‘Saving the polder’

‘Saving the polder’

Een onderzoek naar het succes van co-productie in Nederlandse milieuprojecten binnen de kaders van de participatiesamenleving

“Politics ought to be the part-time profession

of every

citizen who would protect the rights and

privileges of free men”

Dwight D. Eisenhower

Auteur

Tom Adriaanse – s1588176

Universiteit Leiden

Faculteit Governance and Global Affairs

Master Public Administration – Track Public Management Begeleider en eerste lezer: Dr. G.E. Breeman

Inhoudsopgave

NATIONALE KLIMAATADAPTATIE-STRATEGIE ... 31

ANALYSE ... 33

PROJECTEN ... 33

Klimaat voor Ruimte ... 33

Projecten Klimaat voor Ruimte ... 34

Kennis voor Klimaat ... 41

Projecten Kennis voor Klimaat ... 41

SUCCES ... 51

Klimaat voor Ruimte ... 52

CONCLUSIE EN DISCUSSIE ... 67

NAWOORD ... 69

LITERATUURLIJST ... 70

BIJLAGE 1 ... 76

Projecten Klimaat voor Ruimte ... 76

Projecten Kennis voor Klimaat ... 85

BIJLAGE 2 ... 97

Klimaat voor Ruimte ... 97

Inleiding

“Historisch. Goed voor Nederland, goed voor Europa en goed voor de wereld (Trouw, 2015)”. Dit waren de

woorden van minister-president Rutte op 12 december 2015 naar aanleiding van de klimaatconferentie in Parijs. Ook andere, toenmalige, wereldleiders zoals Barack Obama (Verenigde Staten van Amerika) en David Cameron (Verenigd Koninkrijk) staken de loftrompet over het bereikte akkoord tijdens de

klimaatconferentie.

Gedurende de top in Parijs werd de tekst van het akkoord, aangaande vijfenvijftig landen die tezamen verantwoordelijk zijn voor 55% van de totale broeikasgasuitstoot in de wereld, vastgesteld. Landen hebben na deze ondertekening twee jaar de tijd om het akkoord te tekenen en te ratificeren (Trouw, 2016). De Rijksoverheid heeft aangegeven dat zij zo spoedig mogelijk het verdrag wil ratificeren, aangezien Nederland, op bijvoorbeeld het gebied van duurzame energie, achterloopt op de rest van de Europese Unie. Enkel Malta en Luxemburg presteren slechter (Ibid.).

Na de klimaatconferentie in Parijs is milieuproblematiek in Nederland alleen maar actueler geworden. In 2016 klaagde Milieudefensie zelfs de Nederlandse Staat aan vanwege de luchtkwaliteit in Nederland. Milieudefensie eiste bij de rechter dat binnen een half jaar de luchtkwaliteit op het afgesproken Europese niveau zou zitten (NOS, 2016). Milieudefensie richtte zich op de Nederlandse burger door middel van onder andere een crowdfundingsactie om de rechtszaak te kunnen betalen. Door onder meer ruim 1500 donaties is het mogelijk geweest de rechtszaak aan te spannen. Later, omdat er in mei 2017 nog steeds geen

zittingsdatum bekend was, is er voor een nieuwe crowdfundingsactie gekozen om een kort geding te kunnen bekostigen. De rechter heeft vervolgens Milieudefensie in het gelijk gesteld en heeft de

Nederlandse Staat opgedragen om de knelpunten met betrekking tot luchtkwaliteit zo spoedig mogelijk weg te nemen (Milieudefensie, 2017).

Naar aanleiding van de klimaatconferentie in Parijs riep, toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, Wilma Mansveld het bedrijfsleven op om een samenwerkingsverband te vormen om

klimaatproblemen op te lossen (Rijksoverheid, 2015). Het Klimaatverbond Nederland is één van de organisaties die hier vorm aan geeft. Het Klimaatverbond Nederland is een verzameling van gemeenten, provincies en waterschappen met gezamenlijke projecten aangaande de verduurzaming van Nederland. Echter is er in Nederland, naast de aandacht voor verduurzaming, nog een verandering gaande die van invloed is op de maatschappij.

"De klassieke verzorgingsstaat verandert langzaam maar zeker in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving. Wanneer mensen zelf vorm geven aan hun toekomst, voegen zij niet alleen waarde toe aan hun eigen leven, maar ook aan de samenleving als geheel." (Troonrede, 2013). Met dit statement kondigde

koning Willem Alexander, tijdens de Troonrede van 2013, aan dat de klassieke verzorgingsstaat gaat veranderen en aan het veranderen is. De participatiesamenleving staat symbool voor de veranderende samenleving, waarbij de overheid via andere middelen beleidsdoelstellingen dient te halen, waarden dient te waarborgen en diensten dient te leveren. Co-productie is een manier om dit te doen. De overheid neemt hierbij een andere rol aan dan in de klassieke verzorgingsstaat. Voormalig staatssecretaris Wilma Mansveld riep het bedrijfsleven op een samenwerkingsverband te vormen om klimaatproblemen op te lossen, maar

Probleemstelling

Naar aanleiding van het vooronderzoek met betrekking tot het klimaatakkoord in Parijs en de landelijke milieudoelen van Nederland is er tot de volgende onderzoeksvraag gekomen:

“Welke typen co-productie binnen de Nederlandse participatiesamenleving zijn succesvol voor het behalen van de landelijke milieudoelen?”

Met deze hoofdvraag als uitgangspunt van het onderzoek is het type co-productie de onafhankelijke variabele en het succes van de projecten de afhankelijke variabele. Het concept co-productie zal in het theoretisch kader worden toegelicht en hierbij zullen verschillende typologieën gebruikt worden. Het theoretisch kader zal hierover meer duidelijkheid bieden. Succes is op zichzelf een abstracte term. In dit onderzoek zal succes gemeten worden aan de hand van de factoren van het ambivalente bestuur uit het boek van Bovens et al. (2007).

Om het onderzoek structuur te geven en de hoofdvraag te beantwoorden zijn er deelvragen geformuleerd. De eerste deelvraag “Wat is co-productie?” is een nadere toelichting van het begrip co-productie op basis van de literatuur. Na de toelichting zal het begrip afgebakend worden voor dit onderzoek en de relevantie van het begrip toegelicht worden. De hoofdvraag schetst de situatie waarin co-productie binnen de Nederlandse participatiesamenleving plaatsvindt. De vraag “Wat is de participatiesamenleving?” komt hierbij naar boven en is tevens de volgende deelvraag van het onderzoek. Bij deze deelvraag zal het gaan om een uitleg van het begrip participatiesamenleving en de koppeling met de klimaatproblematiek. Dit zal de kaders waarbinnen de co-productie eventueel plaatsvindt aangeven. Bij de volgende stap in het onderzoek hoort de volgende vraag “Wat is de link tussen co-productie en participatiesamenleving?”, waarbij de voorgaande deelvragen met elkaar verbonden worden.

