De rol van framing rondom het beleidsproces van het Nederlandse
wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’.
Masterscriptie Onderwijskunde Universiteit van Amsterdam A. Thijms 5930693
Begeleiding: Prof. Dr. S. Karsten Amsterdam, augustus 2013
Inhoudsopgave
1 Inleiding 2
2 Theoretisch kader 4
2.1 Beleid, beleidsmodellen en Kingdon’s stromenmodel 4
2.2 Framing 7
3 Onderzoeksopzet 9
4 Reconstructie beleidsproces wetsvoorstel 13
4.1 Context 13
4.2 Aanloop naar het ontwerpvoorstel 14
4.3 Aanloop naar indiening wetsvoorstel januari 2012 19
4.4 Aanloop naar behandeling van het wetsvoorstel op 21 maart 2013 22
4.5 Het Tweede Kamerdebat op 21 maart 2013 25
5 Framing en het beleidsproces van het wetsvoorstel 27
5.1 De frames 27
5.2 Framing tijdens het beleidsproces 33
5.2.1 Policy window: Val kabinet Balkenende IV 33
5.2.2 Policy window: Begrotingsbehandeling OCW 2011 39
5.2.3 Policy window: Begrotingsbehandeling OCW 2013 39
5.2.4 Policy window: Lekken vragen Cito-toets 40
5.2.5 Policy windows: WOB-verzoek RTL-Nieuws en Tweede Kamer debat maart
2013 40 6 Conclusie en discussie 43 6.1 Conclusie 43 6.2 Discussie 45 7 Literatuurlijst 47 8 Bijlagen 50 8.1 Afgenomen interviews 50 8.2 Interviewleidraad Kamerleden 50 8.3 Interviewleidraad onderwijsorganisaties 51 1
De rol van framing rondom het beleidsproces van het Nederlandse
wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’.
Summary: The role of framing in the policy process of the Dutch bill ‘Examining at primary
school’.
This research paper looks at the role of framing during the policy process of the bill ‘Examining at primary school’. It looks at which particular frames where used by which actors involved. First, the policy process of the bill is reconstructed along the lines of Kingdon’s policy model. When policy windows open, policy entrepreneurs can offer solutions for certain problems. Second, several frames are defined with the help of De Bruijn’s theory of framing. In addition, these frames are analysed when used during the opening of the policy windows that were found in the reconstruction. It turns out that framing is often used and several frames are difficult to deal with, but framing has little consequences for the policy process of this bill.
1 Inleiding
Taal speelt een belangrijke rol in het politieke proces. Voor de interpretatie van een politiek probleem is het van belang hoe je een probleem definieert. De definitie van een probleem zorgt ervoor hoe je naar een probleem kijkt, maar ook hoe je een probleem kan oplossen of wie binnen de politiek de verantwoordelijkheid voor dit probleem zal dragen. Framing maakt hier een belangrijk onderdeel vanuit. Politici proberen in een debat vaak een onderwerp op een specifieke manier te framen (De Bruijn, 2011). Het is dan ook niet verwonderlijk dat er steeds vaker naar framing wordt gekeken bij analyses van het beleidsproces. Framing komt dan ook veelvuldig voor. Een recent voorbeeld van een politiek probleem binnen het onderwijsveld is de Cito-toets. Afgelopen voorjaar werd, na een lange aanloop, eindelijk het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ door de Tweede Kamer behandeld. Vooral de verplichtstelling van de centrale eindtoets – in de volksmond de Cito-toets – kreeg hierbij veel aandacht, van actoren binnen het onderwijsveld, van Kamerleden en ook in de media. Het is interessant om te kijken of en hoe framing hierin een rol heeft gespeeld.
De commotie rondom de mogelijke verplichtstelling van de centrale eindtoets is met name gevoed door de jarenlange onzekerheid en vertraging rondom de invoering van het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’, waarin de details rondom de centrale eindtoets meerdere keren zijn veranderd. Verschillende politieke partijen en regeringen hebben de wens tot verplichtstelling van een centrale eindtoets geuit, maar Minister Van Bijsterveldt (CDA) is de eerste bewindspersoon geweest die daadwerkelijk een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer heeft ingediend (maart 2011) ten tijde van kabinet Rutte I (VVD en
CDA). Hierin kwam onder meer de verplichtstelling van een centrale eindtoets voor alle leerlingen in het primair onderwijs naar voren (OCW, 2011a). Wegens het vallen van dit kabinet in april 2012, is het uiteindelijk staatssecretaris Dekker (VVD) geweest die het wetsvoorstel ten slotte naar de Eerste Kamer heeft weten te loodsen. Hier ligt het nu in handen van de Kamercommissie die het in een schriftelijke voorbereiding heeft.
Ter voorbereiding van het indienen van het wetsvoorstel heeft het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap het concept voorgelegd aan verschillende actoren in het onderwijsbestel. Er is advies gevraagd aan de Onderwijsraad en er is een internetconsultatie binnen het onderwijsveld geweest. Daarnaast hebben verschillende actoren als de PO-Raad, VO-raad, verschillende besturenorganisaties en het AVS (Algemene Schoolleiders Vereniging) brieven gestuurd naar de Vaste Kamercommissie van de Tweede Kamer om de beleidsvorming te beïnvloeden. Het (concept)wetsvoorstel heeft vele punten van kritiek gekregen. Tegenstanders van de verplichtstelling van de centrale eindtoets ‘reframeden’ de invoering van het wetsvoorstel als leidend tot, onder meer, teaching to the test, tot rankingslijstjes van scholen, tot een afrekencultuur. Uiteindelijk heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel na een lang debat aangenomen, nadat er op verschillende inhoudelijke punten wijzigingen zijn aangebracht. Een interessante vraag en tevens de hoofdvraag van mijn onderzoek, hierbij is: welke frames hebben op welke wijze mogelijkerwijs een rol gespeeld in de ontwikkeling van het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’?.
Doelstelling van dit onderzoek is tweeledig: eerst breng ik het beleidsproces rondom het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ in kaart. Hierbij maak ik gebruik van het stromenmodel van Kingdon. Kingdon’s model (2003) is een voorbeeld van een beleidsmodel die beleidsvorming en –verandering probeert te verklaren. Kingdon (2003) beschrijft de totstandkoming of verandering van beleid als het op kritieke momenten samenkomen van verschillende stromen: de probleemstroom, de oplossingen- of beleidsstroom en de politieke stroom. Nadat ik het beleidsproces van het wetsvoorstel met behulp van Kingdon’s stromenmodel heb gereconstrueerd zal ik vervolgens kijken welke frames in dit proces zijn gebruikt en, indien mogelijk, welke rol deze frames in dit proces hebben gespeeld. Hierbij kijk ik naar de frames die tijdens deze kritieke momenten waarbij de drie stromen samenkomen, gebruikt zijn. Voordat het beleidsproces in kaart wordt gebracht en de frames worden geanalyseerd zal eerst de theorie van Kingdon’s model en van framing worden beschreven in het theoretisch kader.
2 Theoretisch kader
In het theoretisch kader ga ik nader in op het begrip beleid. Ook zal ik meerdere beleidsmodellen beschrijven, waarbij het stromenmodel van Kingdon nader uitgewerkt zal worden. Ten slotte bespreek ik de begrippen frame en framing.
2.1 Beleid, beleidsmodellen en Kingdon’s stromenmodel.
Van het begrip beleid is over het algemeen geen eenduidige definitie te geven. Bovens, ‘t Hart en Van Twist (2007) hanteren een brede definitie van beleid: “alle voornemens, keuzes en acties van een of meer bestuurlijke instanties gericht op de sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling” (p. 99). Vaak wordt beleid gezien als handelen, soms als bewust handelen en sommigen breiden dit uit en nemen ook gedragingen en opvattingen mee (Hoogerwerf, 2008). Beleid heeft ook te maken met het antwoord geven op een probleem. Echter, een probleem wordt pas een beleidsprobleem als het op de overheidsagenda komt (Hoogerwerf, 2008). Maar hoe verloopt het beleidsproces van een probleem? Over het algemeen worden er verschillende fasen in het beleidsproces onderscheiden, de zogenaamde beleidscyclus: de agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsvaststelling of -vorming, beleidsuitvoering of -implementatie en beleidsevaluatie (Bovens et al., 2007; Hoogerwerf, 2008). Dit onderzoek richt zich op de eerste fasen van de beleidscyclus: van agendavorming tot beleidsvorming.
Om het beleidsproces te kunnen verklaren zijn er verschillende modellen ontstaan. Deze modellen zijn onder te verdelen binnen twee visies op beleid: de analytische en de politieke (Bovens et al., 2007) of zoals Stone (2001) ze noemt, de markt en de polis. Waar de analytische visie (de markt) uitgaat van beleid als een doelgericht en weloverwogen handelen door rationele actoren, gaat de politieke visie (de polis) uit van een beleid als gevolg van strijd en compromissen. De analytische visie op beleid negeert vaak het belang van taal (Stone, 2002). Aangezien dit onderzoek zich focust op taal in het algemeen en framing in het bijzonder, wordt het begrip beleid dan ook vanuit de politieke visie benaderd.
Bij de agendavorming, beleidsvoorbereiding en -vorming moeten er vaak keuzes worden gemaakt. Waarom komt een bepaald probleem wel op de agenda en een andere niet? Waarom resulteert een bepaald probleem wel in beleid en een andere niet? Er zijn meerdere modellen die de totstandkoming van beleid trachten weer te geven. Over het
algemeen zijn er vier modellen te onderscheiden: het kloofmodel, het barrièremodel, het relatieve aandachtsmodel en het stromenmodel.
Het kloofmodel richt zich met name op de ernst van het probleem. Beleid wordt gevormd voor problemen waarbij er een grote kloof wordt waargenomen tussen een bepaalde norm en de werkelijke situatie. Hierbij telt zowel een objectieve als subjectieve waarneming van de werkelijkheid. Volgens Akkerman en De Vries (2008) is dit echter een te eenvoudig verklaringsmodel.
