een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen ook bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen (“… kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen”). Met een last onder dwangsom maakt het bevoegd gezag niet zelf een einde de overtreding maar probeert het door een financiële prikkel te bewerkstelligen dat de overtreder een einde maakt aan de overtreding. Een last onder dwangsom kan, in tegenstelling tot een last onder bestuursdwang, alleen aan de overtreder opgelegd worden.
De last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom zijn besluiten in de zin van de Awb en staan open voor bezwaar en beroep (hoofdstuk 6 Awb is van toepassing).
2.2.3.2 Bestraffende sancties
De bestuurlijke boete wordt in artikel 5:40 Awb gedefinieerd als de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom. Ook de bestuurlijke boete kan alleen opgelegd worden aan de overtreder (maar derhalve ook aan medeplegers). De Awb kent geen boetebevoegdheid toe en ook deze moet dus volgen uit de bijzondere wet (voorbeelden zijn artikel 8.7 Wet Dieren of artikel 11b Tabaks- en
rookwarenwet). Een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aan de overtreder. Wanneer geconstateerd wordt dat een beboetbaar feit is gepleegd moet altijd beoordeeld worden of een boete in het concrete geval mag worden opgelegd. Artikelen 5:41 t/m 5:44 Awb bepalen namelijk dat er geen boetes mogen worden opgelegd als zich bv. rechtvaardigingsgronden voordoen (“de overtreding kan niet aan de overtreder worden verweten”) of als de overtreder overleden is.
Ook de bestuurlijke boete is een beschikking en staat open voor bezwaar en beroep.
2.2.3.3 Intrekking begunstigende beschikking
Een vierde belangrijke bestuurlijke sanctie is de intrekking van een begunstigende
beschikking zoals een vergunning, subsidie of ontheffing. Algemene rechtsregels omtrent de intrekking van de begunstigende beschikking ontbreken in hoofdstuk 5 Awb (artikel 5:2 Awb beschrijft de intrekking van een begunstigende beschikking niet). De wettelijke grondslag voor de bevoegdheid tot het intrekken van een begunstigende beschikking wordt ook weer gegeven middels de bijzondere wet. Zo beschrijft artikel 5.12 Wet Dieren dat de NVWA maatregelen (waaronder de intrekking van een vergunning) kan treffen met betrekking tot bedrijven die de gezondheid van mens of dier in gevaar kunnen brengen en waar niet is voldaan aan een EU-Verordening. En artikel 2.33 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
13 (Wabo) bepaalt dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning intrekt voor zover deze bijvoorbeeld van rechtswege is verleend, en betrekking heeft op een activiteit die
ontoelaatbaar ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving heeft of dreigt te hebben (lid 1, sub e).
Of een intrekking van een begunstigende beschikking (in de zin van een bestuurlijke sanctie) een bestraffend karakter of een herstelkarakter heeft, is niet eenduidig en verschilt per
intrekking. Bepalend is vaak datgene wat het bevoegde bestuursorgaan met de sanctie acht te willen bereiken. Ook de intrekking van een begunstigende beschikking is een besluit in de zin van de Awb en biedt rechtsbescherming middels bezwaar en beroep.
2.3 Beginselplicht tot handhaving
Uit voorgaande paragrafen volgt dat de wetgever er in veel gevallen voor heeft gekozen om bestuursorganen een discretionaire bevoegdheid te geven. Conform artikel 3:4 Awb behoort dan aan het opleggen van sancties steeds een belangenafweging vooraf te gaan. Deze (wettelijke) bestuurlijke afwegingsruimte wordt sinds de eind jaren negentig evenwel begrensd door de rechtspraak die bepaalde dat bestuursorganen in beginsel verplicht zijn tot handhaving over te gaan wanneer zij een overtreding constateren waartegen zij bevoegd zijn op te treden, de zogenaamde beginselplicht tot handhaving.
2.3.1 Totstandkoming
De rechtspraak heeft in het verleden de tot handhaving bevoegde bestuursorganen een grote beleidsruimte gegeven om al dan niet te handhaven; er lag de rechter een terughoudende toetsing voor en de rechter mocht zich slechts afvragen of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het bestreden besluit had kunnen komen. Dientengevolge kwam gedogen veelvuldig voor. Eind jaren negentig verscheen de kabinetsnota ‘Gedogen in Nederland’ waar in deel II (‘Grenzen aan gedogen’) grenzen aan het gedogen noodzakelijk werd geacht.21 Gedogen diende alleen in uitzonderingsgevallen plaats te vinden.
Sinds 1998 voer ook de rechter een andere koers en begrensde hij de beleidsruimte
aanzienlijk. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) formuleerde in een uitspraak van 1998 de beginselplicht tot handhaving inhoudende dat bestuursorganen, behalve in bijzondere omstandigheden, gehouden zijn handhavend op te treden, zeker indien
14 een derde belanghebbende heeft verzocht om tegen de illegale situatie op te treden.22 Een illegaal gebouwd schuurtje naast een woonschip kon volgens de Afdeling niet worden
gelegaliseerd en de Afdeling oordeelde dat het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan “niet slechts bevoegd .. om daartegen met bestuursdwang op te treden, maar ook in beginsel - behoudens bijzondere omstandigheden - daartoe gehouden.” Van bijzondere omstandigheden was volgens de Afdeling geen sprake; ook dat tegen een groot aantal illegale bergingen van andere woonschipbewoners niet werd opgetreden was volgens de Afdeling geen bijzondere omstandigheid. De Afdeling stelde dat de beginselplicht tot handhaving gold ongeacht het handhavingsverzoek. Het handhavingsverzoek kon, in de zin van het belang van een derde belanghebbende, echter wel van belang zijn in het kader van de belangenafweging.
