5 – Prioriteren bij het CBP (de AP)
5.3 Jurisprudentie beleidsregels CBP
In een uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 24 maart 2014 stond de hierboven
geschetste prioriteitsstelling bij de inzet van handhavingsinstrumenten uit de beleidsregels van 2011 van het (destijds nog) CBP ter discussie.104 Het CBP had een verzoek om een onderzoek ex artikel 60 Wbp van twee personen (appellanten) gekregen die stelden dat de
verzekeringsmaatschappij in de Verenigde Staten waarvan zij een
arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvingen, hun persoonsgegevens had doorgegeven aan drie recherchebureaus B, C en D. Twee van deze bureaus hadden in opdracht van de
verzekeringsmaatschappij de appellanten geobserveerd en derhalve persoonlijke gegevens over de persoonlijke omstandigheden van appellanten verzameld en doorgespeeld aan de verzekeringsmaatschappij. Het derde bureau had op verzoek van de verzekeringsmaatschappij medische informatie van een arts van het AMC verzameld en doorgestuurd naar de
verzekeringsmaatschappij. Voor zover het CBP bevoegd was (niet alle bedrijven waren namelijk in Nederland gevestigd), wees het dit verzoek af met toepassing van de
beleidsregels; er was niet voldaan aan de in artikel 4.1 van de beleidsregels genoemde criteria: er bestond geen vermoeden dat de overtredingen ernstig en structureel waren, dat veel mensen waren getroffen en dat door de inzet van handhavingsinstrumenten een effectief verschil kon worden gemaakt. Daarnaast vielen de gestelde overtredingen niet binnen de jaarlijkse
aandachtspunten van het CBP. Volgens het CBP was er bovendien geen aanleiding om van de in artikel 4.2 van dit beleid opgenomen afwijkingsmogelijkheid gebruik te maken en alsnog over te gaan tot het inzetten van handhavingsinstrumenten.105 De rechtbank was van oordeel dat het CBP op goede gronden kon besluiten niet tot handhaving over te gaan en daarmee ook geen onderzoek te verrichten.
Daarnaast stelde het CBP dat het verzoek om onderzoek moest worden onderscheiden van een handhavingsverzoek, aangezien de reactie op een verzoek om een onderzoek op basis van artikel 60 Wbp niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb.106
104 Rb. Amsterdam 26 maart 2014, ECLI:NL:RBAMS:2014:2313.
105 Namelijk de ‘zwaarwichtige gronden’ die zich hiertegen verzetten, zie de tekst van artikel 4.2 in de vorige
paragraaf. In onderhavig geval o.a. de afwezigheid van signalen van andere betrokkenen.
106 Artikel 60 van de Wbp bepaalt dat als het onderzoek geschiedt op verzoek van een betrokkene of een
59 Hier ging de rechtbank niet in mee en overwoog dat het verzoek om handhavend op te treden impliceert dat voorafgaand een onderzoek plaatsvindt en dat het verzoek in zoverre dus ondeelbaar is. Een verzoek om een onderzoek moest derhalve volgens de rechtbank gelijk gesteld worden met een aanvraag een besluit te nemen (een handhavingsverzoek).
De appellanten gingen tegen de uitspraak in hoger beroep.107 In deze uitspraak van 15 april 2015 oordeelde de Afdeling nogmaals dat het CBP zich terecht op het standpunt stelde dat niet was voldaan aan de (prioriterings)criteria in artikel 4.1 van de beleidsregels van het CBP. Het ging slechts om een individueel geval en het was volgens het CBP maar de vraag wat het effect van de inzet van handhavingsinstrumenten zou zijn. De Afdeling stelde dat de
bewoordingen van de artikelen 4.1 en 4.2 van de beleidsregels van het CBP de ruimte laat om óók in individuele gevallen over te gaan tot een onderzoek en, in het geval een overtreding wordt vastgesteld, tot handhavend optreden. In die zin werd het beleid door de Afdeling dus niet onredelijk geacht. Echter, naar het oordeel van de Afdeling had het CBP de beleidsregels in onderhavig geval op zodanige wijze toegepast dat de door een individuele natuurlijke persoon ingediende klacht niet in behandeling werd genomen. Of dit strookte met de beginselplicht tot handhaving of de beginselplicht om een onderzoek in te stellen (plicht tot adequaat toezicht) kwam niet ter sprake. Omdat de Wbp voor een groot deel gebaseerd is op Europees recht, beschouwde de Afdeling het handhavingsbeleid in het licht van het nuttig effect, een uitvloeisel van het beginsel van loyale samenwerking of unietrouw (artikel 4, lid 3, VEU).108 Deze unietrouw vormt de basis voor de wettelijk plicht tot handhaving (waaronder begrepen het toezicht) zoals ook besproken in paragraaf 2.4. De Afdeling vroeg zich af of de discretionaire ruimte die het CBP als nationale toezichthoudende autoriteit had en toepaste in onderhavig geval, het nuttig effect van het in de Privacyrichtlijn voorziene administratieve toezicht niet in gevaar bracht. Indien namelijk in alle gevallen verzoeken om behandeling van een klacht in individuele gevallen werden afgewezen, kon dat in strijd zijn met de
van Toelichting bij dit artikel vermeldt dat tegen deze mededeling of bericht staat – wegens ontbreken van een rechtsgevolg – geen bezwaar of beroep open staat; Kamerstukken II, 1997/98, 25892, 3, p. 182.