Het barrièremodel kenmerkt zich door de verschillende fasen die een probleem kan doorlopen voordat beleid ontstaat. Bij iedere fase moet een probleem een barrière overwinnen voordat het naar de volgende fase kan overgaan. Gezien de beperkte ruimte die beschikbaar is voor problemen om uiteindelijk op de beleidsagenda te komen, ligt het vooral aan de inzet van actoren – zoals de media – of een probleem de barrières kan overwinnen. Het model verklaart alleen niet waarom het op sommige momenten makkelijker is om een barrière te overwinnen en op andere momenten juist moeilijker (Akkerman & De Vries, 2008).
Het relatieve aandachtsmodel gaat er ook van uit dat de aandacht van de overheid beperkt is en op het ene moment bepaalde problemen aanpakt en andere problemen verwaarloost. Op een volgend moment worden dan juist de verwaarloosde problemen aangepakt. Het model is cyclisch van aard en vooral de economische situatie bepaalt welke problemen de aandacht krijgen en andere verwaarloosd worden. Actoren lijken hierop weinig invloed te hebben (Akkerman & De Vries, 2008).
Kingdon’s stromenmodel geeft wel ruimte aan de invloed van (politieke) actoren. Beleidsvorming geschiedt op basis van toeval, maar “de mogelijke richting van de drie stromen wordt beperkt door randvoorwaarden, zoals de tijdgeest, de politieke cultuur en tradities, beschikbare budgetten, het economische klimaat en de structurele machtsverhoudingen” (Akkerman & De Vries, 2008; pp. 72-3). Hierdoor lijkt het model meer rekening te houden met allerlei factoren die van invloed zijn op het beleidsproces.
Kingdon’s stromenmodel is afgeleid van Cohen, March en Olsen’s garbage can model (1972). Cohen, March en Olsen (1972) zien beleidvorming als georganiseerde anarchie. Beleidsmakers zijn geen rationele actoren die uit een reeks van alternatieven de meest gunstige oplossing kiezen voor een beleidsprobleem en keurig netjes alle fasen van de beleidscyclus volgen. In een zogenaamde ‘vuilnisbak’ zitten problemen en oplossingen waar
beleidsmakers op een gewenst moment een greep in doen om zo tot beleid te komen (Cohen, March & Olsen, 1972, p. 2). Deze vier stromen staan geheel los van elkaar en opereren onafhankelijk van elkaar. Beleid ontstaat dan eigenlijk op basis van toeval (Cohen, March & Olsen, 1972, p. 16).
Kingdon (2003) heeft dit model aangepast. Hij onderscheidt drie stromen: problemen, beleidsoplossingen en politiek. De problemenstroom zijn de problemen die op de politieke agenda komen te staan. Beleidsoplossingen komen naar voren vanuit een grote groep betrokkenen. Dit kunnen beleidsmakers binnen de overheid zijn, maar ook wetenschappers of belangengroepen. De derde stroom is de politieke stroom waarin verschillende elementen een rol spelen. Hierbij kan je denken aan verkiezingsuitslagen, kabinetswisselingen of verschuivingen in het algemeen gedachtegoed, maar ook campagnes van belangengroepen (Kingdon, 2003). Deze drie stromen opereren, in tegenstelling tot het
garbage can model, niet helemaal onafhankelijk van elkaar. Integendeel, deze stromen
kunnen samenkomen op kritieke momenten als er zich een window of opportunity voordoet. Op dat moment staan policy entrepreneurs klaar met hun beleidsvoorstellen. Kingdon (2003) beschrijft policy entrepreneurs als personen die in ruil voor toekomstig gewin bereid zijn om tijd, energie of andere middelen te steken in het naar voren brengen van hun voorstellen. Het voordeel wat hen in de toekomst kan opleveren kan allerlei vormen aannemen, zoals een aangenomen beleidsvoorstel, carrière mogelijkheden of simpelweg een positief gevoel. Deze personen zijn niet altijd politici of overheidsambtenaren, maar zijn bijvoorbeeld ook wetenschapper of lid van een belangengroep.
Tijdens deze gunstige momenten gaan er policy windows open. Deze policy windows zijn soms voorspelbaar, vaak onvoorspelbaar en staan meestal maar korte tijd open. Door een policy window kan een bepaald probleem op de agenda worden gezet, of kan een beleidsvoorstel daadwerkelijk worden omgezet in wetgeving (Kingdon, 2003). Voorspelbare
policy windows hebben vaak een cyclisch karakter zoals bijvoorbeeld
begrotings-behandelingen of bij wetsvoorstellen. Onvoorspelbare policy windows gaan vaak open omdat er een verandering optreedt in de politieke stroom, door bijvoorbeeld verkiezingen of een verandering in de national mood, of doordat een nieuw probleem prominent aanwezig is. De national mood, zoals Kingdon (2003) het verwoordt, kenmerkt zich door een grote groep mensen die hetzelfde over belangrijke zaken denken. Deze national mood verandert af en toe op opvallende wijze en deze veranderingen zijn van invloed op beleidsagenda’s en
beleidsresultaten. Dit betekent niet dat de national mood per definitie gevoed wordt door het grote publiek. De national mood kan bepaald worden door kleinere groeperingen als belangengroepen/-organisaties.
Veranderingen in de politieke stroom kunnen policy windows doen openen, maar ook juist doen sluiten (Kingdon, 2003). Policy entrepreneurs hebben dan niet de kans gehad om hun beleidsvoorstel door te drukken. Timing is dus essentieel. Problemen kunnen worden opgelost in de beleidsstroom en in de politieke stroom. Kingdon (2003) geeft aan dat in de beleidsstroom consensus vaak bereikt wordt door middel van overtuiging en langdurige verspreiding onder de beleidsgemeenschap. In de politieke stroom wordt juist vaak onderhandeld, vooral tussen coalitiepartijen. Door uitruil van verschillende beleidsvoorstellen kan overeenstemming worden bereikt. Ookal geeft Kingdon dit niet expliciet aan, taal is wel degelijk van belang. Om effectief te kunnen overtuigen en te onderhandelen is het van belang om dit goed te kunnen verwoorden. Framing kan een belangrijk instrument zijn om een bepaald probleem onder de aandacht te brengen.
Het is algemeen geaccepteerd dat juist in de fasen van agendavorming en beleidsvorming taal essentieel is: “De taal waarin probleemdefiniëring plaatsvindt, geeft richting aan de inhoud van de discussie die daar plaatsvindt. Daarmee richt en begrenst zij ook de maatregelen die wel en niet in het uiteindelijke beleidsprogramma terecht kunnen komen” (Bovens et al., 2007, p. 109). Taal speelt dus een belangrijke rol in het proces van probleemdefiniëring, het beïnvloedt de manier waarop we naar de werkelijkheid kijken (De Bruijn, 2011; Stone, 2001). Het is dan ook niet verwonderlijk dat framing zo essentieel is binnen de politiek. Maar wat is framing nu precies? In de volgende paragraaf zet ik het begrip uiteen.
2.2 Framing.
Een frame “is een inhoudelijke politieke boodschap, die in het politieke debat wordt gebruikt en tot een specifieke interpretatie van de werkelijkheid leidt” (De Bruijn, 2011, p. 16). Door een beleidsprobleem op een bepaalde manier te ‘framen’, krijgen deze problemen structuur en geeft het een bepaalde richting van handelen aan (Laws & Rein, 2003). Dit komt samen in de volgende veelgebruikte en in dit onderzoek gehanteerde definitie van framing: “To frame is to select some aspects of a perceived reality and make them more salient in a communicating context, in such a way as to promote a particular problem definition, causal
interpretation, moral evaluation and/or treatment recommendation for the item described” (Entman, 1993, p. 52). Frames kunnen ook zorgen voor een bewuste focus op en sturing van een probleem, waardoor andere problemen hierdoor juist buiten beschouwing blijven (Rein & Schön, 1996; Stone, 2001; Laws & Rein, 2003; De Bruijn, 2011). Ook is het mogelijk om een frame te ‘reframen’: hierbij proberen tegenstanders van het dominante frame het probleem van een andere taal te voorzien waardoor het probleem een heel andere betekenis kan krijgen. Hierdoor wordt het dominante frame vervangen door het nieuwe frame (De Bruijn, 2011).
Rein en Schön onderscheiden twee typen frames: de rhetorical frame en de action
frame (1996). De rhetorical frame bevindt zich in de wereld van het politieke debat, de action frame in de wereld van beleidsuitvoerders. Rein & Schön geven aan dat rhetorical frames uit die documenten gehaald kunnen worden die te maken hebben met beleid. De
documenten spelen een belangrijke rol in beleidsdiscours waar het debat, het overtuigen en het verantwoorden centraal staan. Aangezien dit onderzoek zich richt op beleidsvorming en niet op beleidsuitvoering, houdt dit onderzoek zich bezig met de rhetorical frame, frames binnen het politiek-bestuurlijke debat (De Bruijn, 2011).
Maar hoe herken je een frame? Een frame kan allerlei vormen aannemen, zoals een verhaal, een oneliner, of een specifiek woord of “goedgekozen term” (De Bruijn, 2011, p.20). Een succesvol frame heeft een aantal kenmerken. De Bruijn (2011, pp. 20-27) geeft een opsomming van kenmerken waaraan een frame kan voldoen:
• een frame blijft hangen. Een frame kan alleen het debat beheersen als het goed in het geheugen blijft. Dit is een belangrijk element van een frame.
• een frame is zodanig verwoord dat je er bijna mee eens moet zijn. Een frame roept automatisch overeenstemming op als je het hoort of tegenkomt.
