Drone-regulering maakt een vlucht
Een zoektocht naar geschikte wetgeving voor het gebruik van
drones met waarborgen van veiligheid, privacy en uitingsvrijheid
31 mei 2015
M.G.J. Gommer
Studentnummer: 10111816
Masterscriptie Informatierecht
Begeleider: B. van der Sloot
Inhoudsopgave
1. Introductie ... 3
2. Invloed van het gebruik van (vliegende camera’s) op fundamentele grondrechten ... 5
2.1 Uitingsvrijheid ... 5
2.2 Recht op privacy ... 6
2.3 Gegevensverzameling ... 7
2.4. De techniek bij het gebruik van drones verandert, de ethiek blijf hetzelfde ... 10
3. Luchtvaartwetgeving van toepassing op drones ... 11
3.1 Regulering drones ... 11
3.2 Overwegingen bij de introductie van een verbod op beroepsmatig gebruik ... 16
3.3 Consequenties van het onderscheid tussen recreatief en beroepsmatig gebruik ... 18
4. Discrepantie in wetgeving ... 20
5. Mondiale kwestie ... 26
6. Europese Unie aan de slag met drones ... 28
7. Terug naar Nederland: het kabinet maakt stappen ... 31
7. 1 Nieuwe regels beroepsmatig gebruik vanaf 1 juli ... 31
7.2 Beleidsvoornemen: introductie mini-‐drone vanaf 1 oktober ... 32
8. Invloed van voorgenomen regels op uitingsvrijheid, privacy en veiligheid ... 35
8.1 Verschillende operatoren, verschillende belangen ... 35
8.2 Invloed van de voorgenomen regels op uitingsvrijheid ... 36
8.3 Invloed van de voorgenomen regels op privacy ... 37
8.4 Invloed van de voorgenomen regels op veiligheid ... 37
9. Conclusie en aanbevelingen ... 39
10. Literatuur-‐ en jurisprudentielijst ... 42
10.1 Nieuwsartikelen ... 42
10.2 Tijdschriftartikelen ... 43
10.3 Boeken ... 44
10.4 Jurisprudentie ... 45
10.5 Wet-‐ en regelgeving ... 45
10.6 Overheidsdocumenten ... 46
10.8 Documenten Europese Unie ... 47
1. Introductie
De discussie over drones laaide op toen eind december 2014 door de rechter de eerste drone-boete in ons land werd opgelegd aan een professioneel fotojournalist. De boete bedroeg 1000 euro, waarvan 750 voorwaardelijk. Aanleiding was een vlucht met zijn zelfgemaakte drone boven een plaats delict in Vlaardingen. De drone werd daar door de luchtvaartpolitie uit de lucht gehaald, omdat deze een gevaar zou vormen in de aanvliegroute naar Rotterdam The Hague Airport. Het was daarbij irrelevant of de journalist daadwerkelijk foto’s maakte.1 Een kleine maand later, op 21
januari 2015 werd een boete van 350 euro opgelegd aan een particulier uit Utrecht, wegens ‘vliegen met een drone binnen de bebouwde kom, in de mist, zonder duidelijk zicht op het toestel.’ Hij maakte met zijn drone een filmpje van de Domtoren – gehuld in een deken van wolken - dat binnen een paar uur viral ging op het internet.2
De term drone – letterlijk ‘mannetjesbij’ – werd in de jaren 30 van de vorige eeuw opgeëist door het Amerikaanse leger.3 Drones worden om die reden vaak geassocieerd met militaire toepassingen en (in mindere mate) met andere publieke toepassingen, zoals handhaving, rampenbestrijding en opsporing. De mogelijkheden voor commercieel gebruik van deze kleine systemen zij echter oneindig.4 Allerlei technologieën kunnen eraan gekoppeld worden: Wi-Fi sensoren voor het creëren van een internet-hotspot, microfoons voor het opnemen van geluiden, warmtesensoren – voor het opsporen van hennepplantages – of systemen die IP-adressen herkennen van apparaten die in gebouwen staan waar de drones overheen vliegen.5 Internetwinkel Amazon is zelfs al begonnen met het ontwikkelen van een drone-bezorgservice.6 Veel van die ontwikkelingen staan echter nog in de kinderschoenen en het zal nog jaren duren voordat drones daadwerkelijk voor dergelijke doeleinden kunnen worden ingezet. De oneindige reeks aan toepassingsmogelijkheden maakt echter wel dat drones een groot groei- en werkgelegenheidspotentieel hebben. Er zijn schattingen dat de wereldwijde markt voor drones de komende tien jaar met $ 73.8 miljard zal groeien.7
Hoewel drones dus met allerlei sensoren kunnen worden uitgerust, is het overgrote deel van de drones dat vandaag de dag op de markt wordt geïntroduceerd uitgerust met een camera, inclusief
1 NOS, ‘Fotojournalist krijgt boete om drone’, 23 december 2014 2 NOS, ‘Lage boete voor dronefilm Domtoren’, 21 januari 2015
3 C. Cole, ‘Rise of the Reapers: A brief history of drones’, Drone Wars UK, 6 oktober 2014 4 COM(2014) 207 final, 8 april 2014
5 G.G.J. Knoops, ‘Politie-drones boven uw tuin?’ NJB, 42, 2920-2927
6 C. Johnston, ‘Amazon to begin testing same-day delivery drones in Cambridge’, The Guardian, 12 november 2014 7 R. de Vries, ‘Nederlandse markt voor drones ondanks populariteit nog klein’, 28 juli 2015
gespecialiseerde software om de verzamelde informatie te verwerken.8 En het zijn juist die camera’s
die het gebruik van de drone voor de gemiddelde consument zo aantrekkelijk maken en die ervoor zorgen dat de commerciële drone-markt hoogtijdagen viert. De vliegervaring is uniek, maar ondergeschikt aan het terugkijken – en delen – van de gemaakte beelden achteraf. Het zijn camera’s die vliegen en daardoor vanuit verschillende perspectieven overzichtsbeelden kunnen maken. Dat maakt de drones ook interessant zijn voor bijvoorbeeld de journalistiek. Drones kunnen een belangrijke operationaliserende rol spelen in het proces van nieuwsgaring. Denk bijvoorbeeld aan het filmen van een gijzeling, een mogelijk gewelddadig protest of onbegaanbaar gebied na een aardbeving. 9 We zien in Nederland, maar ook in de rest van de wereld, inderdaad een groeiende wens van journalisten deze tuigjes in te zetten.10 Tegelijkertijd staat het gebruik van drones op gespannen voet met een ander fundamenteel grondrecht van burgers: het recht op privacy. Bovendien zal de toename in gebruik van deze systemen invloed hebben op veiligheid in het luchtruim.
Drones zijn relatief nieuw en ontwikkelen zich razendsnel. Mogelijk is de huidige regelgeving nog niet voldoende op ze ingericht. Zoals met de meeste nieuw opkomende technologieën, brengt de ontwikkeling van drones nieuwe uitdagingen en risico’s met zich mee en daarmee de mogelijke noodzaak van nieuwe regulering. Het zijn immers meer dan ‘gewone’ bevestigde camera’s, nu ze grotere gebieden kunnen observeren en moelijker waarneembaar zijn. Het zijn ook niet zomaar ‘normale’ luchtvaartuigen, nu de gekoppelde camera invloed heeft op de manier waarop ze worden ingezet en waardoor grondrechten als uitingsvrijheid en privacy een rol gaan spelen. De regelgeving moet zo zijn ingericht dat enerzijds veiligheid wordt gewaarborgd, maar anderzijds ook de fundamentele vrijheden van de burger.
Welke regelgeving is op dit moment op drones van toepassing en zijn deze regels – gelet op de razendsnelle ontwikkeling van deze systemen – wel afdoende? En zo nee, hoe dient die regelgeving zo ingericht te worden dat veiligheid en fundamentele vrijheden van de burger gewaarborgd blijven? Dat zijn belangrijke vragen, die op dit moment onderwerp zijn van veel discussie op nationaal, Europees en internationaal niveau.
8 Een drone hoeft niet per se met camera uitgerust te zijn om als drone te kwalificeren, maar hier zal verder met de term
‘drone’ geduid worden op een apparaat met daaraan gekoppelde camera. Dit om het onderscheid duidelijker te maken met bijvoorbeeld een modelvliegtuig die niet is uitgerust met camera.