Het onderzoek gaat over de landelijke milieudoelen in Nederland. Om duidelijkheid hierover te scheppen is het belangrijk om allereest inzicht te krijgen in wat precies de doelen zijn die geformuleerd zijn door de Nederlandse overheid. Hierin zal tevens de link worden gelegd met de vastgestelde doelen in het

Klimaatakkoord van Parijs. De vraag die hierbij gesteld wordt is: “Wat houden de landelijke milieudoelen in?”. Aan de hand van deze milieudoelen zijn er specifieke projecten geformuleerd door de Rijksoverheid en is het interessant om te kijken naar de volgende deelvraag: “Welke projecten zijn er door de

Rijksoverheid geformuleerd aan de hand van de landelijke milieudoelen?”. Deze deelvraag zal ervoor zorgen dat er specifiekere uitleg van projecten aan de hand van de landelijke milieudoelen gegeven wordt. Deze projecten hebben allen een specifiek doel, waardoor de logische vervolgstap in het onderzoek is om te kijken naar de vraag: “Wat zijn de doelen van de projecten?”. Die doelen zullen uiteindelijk gebruikt worden om de mate van succes te bepalen. Het begin van de analyse zal kijken naar de deelvraag: “Welke vormen van co-productie zijn gebruikt bij de milieuprojecten?” om een toelichting te geven van het gebruik van verschillende vormen van co-productie bij het behalen van de landelijke milieudoelen. Hier zal worden gekeken naar de individuele projecten en zal er gebruik worden gemaakt van co-productie en de typologieën van co-productie zoals beschreven in het theoretisch kader. De laatste deelvraag die de analyse vorm geeft is de vraag: “In hoeverre zijn de doelen van de milieuprojecten bereikt?”. Deze vraag is een aanvulling op de vorige deelvraag en gaat dieper in op de projecten. Tevens zal deze deelvraag uitmonden in een overzicht van welke projecten succesvol zijn geweest en welke projecten niet.

De deelvragen zullen niet als afzonderlijke hoofdstukken behandeld worden, maar lopen als een rode draad door het onderzoek heen. In de conclusie zal worden teruggegrepen op de deelvragen en hoe deze in het onderzoek beantwoord zijn.

Doelstelling

Klimaatproblematiek en groeiend wantrouwen in de overheid zijn actuele thema’s binnen de hedendaagse Nederlandse samenleving. Dit onderzoek probeert deze twee thema’s te combineren door het begrip co-productie toe te voegen en zo burgers te betrekken bij het oplossen van de klimaatproblematiek. De doelstelling van het onderzoek is daarom als volgt geformuleerd:

“Een beleidstheorie toetsen over co-productie om inzicht te geven op welke wijze co-productie heeft

geholpen bij het oplossen van nationale klimaatproblematiek door middel van een inhoudsanalyse van beleidsdocumenten, rapporten en literatuur omtrent beleidstheorieën en co-productie.”

Wetenschappelijke relevantie

Dit onderzoek zal bijdragen aan de huidige body of knowledgde omtrent co-productie en het succes van dit concept. Door uit te gaan van een nieuwe definitie van co-productie, geformuleerd door eerdere definities te combineren, zal er een nieuw en relevanter beeld van het begrip ontstaan. Het onderzoek zal

gebruikmaken van verschillende typologieën van co-productie en deze analyseren, waardoor er een breder beeld van co-productie ontstaat en ook het succes van co-productie breder kan worden geïnterpreteerd. De huidige literatuur omtrent productie bevat weinig informatie met betrekking tot succes van co-productie en succes van verschillende typologieën van co-co-productie. Dit onderzoek gaat in op dat thema. Naast het concept van co-productie zal er dieper worden in gegaan op het concept participatiesamenleving. In de literatuur, zoals in het theoretisch kader verder toegelicht zal worden, is er geen consensus over de definitie van participatiesamenleving. Dit onderzoek draagt bij aan het vormen van een definitie van participatiesamenleving door gebruik te maken van losse definities uit de literatuur.

Maatschappelijke relevantie

Het onderzoek zal tevens bijdragen aan nieuwe inzichten in één van de belangrijkste maatschappelijke vraagstukken van de moderne tijd: klimaatverandering. Klimaatverandering staat op bijna elke politieke en bestuurlijke agenda bovenaan. De urgentie van het probleem is bekend, maar de invulling van de oplossing is nog altijd een belangrijk onderwerp van het maatschappelijke debat. Naast het thema

klimaatverandering is de participatiesamenleving sinds 2013 een begrip in Nederland waar iedereen invulling aan poogt of dient te geven. Het theoretisch kader in dit onderzoek laat de link zien tussen participatiesamenleving en co-productie, maar het onderzoek zelft biedt handvatten over de toepassing in de praktijk. Door duidelijkheid te scheppen over het succes van co-productie in het algemeen en

verschillende vormen van co-productie in het bijzonder, draagt dit onderzoek bij aan de maatschappelijke vraagstukken over waarom en of de overheid de burger meer zou moeten betrekken bij het beleidsproces en hoe de burger binnen de participatiesamenleving op een succesvolle manier een bijdrage kan leveren.

Theoretisch kader

Participatie en samenleving

Voordat de geschiedenis van de participatiesamenleving geduid zal worden, is een theoretische

onderbouwing van het begrip van belang. Er is geen eenduidige definitie in de literatuur te vinden van het begrip participatiesamenleving. Verschillende onderzoeksbureau’s en instanties reppen over het begrip, maar verschaffen geen duidelijkheid over de exacte definitie. Een mogelijkheid om wat meer duidelijkheid te verschaffen is de twee begrippen los van elkaar te definiëren.

Allereerst het begrip ‘participatie’. Over partcipatie bestaat vaak verwarring. Het begrip wordt door de war gehaald met bijvoorbeeld het begrip zelfsturing. Vreugdenhil (2011) behandelt deze verwarring en geeft aan dat er vijf soorten van participatie onderscheiden kunnen worden. Allereerst schept Vreugdenhil duidelijkheid over de definitie van particpatie, die in de meeste brede zin van het woord is af te leiden uit de letterlijke vertaling uit het Latijn, namelijk: “deelnemen”. Alle vormen van participatie die men gebruikt zijn terug te leiden tot vijf hoofdtypen, namelijk:

- Participatie in economische situaties;

- Participatie in politiek en overheidsinstituties; - Participatie in onderwijsinstellingen;

- Participatie in formeel georganiseerde burgerverbanden; - Participatie in informele sociale verbanden

Aangezien dit onderzoek zich richt op een specifieke vorm van participatie is het van belang om daar ook een goed onderscheid in te maken, theoretisch gezien. Tijdens dit onderzoek zal participatie bekeken worden vanuit de vorm die Vreugdenhil (2011) beschrijft aangaande participatie in politiek en

overheidsinstituties. De andere vormen van participatie richten zich op een ander segment van participatie. De voornaamste reden voor deze keuze is de keuze met betrekking tot een definitie van participatie door Vreugdenhil. Hij maakt namelijk gebruik van de volgende definitie van participatie: “De deelname aan

voorbereiding, totstandkoming of uitvoering van overheidsbeleid (Elsinga 1985, in Leyenaar 2007, p. 9)”.

Deze definitie sluit goed aan op hetgeen in dit artikel onderzocht gaat worden, namelijk participatie vanuit beleidsperspectief. Bovendien laat het zien dat participatie inclusief is en voor zowel politiek als burger geldt. Leyenaar maakt volgens Vreugdenhil ook onderscheid in de doelen om te participeren. Een goed onderscheid in doelen is enerzijds instrumenteel en anderzijds inhoudelijk. Burgers, bijvoorbeeld, kunnen participatie zien als een instrument om hun belangen te behartigen in het publieke spectrum en zo zaken in hun eigen belang te realiseren. Wanneer een burger een inhoudelijk doel heeft met de participatie, neigt dit naar een intrinsieke motivatie waarbij het puur gaat om het deelnemen aan een publiek proces. Vreugdenhil noemt een aantal voorbeelden van intrinsieke motivatie van burgers om mee te doen aan het participatieproces, namelijk: het opdoen van kennis en ervaring, een gevoel van belangrijkheid ervaren, mensen leren kennen of politieke carrière positief beïnvloeden door participatie. Bestuurders kunnen echter op een hele andere manier naar partcipatie kijken. Het belangrijkste bestuurlijke argument

aangaande participatie is het verkrijgen van draagvlak voor ideeën of legitimatie van besluitvorming. In de praktijk ziet men dat factoren op diverse niveaus een rol spelen, namelijk individueel niveau,

maatschappelijk niveau en op het niveau van de organisatie van politieke partijen (Jager-Vreugdenhil & Kuiper, 2006).