• er is in een frame, zoals De Bruijn het verwoordt, een boef of een sukkel. Het frame zet de tegenstander vaak neer als boef. Bij het ontbreken van een boef of schurk is er meestal wel een sukkel.
• een frame nodigt de tegenstander om in het frame te stappen. Dit gebeurt met name als een frame de kernwaarden van de tegenstander aanvalt of onderuit probeert te halen.
• een frame is gekoppeld aan een maatschappelijke onderstroom. Een frame geeft dan bepaalde emoties weer die in de samenleving heersen.
• een frame verlost ons van een dilemma.
Maar hoe wordt framing nu gebruikt tijdens het beleidsproces van het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’? Door specifiek te kijken naar belangrijke momenten in het beleidsproces, te herkennen aan Kingdon’s policy windows, onderzoek ik welke frames door wie zijn gebruikt. Deze policy windows gaven betrokken actoren de gelegenheid om inbreng te hebben tijdens het beleidsproces. Ook probeer ik te achterhalen in hoeverre deze frames daadwerkelijk een rol hebben gespeeld in het beleidsproces. Om dit te realiseren antwoord ik de volgende twee onderzoeksvragenvragen: Hoe zag het beleidsproces rondom het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ eruit? En welke frames werden rondom de policy windows door welke actoren gebruikt?
3 Onderzoeksopzet
Dit onderzoek betreft een case study: het richt zich op een wetsvoorstel binnen het onderwijs. De doelstelling van dit onderzoek is tweeledig: ten eerste probeert het aan de hand van een documentenanalyse het beleidsproces van het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ te reconstrueren. Dit beleidsproces wordt aan de hand van Kingdon’s stromenmodel geanalyseerd. Vervolgens geef ik aan welke frames gebruikt zijn door welke betrokken actoren en of deze frames mogelijkerwijs een rol hebben gespeeld bij het beleidsproces van het wetsvoorstel. Om deze frames in kaart te brengen en te analyseren maak ik gebruik van de afgenomen interviews, de documentenanalyse en de theorie van framing.
Het onderzoek beslaat de periode begin 2007 tot en met 21 maart 2013. Dit beslaat de start van het vierde Kabinet Balkenende (CDA, PvdA en ChristenUnie; 22 februari 2007 tot en met 20 februari 2010) tot en met het debat in de Tweede Kamer over het huidige wetsvoorstel afgelopen 21 maart 2013 onder Kabinet Rutte II (VVD en PvdA). Tijdens het vierde Kabinet Balkenende worden namelijk de referentiewaarden binnen het primair onderwijs ontwikkeld, welke gezien kan worden als de voorloper van de verplichtstelling van de centrale eindtoets (zie reconstructie beleidsproces wetsvoorstel). Het debat in de Tweede Kamer op 21 maart 2013 heeft, na stemming over de amendementen en moties, geleid tot het huidige wetsvoorstel wat nu bij de Eerste Kamer ligt.
Om de verschillende frames die tijdens het debat rondom het wetsvoorstel gebruikt zijn te kunnen vaststellen, is gebruik gemaakt van de mogelijke kenmerken van frames zoals
opgesteld door De Bruijn (2011). Als een bepaalde beeldspraak voldoet aan meerdere kenmerken dan kan gesproken worden van een frame. Aan de hand van Kingdon’s stromenmodel zijn er verschillende policy windows herkend. Tijdens deze policy windows kan een probleem op de agenda gezet worden of beleid worden gevormd. De frames die zijn gebruikt rondom deze policy windows in het beleidsproces zullen worden geanalyseerd. Ook wordt er gekeken hoe vaak het frame wordt gebruikt en door welke actoren. Wordt het frame door één of meerdere actoren gebruikt?
Dit onderzoek hanteert twee typen onderzoeksmethoden: documentenanalyse en open interview. Voor de documentenanalyse is gebruik gemaakt van beleidsstukken, Kamerstukken, rapporten van commissies, publicaties van belangenorganisaties, radio- en tv-interviews, persberichten en krantenartikelen. Daarnaast zijn aanvullende interviews gehouden van de belangrijkste actoren binnen het Nederlandse onderwijsbestel. Het onderwijsbestel beslaat het krachtenveld welke invloed uitoefent op het onderwijsstelsel. Dit is het geheel van overheden, organisaties en instanties binnen en buiten het onderwijsveld, die zich richten op alles wat te maken heeft met het onderwijsstelsel. Het onderwijsstelsel betreft het geheel van scholen, instellingen, schooltypen, opleidingen en ook de wet- en regelgeving die hierover gaan (Bronneman-Helmers, 2011). De belangrijkste actoren binnen het onderwijsstelsel betrokken bij het wetsvoorstel ‘Toetsing binnen het primair onderwijs’ zijn:
• Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, vertegenwoordigt door minister Jet Bussenmaker (PvdA) en staatssecretaris Sander Dekker (VVD) voor de periode november 2012 - heden. Staatssecretaris Dekker heeft op het primair onderwijs in de portefeuille. Voor de periode februari 2007 – november 2012 werd het Ministerie van OCW onder andere vertegenwoordigd door Marja van Bijsterveldt (CDA). Zij was staatssecretaris ten tijde van het kabinet Balkende IV (februari 2007 – oktober 2010) en minister ten tijde van kabinet Rutte I (oktober 2010 – november 2012). Zowel de ambtenaren van OCW als de staatssecretaris zijn standaard niet beschikbaar voor onderzoek uitgevoerd door studenten.
• De Tweede Kamerleden; de belangrijkste te weten Loes Ypma (PvdA), Karin Straus (VVD), Michel Rog (CDA), Harm Jan Beertema (PVV) en Paul van Meenen (D66). Dit zijn de huidige woordvoerders primair onderwijs namens hun partijen. Ypma en Straus zijn de Kamerleden van de partijen die tot de huidige coalitie behoren van
kabinet Rutte II. Rog, Beertema en Van Meenen behoren tot de belangrijkste oppositiepartijen. Het CDA en D66 waren betrokken bij een ‘deal’ met de coalitiepartijen en staatssecretaris Dekker, om voor een Kamermeerderheid zowel in de Tweede als de Eerste Kamer te zorgen. De PVV is van belang aangezien zij tijdens het eerste kabinet Rutte (een minderheidskabinet) de gedoogpartij waren en hierdoor meer invloed hadden op de toenmalige regeringspartijen (VVD en CDA). Ook kwamen de meeste aangenomen amendementen van deze vijf partijen (zie historisch overzicht). De overige Kamerleden zijn niet geraadpleegd. Behalve Karin Straus, zijn al deze Kamerleden geïnterviewd.
• Het adviesorgaan van de overheid op het gebied van onderwijs: de Onderwijsraad. De Onderwijsraad wordt in het algemeen altijd geraadpleegd bij wetsvoorstellen. Zij hebben hierbij een adviserende rol. Namens de Onderwijsraad is geïnterviewd Judith Soons, stafmedewerker.
• Sectororganisaties: de PO-Raad en de VO-raad. De PO-Raad is een vereniging van schoolbesturen die de sector primair onderwijs vertegenwoordigt. Namens de PO-Raad is geïnterviewd Marleen van der Lubbe, beleidsadviseur onderwijskwaliteit. De VO-raad is een vereniging van ruim 330 schoolbesturen binnen het voortgezet onderwijs en vertegenwoordigt de sector voortgezet onderwijs. Namens de VO-raad is geïnterviewd Jessica Tissink, adviseur.
• Belangenorganisaties: de Besturenraad en de Algemene Vereniging Schoolleiders (AVS). De Besturenraad vertegenwoordigt de christelijke schoolbesturen binnen het primair onderwijs. Bij de Besturenraad zijn 540 schoolbesturen aangesloten met 2200 scholen, welke samen 800.000 leerlingen vertegenwoordigen. De gehele sector omvat 1.650.000 leerlingen, verdeeld over 6848 scholen (exclusief speciaal onderwijs) en 1180 besturen (http://www.poraad.nl/content/cijfers-uit-de-sector). Hierdoor vertegenwoordigen zij ruwweg de helft van het aantal leerlingen uit de PO-sector. Namens de Besturenraad is geïnterviewd Robert Jan de Vries, adviseur. De AVS vertegenwoordigt de schoolleiders binnen het (speciaal) basisonderwijs, voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs en vertegenwoordigt 5000 leden. Namens de AVS is geïnterviewd Ton Duif, voorzitter.
• Het bedrijfsleven: Cito BV. Cito is verantwoordelijk voor de huidige Cito-toets, welke door 85% van de scholen wordt afgenomen. Het conceptwetsvoorstel beoogde Cito
tot enige toetsaanbieder te maken van de verplichte centrale eindtoets. Cito heeft aangegeven geen actieve rol te hebben gespeeld bij de ontwikkeling van het wetsvoorstel, waardoor, volgens hen, een interview overbodig was.
Van de twaalf benaderde personen/instanties zijn er 9 interviews afgenomen. OCW en Cito hebben geweigerd; met Tweede Kamerlid Straus (VVD) is het vanwege de drukke agenda niet gelukt tot het maken van een (telefonische) afspraak. Tweede Kamerlid Ypma is vanwege de drukke agenda telefonisch geïnterviewd. De overige interviews zijn persoonlijk afgenomen en opgenomen met een recorder.