9 J. Steins Bisschop, ‘Drone Journalism’, Financieel Dagblad, 7 maart 2015; NRC, ‘Aardbeving Nepal: drone toont
verwoestingen Kathmandu’, 28 april 2015
2. Invloed van het gebruik van (vliegende camera’s) op fundamentele
grondrechten
2.1 Uitingsvrijheid
Waar het gebruik van deze vliegende camera’s nog in opkomst is, zijn niet-vliegende camera’s al lang niet meer weg te denken uit de huidige samenleving.11 Voor bijvoorbeeld journalisten zijn ze
de afgelopen decennia onmisbaar geworden. Als sinds de jaren 30 worden camera’s dagelijks ingezet ten behoeve van de informatieverzameling.12 Die camera’s hebben op zichzelf al een flinke
ontwikkeling doorgemaakt: van zwart-wit naar kleur, van analoog naar digitaal, van stilstaande beelden naar bewegende beelden. Tegenwoordig kunnen camera’s worden uitgerust met een highpower zoom, soms zelfs met gezichtsherkenning en/of nummerplaatherkenning.13 Al deze ontwikkelingen hebben het verzamelen van informatie nog gemakkelijker gemaakt.
Volgens het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) verdienen journalisten op grond van artikel 10 EVRM bescherming als ‘social watchdogs’ van de democratie.14 En om hun rol als waakhond optimaal te kunnen vervullen, is het van belang dat journalisten op een snelle en effectieve manier nieuws kunnen garen. Zij zijn daarbij altijd op zoek naar nieuwe middelen om het proces van nieuwsgaring te vergemakkelijken.15 Het filmen van gebeurtenissen vanuit een ander perspectief – bijvoorbeeld vanuit de lucht – kan bijvoorbeeld van sterk toegevoegde waarde zijn voor de informatieverzameling. De afgelopen jaren werden om die reden al steeds vaker nieuwshelikopters ingezet (in combinatie met een camera met high-power zoom), maar het gebruik daarvan vereist een hoop organisatie en de kosten zijn hoog. Drones bieden uitkomst. De journalistiek wordt door het gebruik van drones goedkoper (dure helikopters worden ingewisseld door drones), veiliger (oorlogsverslaggevers kunnen vervangen worden door drones), de beelden worden mooier (een goede drone is over het algemeen stabieler dan een steadycam), en camera's komen op plekken die voorheen onbegaanbaar waren, bijvoorbeeld voor het filmen van natuurrampen16, oorlogsgebieden17 of Antarctica18. Een drone kan van grote hoogte, een nieuw
11 De wet hanteert een zeer brede definitie van camera’s. De regels gelden voor alle technische hulpmiddelen om een
afbeelding te vervaardigen. Daaronder vallen alle soorten foto-, film- en videocamera's, inclusief webcams, camera's in mobiele telefoons en bewakingscamera's.
12 T. Moran, ‘Introduction to the History of Communication: Evolutions & Revolutions’. Peter Lang Publishing, 2010.
p. 181
13 J. Mortelé, H. Vermeersch, E. De Pauw, W. Hardyns, F. Deprins, Cameratoezicht in de openbare ruimte. Ook wie weg is, is gezien? (Reeks Politiestudies, nr. 6), Maklu-Uitgevers 2003
14 EHRM 26 april 1979, nr. 6538/74 (Sunday Times/Verenigd Koninkrijk) EHRM 26 november 1991; EHRM 23
september 1994, nr. 15890/89 (Jersild v. Denmark),
15 J.V. Pavlik, Journalism and New Media, New York: Columbia University Press 2001, p. 49 16 NRC, ‘Aardbeving Nepal: drone toont verwoestingen Kathmandu’, 28 april 2015
perspectief bieden op belangrijke nieuwsevenementen.19 Nu hun mobiliteit het bovendien mogelijk
maken om snel ter plaatse te zijn, kunnen drones een essentiële operationaliserende rol spelen in het proces van nieuwsgaring.
Om al de voorgenoemde redenen is het niet vreemd dat we in Nederland een groeiende wens zien van beroepsjournalisten deze systemen in te zetten. De Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) - de vereniging en vakbond die de belangen behartigt van mensen die werkzaam zijn als journalist in de breedste zin des woords - heeft duidelijk gemaakt dat journalisten graag meer gebruik zouden willen maken van drones in het kader van nieuwsgaring.20 De inzet van drones voor journalistieke doeleinden wordt inmiddels aangeduid als drone journalism. Ook individuen die niet behoren tot de traditionele media zetten drones echter steeds vaker in om beelden te maken, terug te kijken en te delen met vrienden (bijvoorbeeld op social media). Het verdient opmerking dat het begrip ‘journalist’ in dit digitale tijdperk niet meer zo strak omlijnd is als vroeger.21
2.2 Recht op privacy
Het gebruik van (niet-vliegende) camera’s staat op gespannen voet met het recht op privacy van de burgers.22 Waar de journalist zich kan beroepen op de vrijheid van meningsuiting, kan de burger zich beroepen op zijn recht op privacy wanneer hij meent dat een journalist door middel van het gebruik van een camera inbreuk heeft gemaakt op dit fundamentele recht. Waar precies de grens ligt – in welke situatie welk recht prevaleert - is volgens het EHRM afhankelijk van de omstandigheden van het geval.23
Er moet altijd een belangenafweging gemaakt worden tussen beide grondrechten. Of de publicatie bijvoorbeeld bijdraagt aan een maatschappelijk debat, de mate van inbreuk en de wijze van nieuwsgaring zijn hierbij van groot belang.24 Onder bijzondere omstandigheden mogen journalisten
– en alleen journalisten – in het geheim filmen. De vrije nieuwsgaring kan hiervoor een zwaarwegend belang zijn.25 Ook de Leidraad van de Journalistiek, opgesteld door de Raad van de
17 Telegraaf, ‘Drone filmt platgebombardeerde stad Syrie’, 6 mei 2015
18 S. Grossman, ‘This Stunning Drone Footage Will Convince You Antarctica’s the Most Gorgeous Place on Earth’, Time, 1 mei 2015, Time.com
19 E. Lammers, ‘Drone Journalistiek’, Mediaforum 2015-1, p. 13
20 ‘NVJ/NVF wil duidelijkheid over gebruik drones door fotojournalisten’, NVJ 16 september 2013, NVJ.nl 21 EHRM 14 april 2009, nr. 37374/05 (Társaság a Szabadságjokér/Hongarije), r.o. 27. Zie ook M. Oosterveld &
M.A.A. Oostveen, ‘Van ‘public watchdog’ naar ‘public watchblog’: het EHRM en journalistieke weblogs’, Mediaforum 2013-6, p. 173-179
22 Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM), artikel 8.