Relevant is de verbinding die Vreugdenhil maakt tussen burgerparticipatie en politieke participatie. Het is lastig deze begrippen van elkaar te scheiden. Toch zijn er sommige vormen van burgerparticipatie die

‘politieker’ zijn dan andere. Vreugdenhil haalt vervolgens een voorbeeld aan dat participatie van burgers in ruimtelijke ordening of milieubeleid vaker een hoger politiek gehalte heeft. Dit bevestigt nogmaals de keuze voor deze invalshoek van participatie voor dit onderzoek. Omdat een scherp onderscheid tussen burgerparticipatie en politieke participatie niet altijd te maken is, kan het wel van belang zijn om uiteen te zetten welke vormen van participatie onder het hoofdtype ‘participatie in politiek en overheidsinstituties’ vallen. Volgens Vreugdenhil (2011) zijn dit de volgende vormen:

- Politieke participatie;

- Burgerparticipatie in totstandkoming van beleid (bijvoorbeeld ruimtelijke ordening en milieubeleid);

- Participatie in uitvoering van beleid; - Participatie in ontwikkelingsbeleid.

Het laatste punt verwijst naar bi- of multilaterale samenwerking op het gebied van

ontwikkelingssamenwerking en is minder relevant voor dit onderzoek. Dit onderzoek zal zich voornamelijk richten op politieke participatie, burgerparticipatie in totstandkoming van beleid en participatie in

uitvoering van beleid.

Participatie en samenwerking zijn begrippen die dicht bij elkaar liggen. Dit laat de link met het tweede deel van het begrip ‘participatiesamenleving’ zien. De NWO kende in juli 2017 18,8 miljoen euro toe aan

onderzoek naar duurzame samenwerking om de Nederlandse samenleving veerkrachtig te houden. De aanvoerder van de onderzoeksgroep van dit project is de Groningse hoogleraar theoterische sociologie Rafael Wittek. In een artikel van de Rijksuniversiteit Groningen wordt de link tussen samenwerking en samenleving gelegd. In het artikel wordt namelijk gesteld dat een veekrachtige samenleving samenwerking vergt. De vraag is echter wat de definitie van een samenleving is.

Om tot een goed beeld te komen wat een ‘samenleving’ precies inhoudt is een scherpe definitie nodig. Kaldor (2003) geeft een passende definitie van wat een samenleving is. Zij beschrijft het als volgt: Het proces waarin individuen onderhandelen, discussiëren, worstelen met of instemmen met elkaar en met een centrum van een politieke en economische autoriteit. Later in het theoretisch kader zal er dieper op de participatiesamenleving worden ingegaan, nu duidelijk is hoe deze gedefinieerd kan worden. Om de participatiesamenleving te begrijpen is er eerst een chronologische duiding nodig van de ontwikkeling van de maatschappij van de klassieke verzorgingsstaat naar de participatiesamenleving.

De ontwikkeling vanaf de verzorgingsstaat

Na de Tweede Wereldoorlog was er in Nederland, op alle vlakken, behoefte aan stabiliteit en duidelijkheid. Met ‘de opkomst’ van de verzorgingsstaat trok de Nederlandse overheid zoveel mogelijk bevoegdheden naar zich toe. Sociale zorgverlening was noodzakelijk geworden vanwege het oorlogsgeweld (Schuyt, 2008). De materiële en morele grondslagen van de verzorgingsstaat luiden als volgt:

1. Solidariteit: Het gaat hierbij om het bieden van een sociaal vangnet, waar niemand doorheen mag vallen. Onder dit ‘net’ zou een redelijk bestaan in een vrije maatschappij onmogelijk zijn;

2. Sociale rechtvaardigheid: doelt op het gegeven dat het tot stand komen van de verdeling van inkomen en daarvan afgeleide schaarse goederen niet door willekeur bepaald mag worden. Met willekeur wordt hier willekeur van de markt, bureaucratische competenties, standenmaatschappij,

3. Economische politiek vindt haar grondslag in de gedachte dat zo veel mogelijk werkgelegenheid de oplossing is voor financiële probleem van de ‘staat van verzorging’ (Ibid.).

De verzorgingsstaat kent ook een aantal problemen. Twee kenmerkende uitvoeringsproblemen kunnen worden gedefinieerd, namelijk: “het probleem van de administratieve solidariteit en de bureaucratische

zorg en de wijze van besluitvorming en de legitimiteit van de collectieve besluitvorming” (Ibid.).

Het Nederlandse besluitvormingsproces is, sinds het ontstaan van de verzorgingsstaat, onderhevig geweest aan verandering en wordt ook wel “een orkest zonder dirigent” genoemd (Gladdish, 1991). Nieuwe

kenmerken van het Nederlandse besluitvormingsproces kunnen worden teruggevonden in het begrip corporatisme. Corporatisme kan gedefinieerd worden als “een empirische relatie tussen belangengroepen

en de overheid gebaseerd op uitwisseling (invloed voor steun) en op coöperatie in plaats van competitie”

(Andeweg & Irwin, 2009). Er is echter voldoende speculatie over een afname van corporatisme in Nederland. Wanneer corporatisme inhoudt dat georganiseerde belangen opgenomen zijn in het beleidsvormingsproces, de afname van het aantal besturen of platforms waar belangengroepen en de overheid samen kunnen komen, en de reductie van presentatie van belangengroepen in die besturen en platforms, indiceert een afname van corporatisme. De afname van corporatisme kan ook te maken hebben met een te nauwe definitie van het begrip corporatisme. Visser en Hemerijck (1997) onderscheiden een institutionele dimensie van corporatisme, die zij ‘institutionele integratie’ noemen, en een

gedragsdimensie, maatschappelijk steun in hun terminologie. Op basis van deze dimensies kunnen de volgende vormen van corporatisme worden onderscheiden:

Institutioneel corporatisme Laag Gedragscorporatisme Hoog

Hoog ‘Immobiel corporatisme’ ‘Responsief corporatisme’

Laag ‘Corporatistische ontkoppeling’ ‘Innovatief corporatisme’

‘Innovatief corporatisme’ staat aan het begin van de ontwikkeling van corporatisme in Nederland, in de naoorlogse periode eind jaren ’40 en begin jaren ’50. Er heerste een noodzaak tot samenwerking met betrekking tot wederopbouw van de Nederlandse economie gecombineerd met christendemocratische corporatistische idealen. Gedurende deze fase werd corporatisme langzaam geïnstitutionaliseerd (Andeweg & Irwin, 2009). Het begin van de jaren ’50 tot en met het begin van de jaren ’60 kunnen worden

gekarakteriseerd door zowel ‘consensus-zoekend gedrag’ als de institutionele integratie van

georganiseerde belangen in het besluitvormingsproces, oftewel ‘responsief corporatisme’ (Ibid.). Visser en Hemerijck (1997) definiëren ‘responsief corporatisme’ als “een patroon van governance waarbij

corporatistische structuren van belangenbemiddeling ingeworteld zijn en georganiseerde belangen zijn betrokken bij beleidsformatie bij wijze van routine”. De instituties van het corporatisme bevatten de

bereidheid tot het bereiken van consensus door middel van het socialiseren van beleidsmakers in een consensuele stijl. Corporatisme degenereerde vervolgens naar immobilisme (Andeweg & Irwin, 2009). Tijdens de jaren ’70 en ’80 was er sprake van een toenemende polarisatie tussen werkgevers en vakbonden. Ondertussen, hun blijvende betrokkenheid binnen besluitvormende instituties leverde hen ‘vetorechten’ op om elke beleidsverandering tegen te houden. Het is deze periode die ervoor zorgde dat de kritiek op de ‘viscositeit’ van beleidsvorming en de roep om ‘de primaat van de politiek’ boven

belangengroepen te herstellen toenam. De hervormingen die uit de institutionele verzwakking van het incorporeren van belangengroepen in beleidsvormende instituties voortvloeiden en tezamen met een

continuerende polarisatie tussen vakbonden en werkgevers, resulteerde in ‘corporatistische ontkoppeling’ (Visser en Hemerijck, 1997). ‘Corporatistische ontkoppeling’ wordt ook wel omschreven als een “patroon

van governance waarin zowel de instituties van corporatisme en de bereidheid tot het zoeken van consensus absent zijn” (Ibid.).

