4 – Prioriteren bij gemeenten
4.3 Jurisprudentie sanctiestrategie gemeente
Hoe beoordeelt de rechtspraak de sanctiestrategieën (handhavingsbeleid, prioriteringsbeleid) van bevoegde gemeentelijke bestuursorganen in relatie tot de beginselplicht tot handhaving? Nadat de Afdeling de beginselplicht tot handhaving in 2011 preciseerde, zijn er nog tal van uitspraken gewezen over prioriteringsbeleid (handhavingsbeleid) van bevoegde
bestuursorganen in relatie tot de beginselplicht tot handhaving.
In 2014 oordeelde de Afdeling dat lage prioritering van overtredingen in een beleidsregel geen bijzondere omstandigheid is die op zichzelf een uitzondering op de beginselplicht rechtvaardigt.80 Het bevoegde orgaan zal na een verzoek om handhaving een afweging moeten maken of ondanks de lage prioritering toch moet worden opgetreden in het individuele geval, waarbij in de afweging de belangen van de verzoeker moeten worden betrokken. In dit geval had een bewoner gevraagd om handhavend (sanctionerend) op te treden tegen de aanwezigheid van een illegaal geplaatste meerpaal. Het college van B&W van de Gemeente Zaanstad had dit verzoek afgewezen onder verwijzing naar het
handhavingsbeleid, waarin was vastgelegd dat een lage prioriteit is toegekend aan het zonder omgevingsvergunning plaatsen van meerpalen in openbaar water. Prioriteitstelling in
handhavingsbeleid, zoals de gemeente had gedaan, was volgens de Afdeling toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving (bijvoorbeeld n.a.v. een beperkte
handhavingscapaciteit) onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zowel in het kader van toezicht op de naleving als in het kader van de sanctieoplegging. Zo mocht prioritering volgens de Afdeling inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een
belanghebbende werd beoordeeld of handhavend moest worden opgetreden. Echter,
prioriteren bij de handhaving mocht er niet toe strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. In onderhavig geval overwoog de Afdeling dat het
80 ABRvS 4 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1982, m.nt. Vermeer; Rb. Noord-Holland 19 juli 2013,
46 handhavingsbeleid van de Gemeente Zaanstad weliswaar niet onredelijk was maar dat afzien van handhaving naar aanleiding van een handhavingsverzoek uitsluitend onder verwijzing naar dit beleid ongeoorloofd was en niet kon worden gezien als een bijzondere
omstandigheid. Er was volgens de Afdeling een noodzaak tot belangenafweging in het individuele geval waarbij de belangen van de verzoeker om handhaving zouden moeten worden betrokken. Pas bij deze afweging kon het bevoegde bestuursorgaan besluiten of het ondanks de lage prioritering in dit geval toch moet optreden. Het beleid zelf werd dus niet onredelijk geacht maar de consequentie van het beleid in dit individuele geval wel.
In diezelfde maand oordeelde de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van 4 juni, in een ander geschil eveneens dat handhavingsbeleid er niet mag toe strekken dat tegen
overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden.81 Dit betekende volgens de Afdeling echter niet dat bij handhaving geen prioriteiten mogen worden gesteld. In
onderhavig geval had een garagebedrijf een last onder dwangsom opgelegd gekregen omdat het activiteiten verrichtte in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het
garagebedrijf was onder andere van mening dat het college van B&W van de Gemeente Borger-Odoorn zou moeten afzien van handhavend optreden wegens strijd met het gelijkheidsbeginsel. Er zouden namelijk een aantal andere, vergelijkbare gevallen zijn, waartegen niet handhavend werd opgetreden. Het college van B&W voerde aan dat het handhavingsbeleid hanteert (de nota ‘Niet wegkijken maar toezien … en handhaven’), waarin bepaald is dat het gebruik in strijd met het bestemmingsplan vanwege de lage
handhavingscapaciteit een lage prioriteit heeft. In deze nota was bepaald dat tegen
overtredingen met een lage prioriteit alleen wordt opgetreden op basis van externe signalen, zoals (schriftelijke) handhavingsverzoeken. Nu in de andere vergelijkbare gevallen waar het garagebedrijf op wees, geen verzoek om handhaving was gedaan, had het college van B&W daartegen nog niet handhavend opgetreden. Volgens de Afdeling was er daarmee inderdaad geen sprake van gelijke gevallen en dus geen strijd met het gelijkheidsbeginsel. De Afdeling overwoog dat “prioriteitstelling is toegestaan om in het kader van doelmatige handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. Zo kan prioritering bepalend zijn voor de mate waarin toezicht wordt gehouden op de
naleving van voorschriften. Ook mag prioritering inhouden dat bij bepaalde lichte
47 overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.”
