Het opstellen van Europese regelgeving voor drone-gebruik kost tijd. Ondertussen heeft een reeks aan incidenten en druk vanuit het maatschappelijk middenveld, de Nederlandse wetgever ertoe bewogen om nationale regelgeving al aan te passen. De afgelopen maanden heeft er in Nederland een reeks aan (juridische) ontwikkelingen plaatsgevonden, die elkaar in hoog tempo opvolgden. Eind februari verscheen een uitgebreid rapport van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Veiligheid en Justitie, waarin een verkennend onderzoek naar het gebruik van drones was opgenomen. 134 De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek was: ‘wat zijn de verwachte kansen en bedreigingen van het gebruik van drones, in hoeverre bieden de huidige wettelijke kaders ruimte voor deze kansen alsmede voor maatregelen tegen deze bedreigingen en, voor zover die ruimte er niet is, wat zijn de contouren van de wet- en regelgeving die daarvoor wel ruimte zou bieden?’ Onderdeel van het onderzoek was een consultatieproces, waarbinnen met verschillende organisaties werd gesproken. Eén van die organisaties was de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ), die op dat moment een proefproces overwoog om meer duidelijkheid te krijgen over beschikbare ruimte in huidige wetgeving voor het gebruik van drones in de journalistiek.135
7. 1 Nieuwe regels beroepsmatig gebruik vanaf 1 juli
Op 3 maart ontving de Tweede Kamer een brief van de ministers Opstelten (Veiligheid en Justitie), Kamp (Economische Zaken) en staatssecretaris Mansveld (Infrastructuur en Milieu).136 Mede in het licht van het rapport van het WODC meende het kabinet dat het gebruik van drones zowel kansen als bedreigingen opleverde en dit was aanleiding tot het ontwikkelen van specifiek beleid voor drones. Het kabinet erkende daarbij dat het aantal modelluchtvaartuigen sinds het opstellen van de Regeling Modelvliegen enorm is toegenomen en dat sinds die tijd ook het aantal modelluchtvaartuigen is toegenomen dat is uitgerust met een camera.137 Er zou een goede balans moeten worden gezocht tussen de maatschappelijke belangen van veiligheid, luchtvaart en privacy.138 Het kabinet achtte het nodig dat de mogelijkheden voor beroepsmatig gebruik van drones in de luchtvaartregelgeving worden vergroot, te beginnen met politie en brandweer.139 De
134 B.H.M. Custers, J.J. Oerlemans & S.J. Vergouw, Het gebruik van drones (eindrapport WODC), Den Haag: Boom
Lemma 2015 135 Ibid., p 93 136 Kamerstukken II 2014/15, 30806, 28, 137 Ibid., p. 7-9 138 Kamerstukken II 2014/15, 30806, 28, p. 2 139 Kamerstukken II 2014/15, 30806, 28, p. 4
kamerbrief was een teleurstelling voor de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ), zij had juist gehoopt dat rapport van het WOCD – tezamen het veelvuldig overleg met het Ministerie van Infrastructuur en Milieu - zou leiden tot een duidelijk plan over professioneel drone-gebruik door de pers.
Op 1 juli is de ‘Regeling op afstand bestuurbare luchtvaartuigen’ in werking getreden, die het een stukje gemakkelijker maakt drones in te zetten voor commerciële doeleinden.140 De operator (het bedrijf) moet een certificaat hebben: het ROC (RPAS operator certificate). De operator krijgt een ROC als de drone piloot een brevet heeft, de drone aan de luchtwaardigheidscriteria voldoet en hij een goedgekeurd operations manual heeft.141 De hiervoor bestaande eisen voor commerciële
gebruikers zijn met de nieuwe regelgeving komen te vervallen.142 De maximale vlieghoogte voor drones is aanzienlijk verlaagd, naar maximaal 120 meter boven grond en water. De regels zijn bedoeld om te zorgen voor een acceptabel veiligheidsniveau en ook maakt deze regelgeving het mogelijk een vergunningenstelsel in te voeren voor beroepsmatig gebruik van drones.
7.2 Beleidsvoornemen: introductie mini-drone vanaf 1 oktober
In april werd onverwachts duidelijk dat het kabinet nog meer plannen had, namelijk regels voor een nieuwe categorie drones te introduceren: de mini-drone.143 Deze categorie is bedoeld om het verschil in regelgeving tussen de beroepsmatige en de particuliere gebruiker van drones kleiner te maken. Commerciële gebruikers hoeven dan niet langer een vergunning/ontheffing aan te vragen voor deze drones, waardoor het voor hen gemakkelijk wordt de mini drones flexibel in te zetten. Een bedrijf hoeft dan dus niet meer elke keer weer een nieuwe ontheffing aan te vragen. Mochten de voornemens daadwerkelijk van kracht worden, dan wordt het huidige onderscheid in Nederlandse regelgeving vervangen door drie groepen drones:144
-‐ Een categorie mini drones (4 kg) die op relatief korte afstand van de gebruiker/piloot vliegen. Deze groep vormt - zo luidt het standpunt - een relatief klein risico voor derden. -‐ De categorie modelvliegtuigen. Deze groep omvat de ‘klassieke modelvliegers’, die binnen
een aangewezen modelvliegtuigterrein vliegen om een hobby uit te oefenen. -‐ Groep van lichte drones (tot max 150 kg op grotere afstand)
-‐ EU regulering van drones boven de 150 kg.
