8.1 Verschillende operatoren, verschillende belangen
Na de versoepelde regels van 1 juli, staat er voorlopig dus nog één grote wijziging op de agenda: de introductie van regelgeving voor de mini-drone. Zijn deze wijzigingen voldoende om alle bezwaren weg te nemen? De voorgestelde ‘mini-drone’-regels zijn inmiddels onderworpen aan een nieuwe internetconsultatie, die liep tot 29 mei 2015. Het doel van deze consultatie was betrokkenen te informeren en te consulteren over de voorgenomen wijzigingen. Een verslag van de reacties is gepubliceerd op de website van de overheid.150 Tijdens de internetconsultatie werd het duidelijk dat de belangen tussen groepen sterk kunnen verschillen. Dat geeft eens te meer aan hoe belangrijk het is verschillende typen operatoren niet over één kam te scheren bij het opstellen van regels. Het is daarom interessant te kijken naar de reacties van verschillende operatoren op de voorgenomen regels, alvorens specifiek te kijken wat de invloed van die regels zijn op uitingsvrijheid, privacy en veiligheid.
De hobbyvliegers die modelvliegtuigen besturen in het kader van de modelvliegsport zijn de vreemde eend in de bijt. Zij zijn immers de enige groep die niet gebaat was bij nieuwe wetgeving. Zij mochten onder de Regeling Modelvliegen immers vliegen zonder vergunning. De maximale vlieghoogte van 300 meter werd door hen als optimaal ervaren, nu daardoor voldoende ruimte was ‘thermiek op te pakken’ met hun model-/zweefvliegtuig. Deze groep zal met hun ‘cameraloze’ modelvliegtuigen niet snel op zoek willen naar ‘interessante’ gebieden als festivals en de bebouwde kom. Het is hen immers te doen om de vliegervaring zelf, daarvoor is een open veld voldoende. Om deze hobbyvliegers niet teveel te benadelen door het invoeren van de nieuwe regels, maakt het beleidsvoornemen daarom een uitzondering voor hobbyvliegers die op een modelvliegveldje bij een modelvliegvereniging vliegen – zij hoeven zich niet aan de maximale vlieghoogte van 50 meter te houden. Dat is een goed bedoelde uitzondering, maar er zullen hobbyvlieger zijn die ook buiten de modelvliegclubs willen vliegen, bijvoorbeeld in een weiland in de buurt met vrije toestemming van een boer (de Regeling Modelvliegen verbood het immers niet om ook buiten speciaal daarvoor aangewezen modelvliegveldjes te vliegen, zoals in België). Dat zal vooral het geval zijn wanneer de modelvliegclub niet om de hoek is. Mochten deze regels in werking treden, dan worden die mensen in de uitoefening van hun hobby beknot. Buiten de modelvliegvelden geldt immers ook voor modelvliegtuigen de maximale vlieghoogte van 50 meter en met name zweefvliegtuigen doen het
150 Ministerie van Infrastructuur en Milieu, ‘Verslag van de resultaten van de internetconsultatie’, internetconsultatie.nl
pas echt goed vanaf een meter of 100 boven de grond De voorgestelde regels pakken dus negatief uit voor bestuurders van modelluchtvaartuigen zónder camera (in ieder geval voor het kleine deel dat wil vliegen buiten modelvliegclubs).
Het overgrote deel is echter geïnteresseerd in het gebruik van modelluchtvaartuigen mét camera, om daarmee voor hem interessante opnames te maken. De amauteurvlieger zet zo’n drone in voor zijn eigen plezier: om opnames te maken, terug te kijken en te delen met vrienden of met een groter netwerk. Voor deze groep zijn de voorgenomen regels een vooruitgang, nu zij dichter bij mensenmenigten en gebouwen mag vliegen. Dat levert mogelijk meer interessante beelden op! Ook journalisten zijn enthousiast, voor opdrachten kunnen zij nu gemakkelijk een mini-drone inzetten, zonder allerlei procedures te doorlopen. Toch zetten zij ook kanttekeningen bij de voorgenomen regels: ten eerste zien ze de limiet liever van 4 kg naar 10 kg gaan. Voor echt goede kwaliteit foto’s en film, moet namelijk een professionele camera moet aangeschaft worden. Deze camera’s kunnen niet worden getild door drones van 4 kg. Daarnaast wordt de maximale vlieghoogte ook door hen als beperkend ervaren. De hoogte van 50 meter is immers te laag om mooie overzichtsfoto’s of films te maken. Grote, commerciële mediabedrijven delen die bezwaren. Voor hen waren de oude regels überhaupt zo gek nog niet.Zij waren het die de financiële capaciteit hadden om aan alle vereisten van de oude regelgeving te voldoen, waardoor ze een monopolie op de markt konden houden. De nieuwe voorgenomen regels zijn dan ook behoorlijk nadelig voor commerciële mediabedrijven die in het verleden hoge bedragen en veel tijd geïnvesteerd hebben in het volgen van een groundcourse, het schrijven van een Operations Manual, hun drone technisch hebben laten keuren, een vliegexamen hebben afgelegd en een speciale luchtvaartverzekering hebben afgesloten. Met de nieuwe wetgeving zal in één klap een groot deel van hun markt verdwijnen, nu ze verwachten dat een groot deel van de commerciële markt genoegen zal nemen met de beeldkwaliteit van een kleine speelgoed-drone.