23 EHRM 24 juni 2004, nr. 59320/00, r.o. 51 en 69 (Von Hannover/Germany I); EHRM 7 februari 2012, nr. 39954/08 (Axel Springer)
24 Zie ook Eva Lammers, ‘Drone Journalistiek’, Mediaforum 2015-1, p. 16-18 25 EHRM 24 februari 2015, nr. 21830/09 (Haldimann v. Zwitserland)
Journalistiek, kan een kader bieden.26 Hierin staan ethische normen die aardig in lijn zijn met de
jurisprudentie van het EHRM. De journalist mag de privacy van personen niet verder aantasten dan in het kader van zijn berichtgeving redelijk noodzakelijk is en het voor langere tijd lastig vallen van personen, hinderlijk volgen of schaduwen is in beginsel niet toegestaan.27
Een drone zou wel eens een verdergaande privacy inbreuk kunnen plegen dan ‘gewone’ camera’s. Dit heeft voornamelijk te maken met de al eerder genoemde unieke kenmerken van drones, die het gebruik ervan juist zo aantrekkelijk maken voor de journalistiek. Het belangrijkste verschil met ‘normale’ camera’s zit hem in het gebied dat wordt geobserveerd.28 Dat gebied is voor drones veel groter, waardoor ook meer irrelevante zaken worden geregistreerd. Daarnaast vallen drones doorgaans minder op dan gewone camera’s, ze zijn – mede afhankelijk van hun grootte, kleur en vorm - moeilijker waarneembaar.29 In sommige gevallen zijn ze zo klein, dat ze helemaal niet meer gezien kunnen worden. Drones zijn er tegenwoordig ook in de vorm van vogels of insecten, waardoor ze – zeker wanneer ze op grote hoogte vliegen – nog maar moeilijk van ‘echt’ te onderscheiden zijn. Als laatste zijn drones moeilijker te koppelen aan een specifieke situatie dan een camera.30 Van een drone die ergens in de lucht rondvliegt zal lang niet altijd duidelijk zijn waarom dat gebeurt. Denk bijvoorbeeld aan de rondcirkelende camera’s boven Parijs in februari.31 Het was twee nachten lang een raadsel wie er achter de drones zaten die boven de stad vlogen. Er werden in totaal tien onbemande vliegtuigjes gezien, onder meer bij de Eiffeltoren, de Place de la
Concorde en boven de Amerikaanse ambassade. Het leidde tot angst onder de bevolking, de drones
werden immers vlak na de aanslagen op Charlie Hebdo gesignaleerd. Uiteindelijk zijn drie journalisten van Al Jazeera gearresteerd.32
2.3 Gegevensverzameling
Het gebruik van drones met camera’s waarbij beelden worden geregistreerd en opgeslagen kunnen inbreuk maken op een specifiek aspect van het recht op privacy maken: er kan dan sprake zijn van een onrechtmatige verwerking van persoonsgegevens Het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie maakt - in tegenstelling tot het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens - een onderscheid tussen het recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn
26 Rechtbank 's-Gravenhage 7 september 2011, LJN BU3521 (Pretium telecom tegen TROS) 27 Leidraad voor de Journalistiek, paragraaf 2.4
28 B. Schermer en M. Van der Heide, ‘Privacyrechtelijke aspecten van drones’, NJB 2013/1605, p. 3-5 29 E. Lammers, ‘Drone Journalistiek’, Mediaforum 2015-1, p. 13
30 Ibid.,
31 NOS, ‘Drones gesignaleerd boven Parijs’, 24 februari 2015
woning en zijn communicatie enerzijds33, en het recht op bescherming van de hem betreffende
persoonsgegevens anderzijds.34 Het zijn nauw verbonden, maar afzonderlijke rechten.35 Gaat een gegeven over een geïdentificeerde of identificeerbare persoon, dan is er sprake van een persoonsgegeven en wordt dit persoonsgegeven verwerkt 36 , dan is de Europese dataprotectierichtlijn van toepassing en dat betekent dat aan de verwerking bepaalde eisen zijn verbonden.37 Video-opnames en camerabeelden zijn goede voorbeelden van persoonsgegevens.38 Verwerking van deze gegevens is alleen toegestaan als de wet dat toestaat, bijvoorbeeld wanneer aan het toestemmingsvereiste voldaan is. 39 In Nederland wordt deze verwerking van persoonsgegevens genormeerd door de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), een implementatie van de Europese richtlijn.40
Wanneer een drone is uitgerust met camerasysteem, kan sprake zijn van verwerking van persoonsgegevens.41 Van identificatie van de betrokken individuen hoeft bij het gebruik van drones echter niet per definitie sprake te zijn. In 2004 stelde het College Bescherming Persoonsgegevens (Cb) nog dat luchtopnames (zowel foto als video) die niet uitvergroot kunnen worden totdat personen duidelijk zichtbaar zijn, niet als persoonsgegevens worden aangemerkt. Hetzelfde geldt voor beelden van mensenmassa’s of verkeersstromen.42 Echter, wanneer de opnames van drones wel herleidbaar zijn tot personen – namelijk wanneer het gezicht van de persoon op de foto of video kenbaar is – dan zal volgens het Cbp wel sprake zijn van een persoonsgegeven.43 Het is niet helemaal duidelijk of de videopnames van huizen aangemerkt kunnen worden als persoonsgegevens. Als ook het huisnummer zichtbaar is of wanneer de afbeelding van het huis tezamen met andere informatie – zoals bijvoorbeeld de energierekening - openbaar wordt gemaakt, zal het huis mogelijk indirect herleidbaar zijn tot een persoon en kan het daarmee als een
33 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PbEG 2000, C 364/01), art. 7 34 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (PbEG 2000, C 364/01), art. 8
35 Zie ook B. van der Sloot, ‘De nieuwe consumentenrechten in de Algemene verordening gegevensbescherming:
vergeten worden, dataportabiliteit en profilering’, Tijdschrift voor Consumentenrecht & Handelspraktijken 2012-6, p. 250-251
36 Richtlijn nr. 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 23 november 1995
betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens (PbEG 281/31), artikel 2 sub a en sub b.
37 Idem, artikelen 7 – 12.
38 Zie ook HvJ, uitspraak 11 december 2014, Arrest in zaak C-212/13. De richtlijn betreffende de bescherming van
persoonsgegevens is van toepassing op video-opnames die worden gemaakt met behulp van een bewakingscamera die door een persoon aan zijn huis is bevestigd en op de openbare weg is gericht.
39 Zie artikel 7 Rpb. Toestemming is één van de grondslagen voor verwerking van persoonsgegevens. 40 Wet van 6 juli 2000, houdende regels inzake de bescherming van persoonsgegevens (Wet bescherming
persoonsgegevens), Stb.2000, 302 en 2001, 337.
41 Denk ook aan drones die zijn uitgerust met microfoons, IP-herkenning en hittesensoren. Ook dan kan sprake zijn van
verwerking van persoonsgegevens.
42 A.H.C.M. Smeets, Camera’s in het publieke domein: Privacynormen voor het cameratoezicht op de openbare orde.
Den Haag: CPB 2004, p. 35
persoonsgegeven worden aangemerkt 44 Het verdient verder opmerking dat het begrip
‘persoonsgegevens’ de laatste jaren enorm is opgerekt, door zowel het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP), als door de Artikel 29 Werkgroep.45 De privacy toezichthouders hanteren nu een breed begrip, waarbij ‘individualisering’ al voldoende kan zijn voor identificatie. Het is daarbij niet relevant of iemands identiteit daadwerkelijk bekend wordt, maar of iemand te onderscheiden (te individualiseren) is binnen een groep.46
Een belangenafweging tussen de vrijheid van meningsuiting en gegevensbescherming is ingebouwd in artikel 7 van de Europese dataprotectierichtlijn en in artikel 8 van de Wet bescherming persoonsgegevens. Vrijheid van meningsuiting kan – zo stelde het Hof in het arrest Kleintje
Muurkrant – een gerechtvaardigd belang vormen, waarbij het privacybelang van de betrokkenen
niet prevaleert.47 De al eerdergenoemde criteria, zoals de mate van de inbreuk en wijze van nieuwsgaring zijn ook hier doorslaggevend. Het belang van de vrijheid van meningsuiting zal zwaarder wegen wanneer een misstand aan de kaak wordt gesteld. Een journalist hoeft dan dus geen toestemming te vragen voor de verwerking van persoonsgegevens - bijvoorbeeld bij het maken en publiceren van een foto - nu de vrijheid van meningsuiting in bepaalde gevallen een gerechtvaardigd belang kan vormen voor verwerking van de persoonsgegevens. Het potentiële gevaar van privacy-wetgeving voor de persvrijheid was hiermee afgewend.48
In artikel 9 van de dataprotectierichtlijn en artikel 3 Wet bescherming persoonsgegevens is echter nog een extra waarborg voor journalisten ingebouwd, de ‘journalistieke exceptie’, waarin staat dat delen van de wet niet van toepassing zijn op onder meer journalistieke werkzaamheden.49 De (Europese) wetgever heeft strijd met de vrijheid van meningsuiting duidelijk willen vermijden. Gaat het om de beoordeling van de rechtmatigheid van een publicatie, dan komt men in Nederland – zo blijkt uit het hiervoor besproken arrest Kleintje Muurkrant – echter goed uit de voeten met de ‘gerechtvaardigd belang’-toets. De rechter zal de vrijheid van meningsuiting en de bescherming van persoonsgegevens tegen elkaar afwegen, met inachtneming van de omstandigheden van het concrete geval. 50 In het Satamedia arrest, een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese
44 B. Van der Sloot, ‘De wegen van Google zijn ondoorgrondelijk: Over Street view en dataprotectie’, Privacy & Informatie 2011-4, p. 178-179.
