3 – Prioriteren bij de NVWA
3.3 Jurisprudentie interventiebeleid NVWA
Verschillend interventiebeleid van de NVWA is in een aantal rechterlijke uitspraken aan de orde gekomen. In een uitspraak van het CBb van 2018 kwam het ‘Specifiek Interventiebeleid dierenwelzijn op primair bedrijf, bijlage 7 gezelschapsdieren’ aan bod, zoals hieronder in tabel 2 samengevat weergegeven.
Tabel 2 Wet, Besluit of Regeling Categorie indeling overtreding Overtreding Interventie Art. 3.4, lid 3 Besluit
houders van dieren (Bhd)
C (overtreding) Een hond krijgt binnen een aaneengesloten
periode van twaalf maanden niet ten hoogste
één nest.
Licht en incidenteel van aard: waarschuwende interventie
Zwaarder en/of meer structureel karakter: sanctionerende interventie Daarnaast zo nodig corrigerende interventie(s), naleefhulp
Stichting Dier&Recht verzocht om handhavend op te treden tegen fokkers van Boerboel- honden wegens overtreding van onder andere artikel 3.4, lid 3 Besluit houders van dieren (Bhd) omdat volgens de stichting de fokkers de honden binnen 12 maanden meer dan één nest lieten krijgen. 65 Een van de twee fokkers had inderdaad met één fokteef binnen een tijdbestek van twaalf maanden meer dan één nest nakomelingen gefokt en daarmee in strijd gehandeld met het Bhd. In reactie daarop had de NVWA slechts een schriftelijke waarschuwing aan deze fokker verstuurd, conform het door de NVWA gehanteerde interventiebeleid. De stichting stelde echter dat het geven van een schriftelijke waarschuwing aan de fokker een te milde sanctie was voor de geconstateerde overtredingen. Het CBb achtte de beoordeling van de NVWA dat de overtreding van lichte en incidentele aard was juist, en het door de NVWA gehanteerde interventiebeleid niet onredelijk. Nu het beleid redelijk werd geacht, diende de NVWA zich aan dit beleid te houden en mocht de NVWA volstaan met een waarschuwing (een waarschuwende interventie). Het prioriteren in de sanctionering stuitte volgens het CBb hier dus niet op onoverkomelijke bezwaren en het interventiebeleid inhoudende dat niet
35 (direct) sanctionerend wordt opgetreden in geval van lichte en incidentele overtredingen, werd geoorloofd geacht en derhalve niet in strijd met de beginselplicht tot handhaving.
Anders oordeelde de Rechtbank Amsterdam in een reeks uitspraken in het geschil tussen Stichting Greenpeace en de NVWA.66 De NVWA moest uitleggen waarom zij geen sancties oplegde aan zeven Nederlandse houtkapbedrijven. Eind 2014 weigerde de NVWA namelijk, na een handhavingsverzoek van Greenpeace, om handhavend op te treden tegen enkele Nederlandse houtkapbedrijven. De argumentatie van de NVWA was dat zich er bijzondere omstandigheden voordeden; zo was er onder andere sprake van een incidentele overtreding en waren de overtredingen inmiddels beëindigd (onder andere omdat bedrijven geen hout meer importeerden). De rechtbank ging hier niet in mee en haalde in haar uitspaak de beginselplicht tot handhaving aan zoals geformuleerd door de Afdeling in haar uitspraak van oktober 2011. Bijzondere omstandigheden deden zich volgens de rechtbank niet voor en de vermeende beëindiging van overtreding was door de NVWA onvoldoende gemotiveerd.
De Rechtbank Amsterdam ging daarna uitvoerig in op het toen geldende ‘Specifiek interventiebeleid natuurwetgeving’ van de NVWA. Volgens dit interventiebeleid kan de NVWA bij geringe overtredingen een schriftelijke waarschuwing geven waarbij geringe overtredingen worden gedefinieerd als overtredingen die eenvoudig en snel kunnen worden hersteld en die geen verband houden met legaliteitsvraagstukken (bv. aanwijzingen dat de bedrijven betrokken zijn bij de handel van illegaal hout). Het interventiebeleid maakte een indeling in geringe overtredingen, overtredingen en ernstige overtredingen, en de interventies die daarbij opgelegd worden. Zie hieronder in tabel 3 samengevat.67
Tabel 3 Wet, Besluit of Regeling Klasse indeling overtreding Overtreding Omschrijving overtreding Interventie Follow-up Artikel 18, lid 1 Flora- en faunawet B (ernstige overtreding) Het is verboden te handelen in strijd met artikel 4, lid 2 van
Het hebben van een stelsel van zorgvuldigheidseisen Schriftelijke waarschuwing Herinspectie na zes maanden; bij herhaalde overtreding proces
66 Rb. Amsterdam 4 juli 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:4926.
67 De Flora- en faunawet is per 1 januari 2017, samen met de Natuurbeschermingswet 1998 en de Boswet,
opgegaan in de Wet natuurbescherming. Dit maakt evenwel voor het begrijpen en toepassen van de prioriteringscriteria in deze tabel geen verschil.