107 ABRvS 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1185, JB 2015/100, m.nt. G. Overkleeft-Verburg.
108 Kort gezegd houdt het nuttig effect in dat lidstaten geen maatregelen mogen nemen of handhaven die aan een
60 verplichtingen die voortvloeien uit artikel 28, derde lid109, van de Privacyrichtlijn110 in
samenhang met artikel 28, vierde lid111, van die richtlijn. De Afdeling stelde naar aanleiding van haar twijfels hierover het HvJ EU een prejudiciële vraag: biedt artikel 28 van EG Richtlijn 95/46 de nationale toezichthouders bij handhaving de ruimte om prioriteiten te stellen die ertoe leiden dat handhaving achterwege blijft in het geval dat slechts een individu of een kleine groep personen over de overtreding van de richtlijn klaagt?112 Deze vraag blijft evenwel onbeantwoord want de zaak is ingetrokken; de president van het HvJ EU heeft de doorhaling van de zaak gelast omdat de hoger beroepsprocedure bij de Afdeling door de appellanten is ingetrokken. Of het CBP volgens het HvJ EU de beleidsruimte had om te prioriteren in de afhandeling van handhavingsverzoeken door in alle gevallen verzoeken om behandeling van een klacht in individuele gevallen af te wijzen blijft daarmee onduidelijk.
Met de inwerkingtreding van de AVG in 2018, is het antwoord op deze vraag inmiddels wellicht ook minder van belang. In artikel 57, lid 1, sub f AVG is bepaald dat (nu) de AP klachten van betrokkenen behandelt en de inhoud van de klacht onderzoekt in de mate waarin dat gepast is en de klager binnen een redelijke termijn in kennis stelt van de vooruitgang en het resultaat van het onderzoek. Bovendien bepaalt lid 4 van datzelfde artikel dat “wanneer verzoeken kennelijk ongegrond of buitensporig zijn, met name vanwege hun repetitieve karakter, de toezichthoudende autoriteit op basis van de administratieve kosten … kan weigeren aan het verzoek gevolg te geven. Het is aan de toezichthoudende autoriteit om de kennelijk ongegronde of buitensporige aard van het verzoek aan te tonen.” De beleidsregels van het CBP van 2011 zouden onder het nieuwe regime dus in strijd zijn met de verordening. Immers, in deze beleidsregels was bepaald dat in alle gevallen handhavingsverzoeken die een
109 “3. Elke toezichthoudende autoriteit beschikt met name over:
– onderzoeksbevoegdheden (...);
– effectieve bevoegdheden om in te grijpen (...);
– de bevoegdheid om in rechte op te treden in geval van inbreuken op ter uitvoering van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen, of om die inbreuken onder de aandacht van het gerecht te brengen. Tegen beslissingen van de toezichthoudende autoriteit kan beroep bij de rechter worden aangetekend.”
110 Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming
van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens.
111 “4. Een ieder kan in eigen persoon of door middel van een vereniging die als zijn vertegenwoordiger optreedt
bij elke toezichthoudende autoriteit een verzoek indienen met betrekking tot de bescherming van zijn rechten en vrijheden in verband met de verwerking van persoonsgegevens. Hij wordt van het gevolg dat daaraan wordt gegeven in kennis gesteld. Een ieder kan meer bepaald bij elke autoriteit een verzoek indienen om de
rechtmatigheid van de verwerking te verifiëren, wanneer de krachtens artikel 13 van deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen van toepassing zijn. Hij wordt in ieder geval in kennis gesteld van het feit dat een verificatie heeft plaatsgevonden.”
