Handhavingsbeleid (sanctiestrategie) gemeente

Gemeenten en provincies zijn op grond van artikel 7.2 Besluit omgevingsrecht verplicht om vergunning-, toezicht- en handhavingsbeleid (VTH-beleid) op te stellen. Gezien de omvang van alle toezicht- en handhavingstaken kunnen ook gemeenten en provincies niet alles met evenveel prioriteit uitvoeren. Het handhavingsbeleid, als onderdeel van het VTH-beleid, geeft inzicht in de instrumenten die een gemeente inzet om de naleving van de regels te bereiken en te bevorderen, en licht de keuzes en de te prioriteren taken toe. Prioritering bij gemeenten en provincies vindt plaats in zowel de toezichtfase (ook vaak omschreven als toezichtstrategie) als in de sanctioneringsfase (ook vaak omschreven als sanctiestrategie). Met betrekking tot de sanctiestrategie wordt op gemeentelijk en provinciaal niveau, net als op landelijk niveau, aangesloten bij de LHS. Vooropgesteld wordt dat de term handhaving in de LHS ruim wordt opgevat en zowel het nalevingstoezicht als de sanctionering omvat. De definitie die in de LHS gegeven wordt is: “Het door toezicht bewerkstelligen en zo nodig met toepassing van

bestuursrechtelijke of strafrechtelijke middelen bereiken dat de regelgeving wordt nageleefd.” De definitie van de term sanctie wordt gegeven door “Straf of maatregel die wordt toegepast als rechtsregels worden overschreden” en moet dus niet verward worden met de term

interventie, die gedefinieerd wordt als “Actieve handeling om een geconstateerd probleem op te lossen.”

De LHS werkt volgens een 5-stappenplan, kort gezegd: stap 1 – positionering van de bevinding in de interventiematrix stap 2 – bepalen van verzwarende aspecten

stap 3 – bepalen of bestuurs- en/of strafrecht geïndiceerd is stap 4 – optreden met de interventiematrix

stap 5 – vastlegging.

De eerste stap heeft als uitgangspunt dat beoordeling van elke overtreding volgens een en dezelfde wijze plaats moet vinden, aan de hand van een aantal criteria. Die criteria zijn gebaseerd op de zwaarte van de overtreding en het gedrag van de overtreder. Deze beoordeling is globaal weergegeven in een zogenaamde interventiematrix75_{, waarvan} hieronder een (blanco) voorbeeld.

75 _{‘Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving’, 12 juli 2016, Gemeente Emmen; ‘Beleidsplan}

43 De segmenten geven in kleuren weer: rood - strafrechtelijk optreden is in ieder geval

aangewezen, oranje - bestuursrechtelijk (bestraffend) of strafrechtelijk optreden is aangewezen, geel - bestuursrechtelijk (herstellend) optreden is aangewezen. Nadat het bevoegde bestuursorgaan in stap 1 heeft bepaald in welk segment in de

interventiematrix de overtreding valt, bepaalt het of er eventueel sprake is van verzwarende of verzachtende omstandigheden (stap 2). Bij verzachtende argumenten wordt de in de

interventiematrix gepositioneerde bevinding één segment naar links en één segment naar onder verplaatst. Bij verzwarende argumenten, waaronder recidive, is de verplaatsing één segment naar rechts en één segment naar boven. In stap 3 kan uiteindelijk worden bepaald of bestuursrechtelijk of strafrechtelijk moet worden opgetreden en op welke wijze (stap 4). De LHS gaat uit van het principe zo licht mogelijk starten met een interventie gericht op herstel en bij het uitblijven van naleving snel een zwaardere interventie inzetten. Daartoe kiest het bestuursorgaan in geval van een overtreding in principe eerst de minst zware interventie. Dit houdt in dat alvorens een sanctie wordt opgelegd ook interventies niet zijnde sancties kunnen worden toegepast. Voor wat betreft de bestuursrechtelijke herstellende maatregelen is de volgorde van interventies van licht naar zwaar: aanspreken/informeren, waarschuwen/brief met hersteltermijn, bestuurlijk gesprek, verscherpt toezicht, last onder dwangsom, last onder bestuursdwang. Hieruit volgt dat er op grond van de LHS de mogelijkheid is om af te zien van sanctieoplegging (namelijk door bijvoorbeeld eerst een waarschuwingsbrief te sturen), maar dat bij uitblijven van herstel alsnog snel kan en zal worden overgegaan tot sanctionering. De LHS erkent dat er ook andere omstandigheden kunnen zijn om van sanctieoplegging af te zien, namelijk wanneer handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de