Volgens Andeweg & Irwin (2009) kan de ontwikkeling van corporatisme gezien worden als een cirkel. Het bekende ‘Akkoord van Wassenaar’ uit 1982 tussen de organisaties van werkgevers en werknemers en navolgende akkoorden, leverden het bewijs dat er weer een stap naar ‘innovatief corporatisme’ gezet werd. Deze hervatting van corporatistisch gedrag, maar met een veel lagere graad van institutionele incorporatie van georganiseerde belangen, maakt ‘de cirkel’ rond. Deze meer informele variant van corporatisme heeft inmiddels credits gekregen voor de exceptionele prestaties van de Nederlandse economie in de late jaren ’90. Deze vorm van corporatisme is beter bekend als ‘het poldermodel’. In het licht van de huidige netwerk- en informatiesamenleving, wordt er opnieuw een andere rol van de overheid geëist. De relatie tussen overheid en burgers en overheid en bedrijven verandert en wordt steeds minder hiërarchisch. De maatschappij kan worden gezien als één groot netwerk van overheid, burgers en bedrijven, waarin ruimte is voor initiatieven en de overheid slechts één van de schakels is in het netwerk (Visie Open Overheid, 2013). De Nederlandse overheid heeft zich inmiddels aangesloten bij het Open

Government Partnership (OGP), het wereldwijde initiatief waarbij het mikpunt is dat overheden beter

zullen functioneren bij openheid. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties geeft in het rapport “Visie Open Overheid”, opgesteld in 2013, aan waarom werken aan een open overheid van belang is. Het ministerie benoemt drie kernelementen van een open overheid, namelijk: de transparante overheid, de faciliterende overheid en de toegankelijke overheid. Voornamelijk de faciliterende overheid geeft zicht op de rol van bedrijven in samenwerking met de overheid bij de ‘open overheid’ in de toekomst. Het rapport definieert de faciliterende overheid als volgt: “een overheid die partners opzoekt in de samenleving

om samen maatschappelijke vraagstukken op te lossen”.

Een veranderende overheid, in haar aard en manier van besluitvorming, is niet iets nieuws. David Osborne kaartte in zijn artikel “Reinventing government” in 1993 al aan dat de rol van de overheid aan het

veranderen is. Hij besprak hierin de constatering dat kiezers niet minder of meer overheid willen, maar voornamelijk een betere en efficiëntere overheid. Hij sprak hierbij over een ‘ondernemende overheid’. Heden ten dage is het lastig om nog te spreken van een echte sectorverdeling. Cohen (2001) concludeert dat een anti-overheid sentiment het politieke milieu heeft gedomineerd. Onder andere door dit sentiment zijn er veel publieke overheidsorganisaties die publieke functies leveren via private bedrijven. Echter is het lastig om te spreken van een vermenging van publieke en private sector. Zeker gezien de unieke kenmerken van een overheid. Een overheid blijft uniek omdat publieke acties rechterlijke autoriteit vereisen en altijd een bepaalde vorm van legitimiteit nodig hebben (Ibid.). Het is al lang niet meer zo dat de werkelijkheid kan worden gevangen met de modeleenvoud van twee institutionele arrangementen: overheid óf markt (van Mierlo, 2001).

In de afgelopen dertig jaar was er sprake van een zogenaamde privatiseringsgolf (WRR, 2012). Cohen (2001) spreekt van vier problemen waarbij privatisering een oplossing kan bieden:

1. Bij de absentie van een winstoogmerk treedt er inefficiëntie op bij publieke organisaties. De middelen die publieke managers binnen de publieke sector hebben verkregen zijn niet gerelateerd

2. Het tweede probleem verwijst naar, zoals Cohen het noemt, ‘over-formaliteit’. Hierbij gaat het om de veelvoud aan regels bij inhuren, aanschaffen, budgetteren en andere overheidsactiviteiten, waar een organisatie rekening mee moet houden in de publieke sector.

3. Bij het proces van managen van activiteiten in de publieke sector kan de politieke invloed voor problemen zorgen.

4. Staateigendom en financiële verliezen van bedrijven die geen traditionele overheidsfuncties uitvoeren (bijvoorbeeld luchtvaartmaatschappijen, autofabrieken, telefoonbedrijven, etc.). Publieke managers, die publieke programma’s ontwerpen en implementeren, moeten beslissen of zij publieke of private organisaties de middelen en de autoriteit geven om deze programma’s uit te voeren. Op welke basis dient deze beslissing gemaakt te worden? Hier is geen eenduidig antwoord op (Cohen, 2011). Donahue (1989) simplificeert deze kwestie en komt tot twee dimensies, namelijk: ‘financing’ en

‘performance’. ‘Financing’ verwijst naar de vraag die publieke managers moeten stellen of de maatschappij, voor een bepaald goed of een bepaalde dienstverlening, individueel, met eigen middelen, moet betalen of dat er collectief voor betaald moet worden door middel van een vorm van belasting. ‘Performance’ gaat over de vraag of een goed of een dienstverlening geproduceerd of verleend moet worden door een overheidsorganisatie of door een non-overheidsorganisatie. De Wetenschappelijke Raad voor het

Regeringsbeleid (WRR) concludeert in 2012 in haar rapport “Dertig jaar privatisering, verzelfstandiging en

marktwerking” dat de privatisering onder andere ervoor heeft gezorgd dat er sindsdien sprake is geweest

van

“

Participatiesamenleving

Het begrip participatiesamenleving werd breed geïntroduceerd in de al eerdergenoemde Troonrede van Koning Willem Alexander in 2013. De participatiesamenleving is de opvolger van de klassieke

verzorgingsstaat. Movisie, een landelijk adviesbureau voor overheden en maatschappelijke organisaties voor sociale vraagstukken, repte in 2015 dat men de begrippen participatiesamenleving en verzorgingsstaat niet als twee absolute en afgebakende begrippen moet zien, maar meer als twee uiteinden van een

continuüm. De ultieme verzorgingsstaat of de ultieme participatiesamenleving zal nooit bereikt worden, we bevinden ons ergens tussenin. De participatiesamenleving is zowel wenselijk als noodzakelijk, omdat het de participatie van burgers zal vergroten die naar vermogen bijdragen aan de samenleving en de klassieke verzorgingsstaat uiteindelijk onbetaalbaar gaat worden voor Nederland.

De participatiesamenleving wordt door alle partijen op het politieke spectrum gedragen en naar eigen voorkeuren vertaald. Rechtse partijen geven aan dat de participatiesamenleving de vrijheid van burgers bevordert, centrumpartijen is van mening dat het het maatschappelijk middenveld versterkt en dat mensen maar naar elkaar gaan omzien en linkse partijen geven aan dat de participatiesamenleving mensen prikkelt om meer verantwoordelijkheid te nemen (Movisie, 2015). Movisie heeft in 2015 de voordelen van de participatiesamenleving op een rij gezet en formuleerde deze als volgt:

- De participatiesamenleving is goedkoper; - Iedereen doet mee;

- ‘Leefwereld’;

Wanneer men kijkt naar de situatie waarin de participatiesamenleving werd geopperd is het eerste voordeel misschien wel het belangrijkste voordeel. De kosten van de verzorgingsstaat liepen op en het

werd langzamerhand onbetaalbaar voor de Rijksoverheid. De participatiesamenleving is simpelweg goedkoper (Ibid.).