45 Dit is het onafhankelijke advies- en overlegorgaan van de Europese Privacytoezichthouders.
46 Artikel 29 Werkgroep, Advies 4/2007 over het begrip persoonsgegeven (WG 136), Brussel 20 juni 2007, p. 17 47 Hof ’s-Hertogenbosch 1 februari 2011, Mediaforum 2011-4, nr. 10 m.nt. Quinten
Kroes.
48 W. Hins, ‘De journalistieke exceptie en de bescherming van persoonsgegevens – Laveren tussen twee grondrechten’, Mediaforum 2013-4, p. 99
49 T. Schiphof ‘De onduidelijke journalistieke exceptie in de Wet bescherming persoonsgegeven’, Mediaforum 2008-5,
p. 208-211.
50 Zie ook W. Hins, ‘De journalistieke exceptie en de bescherming van persoonsgegevens – Laveren tussen twee
Unie, is overigens bepaald dat het begrip ‘journalistiek’ in het belang van de vrijheid van meningsuiting ruim moet worden uitgelegd. In het internettijdperk is het niet meer te koppelen aan het werkzaam zijn voor een mediabedrijf en ook niet meer gebonden aan een medium.51 Dit komt overeen met de benadering van het Europese Hof van de Rechten van de Mens (EHRM).52
2.4. De techniek bij het gebruik van drones verandert, de ethiek blijf hetzelfde
De afgelopen jaren zijn regels ontwikkeld voor het gebruik van camera’s door journalisten. Welk grondrecht prevaleert, hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. Enerzijds dient daarbij rekening gehouden te worden met de rol die journalisten spelen als waakhonden van de democratie, anderzijds dient de kwetsbare positie van burgers als het gaat om hun recht op privacy en de daaruit voortvloeiende gegevensbescherming in overweging te worden genomen.
De unieke eigenschappen maken dat een drone, uitgerust met camera, voor meerdere doeleinden kan worden ingezet. Maar of het grote gevolgen heeft voor het hiervoor besproken toetsingskader, wanneer de uitingsvrijheid van de journalist botst met het recht op privacy van de burger, dat is nog maar te bezien. Alle normen uit de jurisprudentie kunnen rechtstreeks worden toegepast op het gebruik van drones. Of de journalist nou een telelens heeft gebruikt vanaf de grond of een drone vanuit de lucht, in beide gevallen moet beoordeeld worden of de journalistiek zich heeft gehouden aan de journalistieke ethiek. Is dat niet het geval, dan kan in beide gevallen sprake zijn van onzorgvuldige journalistiek en dan is de publicatie onrechtmatig. De drone – met daaraan een gekoppeld camerasysteem - is simpelweg een nieuwe wijze van nieuwsgaring. De techniek is veranderd, maar de ethiek blijft hetzelfde. 53 Wel zal de afweging – de omstandigheden van het geval in aanmerking genomen – wellicht vaker in het voordeel van het recht op privacy van de burger uitvallen. Een drone maakt immers mogelijk een ernstiger inbreuk op dit grondrecht dan een normale camera, als gevolg van haar flexibiliteit en moeilijke waarneembaarheid.
Het EHRM en het Hof van Justitie hebben verduidelijkt dat de begrippen ‘journalist’ en ‘journalistiek’ niet meer zo strak omlijnd zijn als vroeger. Ieder persoon, dus niet alleen beroepsjournalisten, die een drone inzet om een nieuwswaardig evenement vast te leggen en die opname vervolgens online publiceert, kan – gelet op de jurisprudentie van de Europese rechters - als journalist kwalificeren.
51 HvJ EG 16 december 2008, C-73/07, Tietosuojavaltuutettu/Satakunnan Markkinapörssi Oy en Satamedia Oy, Mediaforum 2009-2, nr. 5 m.nt. Q.R. Kroes
52 EHRM 14 april 2009, nr. 37374/05 (Társaság a Szabadságjokér/Hongarije), r.o. 27
3. Luchtvaartwetgeving van toepassing op drones
3.1 Regulering drones
Wie zich wel eens in het onderwerp heeft verdiept, weet dat de term drone in vakbladen en wetenschappelijke artikelen eigenlijk maar zelden wordt gebruikt. Vaker wordt voor de termen UAV (Unmanned Aircraft Vehicles) of UAS (Unmanned Aircraft System) gekozen, in het Nederlands vertaald naar ‘onbemande luchtvaartuigen’.54 Die benaming verklapt het al, ze worden behandeld als luchtvaartuigen waarop luchtvaartwetgeving van toepassing is.55 Binnen Europa geldt specifiek voor onbemande luchtvaartuigen dat ze op Europees niveau worden gereguleerd wanneer ze zwaarder zijn dan 150 kg.56 Nu echter vrijwel alle drones die op de markt worden gebracht minder dan 150 kilo zijn, zal over het algemeen Nederlandse wetgeving van toepassing zijn.
54 Inspectie Leefomgeving en Transport, ‘Informatiebulletin lichte onbemande luchtvaartuigen UAS – unmanned
aircraft systems’, september 2013.
55 De term RPAS (Remotely Piloted Aircraft System) wordt ook gebruikt, maar impliceert dat een drone altijd door een
piloot word bestuurd. Dat is verwarrend, nu een drone kan ook volledig autonoom vliegend kan zijn. Het is in Nederland overigens nog wel verboden om met een autonoom vliegende drone te vliegen.
56 Verordening (EU) 216/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 20 februari 2008 tot vaststelling van
gemeenschappelijke regels op het gebied van burgerluchtvaart en tot oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart (PbEU L 311), bijlage II
Tabel 1 - Regulering Onbemande luchtvaartsystemen
Type Uitvoering Gewicht Regelgeving
Onbemande luchtvaart-systemen
Recreatief/bedrijfsmatig < 150 kg Nationaal gereguleerd
Bedrijfsmatig (ook gespecialiseerde vluchtuitvoeringen) > 150 kg Europees gereguleerd Staasgebruik (militaire, douane-, politie- of soortgelijke diensten) n.v.t. Nationaal gereguleerd
Om dus te begrijpen wat in ons land met een gemiddelde drone wel en niet mag, moeten we ons verdiepen in de Nederlandse luchtvaartwetgeving. In Nederland zijn twee ministeries verantwoordelijk voor die luchtvaartwet- en regelgeving: het Ministerie van Defensie (MvD) en het
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM).57 De Inspectie Leefomgeving en Transport (IL&T) is de instantie die naleving van de gestelde regels bewaakt en stimuleert.58 Sinds 1958 is er de Luchtvaartwet, die stapsgewijs is vervangen door de Wet Luchtvaart van 18 juni 1992. In deze wet wordt een luchtvaartuig omschreven als “een toestel, dat in de dampkring kan worden gehouden ten
gevolge van krachten, die de lucht daarop uitoefent, anders dan de krachten van de lucht tegen het aardoppervlak”.59 Die definitie is opzettelijk technologie-onafhankelijk geformuleerd, zodat tal van voertuigen onder de wet kunnen vallen. De wet bevat met name regels voor “een veilig, ordelijk en vlot verloop van het luchtverkeer” boven Nederland en een deel van de Noordzee.
De Nederlandse wetgever achtte het niet wenselijk alle soorten luchtvaartuigen gelijk te behandelen. 60 In 1992 werd daarom het Luchtverkeersreglement ondertekend, dat nadere regels
stelde. 61 Modelluchtvaartuigen en licht onbemande luchtvaartuigen werden in het
Luchtverkeersreglement aangewezen als bijzondere luchtvaartuigen, waarop delen van de Wet Luchtvaart niet van toepassing waren.62 Het Luchtverkeersreglement bevatte bovendien de precieze definities van deze bijzondere luchtvaartuigen. Het licht onbemand luchtvaartuig werd gedefinieerd als “een luchtvaartuig - niet zijnde een modelluchtvaartuig of onbemande vrije ballon - waarvan de totale startmassa niet meer dan 150 kg bedraagt en de maximale snelheid lager is dan 129, 64 km/u (70 knopen)” 63;een modelluchtvaartuig als “een luchtvaartuig van geringe afmeting, niet in staat
een mens te dragen, waarvan de totale startmassa niet meer dan 25 kg bedraagt.”64 Die definities wekken enige verwarring, nu een modelluchtvaartuig in feite ook een onbemand luchtvaartuig is. Op basis van deze definities was is gewicht doorslaggevend. Is het onbemande luchtvaartuig lichter dan 25 kilo, dan pas mag het een modelluchtvaartuig genoemd worden.
