Prestatiebeloning in het primair onderwijs
Een mogelijk management control instrument?
Rijksuniversiteit Groningen
Faculteit Bedrijfskunde
Master of Science Business Administration Organizational and Management Control
Auteur: M.C. (Carien) Vloedgraven Studentnummer: 1418440
Adres: Twickel 112, 8103 HK Raalte E-mail: carienvloedgraven@hotmail.com
Rijksuniversiteit Groningen
Eindelijk! De lege pagina die bij het openen van dit document altijd direct weer van het scherm verdween, mag ik nu ook vullen met tekst. Een stukje tekst wat ook in de ‘ik-vorm’ mag worden geschreven. Ik had vooraf nooit verwacht dat het me zo zwaar zou vallen, maar na een lange periode is mijn eindscriptie dan toch af. Af…ik had nooit gedacht dat zo’n klein woordje zoveel voor me kan betekenen.
Met de voltooiing van deze scriptie sluit ik mijn studie aan de Rijksuniversiteit Groningen af. Een lat die ogenschijnlijk niet heel hoog lag, maar gedurende de tijd steeds hoger kwam te liggen. Ik heb hem toch weten te bereiken. Dit had ik niet gekund zonder het ontzettende geduld wat mijn ouders hebben kunnen opbrengen en de steun die ze me de afgelopen jaren hebben gegeven. Bedankt!
Raalte, 19 augustus 2007
Voorwoord Inhoudsopgave
1. Inleiding... 5
1.1 Aanleiding van het onderzoek ... 5
1.2 Probleemstelling ... 6
1.3 Structuur van scriptie ... 7
2. Theoretisch kader ... 8
2.1 Het Nederlandse onderwijssysteem ... 8
2.1.1 Wetgeving ... 8
2.1.2 Bestuur ... 8
2.1.3 Financiering ... 9
2.2 Management control literatuur... 9
2.2.1 Management control algemeen ... 9
2.2.2 Kenmerken non-profitorganisaties... 10
2.2.3 Huidige ontwikkelingen onderwijs ... 11
2.3 Prestatiebeloning als management control instrument... 12
2.3.1 Mogelijke vormen prestatiebeloning ... 12
2.3.2 Voorwaarden voor invoering prestatiebeloning... 14
2.4 Voldoet het primair onderwijs aan de voorwaarden? ... 15
2.4.1 Doelstellingen van het onderwijs... 15
2.4.2 Meetbaarheid van de prestaties ... 16
2.4.3 Is er in het onderwijs veel intrinsieke motivatie aanwezig? ... 18
2.5 Ervaringen met prestatiebeloning in het onderwijs... 18
2.5.1 Israël... 18
2.5.2 Michigan (VS) ... 19
2.5.3 Aanvullende opmerkingen ... 20
2.6 Neveneffecten ... 20
2.7 Beloningssysteem ... 21
2.7.1 Huidige beloningsbeleid primair onderwijs... 21
2.7.2 Mogelijkheden nieuw beloningsbeleid ... 22
3. Opzet empirisch onderzoek ... 24
3.1 Doel empirisch onderzoek ... 24
3.2 Onderzoeksmethode... 24
3.3 Selectie onderzoeksgroep... 24
3.3.1 Scholen... 25
3.3.2 Personen... 26
4.1 Structuur hoofdstuk... 27
4.2 Huidige beloningsbeleid ... 27
4.3 Prestatiebeloning... 28
4.4 Aanvullende ideeën beloningsbeleid ... 31
5. Conclusie ... 34
Literatuurlijst... 37
Boeken en artikelen... 37
Internet ... 39
Bijlagen
1.
Inleiding
1.1 Aanleiding van het onderzoek
Het Nederlandse onderwijs is de laatste jaren aan nogal wat kritiek onderhevig geweest. Er is in de politiek een continue discussie gaande over het oplossen van het toekomstige lerarentekort. Door het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCenW) wordt al jaren geprobeerd om door middel van groots opgezette campagnes de aantrekkelijke kanten van het onderwijs onder de aandacht te brengen, om zodoende meer studenten te werven voor de lerarenopleidingen (www.werkeninhetonderwijs.nl). Een ander punt van kritiek betreft de kwaliteit. In dit kader wordt er continu gewerkt aan mogelijkheden voor kwaliteitsverbetering van het onderwijs.
De laatste jaren neemt in Nederland de belangstelling voor de prestaties van de overheid en (semi)publieke instellingen sterk toe. Dit komt onder meer tot uitdrukking in de in 2004 ingevoerde beleidsbegroting nieuwe stijl: Van Beleidsbegroting tot Beleidsverantwoording (VBTB). In deze nieuwe stijl staat de ambitie om te komen tot een duidelijker koppeling tussen beleid, prestaties en geld centraal. Het belangrijkste doel dat hiermee wordt beoogd, is het vergroten van de informatiewaarde en de toegankelijkheid van de begroting en het jaarverslag. De overheid en (semi)publieke instellingen worden bij deze nieuwe stijl daarom vooral beoordeeld op de uitkomsten van hun beleid en dus niet meer zozeer op de wijze waarop die uitkomsten zijn bereikt. Het onderwijs is één van de (semi)publieke sectoren waar deze nieuwe stijl van uitvoering van publieke taken is ingevoerd (Ministerie van Financiën, 2002). In de Rijksbegroting 2007 is door het ministerie van OCenW een aantal operationele beleidsdoelstellingen geformuleerd. Door middel van meetbare prestatie-indicatoren kan vervolgens inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre er een bijdrage is geleverd aan de beleidsdoelstellingen.
Een andere grote verandering in het onderwijs die geheel aansluit bij de VBTB is de invoering van een systeem van lumpsumfinanciering. Onder de noemer ‘deregulering en autonomievergroting’ wordt in alle onderwijssoorten geleidelijk het formatiebudgetsysteem vervangen door een systeem met lumpsumfinanciering.1 Door deze lumpsumfinanciering beschikken de scholen en schoolbesturen over één budget voor alle materiële en personele uitgaven. Er ontstaat door deze nieuwe financieringsvorm een grotere financiële beleidsvrijheid voor scholen en schoolbesturen. Zij kunnen daardoor die accenten leggen en prioriteiten stellen die bij de unieke situatie van hun school passen (Projectbureau lumpsum PO, 2004).
In het kader van de VBTB worden onderwijsinstellingen dus meer beoordeeld en aangesproken op de resultaten van hun beleid. Het ligt in de lijn der verwachting dat de onderwijsinstellingen mede door de VBTB doelmatiger en resultaatgerichter zullen gaan werken. Prestatieprikkels kunnen een belangrijk instrument zijn om de gestelde doelen te bereiken. In het buitenland zijn reeds ervaringen opgedaan met het toepassen van verschillende soorten prestatieprikkels in het onderwijs. Prestatiebeloning is één van de mogelijke prikkels waarmee geëxperimenteerd is. De eerste resultaten hiervan lijken positief. De experimenten hebben onder andere geleid tot minder uitval van leerlingen, hogere slagingspercentages en hogere scores op examens (o.a. Eberts, 2002; Lavy 2002a; Lavy 2002b).
In Nederland zijn ook al diverse berichten in de media verschenen over het invoeren van prestatiebeloning in het onderwijs. J. Bouwens geeft in het NRC Handelsblad van 19 januari 2006 zijn opinie:
“Het zou goed zijn om docenten die in enig jaar een aantoonbaar betere prestatie realiseren dan andere docenten een bijzondere beloning te geven. Een docent die een onhandelbare klas terug in het gareel heeft gekregen, zou daarvoor in aanmerking kunnen komen”
Deze uitspraak suggereert dat het gebruik van prestatiebeloning voor het onderwijs een geschikt instrument kan zijn. Het opinieartikel wordt afgesloten met de vraag of de invoering van prestatiebeloning niet wat zou zijn voor het Nederlandse onderwijs. Gezien de positieve ervaringen hiermee in buitenlandse experimenten, de aandacht van de overheid voor prestatiemanagement in publieke instellingen en de mogelijkheden die lumpsumfinanciering schept voor invoering ervan, is dit een relevante vraag. In dit onderzoek wordt op deze vraag ingegaan. Daarbij zal de nadruk liggen op het primair onderwijs.
1.2 Probleemstelling
Centrale vraagstelling
In hoeverre is het gebruik van prestatiebeloning als prestatieprikkel geschikt om als management control instrument toe te passen in het primair onderwijs in Nederland?
Deelvragen
Om tot een volledige beantwoording van de centrale vraag te komen, zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
1. Hoe is het primair onderwijs in Nederland georganiseerd en wat zijn belangrijke organisatiekenmerken van een onderwijsinstelling?
2. Welke motieven kunnen organisaties hebben om prestatieprikkels toe te passen? 3. Welke vormen van prestatiebeloning zijn er te onderscheiden?