In de ideale participatiesamenleving, helemaal aan het einde van een continuüm, doet iedereen mee, daar waar de verzorgingsstaat juist mensen buitenspel zette. In de participatiesamenleving zet iedere burger zich in naar zijn/haar vermogen (Ibid.).

Het laatste voordeel is dat de participatiesamenleving uitgaat van een ‘leefwereld’, terwijl de

verzoringsstaat uitgaat van een ‘systeemwereld’. De ‘systeemwereld’ binnen de verzorgingsstaat is ooit onstaan met het idee om fraude en misbruik tegen te gaan en te voorkomen. Dit heeft uiteindelijk een wereld van controle, grootschaligheid, formele procedures en bureaucratie gevormd. Binnen de

participatiesamenleving is er meer oog voor de ‘leefwereld’ en wordt er uitgegaan van de actieve burger.

Doe-democratie

Een begrip wat vaak gelinkt wordt aan de participatiesamenleving is de doe-democratie. De

participatiesamenleving gaat ervan uit dat iedereen zich inzet naar zijn/haar vermogen, ofwel dat er actieve participatie wordt verwacht. De doe-democratie gaat uit van het principe dat concrete zaken in het

publieke domein door burgers zelf of samen met de overheid of andere instanties worden opgepakt. Collectieve participatie, waarbij het publiek belang wordt gediend, staat centraal in de doe-democratie (Movisie, 2017).

Onderzoeksinstituut voor duurzame transities DRIFT helpt, onder andere, overheden bij de ontwikkeling en het delen van transformatieve kennis zodat zij goed om kunnen gaan met transities (DRIFT, 2017). Zij hebben in 2015 een rapport uitgebracht over de doe-democratie, genaamd ‘Doe-democratie: Niche, visie of

hype?’. Dit rapport is gemaakt in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en

Koninkrijksrelaties. Het rapport legt een duidelijke link tussen de participatiesamenleving, doe-democratie en co-producutie. DRIFT geeft in het rapport aan dat de verhoudingen tussen overheden, bedrijven en burgers rommelen en aan het verschuiven zijn. Op het gebied van maatschappelijk initiatieven zijn steeds meer vernieuwingen te zien. Als voorbeeld wordt in het rapport de herontdekking van coöperatie

genoemd, wat een belangrijk onderdeeld van corporatisme is volgens de definitie van Andeweg & Irwin (2009). Tegenover deze ontwikkelingen staat de ontwikkeling dat de overheid de burgers steeds meer zelfredzaamheid toedicht wanneer het gaat om zorg, welzijn en participatie. Dit alles onder de noemer van de participatiesamenleving. We verschuiven al een tijd in de waardering van de rol van de overheid. Waar we voorheen voornamelijk vertrouwden op de markt en haar werking is nu de waardering in de

gemeenschap en het maatschappelijk middenveld gegroeid. Niet enkel de zichzelf versterkende dynamiek veroorzaakt dit, maar ook externe factoren zoals economische crises en zorgen over milieu en

grondstoffen. Het rapport van DRIFT schetst de problemen waarmee deze ontwikkelingen gepaard gaan, namelijk toenemende onzekerheden en weerstanden over de reikwijdte van de zelfredzaamheid van burgers, hoe tot effectieve sturing en coördinatie te komen in de nieuwe verhoudingen, etc. (DRIFT, 2015). Vanuit de Rijksoverheid in het algemeen en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wordt de ontwikkeling nauwlettend in de gaten gehouden. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zoekt tevens uit hoe om te gaan met deze veranderingen. Een zogenaamd ‘team doe-democratie’ is opgericht om overheden te ondersteunen, netwerken te ontwikkelen en beleid voor te bereiden voor het kabinet (Ibid.).

In het rapport beschrijft DRIFT drie manieren om doe-democratie te implementeren, namelijk als: - Vervanging;

- Uitvoeringsinstrument; - Complement.

De eerste opvatting gaat over het vervangen van de staat voor een doe-democratie, oftewel de staat vervangen door maatschappelijke initiatieven. Dit omvat een kleine overheid en een zelfredzame samenleving. In deze opvatting wordt in zijn geheel voorbij gegaan aan de verworvenheden van de verzorgingsstaat en bureaucratie. Een aantal implicaties die gepaard gaan met deze interpretatie zijn een mogelijke vergroting van de ongelijkheid in Nederland en ontaarding in cliëntalisme en corruptie door informaliteit en voorliefde voor willekeur. Naast deze implicaties past deze opvatting ook niet binnen de scope van het onderzoek. Deze opvatting gaat uit van een complete verwerping van de verzorgingsstaat en haar verworvenheden en bevindt zich dan ook aan het uiteinde van het continuüm, zoals beschreven door Movisie. Movisie stelde al dat Nederland zich ergens tussen de verzorgingsstaat en participatiesamenleving bevindt en zodoende zich, al dan niet gedwongen, vasthoudt aan verworvenheden van de verzorgingsstaat (Ibid.).

Doe-democratie als uitvoeringsinstrument is de tweede opvatting in het rapport. Maatschappelijk initiatief kan in deze opvatting als uitvoeringsinstrument gebruikt worden voor staat en markt. Deze opvatting is problematisch voor de slagingskans van maatschappelijke initiatieven (Ibid.). Debruyne en Bouchautte (2013) repten al dat er een verschil is tussen ‘participatie nemen’ en ‘participatie geven’. ‘Participatie nemen’ gaat over mensen/groepen die zelf initiatief nemen en prioriteiten, criteria en werkwijzen voor succes bepalen en waarbij de overheid in tweede instantie wellicht mee mag doen. ‘Participatie geven’ refereert naar een situatie waarin de overheid bepaalt wat, hoe en waarom (van der Zwaard & Specht, 2013). DRIFT schetst wat twijfels over de laatste optie, maar concludeert wel dat veel overheden zich zo uitlaten, namelijk dat burgers taken van overheden over moeten nemen. Er worden kaders ontworpen, waarbinnen de initiatieven kunnen onstaan en uitgevoerd kunnen worden. DRIFT refereert in het rapport naar nog een probleem bij deze opvatting van doe-democratie. De term doe-democratie doet de

aanwezigheid van een democratische component vermoeden, maar dat staat bij deze opvatting met name onder druk (Ibid.).

De derde en laatste inkapseling van de doe-democratie is om maatschappelijke initiatieven te zien als complement van staat en markt. In deze inkapseling zijn maatschappelijke initiatieven een alternatief die het bestaande ter discussie stelt en hiermee vormen ze een kritiek op de manier waarop de staat en de markt functioneren. Een deel van deze alternatieven, die uiteindelijk concreet gemaakt worden en

geïmplementeerd worden in de maatschappelijke initiatieven, zullen vervolgens door de staat en de markt worden opgenomen, waarbij bestaande instituties verdwijnen of veranderen. Dit mechanisme, die

gevormd wordt door de maatschappelijke initiatieven, werkt als een soort ‘early warning’ en ‘early learning’. Een maatschappelijk initiatief kan hiernaast tevens een deel van de positie van de staat en de markt overnemen. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat maatschappelijke initiatieven beter in staat zijn om in maatschappelijke behoeften te voorzien. Zo’n situatie sluit een rol van staat en markt in dat geval uit. Een waarschijnlijkere situatie is een symbiose tussen sectoren, waarbij de verschillende sterktes tot hun recht komen (DRIFT, 2015).