Voor de interviews heb ik twee leidraden gemaakt: een voor de Kamerleden en een voor de onderwijsorganisaties (AVS, Besturenraad, Onderwijsraad, PO-Raad, VO-Raad). Deze zijn te vinden in de bijlage. Nadat er uit een eerste documentenanalyse verschillende frames naar voren kwamen, heb ik de interviewleidraad opgesteld. Het doel van het eerste deel van de twee leidraden was om meer achtergrond- en aanvullende informatie te verzamelen. Hiervoor heb ik alle onderwijsorganisaties gevraagd in hoeverre hun standpunten zijn vertegenwoordigd door verschillende politieke partijen, door OCW en tijdens het Kamerdebat van 21 maart 2013. Daarnaast heb ik gevraagd op welke wijze ze de ontwikkeling van het wetsvoorstel hebben geprobeerd te beïnvloeden. Hebben de onderwijsorganisaties het gevoel gekregen dat hun standpunten zijn verwoord in het wetsvoorstel? Bij de Kamerleden heb ik gevraagd welke actoren heb hebben benaderd, welke argumenten deze actoren hebben gebruikt en in hoeverre deze argumenten hen hebben beïnvloed. De antwoorden op deze vragen gaven een eerste indruk in hoeverre welke standpunten van de verschillende actoren mogelijk zijn verwoord in het wetsvoorstel en hoeveel druk er is uitgeoefend op OCW en de Kamerleden en in hoeverre de betrokken Kamerleden hier iets mee hebben gedaan.
Het tweede deel van de leidraden ging dieper in op de te onderzoeken frames. Zoals aangegeven kwamen deze frames naar voren uit de documentenanalyse. Hierbij heb ik geïnformeerd naar hun betekenis van de frames, en de mogelijke invloed die de frames kunnen hebben gehad op het wetsvoorstel. Op deze manier kon ik controleren of de verschillende actoren wel dezelfde betekenis gaven aan de verschillende frames. Daarnaast was met name de tweede vraag van belang aangezien dit grotendeels antwoorden op zouden leveren die bruikbaar waren en ook terugkomen in het tweede deel van het onderzoek.
In de volgende twee hoofdstukken geef ik de resultaten van het onderzoek weer. Eerst volgt de reconstructie van het beleidsproces van het wetsvoorstel, gevolgd door het gebruik van framing tijdens dit beleidsproces.
4 Reconstructie beleidsproces wetsvoorstel
In het eerste deel van het onderzoek presenteer ik de reconstructie van het beleidsproces van het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’. Hiervoor heb ik een uitgebreide documentenanalyse gedaan. Ook zullen bepaalde relevante uitspraken tijdens de interviews worden gebruikt. In het beleidsoverzicht zullen de policy windows en eventuele entrepreneurs, volgens de theorie van Kingdon, worden aangeduid. Rondom deze policy windows zal ik in het tweede deel de gebruikte frames analyseren.
4.1 Context.
Het huidige wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’, welke nu ter behandeling ligt in de Eerste Kamer, vindt zijn oorsprong bij Minister Van Bijsterveldt, onder kabinet Rutte I (oktober 2010 – april 2012; VVD, CDA met gedoogsteun van de PVV). In januari 2012 heeft zij het wetsvoorstel ingediend in de Tweede Kamer. Op dat moment is er reeds een heel traject geweest, waarin verschillende partijen hun mening of advies hebben kunnen uitbrengen. Zo is er tussen 1 maart 2011 en 6 april 2011 er een internetconsultatie geweest; de Onderwijsraad heeft haar advies uitgebracht op 20 juni 2011 en op 17 november 2011 heeft de Raad van State het ontwerpvoorstel beoordeeld. Dit heeft al verschillende wijzigingen tot gevolg gehad. Het voortijdig vallen van kabinet Rutte I heeft voor vertraging van behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer gezorgd. Uiteindelijk is het staatssecretaris Dekker geweest die het wetsvoorstel na een 9-uur durend debat op 21 maart 2013 door de Tweede Kamer heeft gekregen. Een zogenaamde ‘Dekker-deal’ was wel nodig: tijdens de avondschorsing is er intensief overleg geweest tussen staatssecretaris Dekker, Karin Straus (VVD), Loes Ypma (PvdA), Michel Rog (CDA) en Paul van Menen (D66) om tot een compromis van het wetsvoorstel te komen (Van Meenen, persoonlijke communicatie, 28 juni 2013). Hierdoor wordt de kans dat de Eerste Kamer het wetsvoorstel zal goedkeuren aanzienlijk vergroot. Ook zijn er verschillende amendementen aangenomen, waardoor het wetsvoorstel niet meer het oorspronkelijke karakter heeft zoals Van Bijsterveldt het in 2011 had voorgelegd aan het onderwijsveld. In de maand maart 2013 hebben wederom verschillende
partijen brieven aan de Vaste Kamercommissie van Onderwijs gestuurd, om de behandeling van het wetsvoorstel te beïnvloeden. Ook zijn er verschillende tv- en radio-interviews geweest waarin de betrokken actoren, waaronder ook staatssecretaris Dekker, hun mening over het wetsvoorstel gaven. Hieronder zal een uitgebreid historisch overzicht van de ontwikkeling van het wetsvoorstel gegeven worden, met daarin achtereenvolgens de aanloop naar het wetsvoorstel, de aanloop naar de indiening van het wetsvoorstel in januari 2012, met ten slotte de aanloop naar en behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer maart 2013. Hierbij worden de policy windows aangegeven met daarbij de policy
entrepreneur(s).
4.2 Aanloop naar het ontwerpvoorstel.
Het eerste kabinet Balkenende (juli 2002 - mei 2003; CDA, VVD, LPF) kwam met het voorstel om een verplichte begin- en eindtoets in het primair onderwijs in te stellen, met de gedachte om de toegevoegde waarde per leerling te kunnen vaststellen (Tweede Kamer, 2001/2002, 28375, nr. 5). Na de val van dit kabinet (16 oktober 2002) verdween de verplichte eindtoets vervolgens uit de regeerakkoorden. Wel stonden ze in verschillende verkiezingsprogramma’s van de Tweede Kamer verkiezingen van 2010 (VVD, PVV, CDA, D66) en 2012 (VVD, PVV, CDA, SGP, PvdA).1
In aanloop naar invoering van een verplichte eindtoets werden eerst de referentiewaarden voor rekenen en taal ingevoerd in het primair onderwijs. In mei 2007 had staatssecretaris Van Bijsterveldt onder Balkenende IV (februari 2007 – oktober 2010; CDA, PvdA en CU) een expertgroep ‘Doorlopende leerlijn taal en rekenen’ opgericht met de opdracht om te onderzoeken hoe er een betere aansluiting plaats kan vinden tussen onder meer het primair en voortgezet onderwijs (commissie Meijerink, 2008). Deze expertgroep kwam met een rapport waarin zij pleitte voor referentieniveaus, waarin de basiskennis en – vaardigheden voor taal en rekenen aan het einde van de basisschool wordt beschreven. Al in dit rapport wordt aangegeven dat een verplichte eindtoets binnen het primair onderwijs wenselijk zou zijn: “Laat voor het primair onderwijs een eindtoets ontwerpen… en onderzoek de mogelijkheid deze eindtoets te verplichten voor alle leerlingen” (Commissie Meijerink, 2008, p. 73). Toetsing zorgt namelijk voor de garantie dat deze referentieniveaus
1 De verkiezingsprogramma’s van 2006 zijn voor een groot deel niet meer te achterhalen. 14
ook daadwerkelijk worden nagestreefd. De verplichte eindtoets is dan onderdeel van het voorgestelde leerlingvolgsysteem.2
Dit is ook min of meer in lijn met de voorgestelde onderwijsaanbevelingen door de commissie Dijsselbloem (2008). In februari 2008 bracht zij een rapport uit waarin de commissie constateert dat er de afgelopen jaren veel onderwijsvernieuwingen doorgevoerd zijn door de politiek, welke niet altijd even succesvol waren en waar het onderwijsveld niet altijd achter stond. Zij komt dan ook met een aantal aanbevelingen. De commissie geeft aan dat de overheid verantwoordelijk is voor de kwaliteit van het onderwijs en de kwaliteit van het diploma die leerlingen in dat onderwijs behalen. “De commissie is van oordeel dat alle leerlingen recht hebben op een objectieve vaststelling van hun kennis en vaardigheden aan het einde van de basisschool. De commissie beveelt aan: de deelname aan een eindtoets in groep verplicht te stellen voor alle leerlingen. De resultaten van de eindtoets zullen, vergezeld van een advies van de basisschool, voor het voortgezet onderwijs een belangrijke indicatie vormen voor het startniveau van de leerling” (Commissie Dijselbloem, 2008, p. 145). Door de eindtoets te combineren met een begintoets in het derde schooljaar, kan dan in de toekomst ook de toegevoegde waarde van een school bepaald worden, aldus de commissie. Ondanks het vele kritiek op de rol van de overheid in het onderwijs, lijkt de politiek wel de kant op te bewegen van de invoering van een verplichte eindtoets in het basisonderwijs.
Daarnaast lijkt ook de sector-organisatie van het primair onderwijs zich bij een mogelijke invoering van een verplichte eindtoets neer te leggen. Al in december 2008 adviseerde de PO-Raad in een advies over de referentieniveaus om de centrale eindtoets te verplaatsen naar mei/juni in plaats van februari om zo scholen meer tijd te gunnen hun leerlingen te onderwijzen in rekenen en taal (PO-Raad, 2008). VO-scholen kunnen leerlingen dan aannemen op basis van het schooladvies, waardoor de sector niet in problemen komt. De VO-Raad voelde zich echter overvallen door deze actie van de PO-Raad en zij gaven aan dat een verplaatsing van de toets naar mei/juni veel te laat voor de VO-sector was (NOS, 2008). Ook het AVS stond destijds niet achter een verplaatsing van de toets naar mei/juni en pleit dan zelfs voor afschaffing van de toets (KRO, 2008).
2 De Wet Referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen is sinds 1 augustus 2010 van kracht, maar scholen
worden enkele jaren de tijd gegeven om deze wet te implementeren.