5. In hoeverre voldoet het primair onderwijs aan deze gestelde voorwaarden om prestatiebeloning toe te passen?
6. Wat is er in de literatuur al bekend over de toepassing van prestatiebeloning in het onderwijs?
7. Wat zijn de mogelijke ongewenste neveneffecten van de toepassing van prestatiebeloning?
8. Hoe zou een beloningssysteem er in het Nederlandse primair onderwijs uit kunnen zien? 9. Wat is de visie in de onderwijswereld op een eventuele invoering van prestatiebeloning
in het primair onderwijs?
Naast het primaire doel van de deelvragen, het op een gestructureerde wijze komen tot een volledige beantwoording van de centrale vraagstelling, zijn ze tevens de basis van de hoofdstukkenindeling.
1.3 Structuur van scriptie
2.
Theoretisch kader
2.1 Het Nederlandse onderwijssysteem
2.1.1 Wetgeving
Het Nederlandse onderwijs is bij wet geregeld. Er is een aantal wetten die gezamenlijk de regelingen voor het Nederlandse primair onderwijs omvatten.2 Een van de belangrijkste kenmerken van het Nederlandse onderwijs is geregeld in de grondwet. Vrij vertaald wordt in artikel 23 van de grondwet de vrijheid van onderwijs geregeld. De vrijheid van onderwijs heeft betrekking op de stichting, richting en inrichting van onderwijs. Daarnaast is de Leerplichtwet 1969 een belangrijke wet met betrekking tot het onderwijs. Hoewel er een plicht bestaat tot het volgen van onderwijs, is de schoolkeuze in Nederland vrij. Ouders kunnen zelf kiezen voor een openbare of een bijzondere school. In de Wet op het Primair Onderwijs (WPO) staan vervolgens alle regelingen omtrent het primair onderwijs. In de WPO worden onder andere de uitgangspunten en doelstellingen van het primair onderwijs geregeld. Verder geeft de wet voorschriften voor de inrichting van het onderwijs. Als laatste is de Wet op het Onderwijstoezicht van belang. Hierin is de kwaliteitszorg van het onderwijs geregeld.
2.1.2 Bestuur
Het onderwijs is een voortdurende zorg van de overheid (art.23 grondwet) en wordt daarom ook gezien als een publieke taak. Het bestuur van het onderwijs kan worden opgesplitst in het bestuur op centraal en het bestuur op decentraal niveau. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (ministerie van OCenW) is belast met het maken van het centrale onderwijsbeleid. Zij stuurt het onderwijs door middel van wet- en regelgeving met inachtneming van de bepalingen die zijn opgenomen in de grondwet. De centrale overheid is tevens belast met de bekostiging van het onderwijs.
Het decentrale bestuur van het primair onderwijs, openbare en bijzondere scholen, is in handen van de gemeente. Zij heeft niet tot taak om de onderwijsinstellingen daadwerkelijk te besturen, maar zij houdt zich meer bezig met randzaken. Enkele voorbeelden van deze gemeentelijke taken zijn het instandhouden van schoolbegeleidingsdiensten, de uitvoering van de leerplichtwet en het jaarlijks opstellen van plannen voor nieuwe openbare of bijzondere scholen.
Het bestuur van een onderwijsinstelling wordt gevormd door een wettelijk erkend bevoegd gezag. Het bevoegd gezag beheert en bestuurt de instelling, ook wel bovenschools management genoemd. Het bovenschools management is verantwoordelijk voor die zaken in scholen waar wettelijke regelingen aan ten grondslag liggen.
Het bovenschools management kan meerdere scholen besturen. Aan elke school zijn één of twee directeuren verbonden (schoolmanagement), bij wie – onder verantwoordelijkheid van het bovenschools management – de onderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding berust (art. 29 WPO). Zij geven leiding aan een schoolteam, wat bestaat uit leerkrachten en onderwijsondersteunend personeel.
2.1.3 Financiering
De financiering van het primair onderwijs is geregeld in de Wet op het Primair Onderwijs. Zowel openbare als bijzondere scholen worden door de overheid gefinancierd. In het verleden was de financiering van het onderwijs aan veel gedetailleerde regels gebonden. De laatste jaren is er door de overheid gewerkt aan veranderingen die worden geplaatst onder de noemer ‘deregulering en autonomievergroting’. In 2001 is al een eerste stap gezet door de invoering van het schoolbudget. In dit budget is een aantal specifieke budgetten met betrekking tot personeelskosten samengevoegd tot één budget. Door het schoolbudget hebben de besturen meer beleidsvrijheid en bestedingsmogelijkheden voor personeels- en arbeidsmarktbeleid gekregen. Naast het schoolbudget ontvingen schoolbesturen ook nog een ‘budget materiële instandhouding’ voor het gebruik en verbruik van materiaal en een formatiebudget waar salariskosten van het personeel uit betaald werden. Als vervolg op het schoolbudget zijn op 1 augustus 2006 deze drie afzonderlijke budgetten vervangen door lumpsumfinanciering. Door de lumpsumfinanciering beschikken de besturen nu over één budget voor alle personele en materiële uitgaven en is de volgende stap naar een grotere beleidsvrijheid gezet. Grotere vrijheid op het gebied van personeelsbeleid geeft organisaties onder andere mogelijkheden om andere beloningsvormen toe te passen. In deze scriptie wordt de mogelijkheid van prestatiebeloning als prestatieprikkel onderzocht. In de rest van dit hoofdstuk wordt de theorie omtrent de toepassing van prestatieprikkels in het algemeen en prestatiebeloning in het bijzonder aan de orde gesteld.
2.2 Management control literatuur
Organisaties kunnen verschillende motieven hebben om een vorm van prestatiebeloning op te nemen in hun beloningssysteem. Veel van deze motieven zijn gebaseerd op het aanwezige management control systeem in organisaties.
2.2.1 Management control algemeen
De management literatuur omvat veel definities van management. De kern van al deze definities is dat het management tot taak heeft activiteiten te sturen in de richting van de doelstellingen (Keuning en Eppink, 2000; Merchant en Van der Stede, 2003).
strategische planning, management control en operational control. Met management control wordt vervolgens het proces bedoeld waarmee het management bewerkstelligt dat de activiteiten om de organisatiedoelen te bereiken efficiënt en effectief worden uitgevoerd (Anthony (1965): in Hofstede, 1981). Managers worden bij deze taken vaak ondersteund door formele control systemen. De management control instrumenten die daarbij kunnen worden ingezet zijn gericht op het beïnvloeden van het gedrag van de werknemers, zodat zij handelen volgens de strategie van de organisatie. Het management wil op die manier de haalbaarheid van de organisatiedoelstellingen vergroten.
Een organisatie kan haar management control systeem op verschillende manieren inrichten. De basis voor deze inrichting ligt in de vorm van control die het best kan worden toegepast.
Merchant en Van der Stede (2003) onderscheiden vier vormen van control. De verschillende controlvormen zijn gericht op de geleverde prestaties (results control), de te verrichten acties (action control), het type werknemers (personnel control) of de aanwezige normen en waarden (cultural control).
Results control
De kern van results control is dat werknemers worden beloond of gestraft voor de uitkomsten van de door hun geleverde prestaties. Werknemers krijgen vrijheid om de taken naar eigen inzicht uit te voeren. Results control beïnvloedt de acties van werknemers doordat zij hen bewust maakt van de consequenties van hun beslissingen en de te verrichten acties.
Action control
Action control is, in tegenstelling tot results control, een directe vorm van control. Bij de toepassing van action control worden de te verrichten handelingen van werknemers direct beïnvloed zodat zij overeenkomen met de doelstellingen van een organisatie. Een goed voorbeeld van action control is het werken met protocollen.
Personnel control
Het uitgangspunt van personnel control is de aanwezige natuurlijke ‘drive’ van mensen om goed werk af te leveren. Het management is er verantwoordelijk voor dat de juiste mensen op de juiste functies worden geplaatst. Door middel van een adequate werving- en selectieprocedures en scholingsprogramma’s kan het management dit bewerkstelligen.
Cultural control
Cultural control gaat meer uit van het effect dat een bedrijfscultuur heeft op de handelingen van een individu. Cultural control is meer een gemeenschappelijke vorm van control, waarbij de fysieke en sociale omgeving een belangrijke rol speelt.