Potentie doe-democratie

Het rapport van DRIFT beschrijft de potentie van de doe-democratie vanuit de complementaire opvatting. Binnen deze opvatting heeft de doe-democratie het karakter van een tegenbeweging. Een beweging die de potentie heeft van een maatschappelijke ordening met de focus op de economie binnen de ecologische grenzen waarbij sociale waarden leidend zijn en vernieuwing een aspect van constante interactie en creatie (Ibid.). Hier is direct de koppeling met productie te zien. Co-creatie hint naar hetzelfde als co-productie, maar is een wat algemener begrip. De definitie van co-creatie is: “een vorm van samenwerking

waaraan mensen deelnemen vanuit verschillende achtergronden, met diverse talenten en in diverse rollen, met het oog op het zoeken naar oplossingen voor complexe uitdagingen (Verschuere & Steen, 2015). Vanuit

de bestuurskundige discipline wordt meer gebruikgemaakt van het concept productie in plaats van co-creatie. Dit omdat co-productie gaat over een samenwerking tussen besturen en burgers (Ibid.).

DRIFT geeft in het rapport aan dat men de doe-democratie eigenlijk zou moeten zien als de

maatschappelijke dynamiek die het startpunt vormt voor een blijvende verandering van de maatschappij. Doe-democratie is wel een tegenbeweging die de kern van de Rijksoverheid en de markt in haar huidige vorm drastisch zal veranderen (DRIFT, 2015).

Bouwstenen doe-democratie

DRIFT beschrijft, in samenwerking en samenspraak met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de bouwstenen van de doe-democratie strategie. De bouwstenen zijn tevens punten waar volgens het ministerie de komende jaren aandacht aan besteedt moet worden om zo de

doe-democratie op zijn best te kunnen benutten en op de potentie van de doe-doe-democratie in te kunnen spelen. De punten die opgesteld zijn zijn:

- Betekenis geven: positioneren van doe-democratie; - Gaan waar het schuurt: inzetten op de periode na de hype; - Naast ‘doe-repertoire’ ook ‘denk-repertoire’ opbouwen;

- Naast de doe-democratie: experimenteren met de democratie (Ibid.).

Positionering van en betekenis geven aan doe-democratie betekent niet dat alle maatschappelijke activiteiten vastomlijnd moeten zijn. Het ministerie betoogt dat door de rol van de maatschappelijke initiatieven te verduidelijken en uit te dragen binnen de samenleving, dat er dan beter met weerstand en andere intenties omgegaan kan worden. Het belangrijkste wat hier opgemerkt wordt is dat “door de

sterktes van de verzorginsstaat en bureaucratie te waarderen en door de zwaktes van de doe-democratie in oog te houden, kan je deze beter plaatsen”.

Belangrijk is dat niet enkel de kracht van individuele initiatieven, maar ook de belofte van de opkomst van de doe-democratie naar voren wordt gebracht. DRIFT beschrijft op welke manieren de inzichten van de analyse van het rapport gebruikt kunnen worden als basis, namelijk door de inzichten te delen, toetsen en aan te scherpen (Ibid.). DRIFT benoemt vervolgens de importantie van het durven benoemen van de misstappen van de afgelopen decennia, namelijk het opzij schuiven van de menselijke schaal, overhand van marktdenken, over-bureaucratisering en daarmee samenhangend het afbrokkelende vertrouwen in de Nederlandse representatieve democratie.

Maatschappelijke initiatieven kennen schaduwzijden en spanningen. Door deze te onderzoeken en bespreekbaar te maken kan er gekeken worden welke ambities de doe-democratie wel en welke het niet kan waarmaken. Tevens wordt dan inzichtelijk welke voorwaarden de relevantie en legitimiteit vergroten. Om de positionering van de doe-democratie te verduidelijken is het wenselijk om beter begrip te krijgen van onderbelichte aspecten in de rolverdeling binnen de doe-democratie. In het rapport doelt men hier op de rol van bedrijven, verwachtingen en/of het beeld van de ‘ideale burger’, conflict een plek geven, omgaan met de verantwoordelijkheid waarmee je te maken krijgt bij eigenaarschap en het uitvinden van de ‘ladder van loslaten’ voor overheden (deels laten gaan, deels ondersteunen, deels richten op handhaven) (Ibid.). In het rapport wordt geopteerd om weerstand niet uit de weg te gaan, maar juist op te zoeken. Het zogenaamde “Gaan waar het schuurt”. Het rapport beschrijft drie punten waarmee nieuwe manieren van werken echt verankerd kunnen worden en niet incidenteel blijven:

- Het ombuigen van middelen ten gunste van maatschappelijk initiatief: Het huidige systeem is zo ontworpen dat via ambtelijke uitvoeringsinstanties of bedrijven (aanbesteding), publieke middelen worden aangewend voor publieke diensten. Door wetgeving aan te passen kan dit meer richting maatschappelijk initiatieven gebogen worden. Een voorbeeld hiervan is het zogenoemde ‘right to challenge’ waarbij aanbestedingsregels gewijzigd worden om aanbesteding aan maatschappelijke initiatieven mogelijk te maken en ook publieke diensten kunnen overnemen wanneer zij kunnen aantonen dit beter uit te kunnen voeren.

- Structuur- en cultuurverandering agenderen: Het kan geagendeerd worden door in te zetten op het bewerken van wet- en regelgeving, zowel incidenteel als experimenteerruimte als structureel zoals de eerdergenoemde aanpassing in aanbestedingsregels. Extern kan het propageren van

infrastructuur waaronder doe-democratie kan groeien en benut kan worden ook belangrijk zijn. Hierbij gaat het om zowel sociale als fysieke infrastructuur.

- Bevorderen van tegenmacht van maatschappelijk initiatief: In het rapport worden er louter voorbeelden gegeven, zoals een vakbond voor ZZP’ers, een coalitie voor maatschappelijke

initiatieven en ‘de Sociale Zaak’ als pendant voor VNO-NCW. De overheid kan hierin een rol spelen en de tegenmacht bevorderen en een plek geven in bijvoorbeeld de vorming van beleidsagenda’s (Ibid.).

Het volgende punt aangaande de doe-democratie en waar het ministerie de komende jaren aandacht aan dient te besteden gaat over het ‘doe’ en ‘denk’ repetoire. De overheid moet niet alleen het doen

faciliteren, maar ook het denken. Maatschappelijke initiatieven dienen serieus genomen te worden als het gaat om het bepalen van een richting. Dit kan bereikt worden door tussenruimtes te creëren, waar er ruimte is om verder te denken dan de gebruikelijke kaders en elkaar te ‘infecteren’ nieuwe richtingen op te gaan. De bijbehorende activiteiten zijn in het rapport als volgt omschreven:

- Ondersteun een gemeenschappelijke oriëntatie op richting; - Werk aan het opbouwen van vitale coalities;

- Organiseer niche-regime interactie om opschaling van vernieuwende denk- en werkwijzen te bevorderen.

Het laatste punt wat aangehaald wordt in het rapport gaat over het experimenteren met democratie an sich. Door de gekozen terminologie, doe-democratie, dient het woord democratie meer betekenis te worden gegeven. Wanneer er meer gebruik wordt gemaakt van maatschappelijke initiatieven is dit tevens een indicatie dat het huidige democratische systeem, de bureaucratie en de verzorgingsstaat niet

houden aangaande de fundamenten van deze zaken. Het is hierbij zaak om de context van de doe-democratie te onderzoeken en kritisch te benaderen.