36 verordening (EU) nr. 995/2010. verbaal OM en bestuursrechtelijke maatregel NVWA Artikel 18, lid 1 Flora- en faunawet C (overtreding) Het is verboden te handelen in strijd met artikel 4, lid 3 van verordening (EU) nr. 995/2010.
Het evalueren van een stelsel van zorgvuldigheidseisen
Schriftelijke waarschuwing
Herinspectie na zes maanden; bij herhaalde overtreding proces verbaal OM en bestuursrechtelijke maatregel NVWA Artikel 18, lid 1 Flora- en faunawet B (overtreding) Het is verboden te handelen in strijd met artikel 5 van verordening (EU) nr. 995/2010. Informatie over traceerbaarheid Schriftelijke waarschuwing Herinspectie na zes maanden; bij herhaalde overtreding proces verbaal OM en bestuursrechtelijke maatregel NVWA
De rechtbank achtte dit interventiebeleid niet redelijk omdat volgens dit beleid een
overtreding van de kernartikelen 4, tweede en derde lid en 5 van de Houtverordening altijd zou worden aangemerkt als een gering feit en dat in alle gevallen bij een eerste overtreding zou worden volstaan met een schriftelijke waarschuwing. De rechtbank zag niet in waarom deze overtredingen, onder andere het niet hebben van een stelsel van zorgvuldigheidseisen (zie vierde kolom in tabel 3) waren aan te merken als geringe overtredingen. Bovendien had de NVWA voor wat betreft de sanctie op geen enkele wijze gedifferentieerd in mate en ernst van de geconstateerde overtreding.68 Dit zou volgens de rechtbank niet resulteren in een doeltreffende, evenredige en afschrikwekkende straf, terwijl het doel van de Houtverordening nu juist was om de Lidstaten de mogelijkheid te geven om overtredingen te bestraffen. De rechtbank doelde hiermee op de wettelijke handhavingsplicht die geldt voor het Europees recht (EU-recht), zoals besproken in paragraaf 2.4 van het vorige hoofdstuk. Bij afwezigheid van een specifieke strafbepaling in de Houtverordening voor overtredingen van de eerder genoemde kernartikelen, is Nederland (als lidstaat) verplicht om “alle passende maatregelen
68 I.c. de op te leggen interventie, zoals omschreven de vijfde kolom van tabel 3. Op elke overtreding van
artikelen 4, tweede en derde lid en 5 van de Houtverordening wordt geïntervenieerd met een schriftelijke waarschuwing, ongeacht de mate en ernst (bv. frequentie van overtreding of hoeveelheid aan afwezige informatie over traceerbaarheid).
37 te nemen om de doeltreffende toepassing van het gemeenschapsrecht te verzekeren”. In de keuze van de op te leggen straf was Nederland in onderhavig geval weliswaar vrij, maar de opgelegde straf moest wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. Afzien van
sanctionering door op te treden met alleen een schriftelijke waarschuwing, zoals vastgelegd in het interventiebeleid van de NVWA, paste naar het oordeel van de rechtbank hier dan ook niet. Bovendien overwoog de rechtbank dat in het interventiebeleid de termijn waarbinnen een herinspectie moest plaatsvinden niet was gedifferentieerd; in alle gevallen zou worden
volstaan met een lange termijn van zes maanden (zie zesde kolom in tabel 3). Ook constateerde de rechtbank dat in het interventiebeleid niet was vastgelegd waaruit het bestuursrechtelijk handelen dan wel de bestuursrechtelijke maatregelen van de NVWA
zouden bestaan, zodat zo ook niet duidelijk was of de NVWA in geval van een geconstateerde herhaalde overtreding daadwerkelijk sanctionerend zou optreden, en zo ja, op welke manier. Daargelaten dat de rechtbank bepaalde onderdelen van het interventiebeleid niet redelijk achtte, overwoog de rechtbank tevens dat de NVWA zich niet aan haar eigen interventiebeleid hield omdat de aangekondigde inspecties niet of niet binnen zes maanden hadden
plaatsgevonden.
De rechtbank verklaarde het beroep van Greenpeace derhalve gegrond en droeg de NVWA op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de rechtsbankuitspraak.
De prioritering in de sanctionering die de NVWA toepast in haar ‘Specifiek interventiebeleid natuurwetgeving’ werd, voor wat betreft de overtredingen op artikelen 4 en 5 van
Houtverordening, volgens de rechtbank dus niet geoorloofd. En ook de prioritering in het nalevingstoezicht die de NVWA toepaste, namelijk in alle gevallen pas een herinspectie na 6 maanden, kon volgens de rechtbank niet door de beugel.