2.2.2 Kenmerken non-profitorganisaties
Non-profitorganisaties zijn niet, zoals de meeste Non-profitorganisaties, in eigendom van een bepaalde groep mensen, bijvoorbeeld aandeelhouders. Daarnaast zijn in het bestuur van non-profitorganisaties vaak verschillende maatschappelijke groeperingen vertegenwoordigd, die allen proberen hun eigen belangen te realiseren (Merchant & Van der Stede, 2003; Keuning & Eppink, 2000). Door de verschillende belanghebbenden zijn de doelstellingen van non-profitorganisaties niet altijd eenduidig. Conflicterende doelen zijn zelfs niet uitgesloten. Dit is lastig voor de inrichting van een management control system, omdat de basis hiervoor ligt in de organisatiedoelstellingen (Merchant & Van der Stede, 2003). Ten derde is het in profitorganisaties vaak moeilijk om de output te definiëren en te meten. Het succes van non-profitorganisaties wordt vaak gemeten door de aansluiting van de aangeboden diensten bij de behoeften van de afnemers. Het gaat bij non-profitorganisaties dus meer om de kwaliteit dan de kwantiteit. Meetbare output wordt in de management control literatuur vaak bedoeld als kwantificeerbare output. Doordat de output van non-profitorganisaties vaak niet goed in geld waardeerbaar is, dus moeilijker te kwantificeren, is het moeilijker om de output goed te meten (Merchant en Van der Stede, 2003). Ten vierde krijgen publieke instellingen in tegenstelling tot private instellingen weinig tot geen externe prikkels van de concurrentie. Ten slotte hebben werknemers in non-profitorganisaties vaak kenmerken die hen onderscheiden van werknemers in profitorganisaties. Hierbij wordt voornamelijk gedoeld op de aanwezigheid van een hoge intrinsieke motivatie (Merchant & Van der Stede, 2003). Keuning en Eppink (2000) zeggen zelfs dat in non-profitorganisaties overwegend ‘professionals’ werken met eigen, soms uiteenlopende waardepatronen en een verschillende knowhow, waarop het management soms weinig greep krijgt.
De genoemde algemene kenmerken van non-profitorganisaties zijn ook van toepassing op het primair onderwijs in Nederland. In het onderwijs werken voornamelijk professionals. De softe controlvormen (personnel en cultural control) spelen in het onderwijs een belangrijke rol. Door de juiste mensen te selecteren probeert een onderwijsinstelling de hoge mate van professionaliteit te waarborgen, wat moet resulteren in kwalitatief goed onderwijs.
2.2.3 Huidige ontwikkelingen onderwijs
De verschillen tussen profit- en non-profitorganisaties zullen altijd aanwezig blijven. Toch hebben steeds meer overheidsorganisaties in de afgelopen decennia bedrijfsmatige managementtechnieken en instrumenten ingevoerd. Deze ontwikkeling staat ook wel bekend als New Public Management (Hood, 1995). New Public Management (NPM) is ten eerste gericht op het verminderen van de verschillen tussen
publieke en private organisaties. Hood (1995) formuleert zeven ontwikkelingen die verband hebben met NPM (zie tabel 2.1). Ook binnen het Nederlandse onderwijs is een aantal van deze NPM ontwikkelingen te herkennen. Ten eerste is in 2004 de beleidsbegroting nieuwe stijl ingevoerd: Van Beleidsbegroting tot
Ontwikkelingen NPM
1. Decentralisatie van organisatie-eenheden 2. Vergroten van onderlinge concurrentie 3. Verandering van managementstijl, meer
private-sector managementstijlen 4. Effectievere verdeling van middelen 5. Meer nadruk op ‘hands-on-management’ 6. Expliciete formele normen en maatstaven
voor prestatie-indicatoren 7. Meer nadruk op results-control
Beleidsverantwoording (VBTB). In de nieuwe beleidsbegroting is een aantal prestatie-indicatoren geformuleerd. Bij deze prestatie-indicatoren zijn vooraf normen opgesteld. Per indicator kunnen de behaalde resultaten zo worden getoetst aan de opgestelde normen. De overheid en (semi)publieke instellingen, waaronder het onderwijs, worden bij deze nieuwe stijl dus steeds meer beoordeeld op de uitkomsten van hun beleid (results control) en dus niet meer zozeer op de wijze waarop die uitkomsten zijn bereikt (action control) (VBTB, 2002). De aansturing en beoordeling van organisaties zal hierdoor ook meer verschuiven van procesgerichte naar resultaatgerichte aansturing en beoordeling (output of results control) (Hood, 1995).
Een tweede recente ontwikkeling op het gebied van New Public Management is de invoering van lumpsumfinanciering in het primair onderwijs op 1 augustus 2006. De invoering van lumpsumfinanciering sluit ook geheel aan bij de VBTB. Door lumpsumfinanciering beschikken de scholen en schoolbesturen nu over één budget voor materiële en personele uitgaven. Er ontstaat door deze nieuwe financieringsvorm dus een grotere financiële beleidsvrijheid (Projectbureau lumpsum PO, 2004).
Het toekennen van budgetten wordt door de lumpsumfinanciering gedecentraliseerd naar de onderwijsinstellingen. Zij zijn hierdoor steeds meer zelf verantwoordelijk voor de besteding van de toegekende financiële middelen. Het is voor de onderwijsinstellingen dan ook zeker van belang dat zij effectief (doeltreffend) en efficiënt (doelmatig) met deze middelen omgaan. Doordat er in de begroting meer op de effecten van beleid gestuurd wordt, zullen de behaalde resultaten (output) van onderwijsinstellingen steeds belangrijker worden. In het onderwijs is het gebruikelijk om de meer softere vormen van control toe te passen (personnel en cultural control). Door een adequate werving en selectie van nieuw personeel wordt de professionaliteit in het onderwijs hoog gehouden. Als gevolg van deze professionaliteit kan de kwaliteit van het onderwijs worden gewaarborgd. Door de lumpsumfinanciering zijn er wellicht ook mogelijkheden om prestatiebeloning als prestatieprikkel in te voeren. Prestatiebeloning zou voor het onderwijs een mogelijk management control instrument kunnen zijn om de gestelde doelen te bereiken.
2.3 Prestatiebeloning als management control instrument
2.3.1 Mogelijke vormen prestatiebeloning
Ministerie OCW Onderwijsinstelling Bevoegd gezag oi* oi S S S* Prestatiebeloning (teambeloning) School Leraren Management Individuele Prestatiebeloning * oi = onderwijsinstelling, s = school Maatschappelijke Omgeving
Figuur 2.1 Agency-relaties in het onderwijs
Het kader geeft de maatschappelijke omgeving weer. Enkele voorbeelden van groepen die deel uitmaken van de maatschappelijke omgeving zijn de ouders en leerlingen, belastingbetalers, potentiële werkgevers en privé-scholen. Deze groepen worden gezamenlijk beschouwd als één principaal, de ‘maatschappelijke omgeving’. De maatschappelijke omgeving kan als uiteindelijke principaal van het onderwijs worden beschouwd. Het ministerie van OCenW fungeert eigenlijk als agent van de maatschappelijke omgeving en voert door middel van wet- en regelgeving haar taken uit. De onderwijstaken worden door het ministerie van OCenW (principaal) verder gedelegeerd aan de onderwijsinstellingen (agent). Een onderwijsinstelling fungeert vervolgens als principaal voor de scholen (schoolmanagement). Ook binnen scholen is nog een verder onderscheid te maken. Het schoolmanagement heeft de onderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding en de leraren zorgen voor de daadwerkelijke uitvoering van onderwijstaken. Het schoolmanagement kan dus als principaal én als agent fungeren.
Individuele prestatiebeloning
Onderwijsinstelling Schoolmanagement Leraren
Teambeloning
Figuur 2.2 Mogelijkheden prestatiebeloning
Met prestatiebeloning worden alle vormen van beloning bedoeld waarbij de beloning op enige wijze afhankelijk is van de geleverde prestaties. Hoewel er veel varianten van prestatiebeloning mogelijk zijn, wordt vaak het onderscheid gemaakt tussen teambeloning en individuele prestatiebeloning. Ook in dit onderzoek wordt alleen dit onderscheid gemaakt.
2.3.2 Voorwaarden voor invoering prestatiebeloning
Zowel teambeloning als individuele prestatiebeloning zijn management control instrumenten en worden beide gekoppeld aan behaalde resultaten in een organisatie (results control). Voor een juist gebruik van results control moet een organisatie een aantal voorwaarden voldoen (Otley en Berry, 1980). Ten eerste moet een organisatie precies weten welke doelen zij nastreeft. Deze organisatiedoelstellingen moeten eenduidig worden geformuleerd en zijn gecommuniceerd naar de werknemers, zodat zij weten wat er van hen verwacht wordt. Ten tweede moet de output meetbaar zijn. Met meetbaar wordt in deze context ‘kwantificeerbaar’ bedoeld. De gemeten output kan vervolgens vergeleken worden met de vooraf opgestelde prestatiemaatstaven. Ten slotte moeten de werknemers een significante invloed hebben op de prestaties waarop zij beoordeeld worden, de prestaties moeten dus toe te rekenen zijn aan de werknemers (Ouchi, 1979; Merchant & Van der Stede, 2003; Hofstede, 1981).