Prioriteiten mogen dus gesteld worden in handhavingsbeleid, maar als deze inhouden dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden, is dit in strijd met de beginselplicht tot handhaving. Door het handhavingsverzoek als criterium op te nemen in het handhavingsbeleid, zodat bijvoorbeeld bij bepaalde lichte overtredingen gesanctioneerd wordt naar aanleiding van zo’n handhavingsverzoek, kan deze onverenigbaarheid met de
beginselplicht worden weggenomen.
In 2017 oordeelde de Afdeling nogmaals dat prioriteringsbeleid mag inhouden dat bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een belanghebbende wordt beoordeeld of handhavend moet worden opgetreden.82 Zo was in de beleidsnota ‘Oprecht recreatief’ van de Gemeente Putten opgenomen dat optreden tegen gebruikers van recreatiewoningen niet zijnde recreanten, gezien de beperkte capaciteit van de gemeente, geen prioriteit heeft.83 Alleen wanneer onder andere een overtreder zelf kenbaar maakt in strijd met het bestemmingsplan te handelen of wanneer een derde belanghebbende verzoekt op te treden, zou handhavend worden opgetreden.84 In casu handelde een eigenaar van een recreatieobject in strijd met het geldende bestemmingsplan door de recreatiewoning te gebruiken voor (tijdelijk) wonen. Dit strijdige gebruik werd tijdens een controle door de gemeente zelf geconstateerd85 en een voornemen tot handhavend optreden werd aan de overtreder kenbaar gemaakt. Het betoog van de eigenaar dat het college van B&W van de gemeente volgens het beleid zou moeten afzien van sanctionerend optreden omdat geen derde belanghebbende verzocht om op te treden (en de eigenaar evenmin zelf kenbaar had gemaakt in strijd met het bestemmingsplan te handelen), slaagde niet. De Afdeling verwees naar haar eerdere uitspraak van 4 juni 2014 en overwoog ook hier dat handhavingsbeleid er niet toe mag strekken dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden. Omdat bovendien in de beleidsnota van de Gemeente Putten expliciet het voorbehoud was opgenomen dat de beleidsnota slechts de algemene wijze van prioritering aangeeft en niet
82 ABRvS 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2247, JOM 2017/883.
83 ‘Oprecht recreatief – Handhaving tegen bestemmingsplanstrijdig gebruik van gronden en opstallen met een
recreatieve bestemming’, Gemeente Putten, 2014.
84 In de beleidsnota wordt geen voorbeeld gegeven van het zelf kenbaar maken van bestemmingsplanstrijdig
handelen, maar gedacht kan worden aan het aanvragen van gemeentelijke voorzieningen op het adres van de recreatiewoning. Inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie is overigens geen signaal om handhavend op te treden.
48 beoogd is om overtredingen te gedogen, mocht men volgens de Afdeling te meer aan dit beleid niet het vertrouwen ontlenen dat tegen bepaalde overtredingen niet meer zal worden opgetreden.
Ook het beleid van de Gemeente Buren dat ter discussie stond in een uitspraak van de
Afdeling van 2016 hield in dat een handhavingsverzoek een criterium kon zijn om prioriteit te geven aan handhavend optreden.86 De Afdeling refereerde weer naar haar uitspraak van 4 juni 2014 en gaf aan dat prioriteitstelling was toegestaan om in het kader van doelmatige
handhaving onderscheid te maken in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de handhavingstaak. In dit geval hadden situaties strijdig met het bestemmingsplan (i.c. permanente bewoning van recreatiewoningen) volgens het handhavingsbeleid een lage prioriteit, zodat daartegen vooralsnog niet handhavend zou worden opgetreden. Echter indien een verzoek om handhaving zou worden ingediend, kon volgens het beleid in individuele gevallen tegen deze situaties wel sanctionerend worden opgetreden. Het betoog van de overtreder dat in een soortgelijk geval waar sprake was van strijdigheid met het
bestemmingsplan, niet handhavend werd opgetreden, en dit derhalve in strijd was met het gelijkheidsbeginsel, slaagde niet. In dit soortgelijke geval waren immers geen klachten of verzoeken van derden binnengekomen, zodat om die reden daartegen nog niet handhavend was opgetreden.