Niet alleen moesten bijzondere luchtvaartuigen uitgezonderd worden van bepaalde verplichtingen uit de Wet Luchtvaart, ook moest er voor sommige categorieën - vanwege hun bijzondere aard -
57 Wet luchtvaart van 18 juni 1992 Stb. 1992, 368, art. 1.4
58 Inspectie Leefomgeving en Transport, ‘Informatiebulletin lichte onbemande luchtvaartuigen UAS – unmanned
aircraft systems’, september 2013.
59 Wet luchtvaart van 18 juni 1992 Stb. 1992, 368, art. 1.1 60 Wet luchtvaart van 18 juni 1992 Stb. 1992, 368, art. 1.2
61 Besluit van 18 december 1992, houdende regelen ter bevordering van de veiligheid en de regelmaat van het
luchtverkeer (luchtverkeersreglement), Stb. 1992, 726. Het reglement is vervallen per 12 december 2014.
62 Stb. 1992, 726, art. 1a lid 1 63 Stb. 1992, 726., art 1a lid sub c 64 Stb. 1992, 726, art 1a lid sub d
Regeling Modelvliegen
Van toepassing op modelvliegtuig (=
onbemand luchtvaartuig van minder dan 25 kg)
Niet van toepassing op onbemande luchtvaartuigen
> 25 kg
specifieke regelgeving komen. Artikel 56 van het Luchtverkeersreglement stelde dat “onze minister
nadere regels kan stellen ten aanzien van vluchten waarbij door de aard van het luchtvaartuig of het doel van de vlucht niet kan worden voldaan van bij of krachtens hoofdstuk III van de in dit besluit gestelde regels”65. Zo geschiedde, op 2 december 2005 werd de Regeling Modelvliegen ondertekend, waarin aparte regels voor modelvliegtuigen werden opgenomen.66 Want, zo luidde de nota van toelichting: “gelet op de aard van het modelvliegtuig is het evident dat niet kan worden
voldaan aan tal van verplichtingen van dat hoofdstuk.” De modelvliegtuigen werden in de regeling
aangewezen als onbemande luchtvaartuigen, bedoeld in artikel 5.7, derde lid van de Wet Luchtvaart.67 Degene die het apparaat bestuurt, wordt geacht gezagvoerder te zijn waarop de verplichtingen van de Wet Luchtvaart van toepassing zijn. Die gezagvoerder/bestuurder blijft – in tegenstelling tot ‘normale luchtvaartuigen’ - aan de grond en “derhalve vereist de veiligheid van het
modelvliegen in de eerste plaats goed zich vanaf de grond op het modelvliegtuig en het luchtruim daaromheen.”68 In de nota van toelichting werd bovendien benadrukt dat de Regeling Modelvliegen van 2005 regels bevat voor modelvliegtuigen waarvan de totale startmassa niet meer dan 25 kg bedraagt.69
Langzamerhand werd duidelijk dat de regelgeving verdere aanpassing behoefde. De wetgever stelde dat “door de sterke groei in operaties van lichte onbemande luchtvaartuigen en
modelluchtvaartuigen die een beroepsmatig karakter hebben, het wenselijk wordt geacht om in de Regeling Modelvliegen duidelijker het onderscheid te formuleren tussen laatstgenoemde operaties
65 Hoofdstuk III van het luchtverkeersreglement bevatte luchtverkeersregels, met name vliegvoorschriften voor
luchtvaartuigen.
66 Regeling van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 2 december 2005, nr. HDJZ/LUV/2005-2297,
Hoofddirectie Juridische Zaken, houdende nadere regels voor vluchten met een modelvliegtuig (Regeling Modelvliegen), Stcrt. 2005, 239
67 Stcrt. 2005, 239, art. 3
68 Stcrt. 2005, 239, nota van toelichting bij art. 2 69 Stcrt. 2005, 239, art. 1
Figuur 1 – Regeling Modelvliegen is alleen van toepassing op de eerste categorie luchtvaartuigen
Regeling Modelvliegen Modelluchtvaartuig (= onbemand luchtvaartuig van minder dan 25 kg) + recreatief doel Onbemande luchtvaartuigen van meer dan 25 kg Modelluchtvaartuig van minder dan 25 +
beroepsmatig doel
enerzijds en het gebruik van modelluchtvaartuigen voor recreatieve doeleinden anderzijds”. 70
Daarnaast werd benadrukt dat ook binnen het gebruik van de modelluchtvaartuigen voor recreatieve doeleinden veranderingen plaatsvonden. Dit had te maken met de snelle en onverwachte opkomst van multicopters uitgerust met camerasysteem, in de volksmond drones.71
“Naast de individuele besturing van (speelgoed)vliegtuigjes op incidentele basis betreft het de
beoefening van de modelvliegsport in verenigingsverband. Deze heeft van oudsher een recreatief, plaatsgebonden karakter en vindt plaats op daartoe bestemde terreinen. Binnen deze tak van sport is sprake van zelfregulering. Vastgesteld kan echter worden dat de afgelopen jaren het karakter van het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen wijzigt. Naast voornoemd gebruik van modelluchtvaartuigen wordt steeds vaker buiten verenigingsverband om gevlogen met modelluchtvaartuigen, waarbij in veel gevallen gebruik wordt gemaakt van camera’s aan boord”72.
Op 2 juli 2013 trad een belangrijke wijziging in werking. Met de wijziging werd verduidelijkt dat in de Regeling Modelvliegen opgenomen regels alleen gelden voor het recreatief gebruik van modelluchtvaartuigen, waarvan de totale startmassa niet meer dan 25 kg bedraagt.73 Het gebruik
van modelluchtvaartuigen uit hoofde van een bedrijf of beroep - tegen vergoeding of met baat – werd met deze wijziging expliciet verboden. 74 Het verbod was overigens niet van toepassing op het gebruik van een modelluchtvaartuig voor vlieglessen, daarvoor was een uitzondering gemaakt.75
70 Nota van toelichting bij de regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 20 juni 2013, nr.
IENM/BSK-2013/125653, tot wijziging van de Regeling modelvliegen, Stcrt. 2013, 17149
71 Drones worden vrijwel altijd op de markt gekocht de vorm van multicopters. Aan het tuigje zijn dan meerdere
propellers bevestigd.
72 Nota van toelichting bij de regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 20 juni 2013, nr.
IENM/BSK-2013/125653, tot wijziging van de Regeling modelvliegen, Stcrt. 2013, 17149
73 De term ‘modelvliegtuig’ werd stelselmatig vervangen voor de overkoepelende term ‘modelluchtvaartuig’. 74 Stcrt. 2013, 17149, art. 1 lid 1 sub b
75 Stcrt. 2013, 17149, art 1 lid 2
Figuur 2 -‐ Regeling Modelvliegen is alleen van toepassing op de eerste categorie luchtvaartuigen
Vanaf dat moment was duidelijk dat niet alleen het gewicht relevant was voor de beoordeling welke regelgeving moest worden toegepast, maar ook het gebruik van het apparaat. Is het onbemande luchtvaartuig minder zwaar dan 25 kg en wordt met een recreatief doel gevolgen, dan is het een modelluchtvaartuig en valt het onder de Regeling Modelvliegtuigen. Is het modelluchtvaartuig echter minder zwaar dan 25 kg en wordt met een beroepsmatig doel gevlogen, dan valt deze gewoon onder Wet Luchtvaart, net als (licht) onbemande luchtvaartuigen van meer dan 25 kg. Onder welke categorie valt een onbemand luchtvaartuig van meer dan 25 kg, dat slechts gebruikt wordt voor recreatieve doeleinden? In Nederland is een +25 kg regeling voor modelvliegtuigen nog niet voorhanden en het is niet duidelijk of en wanneer een dergelijke regeling er zal komen. Voor de definiëring van het luchtvaartuig zijn andere eigenschappen dan het gewicht en het gebruik in ieder geval niet relevant. Zo maakt het niet uit hoe het apparaat er precies uitziet, of het een verbrandings- of elektromotor heeft en of er een camerasysteem gekoppeld is of niet. Met andere woorden: een (relatief) licht tuigje met propellers en afstandsbediening van de speelgoedwinkel valt onder andere regelgeving wanneer deze wordt gebruikt door een professional76, dan wanneer deze
wordt ingezet door een particulier77. De modelluchtvaartuigen die men in de volksmond
‘modelvliegtuig’ noemt en wat men in de volksmond ‘drone’ noemt, vallen beiden onder de Regeling Modelvliegen bij recreatief gebruik en worden in dat geval gelijk behandeld.