Een nieuw besluit (namelijk een sanctionering ten aanzien van de houtkapbedrijven) bleef echter uit en de zaak kwam in 2019 opnieuw voor de rechter. Deze oordeelde op 12 maart van dat jaar dat aan de houtkapbedrijven een last onder dwangsom moest worden opgelegd.69 De argumenten van de NVWA dat de overtreding inmiddels was beëindigd of de gebreken waren hersteld, waren volgens de rechtbank geen redenen om nu van handhaving af te zien; ten tijde van het primaire besluit (namelijk de afwijzing van het handhavingsverzoek) was er sprake van een overtreding. En dus rustte in beginsel de plicht op de NVWA om handhavend op te treden. Volgens de rechtbank was er geen sprake van bijzondere omstandigheden om daarvan
38 af te zien. De rechtbank droeg de NVWA wederom op om sanctionerend op te treden tegen de houtkapbedrijven.
De NVWA tekende hoger beroep aan en vroeg om een voorlopige voorziening.70 Ten aanzien van een aantal van de overtredende houtkapbedrijven zou volgens de NVWA handhavend optreden onevenredig zijn, omdat zij inmiddels geen hout meer importeerden of zich hadden aangesloten bij een toezichthoudende organisatie. Bovendien zouden de door de NVWA vastgestelde handhavingsprioriteiten worden doorkruist door nu nog een last onder dwangsom op te leggen; de NVWA zou namelijk handhavingscapaciteit moeten aanwenden ten behoeve van deze besluiten en de kosten daarvoor niet kunnen verhalen. De voorzieningenrechter van de Afdeling schorste op 20 mei 2019 bij wijze van voorlopige voorziening de uitspraak van 12 maart 2019. De Afdeling zal nu moeten bepalen of de NVWA mocht afzien van het opleggen van een last onder dwangsom. Daartoe is er inmiddels een conclusie gevraagd aan de Advocaat-Generaal (AG).71 De Afdeling vraagt de AG om in zijn conclusie in te gaan op de heroverweging in bezwaar van een besluit waarbij is geweigerd een herstelsanctie op te leggen. De deelvragen die daarbij een rol spelen zijn hoe de heroverweging plaats moet vinden, welke feiten en omstandigheden daarbij wel en niet relevant zijn, of het uitmaakt dat het bestuursorgaan zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen overtreding was, of het uitmaakt dat de overtreding ondertussen is beëindigd en of het nog uitmaakt of het om een éénmalige overtreding gaat, of om een overtreding die voortduurt of die kan worden herhaald? De conclusie van AG is tot op heden nog niet verschenen.
De NVWA blijft vasthouden aan haar principe dat er tegen een reeds beëindigde overtreding weinig valt op te treden. Hoewel we inmiddels meer dan 5 jaar verder zijn sinds het afwijzen van het handhavingsverzoek en je je inderdaad kunt afvragen wat het opleggen van een last onder dwangsom nu nog gaat opleveren is het wel merkwaardig dat de eerste uitspraak van de rechtbank in 2017 destijds zo weinig is gerespecteerd door de NVWA. Of een inmiddels beëindigde overtreding reden is om af te zien van het opleggen van last onder dwangsom is een interessante vraag en zal moeten blijken uit de conclusie van de AG.
70 ABRvS 20 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1615, M en R 2019/79, m.nt. W. Th. Douma.
71 ‘Afdeling bestuursrechtspraak vraagt conclusie over herstelsancties’, persbericht Raad van State, 11 juli 2019;
De vragen die aan bod komen zijn: Hoe moet die heroverweging plaatsvinden? Welke feiten en omstandigheden zijn daarbij wel en niet relevant? Maakt het uit dat het bestuursorgaan zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen overtreding was? Maakt het uit dat de overtreding ondertussen is beëindigd? Maakt het nog uit of het om een éénmalige overtreding gaat, of om een overtreding die voortduurt of die kan worden herhaald?
39 Voor wat betreft het argument van de NVWA dat handhavingscapaciteit moet worden
aangewend waarvan de kosten niet meer verhaald kunnen worden, lijkt me dat in de eerste plaats te wijten aan de NVWA zelf. Had de NVWA destijds immers het handhavingsverzoek gehonoreerd dan was dit niet aan de orde geweest. Het argument lijkt vooral gebaseerd te zijn op het feit dat gelet op het oordeel van de rechtbank het nieuw te nemen sanctiebesluit slechts een last onder dwangsom kan inhouden. Nu de overtredingen reeds beëindigd zijn en de kans op herhaling waarschijnlijk klein is, ligt het verbeuren van de dwangsom niet voor de hand. Kostenverhaal is daarmee feitelijk in onderhavig geval (in tegenstellig tot bijvoorbeeld bij de bestuurlijke boete) onmogelijk gemaakt.