Co-productie

Er is heden ten dage sprake van een nieuwe partij die een rol speelt bij beleidsontwikkeling en/of

beleidsimplementatie. Burgers worden bij de participatiesamenleving nauw betrokken bij de overheid en bepaalde, voorheen publieke, taken worden de verantwoordelijk van de burger mits hij hiertoe in staat is. Een concept wat hierbij aansluit is co-productie. Co-productie wordt in de literatuur op verschillende manieren gedefinieerd. In de vroege jaren ’80 werd er in de literatuur al gerept over het concept co-productie. Parks et al. (1981) definiëren co-productie als “een mix van productieve inspanningen van

‘regular’ en ‘consumer producers’”. Aangezien deze definitie enigszins algemeen en breed is, zal er tijdens

dit onderzoek gebruik worden gemaakt van een definitie die samengesteld is door de combinatie van verschillende definities vanuit de literatuur. Brudney & England (1983) voegen een extra dimensie aan de definitie van co-productie toe door het concept als volgt te definiëren: “een overlap tussen twee sets van

participanten, namelijk ‘regular producers’ en ‘consumers’, welke voortkomt uit vrijwillige samenwerking vanuit de burgers en actief gedrag in het leveren van stedelijke services betrekken”. In deze definitie is het

duidelijk dat een aantal variabelen toe zijn gevoegd ten opzichte van de definitie van Parks et al. (1981), namelijk vrijwillige samenwerking en actief gedrag. Een meer recente definitie van co-productie is terug te vinden in het artikel van Brandsen & Honingh (2015). Zij definiëren co-productie als volgt: “co-productie is

een relatie tussen een betaalde werknemer van een organisatie en (groepen van) individuele burgers, welke een directe en actieve bijdrage van deze burgers jegens het werk van de organisatie verlangd”. De definitie

waar dit onderzoek gebruik van zal worden gemaakt is een combinatie van de zojuist besproken definities. De definitie is als volgt geformuleerd: “co-productie is een mix van productieve inspanningen van ‘regular

producers’ en ‘consumer producers’, welke gekenmerkt wordt door een vrijwillige samenwerking vanuit de burgers en een directe en actieve bijdrage van burgers jegens het werk van de ‘regular producer’ verlangd

(Parks et al, 1981; Brudney & England, 1983; Brandsen & Honingh, 2015).

De zojuist besproken definities zijn een combinatie van oude en nieuwe theorieën. In de loop der jaren is er een ontwikkeling geweest richting ‘e-government’. De overheid moet door de ontwikkelingen van de informatiesamenleving, een samenleving waarbij internet een grote rol speelt (Bekkers, 2001), hierin meegaan. Ook op het gebied van co-productie heeft de opkomst van sociale media gevolgen. Het concept co-productie is de afgelopen jaren steeds relevanter geworden met de opkomst van geavanceerde

technologie (Johnston & Hansen, 2011). De overheid behandelt de burger in dit geval als partners in plaats van als consumenten, met een grotere rol voor de burger namelijk in plaats van passieve consumptie van publieke services naar een actieve betrokkenheid om gezamenlijk sociale problemen aan te pakken (Mattson, 1986). Waar Brudney & England (1983) co-productie nog omschreven als een ‘gimmick’, oftewel een excuus voor een slechte overheid, biedt de opkomst van sociale media nieuwe mogelijkheden voor co-productie. Linders (2012) classificeert co-productie initiatieven in het social media tijdperk (Tabel 1). Linders onderscheidt die richtingen van co productie, namelijk: ‘Citizen sourcing (C2G), ‘Government as platform (G2C), ‘Do it yourself government (C2C). In de tabel onderscheidt Linders ook traditionele vormen van C2G, G2C en C2C en ICT-gefaciliteerde vormen. Omdat dit onderzoek zich richt op de interactieve, niet-digitale vormen van co-productie, zullen enkel de traditionele vormen meegenomen worden.

C2G G2C C2C Ontwerp Consultatie en ideevorming

Traditioneel: Stadhuis, brieven, verkiezingsbestuur Informeren en ‘nudging’ Traditioneel: Brochure, gezondheidslabel Zelforganisatie Traditioneel: Buurtraad

Uitvoering Crowd-sourcing & co-delivery Traditioneel: Klaar-over, vrijwillige parkeerwacht, handvestschool Ecosysteem inbedding Traditioneel: Academische alliantie, ingebedde gezondheidswerkers Self-service

Traditioneel: Private school, carpoolen

Monitoren Burgerrapportage

Traditioneel: 311/911, survey, kantoorbezoek

‘Open boek overheid’ Traditioneel: FOIA, Fed Register, Bulletin Zelfmonitoring Traditioneel: Mond-op-mond (Linders, 2012) Ontwerp C2G Consultatie en ideevorming

Burgerconsultatie zorgt ervoor dat burgers hun mening delen met de overheid, vaak in een poging om representativitetit en responsiviteit te verbeteren en om overheden te helpen met het selecteren van de beste beleids- en ontwerpalternatieven.

Crowd-sourcing & co-delivery

Crowd-sourcing verwijst naar het fenomeen dat de overheid een probleem of activiteit overdraagt voor een oplossing of (co-)uitvoering door burgers. Hiermee wil de overheid gebruikmaken van de unieke

vaardigheden, talenten en kennis bij het publiek. Op het individuele niveau kan dit de vorm aannemen van personalisatie waarbij de burgers de service kiest of op maat maakt zodat het zo goed mogelijk kan

aansluiten bij de behoefte van de burger. Op het maatschappelijk niveau kan dit de vormen aannemen van het trechteren van publieke services door middel van sociale ondernemingen en vrijwilligersgroepen.

Burgerrapportage

Bij burgerrapporatage gaat het om het leveren van informatie, zoals bijvoorbeeld informatie omtrent veiligheid, door burgers aan de overheid.

G2C

Informeren en ‘nudging’

Bij het informeren bij ‘Government to Citizen’ zorgen overheden ervoor dat burgers over data beschikken waardoor zij geïnformeerde beslissingen kunnen maken. ‘Nudging’ verwijst naar het gebruik van een overheid van gedragseconomie om beleid te maken en services te verlenen, op zo’n manier dat het de keuzevrijheid waarborgt maar dat het de sociaal wenselijke optie aanmoedigt.

Ecosysteem inbedding

De overheid kan een omgeving creëren, bevorderlijker voor private productie, door middel van betere ‘inbedding’ waarbij overheidsfunctionarissen een onderdeel worden van een gemeenschap via informele bijdragen die publieke waarde creëren en vertrouwen opbouwt, vaak buiten officiële mandaten. Breder gezien kan dit de vorm aannemen van het openlijk delen van overheidskennis, infrastructuur en andere activa voor het publieke gebruik, die er oorspronkelijk voor betaald hebben.

‘Open boek overheid’

Overheden transformeren steeds meer richting een ‘open boek overheid’, waar verzoeken voor informatieregimes worden vervangen door proactieve informatieverspreiding en een presumptie voor open publicatie. Het doel is uiteindelijk om de innerlijke werking en prestaties van de overheid publiekelijk en open te maken om zo burgers in staat te stellen om hun overheid tot verantwoording te roepen.

C2C

Zelforganisatie

‘Citizen to citizen’ zelforganisatie doet zich voor wanneer gemeenschappen zichzelf besturen met geen of weinig tussenkomst van een overheid.

Self-service

Self-service ontstaat wanneer een overheid van burgers verwacht dat zij zichzelf voorzien van een publieke service, soms binnen een gefaciliteerd framework voorzien door een overheid. Bekende voorbeelden zijn stadsparken overdragen aan gemeenschapsvrijwilligers of buurtwachten. Self-service kan ook een collaboratieve vorm aannemen waarbij burgers elkaar helpen, zoals met carpoolen.

Zelfmonitoring

Zelfmonitoring neemt de vorm aan van ‘online citizen testimonial systems’ waarbij online klant-feedback mechanismes het top-down, centrale controle over en regulering van lokale scholen en overheden vervangt.