In 2004 is deze beginselplicht tot handhaving genuanceerd (of geherformuleerd) door de bijzondere omstandigheden nader te duiden als concreet uitzicht op legalisatie of aperte onevenredigheid in het concrete geval. De Afdeling constateerde dat concreet zicht op legalisatie ontbrak voor de dakopbouw die gebouwd was in afwijking van de afgegeven bouwvergunning. De Afdeling overwoog dat “Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien
concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.”23 Deze overweging vormde sindsdien de standaardformulering van de beginselplicht tot handhaving. Let wel, de beginselplicht tot handhaving is dus geformuleerd als een beginselplicht tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, en betreft dus feitelijk een beginselplicht tot het opleggen van een herstelsanctie. In paragraaf 2.3.3 wordt daar op teruggekomen.
Aan de regel dat “handhaving dusdanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhaving kan worden afgezien” is in de loop der jaren in de rechtspraak verdere invulling gegeven. Kort genoemd kan worden dat een overtreding van geringe aard en ernst, op zichzelf onvoldoende is om van handhaving af te mogen zien.24 Geluidbeleid van de
22 ABRvS 2 februari 1998, ECLI:NL:RVS:1998:ZF3176, AB 1998/181. 23 ABRvS 30 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP4683, JB 2004/293. 24 ABRvS 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1943.
15 Gemeente Beesel hield in dat pas werd opgetreden wanneer er een overschrijding van
geluidgrenswaarden van 5 dB(A) of meer werd geconstateerd, tenzij meerdere malen een overschrijding werd geconstateerd. Een bewoner had verzocht om toepassing van
bestuursrechtelijke handhavingsmaatregelen (middels een handhavingsverzoek) met betrekking tot een café dat de geluidsgrenswaarden overschreed. Het bevoegde
bestuursorgaan wees het handhavingsverzoek af onder verwijzing naar het geluidbeleid. De Afdeling oordeelde dat, gezien de uitleg die zij geeft aan de wettelijke bepalingen over toepassing van bestuursdwang en het opleggen van een last onder dwangsom, een bevoegd bestuursorgaan er bij de afweging van de belangen niet voor mag kiezen om af te zien van handhavend optreden uitsluitend omdat het een overtreding van geringe omvang betreft.Een overtreding van geringe omvang levert op zichzelf beschouwd dus geen bijzondere
omstandigheid op. Het geluidbeleid werd, voor zover daarin als regel was geformuleerd dat in geen enkel geval wordt opgetreden tegen een eenmalige overschrijding van minder dan 5 dB(A), in strijd met deze wettelijke bepalingen geacht.
Het op voorhand in beleid vastleggen dat in een specifieke situatie nimmer wordt opgetreden is dus niet geoorloofd.
In een andere uitspraak van 2010 oordeelde de Afdeling dat indien het bevoegde
bestuursorgaan prioriteiten stelt omtrent de handhaving, dit geen bijzondere omstandigheid is om op verzoek van een derde belanghebbende van handhaving af te zien.25 Tegen een zonder vergunning geplaatste schuur in Haarlem werd door het bestuursorgaan niet handhavend opgetreden. In de uitspraak van de rechtbank die hier aan voorafging overwoog de rechter onder andere dat het bestuursorgaan een programmatisch handhavingsbeleid hanteerde en dat de inbreuk op de rechtsorde gering was en daarom handhaving geen prioriteit had om het inzetten van capaciteit te rechtvaardigen. Volgens de Afdeling konden deze omstandigheden niet als zodanig bijzonder worden aangemerkt dat het bestuursorgaan daarin aanleiding had mogen zien om te weigeren van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik te maken. Dat het bestuursorgaan wat betreft de handhaving andere prioriteiten stelde was een keuze van het bestuursorgaan en geen bijzondere omstandigheid. Overigens nam de Afdeling mede in aanmerking dat het ging om een verzoek van een derde om handhaving.
16 In 2011 werd de lijn van de Afdeling omtrent de beginselplicht tot handhaving verder
gepreciseerd.26 Deze precisering hield in dat als een bestuursorgaan een redelijk te achten handhavingsbeleid heeft vastgesteld, op grond waarvan alvorens tot sanctieoplegging over te gaan eerst een alternatief instrument wordt ingezet, bijvoorbeeld een schriftelijke
waarschuwing, het bestuursorgaan zich in beginsel aan dit beleid diende te houden. Echter, leidde het toepassen van het alternatieve instrument niet binnen de gestelde termijn tot herstel (beëindiging van de overtreding), dan moest het bestuursorgaan, behoudens bijzondere omstandigheden, overgaan tot handhavend optreden. De zinsnede “In gevallen waarin het bestuursorgaan in dat kader redelijk te achten beleid voert, bijvoorbeeld inhoudend dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt, dient het zich echter in beginsel aan dit beleid te houden” werd hierbij toegevoegd aan de standaardformulering uit 2004. In onderhavig geval betrof het het beleid van de Gemeente Beesel om bij bepaalde type overtredingen een lichter handhavingsinstrument (een waarschuwing) in te zetten alvorens een last onder dwangsom op te leggen (Handhavingsbeleidsplan Milieu 2009).27 Zo kreeg Café Friends in 2009 een waarschuwing voor het overtreden van de geluidsnorm bij het gebruik van een rolhanddoekautomaat. Echter, in 2008 had zij deze norm ook al eens overtreden. De overtreding in 2009 was daarmee de tweede overtreding van hetzelfde wettelijk voorschrift binnen één jaar en dus had het bevoegde bestuursorgaan volgens het eigen handhavingsbeleid moeten overgaan tot het kenbaar maken van het voornemen tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom. Dus hoewel de Afdeling het handhavingsbeleid redelijk achtte, was de Afdeling van oordeel dat, nu de overtreding
voortduurde, en ook volgens het handhavingsbeleid van de gemeente dan onmiddellijk moest worden overgegaan tot sanctionering, het bevoegde bestuursorgaan ten onrechte afzag van sanctionering. Het betoog van het college van B&W van de gemeente dat de overtreding gedeeltelijk was beëindigd door het aanbrengen van dempend materiaal, faalde. De Afdeling oordeelde dat een geringe overschrijding van de geluidgrenswaarden niet kan worden
aangemerkt als bijzondere omstandigheid.28
26 ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, AB 2011/307, m.nt. F.R. Vermeer. 27 ‘Handhavingsbeleidsplan Milieu 2009’, Gemeente Beesel, april 2009.
