Geachte mevrouw van Bijsterveldt,
Op 30 juli ontvingen wij uw brief waarin u ons vraagt om een reactie op het concept wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het primair onderwijs. De Wet op de expertisecentra en de Wet primair onderwijs BES vanwege de overheveling van taak en budgetvoor aanpassingen in onderwijshuisvesting van gemeente naar school.
In deze brief geven wij onze reactie op dit wetsvoorstel. Tevens maken wij van de gelegenheid gebruik om nogmaals ons standpunt naar voren te brengen over mogelijke verdere doordecentralisatie van gemeentelijke taken naar schoolbesturen.
Het wetsvoorstel
Hieronder leest u eerst ons algemene standpunt betreffende de overheveling van het buitenonderhoud in het primair onderwijs. Vervolgens zullen wij specifiek ingaan op het voorliggende wetsvoorstel.
Algemene reactie op wetsvoorstel
De VNG heeft geen principiële bezwaren tegen de overheveling van het buitenonderhoud in het primair onderwijs. In de bestuursafspraken 2011-2015 tussen Rijk, IPO en VNG is afgesproken dat het Rijk een verkenning start naar de wenselijkheid om de verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud voor scholen in het primair onderwijs over te hevelen naar schoolbesturen. In opdracht van uw Ministerie heeft Regioplan bij bevoegde gezagsorganen in het primair onderwijs en bij gemeenten onderzoek gedaan naar de waardering en belangstelling voor overheveling van het buitenonderhoud, aanpassingen en naar de vormgeving van deze maatregel. Gezien de resultaten is gebleken dat er bij gemeenten draagvlak is voor de maatregel: 57 % van de gemeenten is voor aanpassing van de verantwoordelijkheidsverdeling, waarvan 73% het neutraal tot zeer wenselijk achten om (alleen) het buitenonderhoud over te hevelen waardoor de verantwoordelijkheidsverdeling gelijkgeschakeld wordt met die in het voortgezet onderwijs.
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Mevrouw J.M. van Bijsterveldt-Vliegenthart Postbus 16375
2500 BJ 'S-GRAVENHAGE
doorkiesnummer
(070) 373 8652
uw kenmerk
425546
bijlage(n)
1
betreft
Verzoek om reactie op wetsvoorstel overhevelen buitenonderhoud in het primair onderwijs
ons kenmerk
BAOZW/U201201385
datum
18 september 2012
Wij plaatsen een aantal kanttekeningen:
VNG heeft haar twijfels of dit het juiste moment is voor een dergelijke ingewikkelde operatie gezien de drukte rond de invoering van passend onderwijs, de verschillende decentralisatie- opdrachten voor gemeenten, bezuinigingsvraagstukken en de huidige slechte financiële situatie van veel schoolbesturen.
Daarnaast vragen wij ons af voor welk probleem de overheveling van het buitenonderhoud een oplossing is: immers in de huidige wetgeving is het mogelijk om op vrijwillige basis tot afspraken te komen tussen gemeenten en schoolbesturen over de overheveling van verantwoordelijkheden.
Zo is het in dit kader dus nu al mogelijk om specifiek voor het buitenonderhoud en aanpassingen afspraken te maken over doordecentralisatie. Op beperkte schaal maken gemeenten momenteel gebruik van deze mogelijkheid en diverse gemeenten tonen belangstelling voor deze
mogelijkheid. De VNG heeft het voornemen om samen met het onlangs opgerichte
Kenniscentrum ‘Ruimte voor Onderwijs en Kinderopvang de handreiking ‘van de VNG uit 1997 te actualiseren (eerste kwartaal 2013).
IIn de memorie van toelichting op het wetsvoorstel worden een aantal argumenten of knelpunten genoemd die noodzaken tot dit wetsvoorstel. Een van de argumenten of knelpunten betreft de inzet van de middelen door gemeenten voor onderwijshuisvesting. U verwijst hierbij naar het door BZK uitgevoerde onderzoek naar het cluster Educatie van het Gemeentefonds. Uit dit onderzoek zou zijn gebleken dat de feitelijke gemeentelijke uitgaven voor het subcluster onderhuis ca. € 256 miljoen lager zijn ( op basis begrotingen 2010) dan waarmee in de verdeling van het
gemeentefonds rekening mee is gehouden. Dit onderzoek betreft het gehele cluster Educatie, dus betreft meer dan de middelen voor het buitenonderhoud en aanpassingen. Wij achten dit dan ook niet een juist argument dat pleit voor de overheveling van het buitenonderhoud en
aanpassingen. Wij komen nog terug op dit onderzoek bij onze de toelichting op ons standpunt betreffende gehele doordecentralisatie verderop in deze brief.)