61 individueel geval betroffen, zouden worden afgewezen, niet slechts kennelijk ongegronde of buitensporige gevallen. De huidig geldende beleidsregels van de AP van 2018 lijken dat evenwel niet te zijn; zoals hiervoor in paragraaf 5.2 toegelicht, is bij het opstellen van deze beleidsregels duidelijk uitgegaan van deze voorwaarden uit artikel 57 van de AVG.
In een latere uitspraak van een lagere rechter werd het prioriteringsbeleid van het CBP (de hierboven besproken ‘Beleidsregels handhaving van het CBP’ van 2011) als zodanig niet in strijd geacht met de Privacyrichtlijn. Zo concludeerde de Rechtbank Midden-Nederland dat het CBP de vrijheid heeft om keuzes te maken welke verzoeken het wel of niet verder onderzoekt en dat de uitvoering van de beleidsregels waarin het bestuursorgaan deze
prioritering heeft vastgelegd in dit concrete geval niet in strijd was met (het nuttig effect van) de Privacyrichtlijn.113 Een persoon (de eiser) had het CBP verzocht tot het opleggen van een boete aan de korpschef voor de mogelijk onrechtmatige verstrekking van politiegegevens die in strijd zou zijn met de Wet politiegegevens en de Privacyrichtlijn. In eerste instantie werd het verzoek afgewezen door het CBP. Zij besloot niet over te gaan tot een nader onderzoek naar de vermeende overtreding. Het CBP stelde zich op het standpunt dat het een
discretionaire bevoegdheid heeft om te bepalen wat voor soort onderzoek het in welk geval nodig acht. De rechtbank onderschreef dit standpunt, stelde vast dat de Privacyrichtlijn inderdaad een discretionaire ruimte bevatte voor het CBP, verwees daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015 en achtte het prioriteringsbeleid als zodanig niet in strijd met de Privacyrichtlijn.
Na een heroverweging in bezwaar was de klacht door het CBP alsnog inhoudelijk onderzocht maar had de uitkomst van dit onderzoek niet geleid tot het opleggen van een sanctie. Eiser beriep zich vervolgens op de beginselplicht tot handhaving en gebruikte daarvoor de term ‘beginselplicht tot beboeting’. Eiser verzocht daarmee specifiek tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Het CBP stelde dat het evenzo een discretionaire bevoegdheid heeft om te kiezen voor een handhavingsalternatief en dat het in het eigen beleid had vastgelegd dat in beginsel een last onder dwangsom wordt opgelegd indien herstel van de normschending mogelijk is. Daarnaast gaf het CBP aan dat het inzet op een meer informele aanpak om tot normconform handelen te komen en in onderhavig geval had gekozen om een
normoverdragend gesprek te voeren. De rechtbank oordeelde dat van een beginselplicht tot het opleggen van een boete geen sprake was maar dat de keuze om geen boete op te leggen en
62 te kiezen voor de informele aanpak, niet voldoende door het CBP was gemotiveerd. Zonder motivering op voorhand al afzien van het opleggen van een boete, wat het CBP in onderhavig geval had gedaan, kon volgens de rechter niet door de beugel en verder onderzoek om nadere informatie te vergaren was aangewezen. Het prioriteringsbeleid zelf werd door de rechtbank dus redelijk geacht maar de gebrekkige onderbouwing in de specifieke uitvoering van het prioriteringsbeleid zorgde er voor dat het CBP teruggefloten werd.
Verder gaf het CBP met betrekking tot de vermeende strijd met de Privacyrichtlijn nog aan dat het wel degelijk een globaal onderzoek had uitgevoerd naar aanleiding van het
handhavingsverzoek van eiser, zij het dat dit niet tot een verdergaand onderzoek en tot een boete had geleid. Het CBP lichtte toe dat zijn werkwijze op grond van de beleidsregels genuanceerder is dan wellicht uit de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015 volgde. Hoewel de praktijk er misschien op leek te wijzen dat individuele klachten nooit in behandeling zouden worden genomen, werden ook individuele verzoeken om handhaving altijd (tenminste summier) beoordeeld.