15
Al met al lijken de commissies Meijerink, Dijselbloem en de Wet Referentieniveaus Rekenen en Taal de weg vrij te maken voor de invoering van een verplichte centrale eindtoets. Staatssecretaris Dijksma ziet het als beginpunt om te inventariseren hoe het onderwijsveld tegenover het invoeren van een verplichte eindtoets staat (Tweede Kamer, 2007/2008a, 31293, nr. 12). In juni 2008 geeft Dijksma aan dat zij met een vernieuwde kwaliteitsagenda hoopt de toetscultuur om te buigen van een afrekencultuur naar een verbetercultuur (Tweede Kamer, 2007/2008b, 31293, nr. 17). Echter, zij stelt helder dat het invoeren van een verplichte centrale eindtoets hiervoor niet nodig is. Zij ziet het invoeren meer als symbolische waarde. De referentieniveaus en het bijbehorende toetssysteem is meer dan voldoende en maakt een verplichte eindtoets overbodig. Dijksma hield daarbij rekening met de wensen van het onderwijsveld welke zij door middel van een aantal gesprekken had geraadpleegd. De national mood lijkt nog niet zo ver. Hiermee lijkt een verplichte invoering van een centrale eindtoets in het primair onderwijs voorlopig van de baan. Een policy window, als die er al was, is hiermee effectief gesloten.
Echter, in februari 2010 valt het kabinet Balkenende IV. De PvdA stapt eruit en in de demissionaire periode nemen het CDA en de CU de minister- en staatssecretarisposten over. Hierdoor neemt Rouvoet de plaats in van Plasterk en Van Bijsterveldt van Dijksma. In aanloop naar de verkiezingen verschijnt ook in meerdere verkiezingsprogramma’s dat partijen voor verplichtstelling van een centrale eindtoets waren. Dit is met name het geval voor de VVD, het CDA en de PVV. Hierdoor wordt de komst van deze verplichte eindtoets steeds reëler. Sectororganisaties beginnen hierop in te spelen. De PO-Raad roept in september 2010 demissionair minister Rouvoet van OCW op vooral overleg te voeren met het onderwijsveld over mogelijke invoering van centrale toetsing (PO-Raad, 2010b). Om zelf het goede voorbeeld te geven, kondigt de PO-Raad aan rondetafelgesprekken te gaan organiseren om in kaart te brengen hoe de sector erover denkt. Hieruit blijkt dat een meerderheid van de deelnemers (95 bestuurders) het eens is met centrale toetsing, mits de Inspectie het maar niet gebruikt voor kwaliteitsmeting en het VO het niet gaat gebruiken als voorwaarde tot plaatsing (PO-Raad, 2010a). Het geeft aan dat de sector langzaam begint te wennen aan de mogelijkheid van een verplichte eindtoets. De national mood verandert richting acceptatie.
Bij het aantreden van kabinet Rutte I is het duidelijk dat er een nieuwe wind waait. Zowel de VVD als het CDA zijn voor een verplichte eindtoets, wat ook blijkt uit het
regeerakkoord: “Er wordt toegewerkt naar een absolute kwaliteitsnorm waarbij de toegevoegde waarde zwaarder meeweegt… Er komen verplichte leerlingvolgsystemen met uniforme toetsen in het primair en voortgezet onderwijs” (Regeerakkoord VVD/CDA, 2010). Met het aantreden van het nieuwe kabinet is er dan ook een policy window geopend. Ook lijkt er een politieke meerderheid aanwezig te zijn die voorstander is van een landelijk stelsel van eindtoetsen in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs. Tijdens de begrotingsbehandeling van het Ministerie van OCW voor 2011, - door Kingdon gekenmerkt als een voorspelbare policy window - wordt er een motie aangenomen, ingediend door Beertema (PVV) en Elias (VVD), waarin de overheid opdracht wordt gegeven een landelijk stelsel van eindtoetsen te realiseren (Tweede Kamer, 2010/2011a, 32500 VII, nr. 45). Deze werd breed gedragen en gesteund door de SP, de PvdA, D66, de VVD, het CDA en de PVV. Beertema is hier te herkennen als de policy entrepreneur. In eerste instantie diende hij de motie in gezamenlijk met PvdA-er Kamerlid Çelink. Na terugtrekking diende Beertema een aangepaste versie alleen in, om vervolgens de aangenomen motie gezamenlijk met Kamerlid Elias in te dienen. Iedere versie van het wetsvoorstel geeft dan ook aan dat het voldoet aan deze motie.
In aanloop naar het actieplan ‘Basisplan voor presteren’ van mei 2011 heeft Van Bijsterveldt de Tweede Kamer op 1 maart 2011 een brief gestuurd met de uiteenzetting van haar plannen (Tweede Kamer, 2010/2011b, 31293, nr. 89). Uit zowel de brief als het actieplan blijkt dat ‘opbrengstgericht werken’ nog steeds een sleutelbegrip is en de focus met name op het verbeteren van de leerprestaties van taal en rekenen ligt; iets wat ook al aan de orde was in de Kwaliteitsagenda primair onderwijs uit 2007 (OCW 2011b; OCW, 2007). De Inspectie heeft aangetoond dat opbrengstgericht werken tot aantoonbare betere prestaties leidt (Inspectie, 2010). En het Ministerie van OCW ziet toetsen en het leerlingvolgsysteem als basisvoorwaarden voor opbrengstgericht werken (2011b). Dit dus in tegenstelling tot staatssecretaris Dijksma, die vond dat alleen de referentieniveaus voldoende waren om tot een opbrengstgerichte cultuur te komen. Onder Van Bijsterveldt vindt er dus een duidelijke verschuiving plaats binnen de national mood wat betreft het standpunt over de verplichte eindtoets.
Van Bijsterveldt geeft aan dat de toetsen niet een doel op zich zijn, maar onderdeel zijn om het doel ‘betere prestaties’ te realiseren. “De redenering voor de invoering van een centrale eindtoets is verder dat het past bij de normerende rol van de overheid waarbij zij
duidelijk definieert wat kinderen moeten kennen en kunnen aan het einde van het basisonderwijs, speciaal basisonderwijs en speciaal onderwijs” (mijn nadruk) (Tweede Kamer, 2010/2011b, 31293, nr. 89). Overigens geeft zij ook aan dat het onderwijsveld eens is met invoering van een verplichte centrale eindtoets: dit om zichtbaar te maken welk eindniveau het primair onderwijs met zijn leerlingen bereikt en de informatie daarover ten behoeve van de doorgaande leerlijn goed over te dragen aan het voortgezet onderwijs (Tweede Kamer, 2010/2011b, 31293, nr. 89).
Voordat Van Bijsterveldt het wetsvoorstel indient, legt zij deze eerst in conceptversie aan het onderwijsveld voor. De belangrijkste punten uit het ontwerpvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ zijn volgens Van Bijsterveldt (Tweede Kamer, 2010/2011b, 31293, nr. 89):
a) invoering centrale eindtoets Nederlandse taal en rekenen-wiskunde; b) nadere afweging met betrekking tot wereldoriëntatie;
c) verplicht gebruik en toepassing van een leerling- en onderwijsvolgsysteem; d) ontwikkeling begintoets en maat voor toegevoegde waarde.
Wat betreft de invoering van een verplichte centrale eindtoets geeft Van Bijsterveldt aan dat dit geen ‘aardverschuiving’ zal veroorzaken aangezien een ruime meerderheid van de scholen al gebruik maakt van een eindtoets en er gebruik zal worden gemaakt van de Cito-toets. Ook zal door het verplicht stellen van de centrale eindtoets deze onder de politieke verantwoording van OCW komen te staan. Daarnaast maakt de centrale eindtoets dan deel uit van een doorlopende leerlijn naar het VO en ook is het dan mogelijk voor de Inspectie om “de eindopbrengsten van scholen op een eenduidige manier te beoordelen” (OCW, 2011a, p. 6). Daarnaast is het voor de Minister van OCW een goed instrument om de kwaliteit van het onderwijs te waarborgen: “Met de centrale eindtoets kan hij zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs beter waarmaken” (OCW, 2011a, p. 37).
Een belangrijk onderdeel is dat de eindtoets later in het jaar zal worden afgenomen om het schooladvies centraal te stellen waardoor de Cito-toets minder zwaar zal wegen. Bij de bepaling van de afnamedatum heeft Van Bijsterveldt zich laten leiden door een gezamenlijk adviesstuk van de PO-Raad, AVS en de VO-Raad, genaamd Effectief schakelen:
verbeteren van de informatieoverdracht tussen PO en VO (2011). Uit dit rapport komt naar
voren dat de PO-sector de afname van de toets het liefst zo laat mogelijk ziet, maar de VO-sector wil de eindresultaten voor 1 mei beschikbaar zien, vanwege mogelijke aanmeldingsproblemen rondom de definitieve plaatsing van leerlingen op de VO-scholen
(PO-Raad, AVS, VO-raad, 2011). Om beide sectoren tegemoet te komen kiest Van Bijsterveldt daarom voor afname tussen 15 april en 15 mei. Tegelijkertijd geeft zij aan dat de datum van afname nog ter discussie staat: “Overigens wordt de consultatieronde van het wetsontwerp benut om de inhoudelijke en organisatorische opvattingen hierover vanuit het veld te vernemen. Deze opvattingen zullen meewegen bij de uiteindelijke vaststelling van de afnameperiode van de centrale eindtoets in het bij uw kamer in te dienen het wetsvoorstel” (Tweede Kamer, 2010/2011b, 31293, nr. 89). Later zal blijken dat het afnamemoment van de toets onderwerp van discussie wordt.
Verplaatsing van de eindtoets heeft volgens Van Bijsterveldt de volgende gevolgen: het biedt scholen en leerlingen langere onderwijstijd aan (met de vooronderstelling dat er na de Cito-toets weinig meer aan taal en rekenen wordt gedaan). De centrale eindtoets wordt het officiële tweede gegeven (met het schooladvies als eerste gegeven). “Het tweede gegeven is daarbij als het ware de ‘foto’ (momentopname) van waar de leerling op dat moment staat. Het schooladvies is het resultaat van de ‘film’ van de gehele schoolperiode van de leerling” (Tweede Kamer, 2010/2011b, 31293, nr. 89). Hierdoor zal het schooladvies, op basis van het verplicht in te stellen leerlingvolgsysteem, ook zwaarder wegen. Het leerlingvolgsysteem zal wel verplicht worden voor alle scholen, maar de wetgever zal niet bepalen welk systeem zal moeten worden gebruikt, zoals wel het geval is bij de verplichte centrale eindtoets.