28 Overigens wordt opgemerkt dat ook ingevolge artikel 4:84 Awb het bevoegde bestuursorgaan dient te
handelen overeenkomstig (zijn eigen) vastgestelde beleidsregels (waaronder prioriteringsbeleid), tenzij dat wegens bijzondere omstandigheden onevenredige gevolgen zou hebben voor een of meer belanghebbenden.
17 Hoewel verreweg de meeste uitspraken over een beginselplicht tot handhaving afkomstig zijn van de Afdeling, neemt ook het CBb, als hoogste rechter op het gebied van het economisch bestuursrecht, een beginselplicht aan.29 In een uitspraak van 2010 stond de weigering van de NMa centraal (inmiddels opgegaan in de Autoriteit Financiële Markten) op een klacht van de Vereniging van Reizigers (VVR) over misbruik door KLM en SLM van hun economische machtspositie op de vliegroute Amsterdam-Paramaribo-Amsterdam, waaronder (te) hoge tarieven. Onder verwijzing naar het zogenoemde prioriteitenbeleid van de NMa, berichtte de NMa de VVR dat het de gedragingen van KLM en SLM niet aan een nader onderzoek zou onderwerpen. De NMa wees op de geringe kansrijkheid van de vaststelling van de vermeende overtreding en het ontbreken van voldoende economische importantie in Nederland. Het CBb overwoog, in gelijkluidende woorden als de door de Afdeling geformuleerde beginselplicht tot handhaving, dat “gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van een geconstateerde overtreding van een of meer van deze regels, de NMa ook gebruik moet maken van zijn bevoegdheden in de Mw om deze regels te handhaven, en slechts in bijzondere omstandigheden kan weigeren dit te doen.” Het hoger beroep van de VVR werd uiteindelijk toegewezen omdat onder andere het CBb een actievere houding van de NMa verwachtte bij de klacht van de VVR, zoals het doen van een nader onderzoek op een later moment.
2.3.2 Bijzondere omstandigheden
Uit voorgaande uitspraken maar ook andere jurisprudentie van de Afdeling wordt duidelijk dat er nogal wat bijzondere omstandigheden zijn waarin van een herstelsanctie moet worden afgezien (handhaving niet op haar plaats is) en derhalve de beginselplicht tot handhaving niet geldt. Hoewel deze scriptie zich beperkt tot de beginselplicht in relatie tot prioriteringsbeleid, komen deze bijzondere omstandigheden in vrijwel elke rechtsuitspraak over de beginselplicht in relatie tot prioriteringsbeleid naar voren. Daarom zal hier in het kort een aantal van die bijzondere omstandigheden genoemd worden.
2.3.2.1 Concreet zicht op legalisatie
De belangrijkste bijzondere omstandigheid is concreet zicht op legalisatie, en het daaraan verwante concreet zicht op beëindiging.
18 Van een bevoegd bestuursorgaan wordt vereist dat het, alvorens het tot het opleggen van een herstelsanctie overgaat, onderzoekt of de illegale handeling of toestand alsnog gelegaliseerd kan worden. Bijvoorbeeld omdat een wettelijk voorschrift, waarmee de illegale handeling of toestand in strijd was, binnenkort gewijzigd wordt en daardoor de illegale situatie in de nabije toekomst niet meer illegaal zou zijn. Een sanctieoplegging wordt onredelijk geacht wanneer vast komt te staan dat legalisatie mogelijk is. Het zicht op legalisatie moet wel voldoende concreet zijn, hetgeen inhoudt dat er sterke aanwijzingen moeten zijn dat het bevoegd gezag bereid en in staat is tot legalisatie. Slechts een mededeling dat vergunningverlening ‘wellicht mogelijk is’ of een voorontwerp voor een bestemmingsplan zijn onvoldoende concreet.30 Concreet zicht op beëindiging doet zich voor als bekend is dat een overtreding binnenkort beëindigd wordt, bijvoorbeeld door bedrijfsverplaatsing of bedrijfsbeëindiging. Ook in deze situatie wordt sanctieoplegging onredelijk geacht. De kosten van het staken van de
overtreding (onder andere door het treffen van voorzieningen) en de lengte van de termijn dat de overtreding nog voortduurt zijn factoren in de belangenafweging.
2.3.2.2 Incidenteel karakter en geringe ernst van de overtreding
Wanneer het nadeel dat de overtreder ondervindt door sanctionering groter is dan het belang dat met handhaving is gediend, kan worden afgezien van sanctionering. Het belang van de overtreder kan in zo’n geval zwaarder wegen dan het algemeen belang (eventueel samen met individuele belangen van derden). Dit doet zich bijvoorbeeld voor wanneer de overtreding slechts eenmaal plaatsvond (en inmiddels weer beëindigd is) en de kans op herhaling gering is. Ook de lichtheid (geringe ernst) van de overtreding kan een factor vormen in de
belangenafweging. De geringe ernst en het incidentele karakter van de overtreding komen uitvoeriger terug in hoofdstukken 3, 4 en 5, wanneer divers prioriteringsbeleid wordt besproken.
2.3.2.3 Vertrouwensbeginsel en gelijkheidsbeginsel
Ook een beroep op het vertrouwensbeginsel of het gelijkheidsbeginsel kan aan sanctieoplegging in de weg staan. Met betrekking tot het gelijkheidsbeginsel betogen
overtreders vaak dat hun overtreding zou moeten worden gedoogd, omdat tegen anderen die dezelfde overtreding plegen ook niet sanctionerend wordt opgetreden. Aangezien gevallen
19 feitelijk gezien vrijwel nimmer gelijk zijn, slaagt een beroep op het gelijkheidsbeginsel bijna nooit.31
Ook het vertrouwensbeginsel kan zich verzetten tegen het optreden met een herstelsanctie. Het vertrouwensbeginsel in relatie tot handhaving houdt in dat het bevoegde bestuursorgaan het vertrouwen heeft gewekt om af te zien van sanctionering. Dit kan doordat het
bestuursorgaan toezeggingen heeft gedaan dat een bepaalde situatie legaal is of juist toezeggingen dat tegen een bepaalde situatie niet sanctionerend zal worden op opgetreden (een gedoogverklaring).32 Om algemene uitspraken te doen over de vraag wanneer een beroep op het vertrouwensbeginsel in concrete gevallen gehonoreerd wordt, is lastig. Want zelfs als vaststaat dat de overtreder vertrouwen mocht ontlenen aan toezeggingen van het bevoegd bestuursorgaan, zal vaak nog een zekere belangenafweging moeten plaatsvinden.