Uit het genoemde draagvlakonderzoek blijkt dat de hoogte van het uit het Gemeentefonds over te hevelen bedrag een belangrijke factor is bij bepalen van de steun van zowel bevoegde
gezagsorganen als gemeenten voor deze maatregel. Het nader te bepalen bedrag dient dan ook met grote zorgvuldigheid te gebeuren. Hierbij wijzen wij u op de vaste gedragsregels die in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen van 27 oktober 2004 zijn gemaakt tussen de beheerders van het gemeentefonds, de VNG en het IPO over het toepassen van een standaard rekenmethodiek als het gaat om de uitlichting van eerder aan het gemeentefonds toegevoegde middelen (bijlage 1)
De VNG kan zich voor het overige vinden in de door u in de memorie van toelichting genoemde algemene uitgangspunten:
Geen inventarisatie van de staat van buitenonderhoud van alle schoolgebouwen en op basis daarvan bepalen van een maatwerkbedrag. Dit is, zoals u zelf al stelt, zeer complex, duur, tijdrovend en feitelijk onuitvoerbaar.
Een overgangsperiode gedurende een beperkt aantal jaren waarin een deel van het over te hevelen bedrag wordt achtergehouden om gericht toe te kennen aan bevoegde gezagsorganen met gebouwen of gebouwdelen uit een bepaalde periode.
Ondersteuning aan de bevoegde gezagsorganen voor een aantal jaren door het beschikbaar stellen van kennisproducten enerzijds en professionaliseringsactiviteiten van bevoegde gezagsorganen anderzijds. Het onlangs door VNG, PO-Raad, VO-raad, Stichting Waarborgfonds Kinderopvang opgerichte Kenniscentrum ‘Ruimte voor Onderwijs en Kinderopvang’ zou deze rol kunnen vervullen.
Wetstechnische opmerkingen
De voorgestelde wijzigingen hebben ook gevolgen voor de vergoeding materiële instandhouding van de lokalen bewegingsonderwijs. In het voortgezet onderwijs is dit niet het geval. Lokalen bewegingsonderwijs zijn een voorziening huisvesting onderwijs. In het voortgezet onderwijs maken de lokalen bewegingsonderwijs integraal onderdeel uit van de totale voorziening en ontvangt het schoolbestuur van de minister van OCW niet alleen een vergoeding voor onderhoud en aanpassing van de schoolgebouwen, maar ook van de lokalen bewegingsonderwijs. Binnen het primair onderwijs geldt echter een totaal andere systematiek. Binnen het primair onderwijs maken de lokalen bewegingsonderwijs geen integraal onderdeel uit van de accommodatie. De juridische eigenaar is verantwoordelijk voor het totale onderhoud van deze lokalen. Het juridisch eigendom van de lokalen bewegingsonderwijs primair onderwijs ligt over het algemeen bij de gemeente. In sommige gevallen is echter het bevoegd gezag, het schoolbestuur, juridisch eigenaar van een lokaal bewegingsonderwijs. Indien dit het geval is, ontvangt het schoolbestuur de vergoeding voor het bekostigen van de materiële instandhouding niet van de minister van OCW, maar van het college (zie artikel 117 WPO en artikel 115 WEC)Deze vergoeding is op dit moment opgenomen in de ‘Beleidsregel gymnastiek’ en heeft betrekking op het bekostigen van al het onderhoud en aanpassing dat geen voorziening huisvesting onderwijs is. Op het moment dat de voorgestelde wetswijzigingen van kracht worden, betekent dit dat ‘onderhoud en aanpassing’
geen voorziening huisvesting onderwijs is voor de lokalen bewegingsonderwijs, maar onderdeel uitmaakt van de materiële instandhouding. Een aanpassing van de vergoedingsbedragen in de beleidsregel is dan noodzakelijk. Hiermee dient rekening gehouden te worden bij het bepalen van de hoogte van het bedrag voor uitname uit het Gemeentefonds.
Zowel bij het primair en (voortgezet) speciaal onderwijs als het voortgezet onderwijs speelt de vraag ‘hoe moet worden omgegaan met renovatie van een schoolgebouw’ en wie geheel dan wel gedeeltelijk verantwoordelijk is voor de bekostiging hiervan. Renovatie is niet in de
onderwijswetten opgenomen als een aparte voorziening huisvesting onderwijs. Vooralsnog wordt renovatie gezien als een onderdeel van de voorziening onderhoud. Dit bekent dat na de
voorgestelde wetswijziging, het bevoegd gezag, ook verantwoordelijk is voor renovatie. Het ontbreken van een aparte voorziening renovatie kan tot discussie leiden tussen bevoegd gezag en gemeenten, met name als de keuze renovatie of nieuwbouw aan de orde is.
Standpunt VNG over verdere doordecentralisatie
Allereerst willen wij onze waardering uitspreken dat u in het plenaire debat in de Tweede Kamer van 31 mei 2012 en de vergadering van de commissie Onderwijs, Cultuur en Sport van 28 juni 2012 heeft vastgehouden aan de met de VNG gemaakte bestuursafspraken, waarin alleen een verkenning naar overheveling van het buitenonderhoud was afgesproken.