In datzelfde jaar oordeelde de voorzieningenrechter van de Afdeling nogmaals dat prioriteitstelling is toegestaan.87 Uit de ‘Beleidsregel handhaving onrechtmatig gebruik recreatieverblijven Gemeente Medemblik’ volgde dat, gelet op de beperkte
handhavingscapaciteit binnen de gemeente, handhavingstrajecten op de recreatieparken en campings in een zekere volgorde zou worden uitgevoerd, waarbij aan vakantiepark Het Grootslag prioriteit 1 is toegekend en aan onder meer camping Hauwert en Pension/camping Dijkzicht prioriteit 2. Een persoon die een last onder dwangsom kreeg opgelegd, na een ambtshalve constatering van bewoning van zijn recreatiewoning door arbeidsmigranten, beriep zich op het gelijkheidsbeginsel. Volgens hem trad het college van B&W van de gemeente uitsluitend sanctionerend op tegen arbeidsmigranten in het vakantiepark Het Grootslag en liet het illegale bewoning op de campings Hauwert en Dijkzicht ongemoeid. Bovendien was hij van mening dat de overtreding van geringe aard en ernst aan te merken
86 ABRvS 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:849. 87 ABRvS 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1760.
49 was. Onder verwijzing naar wederom de uitspraak van 4 juni 2014 mocht het college van B&W er volgens de Afdeling voor kiezen om sanctionerend op te treden tegen illegale
bewoning op het ene vakantiepark zonder gelijktijdig sanctionerend op te treden tegen illegale bewoning op het andere. Om de bewoning van de recreatiewoning door arbeidsmigranten als een overtreding van geringe aard en ernst aan te merken, was volgens de Afdeling evenmin grond.
Wat de uitkomst zou zijn ingeval een handhavingsverzoek was gedaan, wordt evenwel niet duidelijk, nu de overtreding in onderhavig geval ambtshalve was geconstateerd. Aangenomen dat het belang van een eventuele individuele derde belanghebbende mee zal wegen in de belangenafweging, ligt het voor de hand dat de aanwezigheid van een handhavingsverzoek tot een ander resultaat had kunnen leiden. De persoon die in onderhavig geval de last onder dwangsom kreeg opgelegd zou hier overigens verder niet mee geholpen zijn. Als een verzoek tot handhaving met betrekking tot de vakantieparken met prioriteit 2 (de lagere prioriteit) was ingediend, had het handhavingsverzoek net het extra gewicht in de schaal kunnen leggen om ondanks de lagere prioriteit toch ook handhavend op te treden op de deze vakantieparken (campings). Maar daarmee is niet gezegd dat het college van B&W hadden moeten afzien van handhavend optreden op de vakantieparken met prioriteit 1 (het vakantiepark van desbetreffende persoon).
In een uitspraak van 2018 oordeelde de Afdeling dat het handhavingsbeleid van de Gemeente Peel en Maas niet redelijk was.88 Bewoners van het bungalowpark Stille Wille hadden het college van B&W van de gemeente verzocht om handhavend op te treden tegen illegale bewoning van een aantal huizen op het park door seizoenarbeiders. Het beleid van de
gemeente hield in dat eerst een controletraject zou moeten worden doorlopen om de omvang van de overtreding te bepalen. Dit controletraject hield in dat eerst een aanschrijving aan de overtreder zou worden gedaan (eerste stap). Als dat niet zou leiden tot het ongedaan maken van de overtreding, zou middels een brief een voornemen tot handhaving worden genomen (tweede stap). Zo nodig zou een last onder dwangsom of bestuursdwang volgen (derde stap). Volgens de Afdeling kwam dit handhavingsbeleid erop neer dat in beginsel nooit eerder dan na een derde controle waarbij een overtreding werd vastgesteld tot daadwerkelijke
sanctionering wordt overgegaan. Dat leidde er volgens de Afdeling toe dat er te lange tijd overtredingen zijn gedoogd. Bovendien constateerde de Afdeling dat het handhavingsbeleid
50 van de gemeente geen onderscheid maakte tussen gevallen waarin een handhavingstraject ambtshalve wordt doorlopen en gevallen waarin een belanghebbende om handhaving heeft verzocht; ook hierom kon het beleid niet redelijk worden geacht. Anders dan de uitspraak van de Afdeling van 4 juni 2014, waar het beleid zelf redelijk werd geacht maar het
handhavingsverzoek uiteindelijk roet in het eten gooide waardoor afzien van handhaving door het college van de gemeente geen optie meer was, werd hier het beleid zelf onredelijk geacht omdat volgens de Afdeling de rol van het handhavingsverzoek nadrukkelijker aanwezig diende te zijn in het beleid. Dit verschilt van voorgaande jurisprudentie waar het belang van een derde die verzoekt tot handhaving weliswaar mee moet wegen in de belangenafweging en het handhavingsverzoek een criterium mag zijn in het handhavingsbeleid om bij bepaalde lichte overtredingen alleen naar aanleiding van een klacht of een verzoek van een
belanghebbende te beoordelen of handhavend moet worden opgetreden. De Afdeling lijkt met deze uitspraak echter een strengere lijn uit te willen zetten: het handhavingsverzoek wordt geacht een criterium in het beleid te zijn.