2.3.3 Reikwijdte - beginselplicht tot het houden van toezicht?
Gezien de jurisprudentie wordt de beginselplicht tot handhaving geacht geen betrekking te hebben op het houden van toezicht.33 De beginselplicht tot handhaving is in wezen dus een ‘herstelsanctieplicht’.
Veel jurisprudentie over een eventuele beginselplicht tot toezicht is er niet, al is er uit een uitspraak van de Afdeling van 2008 af te leiden dat als er in een concreet geval serieuze en herhaalde klachten zijn, het bestuursorgaan verplicht is daarnaar onderzoek te doen.34 In onderhavige zaak waren er reeds jarenlang klachten binnen gekomen over geluidsoverlast van een bedrijf dat veelal met open deuren werkzaamheden verrichtte. Uiteindelijk dienden de klagers een handhavingsverzoek in maar dat werd afgewezen omdat volgens het bevoegde bestuursorgaan, na een aantal controles uitgevoerd te hebben, de geluidvoorschriften niet werden overschreden. De controles waren echter uitgevoerd op momenten dat het bedrijf de deuren gesloten had en het kwam geregeld voor, vooral bij warm weer, dat met open deuren werd gewerkt. Naar het oordeel van de Afdeling had het, gelet op het jarenlange
klachtenpatroon, op de weg van het bestuursorgaan gelegen om gedegen te onderzoeken of het voorkomt dat met geopende deuren wordt gewerkt en zo ja, te meten wat onder die omstandigheden de geluidbelasting is. Volgens de Afdeling was het daartoe noodzakelijk dat
31 ABRvS 26 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5601; ABRvS 15 september 2010,
ECLI:NL:RVS:2010:BN6987, m.nt. L.J.M. Timmermans.
32 ABRvS 7 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ9532, JOM 2009/952.
33 Zie bijvoorbeeld de standaardformulering van de beginselplicht tot handhaving van de Afdeling waarin slechts
gesproken wordt over het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom.
20 bij serieuze en herhaalde klachten in beginsel onverwijld toezichthouders naar de inrichting worden gezonden.
In een uitspraak van het CBb valt af te leiden dat ook het CBb een actieve opstelling verlangd van de toezichthouder.35 Het betrof een klacht van een belanghebbende over misbruik van de machtspositie van KLM en SLM op de vliegroute Amsterdam–Paramaribo-Amsterdam, met als gevolg extreem hoge vliegtarieven op dat traject. Het CBb oordeelde dat “bij de afweging een bepaalde klacht al dan niet (nader) te onderzoeken, van belang is dat de opdracht die de wetgever aan NMa als toezichthouder heeft gegeven meebrengt dat van hem een actieve houding mag worden verlangd.”
Een beginselplicht tot toezicht, oftewel een plicht om naar alle mogelijke overtredingen onderzoek te doen in die zin dat het toezicht in beginsel elke overtreding aan het licht zou moeten brengen, is er dus niet. Zoals in de inleiding al besproken zou deze feitelijk ook onuitvoerbaar zijn, gezien de begrensde capaciteit van toezichthoudende bestuursorganen. Met betrekking tot het toezicht is de beginselplicht tot handhaving dan ook geen beperking voor een toezichthoudend bestuursorgaan om te prioriteren. Pas ingeval er serieuze klachten en/of concrete aanwijzingen zijn, wordt door de rechtspraak aangenomen dat er een
beginselplicht is om een onderzoek in te stellen. Achterwege laten van zo’n onderzoek wordt, wanneer het bevoegd gezag op de hoogte is van de overtreding, in zo’n geval met gedogen gelijk gesteld. Deze reflexwerking van de beginselplicht die uitgaat naar de toezichtfase, resulteert in een plicht die ook wel wordt omschreven als de ‘plicht om adequaat toezicht te houden op de naleving’.
Of de beginselplicht ook geldt voor het opleggen van bestraffende sancties en de tenuitvoerlegging van herstelsancties wordt hier verder buiten beschouwing gelaten. Kort gezegd wordt dat gezien de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2011 een beginselplicht tot tenuitvoerlegging van herstelsancties wordt geacht te bestaan.36
Over het bestaan van een beginselplicht tot het opleggen van bestraffende sancties zijn de meningen verdeeld zijn in de literatuur. Meer daarover kan gelezen worden in onder andere een artikel van Vermeer uit 2011 en een artikel van Michiels uit 2012.37
35 CBb 20 augustus 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BN4700, AB 2010/242, m.nt. I. Sewandono. 36 ABRvS 16 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU4553, JB 2012/4.
37 F.R. Vermeer, ‘De ‘beginselplicht’ gedetermineerd. Over de gelding van de beginselplicht voor verschillende
gebieden van het bestuursrecht’, JBPlus, 2011, p. 59-74; F.C.M.A. Michiels, ‘Bewegingen in het handhavingsrecht’, JBPlus 2012/2, p. 167-179.
21
2.4 Europees recht: beginselplicht tot handhaving of
handhavingsplicht?
Wanneer sprake is van een overtreding van nationale wet- of regelgeving en tevens van een schending van een Europese norm, is van belang om te weten of dan de nationale
beginselplicht tot handhaving ook geldt voor deze Europese rechtsregels of dat er sprake is van een (Europese) handhavingsplicht?