8.2 Invloed van de voorgenomen regels op uitingsvrijheid
Hoewel de voorgenomen regels het dus voor iedereen gemakkelijk maken een mini-drone te laten opstijgen en het mogelijk maken dichterbij mensenmenigten en gebouwen te filmen, verandert er voor drones zwaarder dan 4 kilo niet veel: de particulier mag hem ieder moment laten opstijgen, de professional moet een aantal procedures doorlopen om de drone te mogen gebruiken.151 Wat dat betreft komen de voorgenomen regels de uitingsvrijheid maar ten dele ten goede. De voordelen blijven beperkt tot het gebruik van lichte drones, die misschien niet altijd een goede kwaliteit
151 Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 23 april 2015, IENM/BSK-2015/11533, houdende
de vaststelling van regels voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen (regeling op afstand bestuurbare luchtvaartuigen),
camera kunnen dragen. Voor drones zwaarder dan 4 kilo blijven de eerder genoemde bezwaren daarom in stand. Bovendien is een maximale vlieghoogte van 50 meter te laag om goede overzichtsfoto’s te maken, waardoor geen optimale informatieverzameling kan plaatsvinden.152
8.3 Invloed van de voorgenomen regels op privacy
Wat de gevolgen van de nieuwe regels voor het recht op privacy zullen zijn, is niet duidelijk. Als het onderscheid tussen professionals en particulieren straks daadwerkelijk wordt weggenomen en journalisten elk moment de lucht in mogen met een mini-drone, zullen ze vaker worden ingezet ten behoeve van de nieuwsgaring. Dat zal betekenen dat vaker het recht op privacy in het geding zal komen. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan paparazzi die de gangen willen volgen van bekende acteurs of zangers. Een minimale horizontale afstand van 50 meter draagt bij aan een optimale facilitering van de uitingsvrijheid. de drone-bestuurder kan immers dichterbij komen dan voorheen, maar daar tegenover staat dat burgers zich dan ook eerder bespied zullen wanen. Dat effect wordt versterkt wanneer onbekend is van wie de drone is. En nu de drempel voor drone- gebruik nog verder verlaagd wordt, zal het in de toekomst vaker voorkomen dat niet duidelijk is aan wie de drone precies toebehoort. Uiteraard zijn de gewone privacy-regels, zoals de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) gewoon van toepassing, maar de positieve invloed van luchtvaartwetgeving op de privacy van burgers – zoals die er voorheen nog wel was - wordt met deze wijzigingen in ieder geval voor een belangrijk deel weggenomen.
8.4 Invloed van de voorgenomen regels op veiligheid
De voorgenomen maatregel waarbij het onderscheid tussen professionals en particulieren wordt weggenomen voor het gebruik van mini-drones, heeft mogelijk negatieve invloed op de veiligheid van burgers, nu het aantal drones in de lucht hierdoor verder zal toenemen. Voor de veiligheid zou het zelfs beter zijn de regels voor particulieren aan te scherpen, nu het juist de particulieren zijn die in de regel meer ongelukken veroorzaken. Een professional die voor zijn werk een dure drone heeft gekocht, zal hier waarschijnlijk voorzichtiger mee omgaan dan een particulier, die met een goedkope drone en zonder kennis van zaken een vlucht aan een begint. Daarbij zijn duurdere drones over het algemeen robuuster en daardoor veiliger dan kleine speelgoed-drones. Bovendien, een drone van 4 kilo die van grote hoogte naar beneden valt, zal niet per definitie minder schade aanrichten dan een drone van het dubbele gewicht. Daarnaast heeft de voorgestelde maximale verticale afstand van 50 meter ook negatief effect op de veiligheid van burgers. Er is een
152 Voor de NVJ zijn de beperking in vlieghoogte en het maximale gewicht van 4 kg de belangrijkste redenen om de
(bodem)procedure toch door te zetten tezamen met de NVF en René Dijkstra, diezelfde journalist die eind december een boete van 1000 euro kreeg voor het vliegen met een drone. Zie Rosa García López, ‘NVJ daagt Staat inzake journalistiek gebruik drones’, NVJ, 19 mei 2015, NVJ.nl.
veiligheidsruimte nodig om eventuele problemen die ontstaan tijdens het vliegen met en drone te herstellen. Fouten moeten gecorrigeerd kunnen worden en daarvoor is 50 meter te laag. Veel obstakels bevinden zich bovendien op een hoogte van meer dan 50 meter: denk bijvoorbeeld aan bomen op heuvels, gebouwen en masten.