Naast deze voorwaarden kan een organisatie ook een aantal kenmerken hebben die invloed hebben op de werking van prestatieprikkels. In paragraaf 2.2.2 is al een aantal specifieke kenmerken van non-profitorganisaties beschreven. In de literatuur omtrent de toepassing en werking van prestatieprikkels worden deze kenmerken vaak als uitgangspunt gebruikt (o.a. Burgess, 2000; Dixit, 2002; Prendergast, 1999). Dixit (2002) stelt dat door de aanwezigheid van meerdere principalen en een meervoud aan doelen en taken de werking van prestatieprikkels zwakker is. Ook stelt hij dat de aanwezigheid van intrinsiek gemotiveerde werknemers de werking van prestatieprikkels kan verzwakken.
Kort samengevat is er dus een aantal voorwaarden waar een organisatie aan moet voldoen om prestatiebeloning als geschikt instrument in te voeren. Deze voorwaarden zijn in onderstaand kader weergegeven in drie categorieën, waarvan de eerste twee zijn opgedeeld in twee subcategorieën.3
1. Doelstellingen van het onderwijs
a) Zijn de doelstellingen eenduidig geformuleerd? b) Zijn deze doelstellingen bekend bij de werknemers?
2. Meetbaarheid van de prestaties
c) Wat zijn relevante prestaties en zijn de prestaties meetbaar? d) Zijn deze prestaties toe te rekenen aan betreffende werknemers?
3. Is er in het onderwijs veel intrinsieke motivatie aanwezig?
Aan de hand van deze vragen kan vervolgens worden beoordeeld of de invoering van prestatiebeloning in het primair onderwijs mogelijk is. Als de vragen in de eerste en tweede categorie bevestigend kunnen worden beantwoord is het in principe mogelijk om prestatiebeloning in te voeren. Maar indien er bij werknemers in het onderwijs vooral een intrinsieke motivatie aanwezig is, is het de vraag of prestatiebeloning wel tot het gewenste effect leidt.
2.4 Voldoet het primair onderwijs aan de voorwaarden?
2.4.1 Doelstellingen van het onderwijs
De doelstellingen van de school moeten eenduidig zijn geformuleerd én moeten bekend zijn bij de leraren. De doelstellingen van het onderwijs kunnen worden opgesplitst in verschillende niveaus. De uitgangspunten en doelstellingen van het primair onderwijs zijn in beginsel opgenomen in de WPO. Hierin staat het streven naar een ononderbroken ontwikkelingsproces en een brede vorming van leerlingen centraal. Het primair onderwijs moet voor alle leerlingen voldoende grondslag zijn voor het volgen van vervolgonderwijs. Het woord alle is hierin zeer belangrijk. Dit betekent dat er op scholen extra zorg en begeleiding moet zijn voor de zwakkere leerling, maar ook voor de hoogbegaafde leerling. Via het samenwerkingsverband Weer Samen Naar School (WSNS) wordt ernaar gestreefd dat zoveel mogelijk leerlingen het onderwijs op een gewone basisschool kunnen volgen.
De WPO geeft vervolgens ook richtlijnen over de inhoud van het onderwijs door middel van vastgestelde onderwijsactiviteiten. Deze onderwijsactiviteiten zijn vervolgens verder geoperationaliseerd in de ‘kerndoelen primair onderwijs’. Ze geven aan wat leerlingen aan het eind van het basisonderwijs behoren te kennen en kunnen. Scholen moeten deze kerndoelen opvatten als zijnde streefdoelen. Er wordt van hen verwacht dat zij in hun onderwijsprogramma de vastgestelde kennis in ieder geval aan de orde laten komen. De opgestelde kerndoelen zijn in veel lesmethodes verwerkt. Op deze manier worden de doelen in toegepaste vorm gecommuniceerd naar de leraren.
van de ouders ligt. Afhankelijk van onder andere de geografische ligging en het sociale milieu kunnen scholen afwijkende doelen hebben. Waar de ene school erg gericht is op goede leerprestaties van leerlingen kan een andere school het accent meer leggen op het bijbrengen van goede omgangsvormen of het creëren van een veilige omgeving. Alle scholen zijn volgens de WPO verplicht om een schoolplan samen te stellen. Het beleid dat het bovenschools management kiest, vormt het uitgangspunt voor het schoolplan. In het schoolplan formuleren scholen vervolgens het te voeren beleid omtrent de kwaliteit van het onderwijs, het personeelsbeleid en het onderwijskundig beleid. Binnen dit beleid worden concrete doelstellingen geformuleerd en daarbij wordt ook aangegeven hoe een school denkt deze doelstellingen te bereiken. Van ieder lid van een schoolteam wordt vervolgens verwacht dat hij de inhoud van het schoolplan kent.
2.4.2 Meetbaarheid van de prestaties
Voor de toepassing van prestatiebeloning is het noodzakelijk dat de prestaties op eniger wijze kunnen worden gemeten en dat deze prestaties ook toe te rekenen zijn aan de leraren. De output in non-profitorganisaties is vaak moeilijk te definiëren en is daarom ook moeilijk meetbaar. De vraag is of dit ook geldt voor het primair onderwijs.
In de WPO wordt een ‘ononderbroken ontwikkelingsproces’ als doelstelling van het primair onderwijs genoemd. Dit ontwikkelingsproces heeft aan het eind van het primair onderwijs als resultaat dat er een bepaald kennisniveau is bereikt en er tal van vaardigheden zijn bijgebracht. Deze bijgebrachte kennis en vaardigheden kunnen als de output van het primair onderwijs worden beschouwd.
Om deze prestaties te beoordelen zijn door Schacter en Thum (2004) twaalf indicatoren opgesteld die gezamenlijk een indicatie geven voor de kwaliteit van leraren (tabel 2.2). Hierbij is het opvallend dat slechts één van deze indicatoren betrekking heeft op de inhoudelijke kennis van leraren. De output (leerresultaten van leerlingen) werd door Schacter en Thum gemeten aan de hand van standaardtoetsen (vergelijkbaar met Cito-toetsen). Uit het onderzoek blijkt dat de effectiviteit van een leraar direct afhankelijk is van zijn kwaliteit, geïndiceerd door de twaalf indicatoren, en indirect afhankelijk is van de klassensamenstelling.4 De resultaten van leerlingen met hooggekwalificeerde leraren zijn meer verbeterd dan de resultaten van leerlingen met lager gekwalificeerde leraren. Dit onderzoek suggereert dus dat de gemeten prestaties van leerlingen zijn toe te rekenen aan de inspanningen van de leraar.
In het onderzoek van Schacter en Thum (2004) worden de leerlingen alleen getest op de zogenoemde cognitieve vaardigheden. Door de toetsen op verschillende momenten in een jaar af te nemen kan ook de ontwikkeling van iedere leerling worden bijgehouden. Naast de cognitieve vaardigheden is het echter ook belangrijk dat leerlingen zich op het sociaal-emotionele vlak ontwikkelen. Een objectieve meting van de sociaal-sociaal-emotionele ontwikkeling van leerlingen lijkt in eerste instantie niet mogelijk. Toch zijn ook hiervoor testen ontwikkeld (www.cito.nl). Door middel van vragenlijsten aan de leraar én aan de leerling kan de sociaal-emotionele ontwikkeling in kaart worden gebracht. De invulling van deze lijsten is echter wel afhankelijk van een subjectieve beoordeling. Een antwoord is in deze testen niet goed of fout, het gaat om de weergave van een gevoel. Mede hierdoor is de sociaal-emotionele ontwikkeling moeilijk objectief vast te stellen. Door de test kan slechts een indicatie worden gegeven. Daarbij is het de vraag in hoeverre er door leerlingen en leraren sociaal wenselijke antwoorden worden ingevuld.
De prestaties van de leerlingen zouden voor de toepassing van prestatiebeloning voor een belangrijk deel afhankelijk moeten zijn van de inspanningen van de leraren. Hooggekwalificeerde leraren, volgens de indicatie van Schacter en Thum (2004), hebben een positief effect op de leerprestaties van leerlingen. Er zijn echter meer factoren die de ontwikkeling van een kind beïnvloeden. Ten eerste is dat de invloed van de ouders op de ontwikkeling van het kind. Het is aannemelijk dat ouders inspelen op de leerprestaties van hun
4 De variabelen die in het onderzoek gebruikt zijn voor het weergeven van de klassensamenstelling zijn: het aandeel leerlingen van Latijns-Amerikaanse afkomst, het aandeel leerlingen met een slechte beheersing van de Engelse taal en het aandeel leerlingen die lager dan het basisniveau presteert. Het blijkt dat klassen met hoge concentraties van één van deze variabelen les krijgen van een lager niveau dan klassen met lage concentraties hiervan.