Europees recht (of EU-recht of Unierecht of gemeenschapsrecht) wordt deels door de Europese Commissie maar grotendeels door de lidstaten zelf gehandhaafd, omdat veel
Europese regels omgezet zijn in nationaal recht. Gezien de beginselen van de institutionele en procedurele autonomie van de lidstaten mogen de lidstaten dan ook zelf bepalen op welke manier en door middel van welke instanties zij het Europees recht handhaven. Gelet op artikel 4, lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) moet een lidstaat er wel alles aan doen om Europeesrechtelijke verplichtingen na te komen, ook wel omschreven als de ‘unietrouw’ of het beginsel van de loyale samenwerking.38 Omdat lidstaten zowel de positieve plicht hebben om de nakoming van het Europees recht te verzekeren als de negatieve plicht om zich van alle maatregelen te onthouden die de verdragsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, heeft de unietrouw van artikel 4 VEU een ‘doelgebonden’ handhavingsplicht tot gevolg.
Op het gebied van handhaving heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU, destijds nog het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen) deze unietrouw verder uitgewerkt in het principearrest ‘Griekse mais’.39 In deze uitspraak werd overwogen dat indien een gemeenschapsregeling geen specifieke strafbepaling omvat voor een overtreding, de lidstaten verplicht zijn “alle passende maatregelen te nemen om de doeltreffende
toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren”. Dit houdt in dat lidstaten er op toe moeten zien dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het
nationale recht. In de keuze van de op te leggen straffen zijn de lidstaten vrij, maar de opgelegde straffen moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Kort samengevat volgt uit bovenstaande dat er voor de lidstaten een doelgebonden verplichting tot handhaving bestaat die moet voldoen aan de eisen van gelijkwaardigheid (niet-discriminerend), effectiviteit (doeltreffendheid), evenredigheid en afschrikwekkendheid.
38 Voorheen artikel 10, vijfde lid, (oud) van het EG-verdrag.
22 Het CBb bepaalde dat wanneer bij de handhaving voldaan wordt aan de eerder genoemde vier eisen van gelijkwaardigheid, effectiviteit, evenredigheid en afschrikwekkendheid, er voor het bevoegd gezag toch ruimte is om van handhaving af te zien.40 In deze uitspraak draaide het om een e-mailbericht die de Vereniging Volkspartij voor Vrijheid en Democratie (VVD) in verkiezingstijd ongevraagd naar haar achterban had gestuurd. Een drietal ontvangers dienden bij de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA) een handhavingsverzoek in, wegens overtreding door de VVD van het spamverbod geformuleerd in artikel 11.7, eerste en derde lid van de Telecommunicatiewet (Tw). De OPTA weigerde echter een last onder dwangsom op te leggen wegens het incidentele karakter en de geringe ernst van de
overtreding, hetgeen volgens de OPTA een bijzondere omstandigheid vormde die afzien van handhaving rechtvaardigde. Het CBb besprak zowel de nationale beginselplicht tot
handhaving als de algemene handhavingsplicht in het Europees recht op basis van de
unietrouw (artikel 4, lid 3 VEU) en de specifieke handhavingsplicht voor de OPTA op grond van artikel 13 van Richtlijn 2002/58/EG (“De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat…”). Ook bij de handhavingsplicht uit het Europees recht kon volgens het CBb sprake zijn van bijzondere omstandigheden die een uitzondering op deze
handhavingsplicht rechtvaardigden.
Wanneer een unierechtelijke bepaling een verplichting tot handhaving bevat die rechtstreeks toepasselijk is (b.v. een bepaling uit een Verordening), is er voor de lidstaat evenwel geen enkele ruimte om van handhaving af te zien. Zo is artikel 123, eerste lid, van EU-Verordening 543/2011 inzake subsidies voor de gemeenschappelijke marktordening van groenten en fruit (de zogenaamde GMO-subsidies) een rechtstreeks werkende dwingende bepaling van Unierecht die een duidelijke en onvoorwaardelijke verplichting tot terugbetaling van onverschuldigd betaalde steun bevat.41 Daarmee vormt artikel 123, lid 1 Vo 543/2011 een rechtstreekse rechtsgrondslag van deze verplichting en is sprake van een strikt gebonden handhavingsbevoegdheid voor het bevoegd bestuursorgaan.42
Ook kan een unierechtelijke bepaling een specifieke sanctie voorschrijven; zo bepaalt artikel 16, lid 3 van Richtlijn 2003/87/EG dat “Exploitanten die niet over voldoende emissierechten beschikken om hun emissies te dekken, krijgen een boete van 100 EUR per ton
CO2-40 CBb 15 juni 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ8708, JB 201/182, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.
41 Verordening (EU) Nr. 543/2011 van de Commissie van 7 juni 2011 tot vaststelling van nadere bepalingen
voor de toepassing van Verordening (EG) nr. 1234/2007 van de Raad, wat de sectoren groenten en fruit en verwerkte groenten en fruit betreft (PbEU 2011, L 157/1).
23 emissie.”43 Deze sanctieverplichting met gebonden karakter laat het bevoegd gezag van de lidstaat geen vrije keuze meer in de op te leggen sanctie.44
Voor handhaving van Europees recht geldt dus geen beginselplicht tot handhaving maar een wettelijke handhavingsplicht. Wanneer sprake is van een rechtstreeks werkende dwingende bepaling van Unierecht of een specifieke unierechtelijke sanctieverplichting (met gebonden karakter), is afzien van handhaving respectievelijk een keuze in de op te leggen sanctie niet mogelijk.45 Ook wanneer de handhaving van het Europees recht geheel wordt overgelaten aan de lidstaten, bijvoorbeeld wanneer richtlijnen en verordeningen voor wat betreft de
handhaving alleen verwijzen naar het nationale recht van de lidstaten, is de handhaving van het Europees recht geen vrijblijvende bevoegdheid van de lidstaten maar een juridische verplichting. In deze gevallen wordt de handhavingsverplichting afgeleid uit het beginsel van unietrouw en moeten inbreuken op het Europees recht gehandhaafd worden met
gelijkwaardige (non-discriminatoire), effectieve (doeltreffende), evenredige en
afschrikwekkende sancties. Afwijken is slechts mogelijk onder bijzondere omstandigheden bijvoorbeeld in geval de overtreding van geringe ernst is en incidenteel van karakter (ook wel bagatelovertredingen genoemd).