76 Hiermee zal in de rest van deze scriptie een bestuurder worden aangeduid die met beroepsmatig doel vliegt. 77 Hiermee zal in de rest van deze scriptie een bestuurder worden aangeduid die met een recreatief doel vliegt.
-‐ Zonder camera
-‐ Modelluchtvaartuig bij recreatief gebruik, valt onder de Regeling Modelvliegen -‐ In de volksmond:
modelvliegtuig
-‐ Met camera
-‐ Modelluchtvaartuig bij recreatief gebruik, valt onder de Regeling Modelvliegen
-‐ In de volksmond: drone -‐ Multicopter
3.2 Overwegingen bij de introductie van een verbod op beroepsmatig gebruik
In zowel de Wet Luchtvaart als de Regeling Modelvliegen staat het begrip ‘veiligheid’ centraal. Uit de nota van toelichting bij de wetsteksten wordt duidelijk dat bij het stellen van regels voor verschillende soorten luchtvaartuigen steeds bekeken wordt hoe de veiligheid van de burger het beste gewaarborgd kan worden. Een restrictie op beroepsmatig gebruik was om die reden wenselijk:
“Ten aanzien van het beroepsmatig gebruik van lichte onbemande luchtvaartuigen zag de wetgever toegenomen veiligheidsrisico’s, die maken dat een verbod – waarvan ontheffing kan worden verleend in uitzonderlijke situaties– gerechtvaardigd is. Dit toegenomen veiligheidsrisico wordt door twee aspecten veroorzaakt. Allereerst is sprake van een toename van het aantal vluchten met lichte onbemande luchtvaartuigen. In toenemende mate voeren bedrijven en overheid vluchten met lichte onbemande luchtvaartuigen uit, vaak met luchtvaartuigen met een startmassa van 25 kg of minder. Hierbij kan gedacht worden aan het maken van foto- en videorapportages, inspecties en luchtobservaties. Gezien de internationale ontwikkelingen zal de hoeveelheid operaties van deze luchtvaartuigen de komende jaren naar verwachting flink toenemen. Bovendien zal het hier met name operaties van commerciële aard betreffen. Dit betekent dat er langer op en rond dezelfde plek gevlogen zal worden, dat de randen van het gebied waarbinnen gevlogen mag worden vaker zullen worden opgezocht en dat ondanks minder geschikte meteorologische omstandigheden geprobeerd zal worden om te vliegen. Voornoemde aspecten betekenen een toename van het risico voor de veiligheid van derde partijen. De onderhavige regeling betreft alleen regels die worden gesteld aan de deelname aan het luchtverkeer door modelluchtvaartuigen met het oog op de veiligheid.”78
Over het gebruik van drones voor recreatieve doeleinden maakte de wetgever zich minder zorgen over veiligheidsrico’s:
“Tot op heden heeft het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen een uitstekende staat van dienst op het gebied van veiligheid van de operaties en is dit gebruik om die reden toegestaan onder de in de Regeling modelvliegen opgenomen regels.”79
De wetgever erkende echter dat wanneer in de toekomst zou blijken dat het gemaakte onderscheid tussen beroepsmatig en recreatief gebruik niet per definitie resulteert in het verminderen van veiligheidsrisico’s, aangestuurd zal worden op herziening van de regelgeving. Voorzichtig werd
78 Nota van toelichting bij de regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 20 juni 2013, nr.
IENM/BSK-2013/125653, tot wijziging van de Regeling modelvliegen, Stcrt. 2013, 17149, p. 2-3
gesuggereerd dat het gebruik van een modelluchtvaartuig met een camera aan boord mogelijk tot meer, of andere gevaren leidt dan een modelluchtvaartuig zonder camera aan boord:
“Bij de verdere ontwikkeling van regelgeving met betrekking tot lichte onbemande luchtvaartuigen en modelluchtvaartuigen zal worden bezien of het huidige onderscheid tussen beroepsmatig gebruik enerzijds en recreatief gebruik anderzijds volstaat of dat vanuit veiligheidsoverwegingen nadere regelgeving is gewenst met betrekking tot het recreatieve gebruik van modelluchtvaartuigen met een camera aan boord.”80
Toch concludeerde de wetgever in 2013 dat het gebruik van modelluchtvaartuigen met camera (lees: drones) geen bijzondere veiligheidsrisico’s met zich meebracht en dat zij daarom vooralsnog geen aanleiding zag ze anders te behandelen dan modelluchtvaartuigen zonder camera (lees: modelvliegtuigen):
“Op dit moment wordt nog niet overgegaan tot een algemeen verbod vanuit
veiligheidsoverwegingen voor de besturing van een modelluchtvaartuig met een camera aan boord. De algemene regels voor modelluchtvaartuigen worden vooralsnog voldoende geacht, waarbij in het bijzonder wordt gewezen op het met de onderhavige regeling voor alle vormen van recreatief gebruik van modelluchtvaartuigen vastgestelde verbod om te vliegen met modelluchtvaartuigen boven mensenmenigten, bebouwing, openbare wegen (autosnelwegen, autowegen en ontsluitingswegen) en spoorlijnen.”81
In december 2014 vond een nieuwe wijziging plaats.82 De belangrijkste wijziging was de toevoeging van artikel 1b. Hierin staat dat lichte onbemande luchtvaartuigen en modelluchtvaartuigen voorrang moeten verlenen aan vliegtuigen, helikopters, zweeftoestellen, vrije ballonnen en luchtschepen. De Regeling Modelvliegen werd verder inhoudelijk niet gewijzigd, maar de vormgeving werd wel aangepast. De definities van ‘licht onbemand luchtvaartuig’ en ‘modelluchtvaartuig’ werden duidelijker ingevoegd. Voorheen werd voor de definities nog verwezen naar het Luchtverkeersreglement, maar dat reglement is per december 2014 ingetrokken.83
80 Nota van toelichting bij de regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 20 juni 2013, nr.
IENM/BSK-2013/125653, tot wijziging van de Regeling modelvliegen, Stcrt. 2013, 17149, p. 3
81 Ibid.
82Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 9 december 2014, nr. IENM/BSK-2014/257818, tot
wijziging van de Regeling modelvliegen, Stcrt. 2014, 35427
83 Besluit van 5 december 2014 tot vaststelling van nieuwe regels inzake het luchtverkeer ter uitvoering van verordening
(EU) nr. 923/2012 tot vaststelling van gemeenschappelijke luchtverkeersregels (Besluit luchtverkeer 2014), Stb. 2014, 492, art. 34
3.3 Consequenties van het onderscheid tussen recreatief en beroepsmatig gebruik
Het gemaakte onderscheid tussen recreatief en beroepsmatig gebruik van modelluchtvaartuigen had dus juridische consequenties voor de bestuurder: de wijziging introduceerde een verbod op gebruik van modelluchtvaartuigen voor beroepsmatige doeleinden.84 Nu er binnen het begrip ‘beroepsmatig
gebruik’ geen onderscheid werd gemaakt tussen overheid en commerciële instellingen, was zowel gebruik voor handhaving door de politie, als gebruik door journalisten voor nieuwsgaring onder de luchtvaartregelgeving in beginsel verboden. Dat verbod was echter niet absoluut.