Indicatoren kwaliteit leraren
1. Aanwezige inhoudelijke kennis
2. Mate van expliciet geformuleerde lesdoelstellingen 3. Presentatie van de lesstof
4. Aanwezige lesstructuur en gehanteerd tempo 5. Gebruik van opdrachten en projecten 6. Mate en kwaliteit van de vraagstelling 7. Mate van feedback geven
8. Mate van werken met verschillende instructiegroepen 9. Hanteren verschillende probleembenaderingen 10. Motiveren van leerlingen
11. Gecreëerde leeromgeving 12. Leerlingenkennis
kind, door bijvoorbeeld thuis te helpen met huiswerkopdrachten of lezen te stimuleren. Ten tweede hebben veel maatschappelijke verbanden buiten het onderwijs, zoals bijvoorbeeld een lidmaatschap van een muziekvereniging, sportvereniging of bibliotheek, een belangrijke invloed op de ontwikkeling van leerlingen. Ten slotte zijn de prestaties van leerlingen nooit afhankelijk van één leraar. De bijdrage van een individuele leraar aan de prestaties van een leerling is dus nauwelijks vast te stellen. Ook de bijdrage van de school als geheel aan de prestaties van de leerling is lastig te isoleren, gezien de vele andere factoren die invloed hebben op de ontwikkeling van de leerlingen. De leraar en de school zijn dus zeer belangrijke, maar niet de enige, factoren die invloed hebben op de ontwikkeling van de leerlingen.
2.4.3 Is er in het onderwijs veel intrinsieke motivatie aanwezig?
Eén van de kenmerken van publieke organisaties die genoemd wordt door Dixit (2002) is dat de werknemers vaak beschikken over een hoge mate van intrinsieke motivatie. In de meeste onderzoeken wordt het uitgangspunt gebruikt dat externe prikkels de prestaties niet kunnen verlagen. Zonder externe prikkels zouden de prestaties per definitie op het laagste niveau liggen (Kreps, 1997). Uit experimenteel onderzoek van Frey (1997) blijkt echter dat werknemers dusdanig intrinsiek gemotiveerd kunnen zijn en dat door externe prikkels deze intrinsieke motivatie kan dalen, wat een nadelig gevolg voor de geleverde prestaties kan hebben. Verder blijkt uit onderzoek dat werknemers in de private sector vaak gevoelig zijn voor materiële prikkels. In de publieke sector daarentegen spelen niet-materiële prikkels, zoals ‘jobsecurity’ en betrokkenheid bij te nemen beslissingen een belangrijkere rol (Rainey, Backoff en Levine, 1976). In het onderwijs werken voornamelijk professionals die voor het beroep hebben gekozen omdat zij het leuk vinden om met kinderen te werken. Hierbij spelen financiële overwegingen nauwelijks een rol (Dixit, 2002).
2.5 Ervaringen met prestatiebeloning in het onderwijs
Er zijn de afgelopen jaren al diverse experimenten met prestatiebeloning in het onderwijs gedaan. In deze paragraaf worden twee experimenten besproken. Beide experimenten, in Israël en Michigan, zijn verschillend opgezet.
2.5.1 Israël
die per leraar uitbetaald zijn, zijn relatief laag.5 Aan het “School Resources” programma hebben 22 scholen deelgenomen. Deze scholen kregen extra middelen in de vorm van extra onderwijstijd en specifieke training voor leraren. De bonussen binnen het “School Resources” programma werden op dezelfde prestatie-indicatoren gebaseerd als de bonussen binnen het “Teachers’ Incentives” programma. Omdat beide programma’s prikkels bieden op schoolniveau zijn ze goed met elkaar te vergelijken. Na twee jaar blijkt dat de resultaten in beide programma’s tot significante verbeteringen hebben geleid. Het “Teachers’ Incentives” programma is echter iets efficiënter gebleken. Hier wordt echter geen verklaring voor gegeven. Uit het experiment komt naar voren dat prestatiebeloning in het onderwijs werkt, ondanks de relatief lage bonussen.
In navolging van het experiment in 1996 is er in 2001 een nieuw experiment gestart (Lavy, 2002b). In dit experiment werd gekeken wat het effect van individuele prestatiebeloning op de prestaties van leerlingen is. Een selecte groep van 49 scholen voor voortgezet onderwijs heeft deelgenomen aan het experiment.6 Ook in dit experiment is er sprake van relatieve prestatiebeloning. De beschikbare bonussen zijn dit keer echter wel significant. De leraren werden beoordeeld op basis van twee criteria, het overgangspercentage en het gemiddelde cijfer voor het examen. Na één jaar waren de prestaties op de examens voor Engels en Wiskunde significant verbeterd én deze verbeteringen waren toe te rekenen aan de extra inspanningen van de leraren.
Er is een aantal kritische kanttekeningen te plaatsen bij beide experimenten. Een eerste punt is dat de scholen niet random zijn geselecteerd, waardoor het niet mogelijk was om de resultaten te generaliseren. Daarnaast was de looptijd van beide experimenten erg kort (1-2 jaar), waardoor het moeilijk was vast te stellen of de prestatieverbeteringen eenmalig zijn of permanent. Ook is het niet duidelijk wat er gebeurt als de prikkels worden weggenomen. Vallen de inspanningen van leraren en de prestaties van leerlingen dan weer terug naar het oude niveau?
2.5.2 Michigan (VS)
In de Verenigde Staten is in 1996 onderzoek uitgevoerd naar de toepassing van individuele absolute prestatiebeloning op een school voor voortgezet onderwijs. De docenten konden een bonus verdienen op grond van twee verschillende beoordelingscriteria. Als eerste konden ze een bonus krijgen op basis van het aantal leerlingen dat het hele lesprogramma doorloopt. Het tweede criterium was een docentevaluatie ingevuld door leerlingen. De bonus die de leraren konden ontvangen bestond uit twee componenten: een bonus afhankelijk van het eerste criterium (deze bonus is voor alle leraren gelijk) en een individuele bonus die afhankelijk is van de ingevulde evaluaties. De resultaten van deze school werden vergeleken met die van een
5
De hoogste bonus die in 1996 per leraar is uitbetaald $715 en de laagste $250. Het gemiddelde jaarsalaris van een leraar is $30.000. De hoogste bonus is dan 2,5% van het jaarsalaris en de laagste bonus is zelfs minder dan 1% van het jaarsalaris.
6
school waar een traditioneel beloningssysteem werd toegepast. Na één jaar bleek dat het percentage leerlingen dat het gehele lesprogramma had doorlopen inderdaad was gestegen. De dagelijkse aanwezigheid van leerlingen was echter niet gestegen. Verder waren de gemiddelde cijfers van leerlingen gedaald. Dit is echter niet verwonderlijk aangezien de zwakkere leerlingen nu niet zijn uitgevallen, maar ook het hele programma hebben voltooid en hebben deelgenomen aan de eindtoetsen. Op de punten waar de leraren op beoordeeld werden, zijn de resultaten verbeterd, hetgeen suggereert dat individuele prestatiebeloning in het onderwijs werkt (Eberts, 2002).
2.5.3 Aanvullende opmerkingen
De besproken experimenten met prestatiebeloning zijn allemaal uitgevoerd op scholen voor voortgezet onderwijs. Het voortgezet onderwijs vertoont op een aantal punten grote verschillen met het primair onderwijs. Ten eerste is er een verschil in de doelstelling van het onderwijs. Op het vervolgonderwijs wordt ernaar gestreefd dat iedere leerling het onderwijs met een startkwalificatie verlaat.7 Ten tweede is het voortgezet onderwijs opgesplitst in meerdere niveaus, waardoor het onderlinge niveauverschil in de klassen kleiner is dan in het primair onderwijs. Ten derde staat in het voortgezet onderwijs het bijbrengen van vakinhoudelijke kennis centraal. Door het afnemen van toetsen en examens zijn de prestaties van leerlingen goed te meten. De onderwijsactiviteiten zijn dus al veel meer prestatiegericht. Ten slotte zijn scholen voor voortgezet onderwijs vaak grotere instellingen, waarbinnen vaak in vakgroepen wordt gewerkt. Hierdoor is vergelijking tussen verschillende vakgroepen goed mogelijk, wat een goede basis zou kunnen zijn voor teambeloning. Door de aanwezigheid van deze verschillen tussen het voortgezet onderwijs en het primair onderwijs is er voorzichtigheid geboden bij generalisatie van de resultaten van deze experimenten.