Bij een overtreding van nationale wet- of regelgeving die tevens een schending van een Europese norm oplevert geldt dus de wettelijke handhavingsplicht uit het Europees recht. Of deze principiële handhavingsplicht strenger is dan de nationale beginselplicht tot handhaving wordt hier verder in het midden gelaten. Feit is wel dat ook op deze wettelijke handhavingsplicht uitzonderingen mogelijk zijn (bijzondere omstandigheden waaronder van handhaving kan worden afgezien).
De handhavingsplicht zoals ontwikkeld in de Griekse maïszaak beperkt zich overigens niet tot handhaving in het kader van de sanctionering. De handhavingsplicht verplicht de lidstaten er eveneens toe om toezicht uit te oefenen op de naleving van het Europees recht.46
43 Richtlijn (EG) 2003/87 van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een
regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG van de Raad (PbEU 2003, L275/32).
44 Zie ook R. Meeus, ‘Specifieke sanctieverplichtingen in het Europees milieurecht: een zorg voor onze wetgever
en handhavers?’, M en R 2008, p. 478 en R. Meeus, ‘De basishandhavingsplicht van de lidstaten van de Europese Unie in het communautair milieurecht’, Tijdschrift voor Milieurecht 2007/05, p. 311-359.
45 Ook in ons nationaal recht bestaan overigens dwingende bepalingen met een sanctieverplichting. Bijvoorbeeld
artikel 28 van de Wet inburgering.
46 Zie daarover R. Meeus, ‘De basishandhavingsplicht van de lidstaten van de Europese Unie in het
24
2.5 Handhavingsverzoek
Veel jurisprudentie omtrent de beginselplicht is ontstaan als gevolg van door derde
belanghebbenden ingediende handhavingsverzoeken waarop vervolgens negatief beslist is in de zin van het weigeren (of afwijzen) van het verzoek.
Elke belanghebbende kan een verzoek tot handhaving indienen, welk verzoek een aanvraag is in de zin van de Awb (artikel 1:3, lid 3 Awb): een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Het bestuursorgaan is gelet op artikel 4:13 Awb gehouden om daarop te beslissen binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag (8 weken). Het verzoek moet voldoende concreet zijn om een aanvraag in de zin van de Awb te zijn. Het moet immers duidelijk zijn waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft, zodat het bevoegde
bestuursorgaan weet tegen welke mogelijke overtreding het wordt verzocht te handhaven. Ook kan een handhavingsverzoek niet anoniem ingediend worden. Omdat artikel 4:2 Awb vereist dat een verzoek (een aanvraag) onder andere de naam en het adres van de aanvrager bevat, kan het bevoegd bestuursorgaan weigeren het verzoek in behandeling te nemen (artikel 4:5 Awb). Naar aanleiding van een handhavingsverzoek zal het bevoegd bestuursorgaan, in geval van een geconstateerde overtreding, moeten besluiten of het tot sanctioneren overgaat, eventueel na nader onderzoek om de overtreding (alsnog) vast te stellen. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag, gezien de beginselplicht tot handhaving, worden afgezien van handhaving. Overigens is de anonimiteit van de verzoeker of het feit dat de verzoeker geen belanghebbende is geen belemmering voor een bestuursorgaan om in geval van een overtreding toch over te gaan tot sanctioneren. Immers, ingeval van een geconstateerde overtreding is er gewoon de bevoegdheid om, ambtshalve, sanctionerend op te treden. Wel moet gerealiseerd worden dat dan het belang van de derde belanghebbende die het
handhavingsverzoek indiende, niet aanwezig is en dus ook geen rol kan spelen in de belangenafweging.
Hoewel de beginselplicht tot handhaving geldt ongeacht of om handhaving is verzocht, komt het criterium van het handhavingsverzoek wel regelmatig terug in de jurisprudentie over de beginselplicht tot handhaving in relatie tot het prioriteringsbeleid. Zie daarover vooral de jurisprudentie besproken in hoofdstuk 4.
25 Handhavingsverzoek een verzoek tot sanctionering of verzoek tot toezicht op de naleving? Is een handhavingsverzoek beperkt tot een verzoek tot handhaving in het kader van de
sanctieoplegging of kan een handhavingsverzoek ook gericht zijn op het nalevingstoezicht en in wezen dus een verzoek tot toezicht op de naleving inhouden? Het valt buiten het bestek van deze scriptie om hier dieper op in te gaan maar ook hier is weer van belang om het begrip ‘handhaving’ voor ogen te houden. Wanneer het begrip zowel nalevingstoezicht als de sanctieoplegging omvat, waar we van uit zijn gegaan in het begin van dit hoofdstuk, zal een handhavingsverzoek op beide fasen betrekking kunnen hebben. Het zal er veelal van af hangen of de overtreding reeds vastgesteld is of eenvoudig vast te stellen is (in de vorm van onder andere meegeleverd bewijs), of dat er nog nader onderzoek nodig is om de vermeende overtreding daadwerkelijk vast te stellen. Vooral in het economisch en financieel toezicht (onder andere mededinging) zijn overtredingen minder makkelijk vast te stellen ook omdat de ‘klagers’ vaak niet de beschikking hebben over middelen om de overtreding te constateren. Handhavingsverzoeken op dit rechtsgebied zullen om die reden vaak betrekking hebben op het nalevingstoezicht. In het omgevingsrecht (met name ruimtelijke ordening) of milieu- en dierenwelzijnsrecht ligt dit evenwel anders. Dat een monumentaal pand zonder
omgevingsvergunning is gesloopt, is vaak snel duidelijk. En ook bij het bestaan (en bij het verzoek vergezeld) van beeldmateriaal van bijvoorbeeld zieke of kreupele dieren die op transport worden gestuurd is uitgebreid nader onderzoek vaak niet nodig. In deze
rechtsgebieden zal het handhavingsverzoek ook met name gericht zijn op handhaving in het kader van de sanctionering. Ook degene die om handhaving verzoekt zal het
handhavingsverzoek hoofdzakelijk zien als een verzoek tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie, en daarmee gericht op handhaving in het kader van de sanctionering. Dat dat soms als een verzoek tot nader onderzoek wordt opgevat (en dus gericht op het nalevingstoezicht) zal voor de verzoeker doorgaans niet veel uitmaken, tenzij het verzoek wordt bijvoorbeeld wordt afgewezen op prioriteringscriteria in het nalevingstoezicht en die ‘strenger’ blijken te zijn dan de prioriteringscriteria voor de sanctieoplegging. Daarover meer in hoofdstuk 5, bij de
bespreking van het prioriteringsbeleid van het CBP.