Er bestond voor alle beroepsgroepen – dus ook voor journalisten - de mogelijkheid om in uitzonderlijke omstandigheden een ontheffing aan te vragen. Een dergelijke ontheffing kon worden aangevraagd bij de Inspectie Leefomgeving & Transport (IL&T).85 De inspectie hanteerde daarbij kaders voor een veilig, ordelijk en vlot verloop van het luchtverkeer en ter bescherming van de openbare veiligheid bij het gebruik van het luchtruim door een modelluchtvaartuig. Er waren behoorlijk wat eisen waaraan voldaan moest zijn om een dergelijke ontheffing te krijgen. In ieder geval moest een opleiding gevolgd worden, een praktijkexamen worden afgelegd, diende het modelluchtvaartuig gekeurd en geregistreerd te worden en moest er een operational manual worden geschreven. Verder moest de vlucht vijf dagen van tevoren aan de burgemeester, IL&T en de Luchtvaartpolitie worden gemeld.86 Voor het volgen van de opleidingen en behalen van certificaten was men zo’n zes- à zevenduizend euro kwijt. Een dergelijke ontheffing kon worden aangevraagd voor alle soorten onbemande luchtvaartuigen, maar het zal de lezer niet verbazen dat ze vooral werden aangevraagd voor modelluchtvaartuigen met camera: de drone.
Wat mocht een professional dan vervolgens met een dergelijke vergunning? Nog steeds niet veel. Van belang was dat het modelluchtvaartuig binnen het zicht van de bestuurder en waarnemer op de vlucht bleef. Daarnaast bleef het verboden te vliegen boven bebouwing, boven mensenmenigten (minimaal 150 meter horizontale afstand) en boven de auto(snel)weg en spoorlijnen. Verder mocht het voertuig niet verder dan 500 meter van de gezagvoerder vliegen en moest deze buiten een straal van 3 kilometer van civiele- en militaire luchthavens blijven. Bovendien mocht men niet hoger dan 120 meter boven de grond of een object te vliegen en mocht alleen gevlogen worden bij daglicht. Al deze restricties waren in het leven geroepen met het oog op de veiligheid.87
84 Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 20 juni 2013, nr. IENM/BSK-2013/125653, tot
wijziging van de Regeling modelvliegen, Stcrt. 2013, 17149, art. 1 lid 1 sub b
85 Wet luchtvaart van 18 juni 1992 Stb. 1992, 368, art. 8a. 51
86 Inspectie Leefomgeving en Transport, ‘Informatiebulletin lichte onbemande luchtvaartuigen UAS – unmanned
aircraft systems’, 8 januari 2015
Op basis van de Regeling Modelvliegen was het particuliere gebruik van modelluchtvaartuigen dus vrijgesteld van het verbod om een luchtvaartuig te besturen zonder geldig vliegbewijs. Ook de andere eisen die voor het beroepsmatige gebruik van modelluchtvaartuigen golden, golden niet voor het particuliere gebruik ervan. De Regeling Modelvliegen verbiedt het echter om op bepaalde plekken te vliegen waar het niet veilig zou zijn. Zo mochten particulieren naar de wijziging van 1 juli 2013 niet vliegen boven aaneengesloten bebouwing, niet vliegen boven mensenmenigten (een minimale afstand wordt niet genoemd), niet vliegen boven auto(snel)weg en spoorlijnen en niet vliegen binnen een straal van 3 km van civiele- en militaire luchthaven. Ook voor particulieren gold het verbod ’s nachts te vliegen. Wel mochten zij hoger vliegen dan professionals, namelijk 300 meter boven de grond of een object.88 Ook al had een professional dus een ontheffing aangevraagd, hij mocht nog altijd minder dan een particulier.
88 Regeling van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 2 december 2005, nr. HDJZ/LUV/2005-2297,
Hoofddirectie Juridische Zaken, houdende nadere regels voor vluchten met een modelvliegtuig (Regeling Modelvliegen), Stcrt. 2005, 239, art. 2 sub a t/m q
4. Discrepantie in wetgeving
De Nederlandse luchtvaartwetgeving heeft in beginsel één doel: de veiligheid van burgers beschermen. En om die veiligheid optimaal te waarborgen, is er voor gekozen om verschillende soorten luchtvaartuigen verschillend te behandelen (bij een normaal vliegtuig met piloot aan boord komen immers andere veiligheidsrisico’s kijken dan bij modelluchtvaartuigen die van een afstand worden bestuurd) en dezelfde luchtvaartuigen verschillend te behandelen bij verschillend gebruik (een professional zal vaker en langer vliegen dan een particulier, waardoor de veiligheidsrisico’s toenemen). De redeneringen van de wetgever lijken in eerste instantie logisch. Toch kan men zich afvragen of de algemene regels voor modelluchtvaartuigen nog wel voldoen.
De afgelopen jaren is gebleken dat multicopters die zijn uitgerust met camera (drones) op een hele andere manier worden gebruikt dan het gemiddelde modelvliegtuig zonder camera.89 Een
bestuurder van een modelvliegtuig zonder camera zal minder geneigd zijn te vliegen boven mensenmenigten of boven de bebouwde kom. Het is hem immers meer te doen om het voertuig zelf, de vliegervaring. Het gaat hier meestal om beoefening van de modelvliegsport in
verenigingsverband.90 Een bestuurder van een multicopter met camera zal het apparaat juist eerder gebruiken als middel om bijvoorbeeld overzichtsvideo’s te maken. Dat kan van een landschap zijn, maar ook mensenmenigten en bebouwing kunnen uitermate interessant zijn om vast te leggen op beeld. Denk opnieuw aan een gewelddadig protest of de Domtoren gehuld in een wolkendeken.91 Een bestuurder van een multicopter zal de grenzen van wat wel en niet mag daarom eerder opzoeken dan de bestuurder van een modelvliegtuig, die in de meeste gevallen zijn vlucht zal beperken tot speciaal aangewezen terreinen voor modelvliegtuigen. Het is de gekoppelde camera die dus maakt dat het modelluchtvaartuig op een andere manier wordt ingezet.
Wat betreft het gemaakte onderscheid tussen recreatief en beroepsmatig vliegen, valt te bediscussiëren of laatstgenoemd gebruik meer veiligheidsrisico’s met zich meebrengt dan
eerstgenoemd gebruik. De gevaren bij het recreatief gebruik zijn mogelijk juist groter bij recreatief gebruik. Een professional die veel geld heeft geïnvesteerd zal er meer op gebrand zijn het systeem veilig door het luchtruim te leiden. Het is bovendien al lang niet meer zo dat professionals vaker en
89 S. Postema, ‘Dossier dronejournalistiek’, Nieuwe Journalistiek, 8 maart 2015, Nieuwejournalistiek.nl; W. de Jager,
‘Rode Kruis positief over toepassing drones in noodsituaties’, DroneWatch, 23 april 2015, Dronewatch.nl; NU.nl, ‘Politie zet steeds vaker drones in’, 18 maart 2013
90 Zie de website van de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Luchtvaart, afdeling Modelvliegsport,
modelvliegsport.nl
langer gebruik maken van drones dan particulieren.92 Een gekoppelde camera met bijgevoegde
software heeft het gebruik van drones voor de gemiddelde consument erg interessant en een dergelijk apparaat is tegenwoordig al voor een laag bedrag te bemachtigen bij een willekeurige (speelgoed)winkel.93
De gekoppelde camera maakt dat ook fundamentele grondrechten een rol gaan spelen. Wanneer een camera beelden vastlegt waarop individuen te zien zijn, komen vragen over privacy de hoek
omzetten. Hoewel de wetgever geen privacyoverwegingen heeft laten meewegen bij het opstellen van de luchtvaartregels, hebben deze regels wel degelijk effect op dit specifieke grondrecht. Regels die restricties op het gebruik van alle modelluchtvaartuigen leggen, zullen positieve invloed hebben op het waarborgen van de persoonlijke levenssfeer van de burger en ook op de bescherming van de hem betreffende gegevens. Als het immers zowel voor modelluchtvaartuigen mét als voor
modelluchtvaartuigen zónder camera verboden is om recht boven mensenmenigten en aangesloten bebouwing te vliegen (zowel voor particulieren als commerciële bestuurders) en dat verbod effectief wordt gehandhaafd, zal men in beginsel geen drones boven een woonwijk, festival of avondvierdaagse aantreffen.94 Het waarborgen van de privacy van burgers is dus in belangrijke mate het gevolg van bestaande restricties op het gebruik van drones, die ten doel hebben de veiligheid van het luchtruim te beschermen. Indirect wordt de privacy beschermd. Dat positieve effect zal in de toekomst overigens steeds minder worden, nu het ook het steeds makkelijker wordt om van grote afstand scherpe opnames te maken.