2.6 Neveneffecten
Hoewel de resultaten van de besproken experimenten met prestatiebeloning positief zijn, kunnen bij dezelfde onderzoeken ook kritische kanttekeningen worden geplaatst. Eberts (2002) schrijft in zijn conclusie: “Prestatiebeloning motiveert docenten om te werken aan resultaten die direct beloond worden”. Hier ligt ook het gevaar van prestatiebeloning. In complexe organisaties met meerdere principalen, taken en doelen en waarin teamwerk belangrijk is, kan individuele prestatiebeloning leiden tot ongewenste effecten. Een prestatiebeloningssysteem zal dus zeer zorgvuldig moeten worden ingericht en worden geïmplementeerd. Daarnaast moeten de prestatie-indicatoren makkelijk, goedkoop en nauwkeurig gemeten kunnen worden (Eberts, 2002).
Mensen zijn geneigd zich te richten op dat deel van de prestaties dat gemeten wordt. Een veelgehoorde uitspraak met betrekking tot prestatiemanagement is: “what gets measured, gets done” (Schulp & De Swart, 1999). Een groot deel van de prestaties in het primair onderwijs is
niet objectief te meten, maar is daarentegen wél belangrijk voor de ontwikkeling van een kind. Een voorbeeld hiervan is de sociaal-emotionele ontwikkeling van een leerling. Er is een risico aanwezig dat leraren zich focussen op delen van de prestaties die gemeten worden en aan de niet-gemeten activiteiten minder aandacht besteden.
Daarnaast is het mogelijk dat bij de prestaties die wel gemeten worden, gemanipuleerd wordt met de meting. Jacob (2005) heeft empirisch bewijs gevonden dat er binnen het onderwijs in de Verenigde Staten vormen van gaming voorkomen. Op verschillende manieren kan worden geprobeerd de prestaties rooskleuriger voor te stellen dan ze zijn. Ten eerste kan geprobeerd worden de gemiddelde toetsresultaten te verhogen door zwakkere leerlingen niet te laten deelnemen aan de toetsen. Een tweede vorm van gaming is het verschijnsel dat ‘teaching-to-the-test’ wordt genoemd. Dit houdt in dat wordt geprobeerd de toetsresultaten te verbeteren door vooraf de toetsvragen te oefenen of het onderwijsprogramma af te stemmen op de inhoud van de toets. Teaching-to-the-test is een verschijnsel dat voorkomt in het proces voorafgaand aan de toets. Ook op het moment van de toetsafname kunnen er manipulaties van metingen plaatsvinden. De meeste toetsen zijn ontwikkeld om volgens bepaalde instructies en richtlijnen te worden afgenomen. Indien hiervan wordt afgeweken, kunnen vertekende toetsresultaten het gevolg zijn.
Een van de voorwaarden voor het toepassen van prestatiebeloning is dat de gemeten prestaties aan de leraren kunnen worden toegerekend. De bijdrage van leraren aan de prestaties van leerlingen is nauwelijks te isoleren. Het belang van het werken in teams is in het onderwijs erg groot. In plaats van acht ‘losstaande’ groepen hoort er sprake te zijn van een ononderbroken ontwikkelingsproces in het onderwijs. Door toepassing van individuele prestatiebeloning zouden leraren het teambelang over het hoofd kunnen zien. Door het toepassen van teambeloning in plaats van individuele prestatiebeloning zou dit probleem ondervangen kunnen worden. Het nadeel hiervan is echter dat de prikkel veel zwakker is en dat de kans bestaat op meeliftgedrag (Prendergast, 1999).
2.7 Beloningssysteem
2.7.1 Huidige beloningsbeleid primair onderwijs
Het huidige beloningsstelsel kenmerkt zich door een aantal aspecten. Ten eerste zijn er weinig doorgroeimogelijkheden. In het onderwijs wordt er alleen extra beloond op grond van leeftijd. Ongeacht de prestaties en capaciteiten van leraren krijgen zij er op basis van het aantal werkjaren ieder jaar een periodiek bij.
Ten tweede bestaat in het onderwijs het verschijnsel dat je niet wordt betaald naar de functie die je op dat moment uitvoert, maar naar de hoogste functie die je ooit in het verleden hebt vervuld. Indien je als leraar de functie van adjunct-directeur gaat vervullen, word je logischerwijs beloond in een andere salarisschaal. Als je vervolgens na een aantal jaar weer als leraar gaat werken, behoud je het salaris conform de salarisschaal voor adjunct-directeur. Hetzelfde is het geval bij bijvoorbeeld leraren die eerst jaren in het speciaal onderwijs hebben gewerkt en vervolgens op een gewone basisschool gaan werken.
Een derde kenmerk van het beloningsstelsel in het onderwijs ligt in het feit dat extra gevolgde opleidingen en cursussen niet beloond worden. Er is een aantal opleidingen die veel tijd en energie vragen. Enkele voorbeelden hiervan zijn opleidingen tot intern begeleider, remedial teacher en leraar speciaal onderwijs. Het volgen van deze opleidingen betaalt zich echter niet uit in een hoger salaris, maar alleen in extra tijd die nodig is om deze specifieke werkzaamheden uit te voeren. Verder wordt er in het onderwijs gewerkt met een werktijdfactor, wat betekent dat leraren naast hun lesgebonden uren ook andere taken binnen een school moeten vervullen.
2.7.2 Mogelijkheden nieuw beloningsbeleid
De hoofdredenen die vaak aangevoerd worden om te aan te geven dat prestatiebeloning in het onderwijs niet werkt zijn de niet-eenduidige doelstellingen, moeilijk meetbare output, de lastig te isoleren bijdrage van leraren aan de prestaties van leerlingen en de aanzienlijke kans op neveneffecten. In de Verenigde Staten is prestatiebeloning op veel private scholen wel een succes, wat suggereert dat het eventueel slagen van een prestatiebeloningssysteem niet aan de specifieke kenmerken van het onderwijs ligt, maar afhankelijk is van andere factoren (Ballou, 2001). Private scholen hebben te maken met omstandigheden die het makkelijker maken om prestatiebeloning te implementeren. Zo hebben private scholen te maken met marktwerking en krijgen ze zodoende prikkels vanuit de concurrerende omgeving. De werknemers op die scholen zijn al meer gewend aan een prestatiegerichte cultuur, wat de implementatie makkelijker maakt. Een andere belangrijke factor is de invloed van vakbonden op scholen. Publieke scholen stuiten bij mogelijk in te voeren veranderingen vaak op de oppositie van vakbonden.
als geheel. Hierdoor worden leraren aangemoedigd om óók mee te blijven werken aan activiteiten die voor de school als geheel belangrijk zijn.
Rekening houdend met de neveneffecten en voorwaarden voor toepassing is er een aantal mogelijkheden voor een beloningssysteem. De implicaties die Schacter en Thum (2004) geven, zijn hierbij het uitgangspunt.
Individuele prestatiebeloning onderwijzers
Een eerste moeilijkheid in het primair onderwijs is het objectief meten van de output. Daarnaast is het bijna niet mogelijk om de output volledig toe te rekenen aan de individuele onderwijzer. Om de beloning alléén direct afhankelijk te maken van de prestaties van de leerlingen lijkt dan ook niet mogelijk of niet zinvol. Om dit te ondervangen zou een beloningssysteem met individuele prestatiebeloning uit meerdere componenten moeten bestaan. De eerste beloningscomponent is de opleiding van de onderwijzer (inputvariabele). Ten tweede moet er een beloningscomponent gebaseerd op de individuele prestaties van de onderwijzer, die gemeten kunnen worden aan de hand van de leerprestaties van de leerlingen (outputvariabele). Ten slotte zou er ook een beloningscomponent afhankelijk moeten zijn van de schoolprestatie als geheel.
Teambeloning van een heel schoolteam
3.
Opzet empirisch onderzoek
3.1 Doel empirisch onderzoek
Als vervolg op het theoretisch kader, alwaar een overzicht is gegeven van de mogelijke inrichting van een beloningssysteem, zijn verschillende onderwijsinstellingen en scholen benaderd. Door middel van een empirisch onderzoek wordt gepoogd inzicht te krijgen in de visie van verschillende mensen uit de onderwijswereld op de beschreven mogelijkheden van prestatiebeloning in het primair onderwijs.
3.2 Onderzoeksmethode
Om een indruk te krijgen van de visie die de onderwijswereld heeft op de toepassing van prestatiebeloning, worden zes diepte-interviews gehouden. Deze methode heeft als nadeel dat er slechts van een beperkte groep mensen informatie wordt verkregen. Om dit te ondervangen zouden enquêtes kunnen worden afgenomen. Bij het afnemen van enquêtes is echter het risico aanwezig dat begrippen of vragen niet of verkeerd begrepen of geïnterpreteerd worden. Het gevolg hiervan kan zijn dat er een verkeerd beeld ontstaat omtrent de visie op prestatiebeloning. Dit is een van de belangrijkste redenen dat er is gekozen voor het houden van interviews. Interviews bieden de mogelijkheid om tijdens het gesprek in te springen op eventuele onduidelijkheden. Een eenduidige interpretatie van begrippen en vragen kan op deze manier beter gewaarborgd worden. Daarnaast bieden interviews de mogelijkheid om door te vragen, om zo een helder en compleet beeld te krijgen van de visie van de ondervraagden.