140 Let op: ook modelvliegtuigen zonder camera vallen onder deze regelgeving.
141 Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 23 april 2015, IENM/BSK-2015/11533, houdende
de vaststelling van regels voor op afstand bestuurde luchtvaartuigen (regeling op afstand bestuurbare luchtvaartuigen),
Stcrt. 2015, 12034, artt. 10 - 11 142 Ibid. artt. 18-25
143 Kamerstukken II 2014/2015, 30806, 29 144 Ibid., p. 2
Bij deze categorisering is het onderscheid tussen beroepsmatig en recreatief gebruik dus niet meer van belang. De recente Europese koers, waarbij een dergelijk onderscheid niet relevant meer wordt geacht, wordt hiermee dus gevolgd. Het beleidsvoornemen stelt dan ook dat Nederland met deze regels een soepele overgang naar de toekomstige Europese regulering mogelijk wil maken.145 Ook refereert het beleidsvoornemen naar het belang van gestructureerd overleg met de NVJ, opdat de inzet van drones voor de vrije nieuwsgaring niet langer nodeloos belemmerd wordt. Met deze veranderingen kan aan een aantal bezwaren – bijvoorbeeld van de NVJ – alsnog tegemoet gekomen worden.146 Treden de nieuwe regels in werking, dan kan een ieder gemakkelijk een mini-drone laten opstijgen.
Het voornemen is de veiligheidseisen wel strenger te maken, waardoor minder hoog en ver kan worden gevlogen dan voorheen. Degene die de ‘mini drone’ bedient moet zorgen voor een horizontale afstand van 50 meter tot gebouwen en groepen mensen. De drone mag verder niet hoger dan 50 meter vliegen en niet verder dan 100 meter van de bestuurder. Drones moeten bovendien 50 meter afstand van elkaar houden en mogen niet binnen een straal van 5 kilometer van luchthavens vliegen. Al het andere luchtverkeer moet voorrang gegeven worden. Een uitzondering is gemaakt voor hobbymatige vliegers die op een modelvliegveldje bij een modelvliegvereniging vliegen. Zij hoeven zich niet aan de voorgestelde beperkingen te houden. 147
Datum inwerkingtreding Maximale hoogte drone boven grond en water
Maximale afstand horizontaal tot gebouwen en mensen
Vóór 1 juli 2015 300 meter 150 meter
1 juli 2015 120 meter 150 meter
1 oktober 2015 (voorgesteld) 50 meter 50 meter
De voorgenomen regelgeving omtrent mini-drones doet denken aan regels die pasgeleden zijn aangekondigd door de Amerikaanse luchtvaartautoriteit (FAA).148 In de Verenigde Staten is het commercieel vliegen met drones binnenkort ook toegestaan, mits de piloot beschikt over een vliegvaardigheidsbewijs, waar men voor in aanmerking komt na het afleggen van een theorie- examen. De versoepelde regels gelden alleen voor kleine drones.149 In dat geval zouden geen vliegbrevet, geen certificering en geen medisch examen meer nodig zijn om zo’n kleine drone te
145 Beleidsnota, ‘Voorgenomen introductie van de categorie mini drone in de regelgeving’, 30 april 2015, p. 1 146 Ibid., p. 6
147 Ibid., p. 3 148 Idem, p. 10-11
bedienen. In plaats daarvan zouden drone-operatoren alleen nog een certificaat voor een onbemand luchtvaartuig moeten halen, na de voltooiing van een luchtvaart-kennistoets. Drones mogen onder deze voorgestelde regels niet meer wegen dan 55 pond (= 25 kilo). Verder dienen de operatoren zicht op hun drone te houden en dient 3 mijl (= 4,8 kilometer) zichtbaarheid te zijn om te kunnen vliegen. Bovendien mogen drones niet meer dan 500 voet (=152 meter) boven de grond vliegen en is er een maximale snelheid van 100 mijl per uur (= 160 kilometer per uur). Daarbij moet voorrang worden gegeven aan normaal vliegverkeer. Deze versoepelde regeling zou met name ten dienste komen van de journalistiek. Mocht inderdaad blijken dat deze regels positieve uitwerking hebben op uitingsvrijheid, dan geeft dat goede hoop voor de voorgestelde regels in Nederland.
De deadline van 1 oktober wat betreft nieuwe drone-regelgeving lijkt nu over boord te zijn gegooid, nu het overleg van de Tweede Kamer dat een aantal weken geleden zou plaatsvinden, is verplaatst naar het begin van het nieuwe vergaderjaar. De nieuwe regels laten dus waarschijnlijk nog even op zich wachten.