Ook in een aantal zeer recente uitspraken van de Afdeling werd duidelijk dat het toekennen van een lage prioriteit aan een bepaalde overtreding (vastgelegd in handhavingsbeleid), geen bijzondere omstandigheid is voor een bevoegd bestuursorgaan om van handhavend optreden af te zien. Zo ook in een geschil tussen de Gemeente Woerden en twee eigenaren van een zonder omgevingsvergunning gebouwd bouwwerk.89 Een als niet-belanghebbende
aangemerkt persoon had een verzoek tot handhavend optreden ingediend en na onderzoek ter plaatse had het college van B&W de gemeente een last onder dwangsom opgelegd aan de twee eigenaren. De twee eigenaren waren echter van mening dat er sprake was van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van B&W in redelijkheid had moeten afzien van handhavend (sanctionerend) optreden. Zij meenden dat het college van B&W ten onrechte niet in de belangenafweging had betrokken dat het onder andere meer dan tien jaar niet sanctionerend had opgetreden tegen deze illegale bouwwerken. Klaarblijkelijk waren de twee eigenaren daarmee van mening dat nu alsnog sanctionerend optreden in strijd was met het handhavingsbeleid ‘Nota integraal handhavingsbeleid Woerden 2015-2018’.90 Bovendien
89 ABRvS 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1831, JOM 2019/691; Rb. Midden-Nederland 27 juni 2018,
ECLI:NL:RBMNE:2018:2917.
90 ‘Integraal Handhavingsbeleid Woerden 2015-2018’, Gemeente Woerden, 24 juni 2015; Uit de tekst van de
uitspraak van de Afdeling (en ook uit de uitspraak in eerste aanleg bij de Rechtbank Midden-Nederland) is niet geheel helder wat de nota integraal handhavingsbeleid met betrekking tot de illegale bouw specifiek inhield behalve dat aan bepaalde overtredingen een lage prioriteit wordt toegekend. Bij het naslaan van de
51 was het handhavingsverzoek gedaan door een niet-belanghebbende. Ten eerste overwoog de Afdeling dat de omstandigheid dat het verzoek om handhaving door een niet-belanghebbende was gedaan geen bijzondere omstandigheid is. Het college van B&W had de overtreding op het perceel zelf geconstateerd en had, ook in overeenstemming met het eigen
handhavingsbeleid, de bevoegdheid om tot handhaving over te gaan. Daarnaast was volgens de Afdeling de toekenning van een lage prioriteit aan de overtreding evenmin een bijzondere omstandigheid om een uitzondering op de beginselplicht te rechtvaardigen. Ook de
omstandigheid dat de bouwwerken er al meer dan tien jaar stonden maakte volgens de
Afdeling niet dat sprake was van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college in redelijkheid van sanctionerend optreden had moeten afzien.