4.3 Aanloop naar indiening wetsvoorstel januari 2012.
Na het informeren van de Tweede Kamer door middel van de genoemde Kamerbrief en het actieplan ‘Basis voor presteren in het PO’ hebben verschillende organisaties zich erover gebogen. Op 30 mei 2011 kwam de Onderwijsraad met haar advies over het conceptwetsvoorstel. De Onderwijsraad (2011) is het eens met een verplichtstelling van een eindtoets, maar is van mening dat de keuze van die eindtoets aan de scholen moet zijn. Zij redeneert dat als de eindtoets wordt geijkt aan de referentieniveaus, dit een uniforme landelijke toets overbodig maakt. Hiermee is de raad het eens met de standpunten van staatssecretaris Dijksma. Om toch te komen tot landelijke vergelijkingen kan er iedere vijf jaar een steekproef worden afgenomen, onder toezicht van het College van Examens (die in het wetsvoorstel ook de centrale eindtoets onder toezicht zal krijgen) (Onderwijsraad, 2011). De Onderwijsraad is ook van mening dat de eindtoets niet het verplichte tweede
onafhankelijke gegeven moet worden, maar dat scholen vrij moeten zijn hiervoor ook andere toetsvormen te kunnen gebruiken. Ook geeft de Onderwijsraad aan dat de uiterlijke afname datum van de toets 15 april moet zijn, zodat VO-scholen voldoende gelegenheid hebben om de overgang soepel te kunnen regelen. Hiermee volgt de Onderwijsraad de wens van de VO-sector. Ten slotte is de raad van mening dat de centrale eindtoets als onderdeel van het meten van toegevoegde waarde, riskant is. Het kan scholen aanzetten tot teaching
to the test (Onderwijsraad, 2011).
Op 17 november 2011 gaf de Raad van State advies. Wat opvalt, is dat de Raad van State voorstander is van het invoeren van een eindtoets en “met de beleidslijn dat in specifieke situaties de eindtoetsresultaten aanleiding kunnen geven om een bekostigingssanctie te kunnen treffen, in aanvulling op de reeds bestaande mogelijkheden om bij tekortschietende leerresultaten over te gaan tot een bekostigingssanctie” (Tweede Kamer, 2011/2012a, 33157, nr. 4, p. 3). Hiermee laat de Raad van State zich expliciet goedkeurend uit over de normerende rol van de overheid. Wel moet volgens de raad beter worden uitgewerkt wanneer een school in aanmerking komt voor een bekostigingssanctie.
Teaching to the test en verschraling van het onderwijs ligt hierbij op de loer. Van Bijsterveldt
geeft in reactie hierop aan dat het juist niet een aanvullende bekostigings-sanctiemogelijkheid betreft (Tweede Kamer, 2011/2012a, 33157, nr. 4).
De raad is het echter niet eens met het voornemen om het leerlingvolgsysteem verplicht te stellen. Een eindtoets zal voldoende inzicht geven in de prestaties van de school, waardoor een verplicht leerlingvolgsysteem overbodig wordt. Bovendien treedt de overheid zo te veel in de inrichtingsvrijheid van de school. Daarnaast is de raad van mening dat de overheid de school “te veel voorschrijft hoe de school het systeem moet hanteren, waardoor de professionele autonomie van de docenten in het gedrang komt” (Tweede Kamer, 2011/2012a, 33157, nr. 4, p. 8). Van Bijsterveldt reageert hierop door aan te geven dat het gebruik van het leerlingvolgsysteem verplicht is, maar niet de keuze van het systeem. Hierdoor wordt de inrichtingsvrijheid in tact gelaten. Al met al komt de Raad van State tot de conclusie dat “het wetsvoorstel onevenwichtig is in opzet en uitwerking. In het wetsvoorstel ligt de nadruk op het gebruik van deze hulpmiddelen [leerling- en onderwijsvolgsysteem en eindtoets] als instrumenten van sturing, beoordeling en afrekening” (Tweede Kamer, 2011/2012a, 33157, nr. 4, p. 7). Van Bijsterveldt is van mening dat, aangezien de toezichtssystematiek ongewijzigd blijft en de centrale eindtoets en leerling- en
onderwijsvolgsysteem in de eerste plaats bedoeld zijn als instrumenten voor opbrengstgericht werken, ongewenste risico’s door invoering van de centrale eindtoets zich niet zullen voordoen. Bovendien leidt “het wetsvoorstel niet tot het ontstaan van een vanuit de overheid geïnitieerde afrekencultuur” (Tweede Kamer, 2011/2012a, 33157, nr. 4, p. 9).
Na deze raadplegingen van verschillende organisaties dient Van Bijsterveldt het wetsvoorstel eind januari 2012 in bij de Tweede Kamer. Belangrijke wijzigingen ten opzichte van het conceptwetsvoorstel aangaande de centrale eindtoets waren (OCW, 2011a, OCW, 2012):
• Het afnamemoment van de eindtoets is vervroegd van de periode 15 april tot 15 mei naar de tweede of derde week van april. Hiermee volgt OCW grotendeels het advies van de Onderwijsraad die als einddatum 15 april had gesteld.
• Er is een mogelijkheid gecreëerd dat scholen kunnen kiezen voor een (niet-verplichte) component wereldoriëntatie. Uit de internetconsultatie onder het onderwijsveld bleek dat hier veel voorstanders voor waren en dat men waarschuwde voor verschraling van het onderwijs.
• Het verplichte gebruik van een leerling- en onderwijsvolgsysteem is minder uitgebreid voorgeschreven. Er is meer nadruk gelegd op een “terughoudende opstelling van de regering in het inhoudelijk en centraal voorschrijven van toetsen en van toetsmomenten tijdens de schoolloopbaan van leerlingen” (OCW, 2012, p. 14). Hiermee komt OCW tegemoet aan de eis van de Onderwijsraad en enigszins aan de Raad van State.
• De rol van de Inspectie en hoe de Inspectie de gegevens van de centrale eindtoets zal gebruiken is nader toegelicht. Hierbij is geschrapt: “Daarmee vervult de centrale eindtoets een cruciale rol voor de overheid: het is een middel om te bewaken dat scholen voldoende leerresultaten halen. En als scholen dat niet doen, kan de overheid ingrijpen” (OCW, 2012, p. 20). Wellicht is dit een manier van OCW om de verdenking van een afrekencultuur te verkleinen.
• Een derde functie van de eindtoets – als hulpmiddel voor zelfevaluatie van scholen – wordt explicieter benoemd.
• Het deel over toegevoegde waarde/leerwinst is volledig geschrapt. Dit aangezien te veel organisaties, waaronder de Onderwijsraad en de Raad van State, hier kritiek op
hadden en er nog te veel onzekerheid is hoe de toegevoegde waarde gemeten kan worden aan de hand van een centrale eindtoets.
• De rol van Cito BV is helderder en uitgebreider omschreven.
Vanwege de val van het kabinet op 23 april 2012 werd het helaas niet meer mogelijk om het wetsvoorstel in de Tweede Kamer te behandelen. De policy window heeft er echter voor gezorgd dat dit probleem rondom toetsing in het primair onderwijs op de beleidsagenda kwam. Het heeft echter niet tot beleid geleid. Na vorming van kabinet Rutte II (VVD, PvdA), kwam het wetsvoorstel in handen van staatssecretaris Sander Dekker (VVD).Ten slotte werd het uiteindelijk in maart 2013 behandeld in de Tweede Kamer. Dit gebeurde onder veel media-aandacht, ook omdat er tijdens afname van de Cito-toets in februari wederom veel ophef was rondom deze toets.
4.4 Aanloop naar behandeling van het wetsvoorstel op 21 maart 2013.
Op 5 november 2012 treedt kabinet Rutte II aan (VVD/PvdA). Het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ valt dan onder de portefeuille van Staatssecretaris Sander Dekker. De aanloop naar de behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer in maart 2013 kent een aantal belangrijke momenten. Allereerst wordt in december de motie over de zogenaamde allochtonentoets, over het aanbieden van een op één niveau Cito-toets, ingediend en aangenomen. Eind januari blijkt dat bepaalde opgaves van de Cito-toets waren uitgelekt. En ten slotte komt RTL-Nieuws begin maart met het WOB-verzoek tot openbaarmaking van de citoscores. Deze momenten komen uitgebreid aan de orde, zowel in de Tweede Kamer als bij onderwijsorganisaties als in de media.