In een uitspraak van de Afdeling van 2016 ontstond onduidelijkheid over de rol van de
diezelfde ‘Beleidsregels handhaving van het CBP’ van 2011 in relatie tot de afwijzing van een handhavingsverzoek.114 Faillissementsverslagen waarin informatie over een appellant was opgenomen, waren gepubliceerd op internet en via de website van de curator direct
toegankelijk. Dit vond appellant een inbreuk op zijn recht op bescherming van zijn
persoonlijke levenssfeer en verzocht tot het opleggen van een last onder dwangsom aan de curator. Het CBP wees het handhavingsverzoek af onder verwijzing naar de beleidsregels, waarin onder andere was opgenomen dat het individuele karakter van de overtreding (de overtreding trof weinig mensen) het CBP kon nopen tot afzien van inzet van
handhavingsinstrumenten. In hoger beroep gaf het CBP aan dat het wel degelijk individuele beschermingsverzoeken in behandeling nam en dat het in individuele gevallen veelal overgaat tot informele interventies, zoals telefonische confrontaties, waarschuwingsbrieven en
normoverdragende gesprekken en dat deze werkwijze effectief is gebleken. Dit was voor de Afdeling voldoende om aan te nemen dat het onderhavige handhavingsverzoek niet reeds om die reden, en dus niet slechts op grond van de beleidsregels, niet in behandeling was
genomen. De Afdeling was daarmee van oordeel dat het nuttig effect van het in de
Privacyrichtlijn voorziene administratieve toezicht door het CBP niet in gevaar kwam. De
114 ABRvS 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2743, JOR 2017/172, m. nt. Chr.A. Alberdingk Thijm en E.H.
63 beoordeling van een mogelijke strijdigheid van de inhoud van de beleidsregels met de
Privacyrichtlijn lag daarmee niet meer voor.
Hoewel het hoger beroep uiteindelijk gegrond werd verklaard, bleek tijdens de procedure dat inmiddels geen overtreding meer plaats vond (de faillissementsverslagen waren inmiddels niet meer direct via de website van de curator toegankelijk). De Afdeling oordeelde dan ook dat het verzoek van appellant niet meer kon worden toegewezen. Of de Afdeling dit heeft gezien als een bijzondere omstandigheid waaronder handhaving niet van een bestuursorgaan kan worden gevergd is onduidelijk. Maar het feit dat geen overtreding meer plaatsvond en het handhavingsverzoek daarom niet kon worden toegewezen strookt niet met de opvatting van de Afdeling in haar uitspraak van 20 mei 2019 rondom het ‘specifiek interventiebeleid
natuurwetgeving’ van de NVWA, zoals ook besproken in hoofdstuk 3.115 In die uitspraak van de Afdeling was de omstandigheid dat de overtreding reeds was beëindigd, geen reden om niet te voldoen aan het handhavingsverzoek en af te zien van sanctionering. De conclusie van de AG die in deze zaak is gevraagd, kan wellicht te zijner tijd duidelijkheid verschaffen over hoe om te gaan met reeds ongedaan gemaakte overtredingen als bijzondere omstandigheid.116
Overigens wordt nog opgemerkt dat het nalevingstoezicht en de sanctionering door de AP qua karakter wellicht beter past in het financieel en economisch bestuursrecht dan in het algemeen bestuursrecht. Anders dan in het algemeen bestuursrecht (en het omgevingsrecht en milieu- en dierenwelzijnsrecht), waar de overtreding vaak eenvoudiger is vast te stellen, is het besluit tot over te gaan tot sanctieoplegging in het financieel en economisch bestuursrecht ingewikkelder van aard. Bij deze laatste categorie gaat namelijk aan het constateren van een (vermeende) overtreding vaak nog een uitgebreide onderzoeksfase vooraf, voordat een overtreding daadwerkelijk kan worden vastgesteld. Dit is ook de reden dat prioriteringsbeleid in deze sector van het bestuursrecht vooral is gericht op de toezichtfase (onderzoeksfase), namelijk de fase na melding of klacht van een derde belanghebbende maar vóór de (eventuele) vaststelling van de overtreding. Ook de AP moet dikwijls na klachten/meldingen/verzoeken van derden, al dan niet uitvoerig, onderzoek plegen alvorens zij kan vaststellen of sprake is van een
overtreding. In het ruimtelijk ordeningsrecht of het dierenwelzijnsrecht bestaat er naast prioriteringsbeleid in het nalevingstoezicht vaak een evenzo uitgebreid (of zelfs uitgebreider) prioriteringsbeleid in de sanctieoplegging. Een reden hiervoor zou kunnen zijn dat bevoegde bestuursorganen in dit rechtsgebied meer te maken hebben met meldingen, klachten en