Vermeldenswaard is dat naar aanleiding van de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 4 juli 2017 het lid De Groot van D66 Kamervragen stelde. De minister van LNV antwoordde dat de NVWA het interventiebeleid, n.a.v. de uitspraak van de rechtbank van 4 juli 2017, met ingang van 2018 zou aanscherpen.72 In plaats van eerst waarschuwen zou de NVWA nu bij bepaalde, zware overtredingen direct een last onder dwangsom opleggen. Welke bepaalde zware overtredingen dit zouden moeten zijn liet de NVWA echter in het midden. Of dit de overtredingen van de artikelen 4 en 5 van de Houtverordening betreft, is dus onduidelijk. Ook is de aangekondigde aanpassing (nog) niet zichtbaar doorgevoerd daar het ‘Specifiek
interventiebeleid natuurwetgeving’ (IB02-SPEC08 natuur) nog steeds dateert van 2015 (laatste versie is van 16 juli 2015). De laatste wijziging in de documenteigenschappen gaat terug tot 1 maart 2017.73 Wellicht wordt gewacht met een aanpassing tot uitspraak is gedaan in hoger beroep.
3.4 Slot
Het bestudeerde beleid van de NVWA toont aan dat de NVWA, gezien haar beperkte handhavingscapaciteit, veelvuldig prioriteringsbeleid opstelt. Het prioriteringsbeleid
72 Aanhangsel Handelingen II, 2017/18, 801.
73 Op pagina 8 van de ‘Bijlage bij het Specifiek interventiebeleid natuurwetgeving’ staat bij overtredingen van de
kernartikelen 4, tweede en derde lid en 5 van de Houtverordening (artikel 18, lid 1 van de Flora- en faunawet) namelijk nog steeds als interventie bij eerste constatering “schriftelijke waarschuwing”. Volgens het basisschema gemeenschappelijke interventies natuur op pagina 4 van het ‘Specifieke interventiebeleid natuurwetgeving’ hoort bij de interventie “schriftelijke waarschuwing” sprake te zijn van een “geringe overtreding”. Opvallend is dat in diezelfde bijlage op pagina 8 de overtredingen van artikel 18, lid 1 van de Flora- en faunawet wel de categorie B of C hebben gekregen, wat overeenkomt met respectievelijk de categorie “ernstige overtreding” en “overtreding” en dus niet de categorie “geringe overtreding.”
40 (interventiebeleid) van de NVWA dat ter discussie stond in de besproken jurisprudentie is met name gericht op de sanctioneringsfase. Het prioriteren in de sanctionering bij de NVWA hoeft, in lijn met de rechtspraak tot aan 2011, niet te stuiten op onoverkomelijke bezwaren. Prioriteringsbeleid mag inhouden dat niet (direct) sanctionerend wordt opgetreden in geval van lichte en incidentele overtredingen. Maar hierbij is wel van belang dat daadwerkelijk sprake is van lichte en incidentele overtredingen. Wanneer in prioriteringsbeleid
overtredingen onterecht als licht en incidenteel zijn opgenomen, kan dit prioriteringsbeleid onredelijk worden bevonden. In een rechterlijk geschil in het concrete geval zal de rechter bepalen of het bevoegde bestuursorgaan in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat de geconstateerde overtredingen van lichte en incidentele aard zijn.
Bij een overtreding van wet- en regelgeving die tevens een schending van een
Europeesrechtelijke norm oplevert, geldt de wettelijke handhavingsplicht uit het Europees recht. Het afzien van sanctionerend optreden door het bevoegde bestuursorgaan zal dan slechts geoorloofd zijn als bij de handhaving voldaan wordt aan de vier eisen van
gelijkwaardigheid, effectiviteit, evenredigheid en afschrikwekkendheid. Ook deze wettelijke handhavingsplicht heeft tot gevolg dat prioriteringsbeleid dat inhoudt dat slechts bij
daadwerkelijke lichte en incidentele overtredingen (bagatelovertredingen) mag worden afgezien van sanctionering door op te treden met alleen een schriftelijke waarschuwing. De overtredingen van de kernartikelen van de Houtverordening waren dat naar het oordeel van de rechtbank niet.
Delen van het prioriteringsbeleid van het NVWA zijn gericht op het nalevingstoezicht. Voor wat betreft deze prioritering heeft de Afdeling bepaald dat dit voldoende gedifferentieerd dient te zijn, bijvoorbeeld in mate en ernst van de geconstateerde overtreding. Een
herinspectie na 6 maanden in alle gevallen van een specifieke overtreding (ongeacht de mate een ernst van de overtreding) is niet geoorloofd en derhalve in strijd met de plicht tot het houden van adequaat toezicht.
41