Op 24 oktober 2012 verschijnt er in NRC-Next het bericht dat er twee niveaus Cito-toetsen zullen komen: de gewone toets en de ‘Cito light’: een toets voor leerlingen die ongeveer op het niveau van het vmbo of lager zitten (Funnekotter, 2012b). In het jaar 2013 zullen er namelijk twee niveau toetsen zijn, de Eindtoets Basis en de Eindtoets Niveau. Echter, deze twee toetsen werden al langer afgenomen, maar vanaf 2013 zal de Eindtoets Niveau voor het eerst op papier beschikbaar zijn, waar deze voorheen al wel enkele jaren digitaal afgenomen kon worden. Dit laatste wordt echter niet door de kranten opgepikt. Dit ‘nieuwsfeit’ wordt, tezamen met de invoering van de verplichte centrale eindtoets de aanleiding voor Dronkers om een opiniestuk te schrijven in de Volkskrant. Dronkers (2012) heeft kritiek op zowel de twee toetsniveaus als de verplichte eindtoets. Dronkers (2012)
voorspelt een maatschappelijke tweedeling: “Omdat niet-westerse allochtone leerlingen vaker laaggeschoolde ouders hebben dan andere leerlingen, kan de Citotoets voor het vmbo algauw de 'allochtonentoets' worden en de andere de 'autochtonentoets'. Zo wordt een stevige bijdrage aan etnische segregatie geleverd”. Hiermee is de term allochtonentoets geboren. Dit wordt opgepikt door Tweede Kamerlid Beertema van de PVV, fel tegenstander van het toetsen op meerdere niveaus. Beertema dient bij de begrotingsbehandeling van het Ministerie van OCW voor 2013 – welke we herkennen als een voorspelbare policy window - een motie in over het niet-differentiëren binnen de Cito-toets en gebruikte in zowel tijdens het debat als in de media hierbij de term allochtonentoets (Tweede Kamer, 2012/2013q, 33400-VIII, 31-3-3). Volgens Beertema versterkt het afnemen van toetsen op meerdere niveaus de segregatie binnen het onderwijs en voorkomt het een eenduidig beeld van het onderwijs. Deze motie werd met een ruime meerderheid aangenomen. In de media werd aan deze motie ruim aandacht besteed. Over het algemeen werd aangegeven dat de Tweede Kamer niet langer een ‘makkelijke Cito’ wou. Het probleem was echter dat op dat moment de overheid hier niet over ging (AOB, 2012). Het was echter wel een signaal naar de staatssecretaris toe, om het wetsvoorstel op dit punt aan te passen.
Op 30 januari 2013 bleek dat bepaalde opgaves van de Cito-toets te zijn uitgelekt. Het uitlekken van de Cito-toets gebeurt bijna nooit. Het NRC had bepaalde opgaves in handen en gaf aan dat de opgaves op Marktplaats te koop stonden (Funnekotter, 2013a). Dit was aanleiding voor de staatssecretaris om in de media aan te geven dat het tijd wordt om de Cito-toets onder de verantwoordelijkheid van de overheid te stellen: “Maar dit zei staatssecretaris Dekker gisteren: “Voor mij is dit een bevestiging dat er snel een centrale eindtoets in het onderwijs moet komen. Dit is niet de eerste keer dat er discussie is over de Cito-toets. Zo zijn er scholen die de Cito-toets helemaal niet gebruiken. Andere scholen laten hun zwakke leerlingen de toets niet maken om zo hun resultaten op te krikken. Ik wil dat de overheid daar meer regie over krijgt”” (Funnekotter, 2013a). Ter beantwoording van de Kamervragen die hierover gesteld zijn geeft de staatssecretaris ook aan dat, onder andere, dit soort situaties, waarin de overheid geen regie heeft over de Cito-toets, voor hem aanleiding zijn tot versnelde behandeling van het wetsvoorstel (Tweede Kamer, 2012/2013m, ah nr. 1114). Dit moment kunnen we dan ook beschrijven als een onvoorspelbare policy window, waarin de staatssecretaris de policy entrepreneur is.
Op 5 maart werd bekend dat RTL-Nieuws een WOB-verzoek omtrent de openbaarmaking van de Cito-scores op 11 januari 2013 had ingediend. De Wet openbaarheid van bestuur maakt het mogelijk voor burgers om overheidsinformatie openbaar te maken. In eerste instantie ging staatssecretaris Dekker hiermee akkoord. Echter, na een hoop commotie hierover in het onderwijsveld, de media en in de politiek, besloot Dekker de schoolbesturen in de gelegenheid te stellen om bezwaar te maken, zodat zij een voorlopige voorziening aan kunnen vragen. Na de hoorzitting heeft de staatssecretaris alsnog besloten om de gegevens openbaar te maken. Hierop zijn de schoolbesturen bij de rechter in beroep gegaan. Op 20 augustus zal de rechter uitspraak doen. Tot op heden zijn de Cito-scores niet vrijgegeven.
Zoals gezegd bracht het WOB-verzoek van RTL een hoop commotie met zich mee. Voor het AVS (2013) was het de aanleiding om een online enquête onder haar leden uit te voeren om te achterhalen hoeveel scholen voortaan nog zouden participeren aan de Cito-toets als de scores in het vervolg openbaar zouden zijn (AVS, 2013). Uit deze enquête bleek dat ongeveer 60% van de schoolleiders overwoog om dan met de Cito-toets te stoppen. Staatssecretaris Dekker noemde dit in Buitenhof een “overtrokken reactie” (2013). De Raad verzocht de staatssecretaris om openbaarmaking uit te stellen. Dit aangezien de PO-Raad zelf bezig is met het ontwikkelen van Vensters PO, vergelijkbaar met Vensters voor Verantwoording in het voortgezet onderwijs (PO-Raad, 2013). Door middel van Vensters PO worden kwaliteitsgegevens, waaronder de scores op de eindtoets, op een betrouwbare manier openbaar gemaakt. Vensters PO zal waarschijnlijk eind 2013 beschikbaar zijn. De staatssecretaris ondersteunt dit initiatief van harte (Tweede Kamer, 2012/2013n, 2013ZO4504). Ook Cito BV waarschuwt dat openbaarmaking van de Cito-scores ten behoeve van ranglijsten onzinnig is. In een persbericht geeft Cito (2013) duidelijk aan dat de Cito-toets niet bedoeld is om de kwaliteit te meten van scholen, maar als tweede onafhankelijke gegeven voor de scholen naast het schooladvies.
De mogelijke openbaarmaking kwam uitgebreid aan bod in de media. Met name op de radio lieten verschillende actoren hun mening horen. Tijdens deze interviews kwamen de belangrijkste bezwaren opnieuw aan de orde. Hierdoor probeerden de actoren het debat in de Tweede Kamer te beïnvloeden. Ook dit moment kunnen we aanmerken als een policy
window. Hierbij is er niet één specifieke policy entrepreneur aan te wijzen, maar probeerden
de meeste actoren hun eigen standpunt naar voren te brengen. Een specifiek voorbeeld
hiervan is de aangenomen motie (nr. 35) van de Kamerleden Rog en Ypma, waarin gesteld wordt dat de Cito-scores in de toekomst alleen in context openbaar mogen worden gemaakt. (Tweede Kamer, 2012/2013f, 33157, nr. 35). Ypma (persoonlijke communicatie, 26 juni 2013) geeft aan dat het WOB-verzoek aanleiding is geweest tot het schrijven van de motie. Ook Van der Lubbe van de PO-raad (persoonlijke communicatie, 2 juli 2013) vermoedt dit. Rog (persoonlijke communicatie, 9 juli 2013) geeft aan dat dit verzoek helend heeft gewerkt in de discussie rondom deze motie.
4.5 Het Tweede Kamerdebat op 21 maart 2013.
Het Tweede Kamerdebat van 21 maart 2013 is onderdeel van het te volgen schema bij de totstandkoming van een nieuwe wet. Voordat een wet van kracht is, moet deze eerst worden goedgekeurd door zowel de Tweede als de Eerste Kamer. Het Kamerdebat van 21 maart is hierdoor een redelijk voorspelbare policy window. Alle betrokkenen wisten dat het behandeld zou worden, de vraag was alleen wanneer. Waar het in eerste instantie voor de week van 5-7 maart op de agenda stond (vastgesteld 22 februari), werd het vervolgens verplaatst naar de week erna (vastgesteld 1 maart), om uiteindelijk plaats te vinden op 21 maart (Tweede Kamer, 2012/2013o, ag 22-02-2013; Tweede Kamer, 2012/2013p, ag 01-03-2013). Bij deze policy window zijn zowel de staatsecretaris als verschillende Kamerleden te herkennen als de policy entrepreneurs.
Het Tweede Kamerdebat waar het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ werd behandeld, duurde lang en verliep chaotisch. Het verliep chaotisch omdat tijdens de avondschorsing een ontmoeting plaatsvond op de kamer van D66 Kamerlid Paul van Meenen, waarbij aanwezig waren Kamerlid Straus (VVD), Ypma (PvdA), Rog (CDA) en staatssecretaris Dekker. Tijdens die bijeenkomst is er een deal ontstaan, waar de betrokken partijen tot een afspraak kwamen hoe het uiteindelijke wetsvoorstel eruit zou komen te zien. Hierdoor zou zowel in de Tweede Kamer als de Eerste Kamer een meerderheid voor dit wetsvoorstel ontstaan. Bij aanvang van het debat was het namelijk al duidelijk dat dit wetsvoorstel niet zonder slag of stoot zou worden aangenomen. In het NRC Handelsblad gaven belangrijke oppositiepartijen (CDA, D66 en PVV) de dag er voor nog aan dat het wetsvoorstel in huidige vorm niet zou worden aangenomen (Funnekotter, 2013c). Ook via een radio-interview werd door Kamerlid Rog nog duidelijk aangegeven wat voor hem de drie belangrijke voorwaarden waren om voor het wetsvoorstel te kunnen stemmen (KRO, 2013).
Ondanks de verontwaardiging van de overige politieke partijen, is het debat wel afgemaakt en zijn er verschillende moties en amendementen ingediend. De belangrijkste aangenomen amendementen en moties zijn:
• Rog (A 18): de wet wordt over vier jaar geëvalueerd (Tweede Kamer, 2012/2013c, nr. 18).
• Van Meenen/Ypma (A 32): afname eindtoets wordt tussen 15 april en 15 mei (Tweede Kamer, 2012/2013e, 33157, nr. 32).
• Rog/Ypma (M 35): de regering maakt alleen toetsscores openbaar gezamenlijk met andere kwaliteitsgegevens zodat deze in context geplaatst worden (Tweede Kamer, 2012/2013f, 33157, nr. 35).
• Ypma (M 36 / A 43): het schooladvies en niet de eindtoets wordt leidend bij de overgang naar het VO (Tweede Kamer, 2012/2013g, 33157, nr. 36; Tweede Kamer, 2012/2013l, 33157, nr. 43).