De VNG verzoekt met klem de discussie over de (verdere) overheveling van verantwoordelijkheden voor de onderwijshuisvesting met grote zorgvuldigheid te voeren. Wij zijn van mening dat een ondoordacht besluit voor functionele decentralisatie vele ongewenste gevolgen kan hebben voor zowel schoolbesturen als gemeenten. Wij geven u het volgende in overweging:
Wij maken in deze brief wederom bezwaar tegen de vermeende onderuitputting van de middelen in het Gemeentefonds voor onderwijshuisvesting. Wij wijzen u op de, naar onze mening, beperktheid van het onderzoek. In het onderzoek is geen rekening gehouden met investeringen vanuit andere gemeentelijke budgetten, bijvoorbeeld die voor brede scholen en multifunctionele accommodaties Gemeenten stellen soms grond om niet ter beschikking en maken reserveringen voor onderwijshuisvesting in
meerjarenbegrotingen. In het genoemde onderzoek is hier geen rekening mee gehouden.
De financiële situatie van veel schoolbesturen betekent op dit moment een groot risico voor het goed onderhouden van schoolpanden. Vooral de kleinere schoolbesturen kunnen door de nieuwe
verantwoordelijkheid zowel financieel als qua expertise in de problemen komen. In het geval van een slechte financiële positie zal het onderhoud van de scholen moeten wedijveren met het realiseren van inhoudelijk kwalitatief goed onderwijs en investeringen in personeel. Bovendien zijn de kosten voor schoolpanden afhankelijk van diverse factoren. Monumentale scholen bijvoorbeeld hebben
meerkosten voor onderhoud. Deze extra kosten worden nu door de gemeente betaald.
Schoolbesturen kunnen in de nieuwe situatie niet meer profiteren van de voordelen die gemeenten bieden vanuit hun eigen Grondbedrijf. Dit zorgt allicht voor een kostenverhoging voor scholen. U dient er rekening mee te houden dat in geval van overheveling van de verantwoordelijkheid de gemeenten voor de waarde van de grond gecompenseerd zullen moeten worden.
Tevens heeft de Minister van BZK1 aangegeven dat er een trend is die zich zodanig
ontwikkelt dat het gat tussen datgene wat oorspronkelijk in de algemene uitkering is gegaan en datgene wat feitelijk wordt uitgegeven, langzaam kleiner wordt. In de algemene uitkering is het budget van 2008 tot en met 2012 met 8,8% gegroeid (147 mln). De daadwerkelijke uitgaven aan
onderwijshuisvesting zijn met 13,8% gegroeid, ofwel 180 mln. Hieruit kan de conclusie getrokken worden dat de gemeentelijke uitgaven voor onderwijshuisvesting stijgen sinds 2008.
Gemeenten hebben een zorgplicht ten aanzien van goede huisvesting voor het onderwijs. Goede huisvesting staat voorop en niet de hoogte van de uitgaven daarvoor. De discussie over
onderwijshuisvesting dient naar onze mening dan ook over de kwaliteit van onderhuisvesting te gaan en niet over bedragen. In dit kader wijzen wij u er op dat de VNG onlangs met de PO raad een
‘Kwaliteitskring Schoolgebouwen’ heeft opgericht.
1 in het Algemeen Overleg van de commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 28 juni 2012
Het doel is om tot een kwaliteitsagenda te komen waarin afspraken worden vastgelegd over het
verbeteren van de kwaliteit van schoolgebouwen zonder te tornen aan de huidige uitgangspunten van de bestaande wet- en regelgeving.
Wij vragen u bij de verdere discussie over doordecentralisatie rekening te houden met de onderstaande argumenten die tegen een verdere wijziging van de verantwoordelijkheidsverdeling voor de
onderwijshuisvesting pleiten.
Schoolpanden zijn een belangrijk onderdeel van het maatschappelijk vastgoed en de sociale Infrastructuur in wijken;
Vanuit haar verantwoordelijk voor het algemeen belang is het belangrijk dat de gemeente de regie houdt voor een goede spreiding van onderwijsvoorzieningen;
Met de verantwoordelijkheid voor de onderwijshuisvesting kan de gemeente een integraal, en dus efficiënt accommodatiebeleid voeren;
Voor de ontwikkeling van brede scholen en integrale kindcentra, een recente opvallende trend in het land, is de verantwoordelijkheid voor onderwijshuisvesting een belangrijk sturingsmiddel voor gemeenten
Gemeenten maken democratische en transparante keuzes vanuit het algemeen
maatschappelijk belang, terwijl schoolbesturen op de eerste plaats het bijzondere belang van de school zullen laten prevaleren
Schoolbesturen verkeren steeds meer in financieel ‘zwaar weer’. De verantwoordelijkheid voor de schoolpanden betekent in die zin een groot risico.
Schoolbesturen, vooral de kleinere, missen de expertise voor de onderwijshuisvesting.
Het risico voor scholen in krimpgebieden is zeer groot.
Wij hopen hiermee het standpunt van de VNG voldoende te hebben toegelicht. .Vanzelfsprekend is de VNG bereid om haar standpunt nader toe te lichten en bij de verdere uitwerking van dit wetsvoorstel mee te denken.
Hoogachtend,
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Mr. R.J.J.M. Pans Voorzitter directieraad