3.3 Selectie onderzoeksgroep
Prestatiebeloning in het primair onderwijs kan mogelijk worden ingevoerd op twee verschillende organisatieniveaus, namelijk:
- De onderwijsinstelling beoordeelt het schoolmanagement - Het schoolmanagement beoordeelt de onderwijzers
Het schoolmanagement kan dus een dubbelrol vervullen. De onderlinge relaties tussen deze organisatieniveaus zijn al weergegeven in figuur 2.1. Om een compleet beeld te krijgen van de visie die de onderwijswereld heeft op een eventuele invoering van prestatiebeloning, worden verschillende medewerkers uit de drie genoemde organisatielagen geïnterviewd.
3.3.1 Scholen
Het onderzoek is gericht op de mogelijke invoering van prestatiebeloning in het primair onderwijs. Het primair onderwijs bestaat uit scholen voor basisonderwijs en speciale scholen voor basisonderwijs. In de huidige beloningsstructuur van het onderwijs zijn de lonen van leraren onderverdeeld in vijf schalen (van LA tot LE), waarbij een leraar op een basisschool in schaal LA zit en een leraar op een speciale school voor basisonderwijs in schaal LB.8 Om te bewaken dat de uitkomsten van dit onderzoek vergelijkbaar zijn, worden in dit onderzoek alleen gewone basisscholen betrokken. Het verdere onderscheid in openbare en bijzondere scholen is voor dit onderzoek niet van belang. Ook de keuze voor een bepaalde opvoedingsvisie of onderwijsmethode heeft geen rol gespeeld bij de selectie van scholen en instellingen.
In hoofdstuk twee is al gesteld dat scholen afhankelijk van de geografische ligging en het sociale milieu afwijkende doelstellingen kunnen hebben. Op grond van deze redenering zijn er twee verschillende scholen geselecteerd. De eerste school ‘Alfa’ is gevestigd in een achterstandswijk. De tweede school ‘Beta’ is gelegen in een nieuwbouwwijk. Bij de selectie van scholen is verder als criterium gehanteerd dat ze beide deel uitmaken van een overkoepelende onderwijsinstelling.
School Alfa
Alfa is christelijke basisschool die bestaat uit twee vestigingen en biedt in totaal aan ongeveer 250 leerlingen basisonderwijs. Beide vestigingen staan in zogenaamde achterstandswijken. De samenstelling van de leerlingenpopulatie is hiervan een afgeleide: in 2004 viel 86% van de leerlingen onder de gewichtenregeling.9 De school heeft onder andere veel leerlingen met laagopgeleide ouders, allochtone leerlingen en leerlingen uit gebroken gezinssituaties. Hoewel de bekostiging van de school op instellingsniveau geregeld is, is de directeur integraal verantwoordelijk voor het beleid op de school. Hieronder valt het financieel beleid, personeelsbeleid en het onderwijskundig beleid. Binnen de onderwijsinstelling waar Alfa onder valt opereren 21 basisscholen en er zijn ongeveer 650 mensen werkzaam.
School Beta
Beta is een Rooms Katholieke basisschool die is gevestigd in een nieuwbouwwijk en biedt aan ongeveer 340 leerlingen basisonderwijs. Op deze school viel in 2004 slechts 9% van de leerlingen onder de gewichtenregeling.10 De directeur van de school is integraal verantwoordelijk voor alle beleidsterreinen op schoolniveau. Hij stuurt de school met de financiële en formatieve budgetten, die door de overkoepelende onderwijsinstelling worden toegekend. Bij deze stichting zijn 22 scholen aangesloten en er zijn ongeveer 450 mensen werkzaam.
De gewichtenregeling is een regeling ter bestrijding van onderwijsachterstanden. Voor de leerlingen die onder de gewichtenregeling vallen krijgt de school extra budget. In de regeling die in 2004 van kracht was, werd op basis van het opleidingsniveau van de ouders, de leefsituatie en de etniciteit aan iedere leerling een gewicht toegekend. Per 1 augustus 2006 is er een vernieuwde gewichtenregeling van kracht. In deze regeling is alléén het opleidingsniveau van de ouders bepalend voor de toekenning achterstandsgelden.
3.3.2 Personen
De interviews worden afgenomen met onderwijzers, schooldirecteuren en instellingsdirecteuren. De schooldirecteuren hebben naast een ervaring als leraar ook al een aantal jaren ervaring als schooldirecteur.
3.4 Interviews
De resultaten uit het theoretisch onderzoek zijn de basis geweest voor de opstelling van de kwalitatieve interviews. De dubbelrol die het schoolmanagement kan vervullen is ook in de interviews aan bod gekomen. Verder is het bij verschillende interviews nodig gebleken om enkele begrippen extra toe te lichten of vragen anders te formuleren. Daarnaast is er gebruik gemaakt van de ruimte die er was om dóór te vragen. Alle interviews zijn op locatie afgenomen, om zo ook een gevoel te krijgen bij de omgeving van de school. Elk interview heeft (ruim) een uur geduurd.
4.
Resultaten empirisch onderzoek
4.1 Structuur hoofdstuk
De uitwerking en analyse van de gespreksverslagen worden beschreven aan de hand van drie onderwerpen, namelijk het huidige beloningsbeleid, de toepassing van prestatiebeloning en aanvullende ideeën. Per onderwerp worden vergelijkingen gemaakt tussen de visies van de verschillende geïnterviewden onderling en wordt er een relatie gelegd tussen deze visies en de theorie. Ook wordt er gekeken of de geografische ligging en het sociale milieu invloed heeft op de visies van de verschillende personen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat het de visies betreft van individuen en dat er niet gegeneraliseerd kan en mag worden.
4.2 Huidige beloningsbeleid
Het is opvallend te noemen dat door alle geïnterviewden wordt genoemd dat het huidige beloningsbeleid in het onderwijs raar in elkaar zit. Hierbij doelen zij voornamelijk op het feit dat extra gevolgde opleidingen niet worden vertaald in een hoger salaris. De opleidingen volg je puur voor je eigen ontwikkeling en ontplooiing. Tegenover extra gevolgde opleidingen zou volgens de geïnterviewden best een hogere beloning mogen staan.
Lumpsumfinanciering en het beloningsbeleid
In theorie is er door de invoering van lumpsumfinanciering in het onderwijs meer financiële beleidsvrijheid gecreëerd. Scholen en onderwijsinstellingen hebben hierdoor meer mogelijkheden om een eigen invulling te geven aan bijvoorbeeld het personeelsbeleid. Ook zou er een vrijere invulling kunnen worden gegeven aan het beloningsbeleid op scholen. Aan de schooldirecteuren en de instellingsdirecteur is de vraag voorgelegd of er door lumpsumfinanciering daadwerkelijk meer kansen zijn gekomen om te variëren met beloningen in het onderwijs.
De directeur van Alfa geeft aan dat er door lumpsumfinanciering makkelijker met budgetten geschoven kan worden. Het lumpsumbedrag wordt gebaseerd op het aantal leerlingen, het gewicht van de school (gewichtenregeling) en de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren. Alfa heeft veel leerlingen die onder de gewichtenregeling vallen en veel zorgleerlingen. Deze leerlingen hebben veel extra ondersteuning nodig. Mede hierdoor is de school genoodzaakt om in kleinere klassen te werken, waardoor er in verhouding veel leraren in dienst zijn. Door de lumpsumfinanciering wordt het de school wel makkelijker gemaakt om een goede balans te vinden in de verdeling van de budgetten.
Ook de directeur van Beta ziet de voordelen van lumpsumfinanciering wel in. Hierbij wordt ook door hem bijna automatisch de koppeling gelegd naar de grotere vrijheid in de besteding van de budgetten. In zijn nabije omgeving heeft hij echter nog niet meegemaakt dat deze vrijheid wordt gebruikt voor het extra belonen van leerkrachten. In plaats hiervan wordt eerder de keuze gemaakt om personeel aan te trekken voor extra ondersteuning.
Beide schooldirecteuren zien de voordelen van lumpsumfinanciering in. Het is echter opvallend dat tijdens de gesprekken bij beiden nog veel werd gesproken over en gedacht in extra formatie en fte’s. Het formatiebudgetsysteem is met de invoering van de lumpsumfinanciering in theorie wel verleden tijd, maar in het denkpatroon van schooldirecteuren lijkt het formatie-budgetsysteem nog steeds een belangrijke plaats in te nemen. Hoewel er een duidelijk verschil is in de achtergrond van beide scholen, komt de visie van beide directeuren over de toepassing van lumpsumfinanciering aardig overeen. Zij zouden extra budget in eerste instantie sneller investeren in goede randvoorwaarden en werkomgeving, dan dat ze dit direct aan werknemers zouden toekennen in de vorm van extra beloningen.