Voor de inhoud van deze scriptie maakt een differentiatie in dit begrip verder geen verschil en wordt uitgegaan van een verzoek tot handhaving in brede zin (zowel het nalevingstoezicht als de sanctieoplegging).
Er wordt overigens van uit gegaan dat klachten en meldingen gedaan bij een bevoegd bestuursorgaan in beginsel geen verzoeken tot handhaving zijn. Ofschoon deze klachten en
26 meldingen een aanleiding voor het bevoegd bestuursorgaan kunnen zijn om op welke wijze dan ook actie te ondernemen (hetzij door controles/inspecties, hetzij door waarschuwingen, hetzij direct door sanctionering), is een beslissing op deze klachten en meldingen niet vereist. Toch wordt een klacht over een (vermeende) overtreding regelmatig opgevat als een
aanvraag. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb waarin het CBb stelde dat “een klacht van een belanghebbende waarbij aan de NMa wordt voorgelegd dat een of meer
ondernemingen inbreuk maken op regels waarvan de NMa ingevolge de Mededingingswet toeziet op de naleving, moet worden aangemerkt als een aanvraag tot handhaving van deze regels … NMa is gehouden op deze aanvraag te beslissen.” Het zal uitmaken of sprake is van voldoende concreetheid van de overtreding en hoe het bevoegd gezag in haar
handhavingsbeleid heeft vastgelegd om te gaan met klachten.47
2.6 Slot – beginselplicht en prioriteringsbeleid
Zoals ook gesteld in hoofdstuk 1 stelt menig bevoegd bestuursorgaan prioriteringsbeleid (handhavingsbeleid, interventiebeleid, sanctiestrategie) vast.48 Zowel in het kader van het nalevingstoezicht als in het kader van de sanctieoplegging.
Uit de jurisprudentie tot aan 2011 blijkt dat de Afdeling prioriteringsbeleid accepteert dat inhoudt dat voor lichtere overtredingen in eerste instantie wordt volstaan met een
waarschuwing en dat bij een tweede overtreding pas een sanctie wordt opgelegd.49 Zo kan het zijn dat tegen sommige overtredingen vooralsnog niet of pas veel later wordt opgetreden dan tegen andere. Ook mag beleid inhouden dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel voordat het een sanctie oplegt. Ingeval een bevoegd bestuursorgaan een redelijk te achten beleid voert, dient het zich echter wel aan dit beleid te houden.
Sinds 2011 schreven meerdere rechtswetenschappers over de beginselplicht tot handhaving.50
47 ‘Prioritering van handhavingsonderzoeken door de Nederlandse Mededingingsautoriteit’, Staatscourant 2012,
2151; zie onder 1. Inleiding: “Als de NMa een klacht ontvangt, gaat zij allereerst na of de klacht inderdaad moet worden aangemerkt als een aanvraag tot handhavend optreden in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hiervoor is ten eerste bepalend of de klager belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Awb. Ten tweede moet de klacht voldoen aan de eisen die deze wet aan de aanvraag stelt.1 Deze eisen komen terug in het
formulier dat de NMa heeft vastgesteld voor het indienen van aanvragen tot handhavend optreden. De NMa onderzoekt vervolgens op basis van haar prioriteringsbeleid of aan het onderzoek naar de klacht prioriteit moet worden gegeven gezien de beschikbare onderzoekscapaciteit.”
48 De bevoegdheid van een bestuursorgaan om beleidsregels op te stellen volgt uit artikel 4:81 Awb. 49 ABRvS 5 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT6683, AB 2011/307, m.nt. F.R. Vermeer.
50 C.L.F.G.H. Albers, ‘De beginselplicht tot handhaving, Een stoelendans tussen rechter en burgers’, Gst.
27 In 2012 schreef Klap over het spanningsveld tussen de beginselplicht tot handhaving en prioriteringsbeleid, zowel wat betreft de prioritering in de sanctionering als de prioritering in het nalevingstoezicht.51 Klap concludeerde destijds onder andere dat de Afdeling geen prioriteringsbeleid in de sanctionering accepteert dat tot afstel van sanctionering leidt. Alleen uitstel van sanctieoplegging is in de ogen van de Afdeling aanvaardbaar, en dan nog slechts wanneer sprake is van concreet zicht op beëindiging. Met betrekking tot prioritering in het nalevingstoezicht concludeerde Klap dat de beginselplicht tot handhaving zich niet direct verzet tegen zulk een prioritering, maar dat de beginselplicht tot handhaving wel een beginselplicht tot adequaat toezicht met zich brengt.
Zonder in herhaling te treden over materie in dit artikel richt deze scriptie zich op de
jurisprudentie omtrent prioriteringsbeleid in relatie tot de beginselplicht van de laatste 7 jaar (vanaf 2012).
In de komende drie hoofdstukken zal aan de hand van een drietal vertrekpunten de
prioritering in de handhaving in relatie tot de beginselplicht nader worden besproken. Daartoe is gekozen voor prioriteringsbeleid van drie verschillende tot handhaving bevoegde
bestuursorganen, namelijk de NVWA, de colleges van B&W van diverse gemeenten en het CBP. Vervolgens wordt de jurisprudentie besproken die (mede) is ontstaan ten gevolge van dit beleid.
voor Ondernemingsrecht, 2013/3; F.R. Vermeer, ‘De ‘beginselplicht’ gedetermineerd. Over de gelding van de
beginselplicht voor verschillende gebieden van het bestuursrecht’, JBPlus 2011, p. 59-74.