115 ABRvS 20 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1615, M en R 2019/79, m.nt. W. Th. Douma.
64 handhavingsverzoeken over vermeende overtredingen die eenvoudiger vast te stellen zijn. Zoals reeds gesteld in paragraaf 2.5 zijn deze verzoeken vaak al vergezeld van het nodige bewijsmateriaal. Om bij grote aantallen van deze reeds geconstateerde overtredingen doelmatig te kunnen handhaven, lijkt prioritering in de sanctieoplegging onvermijdelijk.
5.4 Slot
Prioriteren in de afhandeling van klachten of handhavingsverzoeken (in wezen dus
prioritering in het nalevingstoezicht) zal in principe getoetst moeten worden aan de plicht tot het houden van adequaat toezicht (of de beginselplicht tot het instellen van een nader
onderzoek bij serieuze klachten). Of sprake is van adequaat toezicht zal dan onder andere afhangen van hoe het bevoegde bestuursorgaan het besluit onderbouwt, motiveert en/of voorbereidt.117
Omdat de Wbp (en thans de AVG) grotendeels Europeesrechtelijk is ingegeven komt deze nationale plicht tot het houden van adequaat toezicht minder in beeld. Of prioritering in handhavingsbeleid in het kader van het nalevingstoezicht geen schendingen van de Europeesrechtelijke normen met zich brengt, zal dan getoetst moeten worden aan het Europeesrechtelijke beginsel van de unietrouw (ook wel het beginsel van de loyale samenwerking of het daaraan verwante beginsel van het nuttig effect).
Omdat uit de Wbp en de Privacyrichtlijn geen verplichting voortvloeit om in alle gevallen waarin een handhavingsverzoek wordt gedaan gebruik te maken van de
handhavingsbevoegdheid van het CBP, mag het CBP ter nadere invulling van zijn toezichthoudende en handhavende taak (prioriterings)beleid vaststellen.
De beleidsregels van het CBP uit 2011 mochten volgens de Afdeling echter niet inhouden dat een afwijzing van een verzoek tot nader onderzoek enkel wordt afgewezen op het criterium (uit de beleidsregels) dat het een individueel geval betreft. Ingeval het CBP op grond van de beleidsregels ook individuele verzoeken in behandeling neemt en in individuele gevallen overgaat tot bijvoorbeeld informele interventies, hoeven deze beleidsregels niet in strijd met het nuttig effect van het in de Privacyrichtlijn voorziene administratieve toezicht worden geacht. Opstellen van prioriteringsbeleid is dus zeker mogelijk, mits individuele gevallen ook worden onderworpen aan een eerste beoordeling, hoe summier die beoordeling ook is. Overigens lijkt het hebben van een prioriteringsbeleid bij het AP in de nabije toekomst nog noodzakelijker dan ooit. Nu de AVG een grote uitbreiding van de privacyrechten met zich
65 brengt, zal dat hoogstwaarschijnlijk een toename van het aantal klachten tot gevolg hebben. Met de beperkte mankracht en middelen waar de AP per definitie mee te maken heeft, is het prioriteren in de afhandeling van deze klachten (in de vorm van prioriteringsbeleid)
66
6 – Conclusie
Tot handhaving bevoegde bestuursorganen ontkomen er niet aan om, gezien hun beperkte handhavingscapaciteit, te prioriteren in de handhaving. Het onderzoek beschreven in deze scriptie laat zien dat de bevoegde bestuursorganen met betrekking tot prioritering in de
sanctieoplegging moeten laveren tussen hun handhavingsbevoegdheid en de in de rechtspraak ontwikkelde beginselplicht tot handhaving. Hoewel bevoegde bestuursorganen soms de grens opzoeken door (tijdelijk) af te zien van handhavend optreden zijn zij zich terdege bewust van de heersende jurisprudentie omtrent de beginselplicht tot handhaving en met name ook de positie van het handhavingsverzoek daarin. In vrijwel elk handhavingsbeleid dat in dit onderzoek betrokken is, komt de beginselplicht tot handhaving letterlijk of anders wel in een