4.3 Prestatiebeloning
Individuele prestatiebeloning
Bij het vallen van de term prestatiebeloning werd door bijna alle respondenten in eerste instantie gereageerd met wedervragen en een lichte vorm van weerstand. Vanuit de theorie is gesteld dat de voorwaarden voor een succesvolle toepassing van prestatiebeloning zijn: eenduidigheid in de doelstellingen, meetbaarheid van de prestaties, toerekenbaarheid van de prestaties en eventueel aanwezige intrinsieke motivatie. De voorwaarden omtrent de meetbaarheid én de toerekenbaarheid van de prestaties zijn bij alle respondenten als twee van de belangrijkste problemen in het onderwijs naar voren gekomen.
voorbeelden hiervan noemt zij de leerresultaten van leerlingen, het ziekteverzuim onder het personeel en de tevredenheid van de ouders.
Ook de directeur van Beta noemt als eerste het probleem van de meetbaarheid van de prestaties. Hiervoor refereert hij naar het invoeren van de kleutertoets om het startniveau van een leerling te meten. Vervolgens kan aan het eind van groep 8 het eindniveau van een leerling worden gemeten. Het verschil in beide niveaus zou dan de bijdrage van de school zijn. Daarbij komt hij gelijk op het probleem van de toerekenbaarheid. Hij noemt nadrukkelijk de bijdrage van de school als geheel, omdat een individuele leraar slechts één schakel is in een compleet proces. De extra beloning die op dat moment eventueel aan de geleverde prestatie gekoppeld zou kunnen worden zou dan ook op schoolniveau moeten liggen. Toch ziet hij de meeste kansen om structureel iets te doen met beloningen op individueel niveau, omdat de prikkel daar het grootst is. Het belonen van specifieke taken of eenmalige projecten ziet hij zeker als een mogelijkheid. Hierbij wordt de koppeling tussen de leerresultaten van de leerlingen en de prestatie van de leerkracht losgelaten. Toch blijft ook hier het meten van ‘de prestatie’ een moeilijk punt. Het meten van de prestaties zal altijd enigszins subjectief blijven, wat onwenselijk is voor een eerlijke toekenning van beloningen. Het is in het onderwijs erg moeilijk om de haalbaarheid van een doelstelling of prestaties objectief te meten. Hij geeft aan dat er door deze vereiste objectiviteit een risico aanwezig is dat er meer aandacht aan de juiste registratie van gegevens wordt besteed dan aan het daadwerkelijk ontplooien van maatregelen. Het accent van de werkzaamheden komt zo op de verkeerde plaats te liggen.
Het verschuiven van dit accent wordt ook door de instellingsdirecteur aangegeven als onwenselijk. Binnen de instelling hanteren zij een duidelijk motto: “inhoud doet volgen”. Hiermee wordt bedoeld dat zij alleen op grond van inhoudelijke argumenten en plannen proberen bepaalde doelen te bereiken. Hij geeft aan dat het erg belangrijk is dat instellingen goed nadenken of de prikkel het doel niet voorbij streeft. Dit geldt ook voor een eventuele toepassing van prestatiebeloning. Daarnaast noemt hij nog een aantal problemen die hij voorziet bij een eventuele invoering van prestatiebeloning.
Ten tweede noemt hij het tijdelijke karakter van een bonus. Mensen gaan heel snel wennen aan extra geld. Mocht je toch een bonus willen invoeren, dan is het belangrijk dat er weinig tijd zit tussen het bereiken van de doelstellingen en het uitreiken van de bonus, anders wordt het effect van de bonus teniet gedaan.
Ten derde vindt hij het moeilijk om mensen te waarderen. Werknemers zullen snel met elkaar gaan vergelijken, waarom heeft de één wel recht op prestatiebeloning en een ander niet? Er komt bij de beoordeling toch een groot deel subjectiviteit kijken.
Alle gesproken leraren geven ook de meetbaarheid van de prestaties als belangrijkste probleempunt aan. En hoewel ze het niet letterlijk noemen, spreken ze indirect ook over de toerekenbaarheid van de prestaties. De relatie tussen de leerresultaten en de prestaties van de leraar is niet vast te stellen. Door één van hen werd letterlijk gezegd: “het moet niet mogelijk zijn dat de beloning van leerkrachten afhankelijk wordt van het aantal afgeleverde havo-klantjes”. Indien dit wel zo zou zijn bestaat het gevaar dat er zelfs binnen het primair onderwijs selectie aan de poort gaat plaatsvinden, wat absoluut onwenselijk is. Hierbij noemt hij ook expliciet het onderscheid tussen het primair onderwijs en het voortgezet onderwijs.
Teambeloning
De instellingsdirecteur is van mening dat het niet wenselijk is om de scholen binnen de instelling onderling te vergelijken en daar een beloning aan te koppelen. De scholen verschillen op meerdere gebieden te veel. De instelling vindt het belangrijk dat iedere school een eigen identiteit houdt. Als scholen binnen een onderwijsinstelling onderling worden vergeleken zou er misschien onbedoeld een concurrentiestrijd tussen scholen ontstaan. Deze situatie vinden zij niet wenselijk omdat zij binnen een instelling een zo breed mogelijk pakket aan onderwijssoorten willen aanbieden. Ouders hebben dan binnen een instelling de mogelijkheid om voor verschillende soorten onderwijs te kiezen.
De directeur van Beta gaf gelijk al aan dat de meeste kansen om structureel iets te doen met de beloning van leraren liggen op individueel niveau. De prikkel wordt daar het sterkst ervaren. De mogelijkheden voor de invulling van een beloningssysteem zijn dan divers. De directeur van Alfa ondersteunt dit standpunt. Voor enige vorm van teambeloning vanuit de overkoepelende onderwijsinstelling is het niet wenselijk om scholen onderling te vergelijken. Hiervoor zijn de verschillen tussen de scholen te groot. Daarnaast heeft iedere school een eigen identiteit en formuleert eigen doelstellingen. Het is belangrijk om dat onderscheid te houden.
Hoewel uit het theoretisch onderzoek naar voren is gekomen dat de meeste mogelijkheden voor prestatiebeloning in het onderwijs zouden liggen op schoolniveau, lijkt dit niet te worden bevestigd in het empirisch onderzoek. Uit het empirisch onderzoek blijkt dat de geïnterviewden de meetbaarheid als grootste probleempunt beschouwen, ongeacht de vorm van prestatiebeloning die zou worden toegepast. Door verschillende geïnterviewden wordt zelfs aangegeven dat zij de meeste kansen voor een structureel beleid rondom prestatiebeloning zien op individueel niveau.
In theorie zouden werknemers in de publieke sector over een hoge intrinsieke motivatie beschikken. Dit lijkt bevestigd te worden door de uitkomsten van de gevoerde gesprekken. De belangrijkste pijler hiervoor zijn de gesprekken met de verschillende leraren. Door verschillende leerkrachten van beide scholen wordt aangegeven dat zij zich niet voor kunnen stellen dat ze hun werk anders zullen uitvoeren wanneer er meer geld tegenover zal staan. Zij geven aan dat onderwijsmensen toch een apart slag volk zijn, die zich begaan voelen met een bepaalde doelgroep en proberen daar het uiterste uit te halen. Ook de directeur van Alfa geeft aan dat het personeel op school een bepaald gevoel moet hebben voor het soort onderwijs. Een leraar die zich niet aangetrokken voelt tot deze school zal er ook niet voor een iets hoger salaris op zijn plek zijn.
Daarnaast noemt één leerkracht expliciet de ‘angst’ dat er door de toepassing van prestatiebeloning ‘geldwolven’ worden aangetrokken in plaats van kwalitatief goed en bevlogen personeel. Hierdoor zou er een scheefgroei kunnen ontstaan tussen leraren, wat vervolgens de onderlinge sfeer in het team niet ten goede komt. De beste herinneringen hebben leerlingen toch vaak aan de bevlogen vakmensen die met veel enthousiasme over hun vak praten. Dat enthousiasme is met extra beloning niet te compenseren of op te roepen.
De directeur van de onderwijsinstelling geeft aan dat de cultuur in organisaties erg belangrijk is. Indien er in organisaties een goede, gezonde werksfeer heerst en de werknemers zich op hun gemak voelen, hebben ze meer voor elkaar over en dat komt de productiviteit ten goede.
4.4 Aanvullende ideeën beloningsbeleid
Verschillende geïnterviewden hebben ideeën geopperd voor andere mogelijke veranderingen in het huidige beloningsstelsel. Het is opvallend dat de meeste ideeën gebaseerd zijn op het creëren van meer carrièreperspectief en doorgroeimogelijkheden binnen het onderwijs.