• Ypma (M 37): leerlingen die het voordeel van de twijfel hebben gekregen, zullen niet worden meegenomen bij de rendementsberekening van VO-scholen, in geval van afstroom op het VO (Tweede Kamer, 2012/2013h, 33157, nr. 37).
• Rog/Schouten (A 38): scholen hebben de mogelijkheid tot het kiezen van andere toetsaanbieders naast Cito BV (Tweede Kamer, 2012/2013i, 33157, nr. 38).
• Straus/Ypma (A 39): de niveautoets vervalt na uiterlijk 3 jaar waarna er een adaptieve toets wordt afgenomen (Tweede Kamer, 2012/2013j, 33157, nr. 39).
Door amendement 32 wordt het afnamemoment weer teruggezet zoals Van Bijsterveldt het in het conceptwetsvoorstel had aangegeven. Hiermee wordt de wens van de PO-Raad ingewilligd en die van de VO-Raad verworpen. Doel is dat hierdoor het schooladvies leidend wordt. In eerste instantie had Ypma de wens om het afnamemoment te verplaatsen naar de tweede en derde week van mei (Tweede Kamer, 2012/2013d, 33157, nr. 27). Dit werd na de Dekker deal dus veranderd. Met motie 35 wordt geprobeerd te voorkomen dat er “oneigenlijke vergelijkingen” worden gemaakt op basis van de eindscores alleen (Tweede Kamer, 2012/2013f, 33157, nr. 35). Hierbij wordt gesteld dat de toetsscores alleen niets zeggen over de kwaliteit van het onderwijs. In motie 36 verwoordt Ypma de noodzaak om het schooladvies leidend te maken en niet de eindtoets, omdat leerlingen van de basisschool nog wel eens door VO-scholen afgerekend worden op hun Cito-scores. Met amendement 38
wordt een belangrijke eis van de regering om de centrale eindtoets, namelijk om deze in het beheer van één toetsaanbieder te plaatsen (Cito BV), afgewezen. Hiermee blijft de keuzevrijheid van scholen in tact. In het geval van amendement 39 is het duidelijk dat deze uit de koker van staatssecretaris Dekker komt, gezien zijn brief van 14 maart 2013 aan de Tweede kamer waarin hij aangeeft dat hij de voorkeur heeft voor adaptief toetsen (Tweede Kamer, 2012/2013a, 33157, nr. 13). De Onderwijsraad kwam in 2011 al met dit advies (Onderwijsraad, 2011). Hiermee wordt de aangenomen motie van Beertema van december 2012 genegeerd.
Het wetsvoorstel, aangepast volgens de voorgestelde amendementen, ligt nu bij de Eerst Kamer. De verwachting is dat de Kamer in het najaar over dit wetsvoorstel zal stemmen.
5 Framing en het beleidsproces van het wetsvoorstel
Aan de hand van de documentenanalyse en de afgenomen interviews, onderscheid ik de volgende frames: film/foto, rankingslijstje, afrekencultuur, allochtonentoets, teaching to the
test en meten is weten. Eerst zal ik vaststellen aan welke kenmerken zoals opgesteld door
De Bruijn (2011) de netgenoemde frames voldoen. Hierbij zal voor ieder frame ook een voorbeeld van gebruik worden gegeven. Vervolgens zal ik aan de hand van de vastgestelde
policy windows die in het overzicht van het beleidsproces naar voren kwamen vaststellen
welke frames door welke actoren gehanteerd zijn. Mogelijkerwijs zal ik aangeven in hoeverre deze frames het beleidsproces gestuurd kunnen hebben. Hierbij maak ik gebruik van zowel de documentenanalyse als de afgenomen interviews. Op deze wijze wordt de hoofdvraag welke frames hebben op welke wijze mogelijkerwijs een rol gespeeld in de ontwikkeling van het wetsvoorstel ‘Toetsing in het primair onderwijs’ beantwoord.
5.1 De frames.
De belangrijkste frames rondom de ontwikkeling van het wetsvoorstel, zijn:
• Beschrijving van het schooladvies als film en de centrale eindtoets als foto. Dit frame wordt door het Ministerie van OCW geïntroduceerd in het conceptwetsvoorstel. De overheid hoopt dat door latere afname van de centrale eindtoets, het schooladvies zwaarder te laten wegen met de bedoeling dat scholen meer vertrouwen op het schooladvies. Zowel de bewindsvoerders als Kamerleden hanteren dit frame. Deze
beeldspraak schijnt afkomstig te zijn van stukken van Cito (Loes Ypma, persoonlijke communicatie 26 juni, 2013; Marleen van der Lubbe, persoonlijke communicatie, 2 juli 2013). “De basisschool kent de leerling immers in de meeste gevallen al acht jaar en kan, mede op basis van het leerling- en onderwijsvolgsysteem, andere schooltoetsen en de expertise van de leraar, een goed onderbouwd advies geven over de mogelijkheden van de leerling. De school kent de "film" van de leerling, terwijl het resultaat op de eindtoets een momentopname is, een "foto"” (OCW, 2011a, p. 24).
Niet alle actoren echter herkennen in het beeld ‘film’ de betekenis van het schooladvies. Michel Rog (persoonlijke communicatie, 9 juli 2013) en Robert Jan de Vries van de Besturenraad (persoonlijke communicatie, 17 juni 2013) geven aan dat ze in het beeld film meer het leerlingvolgsysteem zien.
Het frame film/foto voldoet aan een aantal kenmerken van frames zoals aangegeven door De Bruijn (2011). Het is eenvoudig en overtuigend en blijft daardoor makkelijk hangen. Het is moeilijk om het met frame oneens te zijn, iets wat ook werd aangegeven door Beertema (persoonlijke communicatie, 4 juli 2013) en Van Meenen (persoonlijke communicatie 28 juni 2013). Om in de terminologie van De Bruijn te blijven, kunnen we ook een ‘sukkel’ aanwijzen in dit frame. Het impliceert immers dat alleen ‘sukkels’ meer gewicht geven aan een eindtoets dan aan het schooladvies. De tegenstanders van dit frame zijn diegenen die een latere afname van de eindtoets wensen, oftewel PVV-Kamerlid Beertema en de VO-raad. Beertema geeft de voorkeur aan een centrale eindtoets die de doorslag moet geven bij de overgang naar het VO. De VO-raad is in principe niet tegen latere afname, maar argumenteert dat afname van de eindtoets na 1 april problemen gaat opleveren voor de VO-scholen bij plaatsing van de leerlingen. Daarnaast tracht het frame de onderwijswereld ook van een dilemma af te helpen. Immers, door meer gewicht aan het schooladvies te geven, probeert men te voorkomen dat de problemen rondom de Cito-toets doorslaan. Namelijk, dat ouders hun kinderen door middel van cito-trainingen zich extreem voorbereiden op de eindtoets waardoor de uitslag op de Cito-toets een vertekend beeld kan geven over het niveau van de leerling. Ook hoopt het oneigenlijk gebruik van de Cito-toets door scholen te voorkomen. Sommige scholen hanteren een bepaalde score op de Cito-toets als toelatingscriterium, ook als het schooladvies aangeeft dat de leerling het niveau wel aankan.
• Rankingslijstje of ranglijsten:
Hierbij wordt gedoeld op het maken van rankingslijstjes door de media. Er leefde in de onderwijswereld vooral een angst dat scholen aan de hand van de ‘kale’ Cito-scores zouden worden gerangschikt, met als gevolg dat ouders hieraan de kwaliteit van een school zouden afleiden. De angst hiervoor werd versterkt door de WOB-aanvraag van RTL-Nieuws in februari 2013. Zoals we gezien hebben gaf staatssecretaris Dekker in eerste instantie toestemming tot openbaarmaking van de Cito-scores, maar na hevig verweer vanuit de onderwijswereld, trok hij dit weer in. Een gezamenlijke open brief aan de Kamercommissie van meerdere schoolbesturen geeft weer hoe er over deze lijsten werd gedacht: “Een ander doel van het invoeren van een uniforme eindtoets is het onderling kunnen vergelijken van de opbrengsten van scholen. Toetsen zijn echter bedoeld als hulpmiddel om de vorderingen van individuele leerlingen vast te stellen en niet om scholen met elkaar te vergelijken. Bovendien werkt het gebruik van de eindtoets als vergelijkingsinstrument een afrekencultuur en een overdreven focus op ranglijsten in de hand. De huidige ontwikkelingen rond het openbaar maken van de eindtoetsresultaten zijn hiervan een treffend voorbeeld” (Besturenraad, 2013).
De term rankingslijst, ranglijst of rangordelijst is moeilijker neer te zetten als frame. Dit komt voornamelijk omdat het niet geheel voldoet aan het eerste kenmerk van een frame, namelijk dat het blijft hangen. Integendeel, actoren hebben verschillende termen gebruikt om dit probleem te duiden. De term ranglijst is gebuikt in de media, door verschillende Kamerleden in het debat, door Cito BV. Maar Kamerlid Rog hanteerde ook bijvoorbeeld de term haringtest: “De effecten van het openbaar maken van dit soort cijfers wil ik voorkomen. Je krijgt dan allerlei ranglijstjes. Net zoals de haringtest in het Algemeen Dagblad is er dan ook de basisschooltest in -- weet ik veel -- Trouw. Ik ben er niet over uit hoe de context precies geschetst moet worden, maar ik ben er wel uit dat ik die haringtest uit het AD niet aan de orde wil hebben voor het basisonderwijs in de stad waar ouders hun kind naar school willen brengen” (Tweede Kamer, 2012/2013r, Handelingen, 65-9-33). We kunnen dan ook niet stellen dat de term ranglijst of rankingslijst het debat heeft beheerst. De zorg rondom dit fenomeen was er uiteraard wel, maar het werd niet op één bepaalde manier door de meeste actoren geframed.