51 A.P. Klap, ‘Prioriteringsbeleid in het kader van de bestuursrechtelijke handhaving: tussen praktische noodzaak
28
3 – Prioriteren bij de NVWA
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het prioriteringsbeleid (interventiebeleid) binnen de NVWA beschreven. Eerst wordt het algemene interventiebeleid toegelicht en vervolgens wordt er toegespitst op specifiek interventiebeleid, welk beleid ook in een aantal recente rechterlijke uitspraken centraal heeft gestaan. Aansluitend worden ook deze rechterlijke uitspraken besproken en wordt afgesloten met een korte samenvatting van de bevindingen.
De NVWA is als autoriteit op het gebied van veiligheid van voedsel en
consumentenproducten, dierenwelzijn en natuur verantwoordelijk voor de controle op en bevordering op de naleving van een uiteenlopende set van wet- en regelgeving. De Wet Natuurbescherming, de Wet Dieren en de Meststoffenwet zijn slechts enkele voorbeelden van wetten die onder het toezichtdomein van de NVWA vallen. De opdracht aan de NVWA inzake toezicht en sanctieoplegging wordt gegeven door de desbetreffende minister. Op het gebied van dierenwelzijn is dit de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). Maar op het beleidsterrein van bijvoorbeeld voedsel(fraude) is dit de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS).52 Beide ministeries zijn daarmee opdrachtgever voor handhaving op hun ‘eigen’ domein. Naast de samenwerking die de NVWA heeft met onder andere de douane, de politie en het Openbaar Ministerie (OM), heeft de NVWA ook samenwerkingsverbanden met andere agentschappen van verschillende ministeries. Zo werkt ze bij het inspecteren van de handel in beschermde plant- en diersoorten en het
nalevingstoezicht op de mestregelgeving samen met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).
3.2 Interventiebeleid NVWA
Jaarlijks presenteert de NVWA een jaarplan waar prioriteiten voor de inzet van haar toezicht worden toegelicht.53 Deze prioriteiten vloeien voort uit Europese controleverplichtingen en beleidskeuzes van de Ministeries van LNV en VWS. Ook de kennis en inzichten uit
52 De inrichting van de ministeries bepaalt waar de NVWA als agentschap organisatorisch onder valt. Zo
functioneerde de NVWA voorheen nog onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) maar inmiddels weer onder het Ministerie van LNV.
53 Bijvoorbeeld ‘NVWA Jaarplan 2019’, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit’, december 2018
29 risicoanalyses beïnvloeden de keuzes voor prioritaire toezichtgebieden; ook wel
‘risicogericht’ toezicht genoemd. Een belangrijk onderdeel daarin is de uitdrukkelijke vraag van de NVWA aan burgers en bedrijven om risico’s te melden bij de toezichthouder. Het jaarplan geeft in algemene bewoordingen aan wat de aandachtsgebieden (prioritaire gebieden) voor het komende jaar zullen zijn en is daarbij vooral gericht op de toezichtfase.
3.2.1 Algemeen interventiebeleid NVWA
Daarnaast heeft de NVWA ‘Algemeen Interventiebeleid’ dat vooral van belang is voor de sanctioneringsfase; de NVWA past dit beleid toe om geconstateerde overtredingen van wet- en regelgeving tijdens toezicht, keuring, inspectie en productonderzoek te doen opheffen en herhaling ervan te doen voorkomen.54 Het ‘Algemeen Interventiebeleid NVWA’ is
vastgesteld in 2016 en gebaseerd op de wet- en regelgeving waarop de NVWA toezicht houdt, is een beleidsregel in zin van hoofdstuk 4.3 Awb en volgt de beleidslijn die is vastgelegd in het ‘Toezichtkader NVWA’.55 Het ‘Toezichtkader NVWA’ dateert van 2015 en is tot stand gekomen mede naar aanleiding van voedselincidenten en de daarbij gepaard gaande discussie over de manier waarop de NVWA toezicht houdt en sanctioneert.56 De samenleving vroeg om een adequate(re) aanpak van bedrijven en burgers die zich niet aan de regels en wetten
houden. Het toezichtkader zet onder andere uiteen hoe de NVWA risicogericht toezicht zal houden op basis van risicoanalyses en hoe zij de verschillende handhavingsinstrumenten inzet.
Het algemene interventiebeleid beschrijft hoe de NVWA de toe te passen interventie vaststelt, gekoppeld aan de ernst van de overtredingen en aan de risico’s die daaraan verbonden zijn. De ‘Landelijke Handhavingstrategie’ (LHS) wordt hierbij als leidraad gehanteerd.57 De LHS beschrijft hoe bevoegde bestuursorganen passend en uniform in dienen te grijpen bij
bevindingen gedaan tijdens toezicht. Bij de bespreking van het handhavingsbeleid
(sanctiestrategie) van de gemeente in het volgende hoofdstuk komt de inhoud van de LHS uitvoeriger aan bod. De NVWA tracht met haar algemene interventiebeleid duidelijkheid te geven over hoe zij intervenieert als zij overtredingen constateert.58 Om een keuze te maken
54 ‘Algemeen interventiebeleid NVWA’, Staatscourant 2016, 35103 (NVWA-IB02).
55 ‘Toezichtkader NVWA. Leidende principes voor toezicht en handhaving’, Ministeries van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport en Economische Zaken, Den Haag, 2015.
56 Bijvoorbeeld het paardenvleesschandaal en het overmatige antibioticagebruik in de veesector.
57 De LHS werd op 4 juni 2014 vastgesteld en is te classificeren als een landelijk geldend ‘afwegingsinstrument’;
‘Landelijke handhavingstrategie. Een passende interventie bij iedere bevinding’, versie 1.7, 24 april 2014.
58 Benadrukt wordt dat het begrip ‘interventie’ niet gelijk staat aan het opleggen van een sanctie. Een interventie
is een tussenkomst of ingreep die uitgevoerd wordt na het constateren van een overtreding, die dus ook slechts een waarschuwing of een corrigerend gesprek kan inhouden. Een interventie kan echter wel een sanctieoplegging