In een ander geschil, tussen de Gemeente Zuidplas en bewoners van een recreatieverblijf in Nieuwerkerk aan den IJssel, stelden de bewoners dat het college van B&W van de gemeente niet conform het eigen beleid zou handelen.91 De bewoners van het recreatieverblijf hadden een last onder dwangsom opgelegd gekregen wegens het niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf. Zij meenden echter dat in aanvullend beleid van de Gemeente Zuidplas bepaald was dat handhaving tegen tijdelijk niet-recreatief gebruik wegens bepaalde omstandigheden een lage prioriteit heeft.92 Deze bepaalde omstandigheden waren
bijvoorbeeld calamiteiten of persoonlijke omstandigheden zoals een echtscheiding. In zulke gevallen kon tijdelijk worden afgezien van handhaving, of kon er een lange
begunstigingstermijn gegeven worden zodat het mogelijk was om aan de last te voldoen zonder dwangsommen te verbeuren.93 Nu de bewoners een (lange) termijn hadden gekregen tot mei 2018 en notabene zelf hadden aangegeven dat het (tijdelijk) gebruik van de
recreatiewoning tot eind oktober 2017 zou duren, was de Afdeling van oordeel dat de begunstigingstermijn voldoende lang was om aan de last te kunnen voldoen zonder
dwangsommen te verbeuren. Het college van B&W van de gemeente handelde daarmee niet in strijd met het eigen beleid en had in redelijkheid tot handhaving over mogen gaan.
(bijbehorende bouwwerken met < 50 m2) de kwalificatie ‘licht’ wordt gekozen en dat gezien het kleine risico sanctionering daarop een lage prioriteit krijgt.
91 ABRvS 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1748.
92 ‘Aanvullend beleid op het tijdelijk niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven’, Gemeente Zuidplas,
Gemeenteblad 2016, 127218.
93 In wezen temporisering van de handhaving ofwel uitstel van sanctionering. Van gedogen is mijn inziens geen
sprake, uit het beleid van de Gemeente Zuidplas blijkt namelijk dat de begunstigingstermijn maximaal zes maanden is. Daarmee is de termijn waarbinnen alsnog tot sanctionering zal worden overgegaan voldoende duidelijk.
52 In een recente uitspraak bevestigt de Afdeling haar uitspraak van 5 oktober 2011 nogmaals waarin zij prioriteringsbeleid aanvaardt dat inhoudt dat voor bepaalde (lichtere) overtredingen wordt volstaan met een waarschuwing. Stichting Leefbaar Buitengebied had het college van B&W van de Gemeente Twenterand verzocht om handhavend op te treden tegen een houder van een pluimveestal omdat deze zijn pluimveestal op een ongeoorloofde wijze had
schoongemaakt en daarmee in strijd handelde met de zorgplicht van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit.94 Conform het handhavingsbeleid van de Gemeente Twenterand kreeg de pluimveestalhouder slechts waarschuwing waarbij werd vermeld dat bij een volgende
constatering van de overtreding gehandhaafd zou gaan worden. Het handhavingsverzoek van de stichting werd afgewezen. De stichting was het hier niet mee eens en betoogde, tevergeefs, dat dat in strijd was met de beginselplicht tot handhaving. De Afdeling was van oordeel dat, nu zich geen bijzondere omstandigheden voordeden die noopten tot afzien van handhavend optreden, het college van B&W ingeval het in dat kader redelijk te achten beleid voerde, zich in beginsel aan dit beleid diende te houden. Dit redelijke beleid kon bijvoorbeeld inhouden dat een overtreder in bepaalde gevallen eerst wordt gewaarschuwd en de gelegenheid wordt geboden tot herstel.95 Aangezien de stichting niet had aangevoerd dat het beleid onredelijk was dan wel onjuist werd toegepast was er volgens de Afdeling geen sprake van een strijd met de beginselplicht tot handhaving.
4.4 Slot
In de rechtspraak wordt nog steeds erkend dat het voor bevoegde bestuursorganen noodzaak is om te prioriteren in de handhaving om zo hun beperkte handhavingscapaciteit zo effectief mogelijk in te zetten. De rechtspraak houdt vast aan de lijn die de Afdeling in 1998 heeft ingezet en in 2004 heeft genuanceerd en in 2011 gepreciseerd; zij accepteert
prioriteringsbeleid, zodat tegen sommige overtredingen vooralsnog niet of pas veel later wordt opgetreden dan tegen andere. Een lage prioritering van bepaalde overtredingen in een beleidsregel is echter geen bijzondere omstandigheid die op zichzelf een uitzondering op de beginselplicht rechtvaardigt. Prioriteringsbeleid mag dan ook niet inhouden dat tegen overtredingen met een lage prioriteit nimmer wordt opgetreden.
Hoewel bij het aannemen van de beginselplicht tot handhaving niet werd gerefereerd naar handhavingsverzoeken, de beginselplicht gold (en geldt) immers ongeacht of verzocht is door
94 ABRvS 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2335.
53 een derde belanghebbende, lijkt de rol van het handhavingsverzoek aan betekenis toe te