44 daarmee te dienen belangen of bij concreet zicht op legalisatie.76 Hierin klinkt duidelijk de beginselplicht tot handhaving door, en meer specifiek de bijzondere omstandigheden zoals geformuleerd door de Afdeling in 2004.77

Ook in handhavingsbeleid van omgevingsdiensten wordt aangesloten bij de LHS en ‘Programmatisch handhaven’. Beleid van de omgevingsdiensten omvat onder andere

prioriteiten met betrekking tot toezicht en handhaving. Met betrekking tot prioritering in het kader van de sanctieoplegging (de sanctiestrategie) gaan omgevingsdiensten uit van het principe van een passende interventie bij iedere bevinding: “Handhavers hanteren de sanctiestrategie bij iedere bevinding en maken daarbij gebruik van de in de strategie

opgenomen instrumenten.” Hiermee wordt beoogd een blijvende gedragsverandering bij de overtreder te realiseren.78 _{Omgevingsdiensten worden dus bij het uitoefenen van hun} handhavingstaak geacht zich te houden aan hun eigen (vastgestelde) handhavingsbeleid.

Interessant om te vermelden is dat in veel vastgestelde VTH-beleidsplannen beschreven wordt hoe om te gaan met handhavingsverzoeken. Zo wordt in het beleidsplan van de Gemeente Zaanstad beschreven dat “de afhandeling van een handhavingsverzoek dat betrekking heeft op een taak of een thema met een lage prioriteit in een later stadium wordt opgepakt” en in het beleidsplan van de Gemeente Haarlem dat “indien er een verzoek om handhaving wordt ingediend wordt hier altijd juridische capaciteit op ingezet (beginselplicht tot handhaving)”, in datzelfde beleidsplan van de Gemeente Zaanstad dat “handhavingsverzoeken worden wel altijd opgepakt of de activiteit nu hoge of lage prioriteit heeft. De heersende jurisprudentie is hier duidelijk over” en in het beleidsplan omgevingsrecht van de Gemeente Hilversum dat “gelet op de beginselplicht tot handhaving, een formeel handhavingsverzoek doorgaans een hoge prioriteit afdwingt”.79

Gelet op deze uitingen van bevoegde bestuursorganen in hun handhavingsbeleid kan geconcludeerd worden dat de bevoegde bestuursorganen doordrongen zijn van hun

76 _{‘Landelijke handhavingstrategie. Een passende interventie bij iedere bevinding’, versie 1.7, 24 april 2014; op}

pagina 8 staat: “Als legalisatie van de bevinding mogelijk is, is dat de aangewezen weg gelet op de hieruit voortvloeiende rechtszekerheid voor alle betrokkenen.”

77 _{ABRvS 30 juni 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AP4683; maar ook ABRvS 7 juli 2004,}

ECLI:NL:RVS:2004:AP8242.

78 _{Bijvoorbeeld ‘Uitvoeringskader Omgevingsdienst IJmond 2015-2018’, De Heemsteder 20 juli 2015; ‘VTH-}

Uitvoeringsprogramma 2019 Gemeente Zaanstad’, Gemeenteblad 2019, 87882 (Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied).SS

79 _{‘Beleidsplan Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving 2019-2021’, Gemeente Zaanstad, Gemeenteblad}

2018, 282434; ‘Beleidsplan VTH 2019 e.v.’, Gemeente Haarlem, 1 maart 2019; ‘VTH-Beleid omgevingsrecht, Hilversum’, Gemeenteblad 2017, 99675.

45 beginselplicht tot handhaving en op de hoogte zijn van de belangrijkste jurisprudentie

hieromtrent. Toch is het ook evident dat veel bevoegde bestuursorganen, als gevolg van een beperkte capaciteit, soms de grens opzoeken door bij verschillende categorieën overtredingen niet, of pas na een handhavingsverzoek, sanctionerend op te treden.