We zien pas echt een discrepantie als we kijken naar het grondrecht vrijheid van meningsuiting. Zoals eerder uiteengezet is het voor journalisten erg interessant en kan het zelfs essentieel zijn om drones met camera in te zetten voor het proces van nieuwsgaring. Drones kunnen immers van grote hoogte, een nieuw perspectief bieden op belangrijke nieuwsevenementen. Journalisten zien de inzet van drones voor vrije nieuwsgaring behoorlijk belemmerd worden door luchtvaartwetgeving die het vliegen met beroepsmatig doeleinde verbiedt of onderwerpt aan een ontheffings-traject. Voor een professioneel journalist, die snel moet kunnen inspelen op actuele gebeurtenissen, zijn deze vereisten onwerkbaar. Een mediabedrijf wordt in feite omgetoverd in een luchtvaartbedrijf. Als een professioneel dronevlieger dan na het afleggen van een ontheffingstraject nog steeds minder mag
92 J. Fontein, ‘Drone met eerste asperges voor restaurant Etten-Leur stort neer’, 8 april 2015
93 W. de Jager, ‘Al voor 50 euro heb je een cameradrone’, Dronewatch, 17 februari 2015, Dronewatch.nl 94 Regeling van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 2 december 2005, nr. HDJZ/LUV/2005-2297,
Hoofddirectie Juridische Zaken, houdende nadere regels voor vluchten met een modelvliegtuig (Regeling Modelvliegen), Stcrt. 2005, 239, art. 2 sub a t/m q
dan een particulier (bijvoorbeeld door gebonden zijn aan een lagere maximale vlieghoogte), dan klopt er echt iets niet.95
Vanaf 1 juli 2013 bestond er voor een beroepsmatige drone-vlieger een behoorlijk eisenpakket, waaraan niet gemakkelijk kon worden voldaan. De particulier had hier geen last van, hij was vrijgesteld van het vliegverbod en mocht bovendien altijd hoger vliegen. Een burger die meer mag dan een beroepsjournalist: er wordt dan iets fundamenteels geraakt. Dat is namelijk helemaal niet de bedoeling, een journalist moet juist méér mogen dan een gemiddelde burger. Op basis van de vrijheid van nieuwsgaring moet een journalist voorrang hebben om bij het nieuws te komen. Zo bestaat er bijvoorbeeld een politieperskaart, waarmee het voor journalisten mogelijk is om achter een politieafzetting te komen. Of een dergelijke uitzondering ook voor drone-journalistiek moet gelden, daarover kan vervolgens gediscussieerd worden, maar journalisten moeten in ieder geval niet minder mogen dan burgers.
Er valt zelfs te beredeneren dat een dergelijke regeling discrimineert tussen enerzijds journalisten die drones willen gebruiken voor het verslagleggen van het nieuws ‘uit hoofde van een bedrijf of beroep dan wel tegen vergoeding of met baat’ en anderzijds gewone burgers die een drone willen gebruiken. Het is te verdedigen dat niet alleen sprake van schending van artikel 10 EVRM en artikel 11 van het Handvest, maar ook van artikel 14 EVRM en artikel 21 van het Handvest. En beide rechten moeten door de Staat beschermd worden, nu op basis van de jurisprudentie op haar een positieve verplichting rust om beide grondrechten te waarborgen en te faciliteren.96 De lijn tussen
een particulier en professioneel journalist is – zo lazen we in jurisprudentie van het EHRM en het Hof van Justitie - bovendien dun. Een in eerste instantie recreatieve vlieger zal kwalificeren als een journalist wanneer hij een nieuwswaardige gebeurtenis filmt en met de buitenwereld deelt tegen betaling.
De discrepantie in wetgeving was voor een belangrijk deel ontstaan doordat luchtvaartwetgeving te weinig rekening hield met de verschillende unieke eigenschappen van drones, die het gebruik ervan bijvoorbeeld specifiek voor bijvoorbeeld journalisten zo interessant maken. Nu een drone hetzelfde
95 Inspectie Leefomgeving en Transport, ‘Informatiebulletin lichte onbemande luchtvaartuigen UAS – unmanned
aircraft systems’, september 2013
96 De specifiek met betrekking tot de uit artikel 10 EVRM voortvloeiende positieve verplichtingen hebben onder meer
invulling gekregen in de zaken Fuentes Bobo v. Spain, no. 39293/98, § 38, EHRM 29 februari 2000, Özgür Gündem v. Turkey, no. 23144/93, §§ 42-43, EHRM 16 maart 2000, Appleby and Others v. the United Kingdom, no. 44306/98, EHRM 6 mei 2003, Dink v. Turkey, nos. 2668/07 and others, § 137, EHRM 14 september 2010, Palomo Sánchez and Others v. Spain
werd gereguleerd als modelluchtvaartuig zonder camera en daarbij onderscheid gemaakt werd tussen particulieren en professionals, leverde dat onbedoeld onwenselijke restricties op voor het proces van nieuwsgaring. De Wet Luchtvaart bestaat uit regels die oorspronkelijk geschreven zijn voor grote luchtvaartuigen. In de loop der jaren zijn ook regels ontwikkeld voor bijzondere luchtvaartuigen, maar de wetgever heeft er onvoldoende rekening mee gehouden dat binnen de categorie modelluchtvaartuigen ook verschillen bestaan. Een drone uitgerust met camera is nou eenmaal totaal iets anders dan een modelvliegtuigje ten behoeve van de modelvliegsport. Die verschillen zullen in de toekomst alleen nog maar groter worden. Een modelvliegtuig moet immers een bepaalde grootte en vorm hebben om lucht te kunnen vangen (thermiek op te pakken), in het geval van drones kan het juist aantrekkelijk zijn ze zo klein en licht mogelijk te maken.97
Het zijn steeds verder ontwikkelende apparaatjes, die uniek worden door de combinatie van verschillende kenmerken. Het is de snelheid en hoogte waarop ze kunnen bewegen, hun grootte en vorm en de onuitputtelijke reeks aan mogelijke toepassingen. Het vliegt en maakt foto’s: misschien heeft het nog wel de meeste kenmerken van een observatiesatelliet (kunstmaan). Het gebruik daarvan heeft de afgelopen jaren een enorme vogelvlucht gemaakt, toen commerciële bedrijven als Google er de meerwaarde van gingen inzien.98 Satellietfoto’s zijn inmiddels behoorlijk gedetailleerd en zullen in de toekomst alleen nog maar gedetailleerder worden. Opheffing van restricties heeft hier een belangrijke bijdrage aan geleverd.99 Het is niet moeilijk een link te leggen met de ontwikkeling van drones. Mogelijk maken satellieten en drones in de toekomst even scherpe foto’s. Het grootste verschil zit hem in de operator van de apparaten. Waar satellieten worden ingezet door overheden en tegenwoordig dus ook steeds vaker door commerciële bedrijven, staat het gebruik van drones open voor een veel breder scala aan operatoren, zoals journalisten en particulieren.
Tot 1 juni 2013 was het in Nederland verboden om zowel digitale als analoge opname te maken vanuit elk soort luchtvaartuig.100 Er kon wel een speciale vergunning aangevraagd worden, waarmee het mogelijk was beeldopnameapparatuur in of op een luchtvaartuig mee te nemen.101 De Sectie Luchtfotografie van het Ministerie van Defensie verleende deze vergunningen voor een bepaalde tijd aan instellingen, bedrijven en particulieren. Om voor een vergunning in aanmerking te komen, moest men onder andere de aard en het type van het luchtvaartuig, alsook het aantal en
97 WanttoKnow, ‘De ontwikkeling van insecten-drones’, 22 januari 2015, Wanttoknow.nl
98 Wall Street Journal, ‘Google Invests in Satellites to Spread Internet Access’, 8 januari 2015. Zie ook NRCQ, ‘ Met
Google Earth Pro zweef je als een God boven de wereld’, 8 maart 2015
99 Motherboard, ‘Google’s Satellites Could Soon See Your Face From Space’, 11 August 2014
100 Besluit van 1 september 1959, tot vaststelling van voorschriften betreffende het fotograferen uit de lucht (Besluit
Luchtfotografie), Stb. 1959, 329