‘Succes’

Naast het identificeren van de soorten co-productie die zijn gebruikt bij de projecten van Klimaat voor Ruimte en Kennis voor Klimaat, richt dit onderzoek zich ook op het succes van beleid, ergo projecten. Bovens et al. (2007) spreken in hun boek over ‘het ambivalente bestuur’. Bij het ‘ambivalente bestuur’ gaan Bovens et al. in op wanneer het openbaar bestuur succesvol is of kan zijn. Zij onderscheiden hierin vier vormen waarop het openbaar bestuur succes kan boeken, namelijk democratie, rechtmatigheid,

doeltreffendheid en doelmatigheid en integriteit. Democratie verwijst naar het responsieve bestuur en gaat over de mate van democratisch gehalte in het proces. Rechtmatigheid gaat over hoe behoorlijk het bestuur is en hoe het overheidsoptreden gewaardeerd wordt aangaande de wettelijke grondslag. Doeltreffendheid en doelmatigheid richten zich op de prestaties van het openbaar bestuur en gaat over de mate van

doelbereiking en het optimale gebruik van middelen. De laatste vorm wat Bovens et al. schetsen is dat van integriteit, wat mikt op het onkreukbare bestuur. Hierbij gaat het om het toetsen van beleid en projecten aan beroepsethische normen. Omdat de kern van dit onderzoek gaat over het gebruik van co-productie en het (mogelijke) succes van co-productie wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van het openbaar bestuur, zoals beschreven door Bovens et al., verder onder de loep genomen. De andere drie vormen zijn,

Het presterend bestuur, zoals Bovens et al. deze vorm beschrijven, laat zich opdelen in de doeltreffendheid en doelmatigheid. Doeltreffendheid gaat hierbij over de mate van doelbereiking, ofwel de effectiviteit en doelmatigheid richt zich op het optimale gebruik van middelen, ofwel efficiency. Om de effectiviteit en efficiency van beleid en/of overheidsprojecten te meten geven Bovens et al. handvaten. Effectiviteit wordt gemeten door te kijken naar de vooraf geformuleerde doelstellingen en in hoeverre deze doelstellingen behaald zijn. Efficiency gaat over het behalen van de doelen met zo min mogelijk middelen, aangezien het aantal problemen in de maatschappij altijd groter is dan het aantal beschikbare middelen om deze problemen op te lossen.

De verschillende besproken vormen van co-productie van Linders (2012) en definitie van succes op basis van Bovens (2007) leiden tot het conceptueel model op de volgende pagina.

Conceptueel model

Aan de hand van het theoretisch kader en de toelichting met betrekking tot de verschillende vormen van co-productie door Linders, is het volgende conceptuele model opgesteld:

Co-productie •C2G: Consultatie en ideevorming; •C2G: Crowdsourcing en co-delivery; •C2G: Burgerraportage; •G2C: Informeren en 'nudging'; •G2C: Ecosysteem inbedding; •G2C: 'Open boek overheid'; •C2C: Zelforganisatie; •C2C: Self-service; •C2C: Zelfmonitoring

Succes van Nederlandse klimaatprojecten

•Effectiviteit

•Daadwerkelijk behalen van

de vooraf geformuleerde doelstellingen;

•Efficiency

• Het optimale gebruik van

Hypothese

Aangezien het onderzoek deductief van aard dient er een hypothese te worden geformuleerd. De hypothese is de toetsbare stelling en is afgeleid uit de theorie (van Thiel, 2010). Echter herbergt de literatuur geen aantoonbaar verschil in succes tussen verschillende typologieën van co-productie, vandaar dat op basis van de theorie er geen reële verwachting is te scheppen over het succes van verschillende vormen van co-productie. Uit het theoretische vooronderzoek kan hierdoor enkel een algemene verwachting geformuleerd worden, namelijk: “Wanneer er co-productie gebruikt wordt in het

beleidsproces, zullen de doelen op een meer effectieve en efficiënte manier worden bereikt.”

Deze algemene verwachting en het ontbreken van een hypothese zorgt ervoor dat dit onderzoek open naar de typologieën van co-productie gaat kijken.

Operationalisatie

De geoperationaliseerde begrippen komen voort uit de centrale variabelen van dit onderzoek, co-productie en participatiesamenleving. Zoals al eerder vermeld in het theoretisch kader wordt bij deze begrippen gebruikgemaakt van samengestelde definities. In dit onderzoek is co-productie gedefinieerd als: “Een

relatie tussen een betaalde werknemer van een organisatie en (groepen van) individuele burgers, welke een directe en actieve bijdrage van deze burgers jegens het werk van de organisatie verlangd (Parks et al, 1981;

Brudney & England, 1983; Brandsen & Honingh, 2015)”. De participatiesamenleving wordt gedefinieerd met behulp van de definities van ‘participatie’ en ‘samenleving’ uit de bestuurskundige literatuur. Met deze twee definities is de volgende algemene definitie van participatiesamenleving geformuleerd: “De deelname

aan voorbereiding, totstandkoming of uitvoering van overheidsbeleid in het proces waarin individuen onderhandelen, discussiëren, worstelen met of instemmen met elkaar en met een centrum van een politieke en economische autoriteit (Elsinga ,1985; Kaldor 2003)”.

De operationalisatie bestaat uit de variabelen die tijdens het onderzoek gemeten worden. Omdat de algemene begrippen co-productie en participatiesamenleving niet in het algemeen gemeten worden, zijn zij niet meegenomen in de operationalisatie. De vormen van co-productie die Linders (2012) beschrijft zijn de concepten die meetbaar zijn gemaakt in de operationalisatie. De operationalisatie is opgedeeld in de onafhankelijke variabele (OV) namelijk de type co-productie en de afhankelijke variabele (AV) namelijk het succes van de projecten.

OV: Type co-productie

Concept Definitie Indicator Voorbeeld

C2G: Consultatie en

ideevorming “Burgerconsultatie zorgt ervoor dat burgers hun mening delen met de overheid, vaak in een poging om

representativitetit en responsiviteit te verbeteren en om overheden te helpen met het selecteren van de beste beleids- en ontwerpalternatieven

(Linders, 2012)”

- Mening delen door burgers

met de overheid; - Burgeravonden

C2G: Crowdsourcing en

co-delivery “Het fenomeen dat de overheid een probleem of activiteit overdraagt voor een oplossing of (co-)uitvoering door burgers. Hiermee wil de overheid gebruik maken van de unieke vaardigheden, talenten en kennis bij het publiek (Ibid.)”

- Overdragen van een probleem of activiteit door de overheid voor een oplossing of (co-)uitvoering door burgers;

- Gebruik maken van de unieke vaardigheden, talenten en kennis bij het publiek.

- Klaar-over;

- ‘Burendag’

C2G: Burgerraportage “Het leveren van

informatie door burgers aan de overheid (Ibid.)”

- Leveren van informatie door

burgers aan de overheid. - - 1-1-2; Wijkcoaches die overheid tippen over radicaliserende

jongeren G2C: Informeren en

‘nudging’ “Overheden zorgen ervoor dat burgers over data beschikken waardoor zij geïnformeerde beslissingen kunnen maken (Ibid.)”

“het gebruik door een

overheid van gedragseconomie om beleid te maken en services te verlenen, op zo’n manier dat het de keuzevrijheid waarborgt maar dat het de sociaal wenselijke optie aanmoedigt (Ibid.)”

- Geïnformeerde beslissingen door burgers op basis van informatie verkregen vanuit de overheid

- Gebruik van gedragseconomie om beleid te maken en services te verlenen Informeren - Informatie over onderwerp voorafgaand aan referendum ‘Nudging’ - Bewust conservatieve energielabels opsturen naar huiseigenaren G2C: Ecosysteem

inbedding “De overheid kan een omgeving creëren bevorderlijker voor private productie door middel van betere ‘inbedding’ waarbij overheidsfunctionarissen een onderdeel worden van een gemeenschap via informele bijdragen die publieke waarde creëren en vertrouwen opbouwt, vaak buiten officiële mandaten. Breder gezien kan dit de vorm aannemen van het openlijk delen van overheidskennis,

infrastructuur en andere activa voor het publieke gebruik, die er

oorspronkelijk voor betaald hebben (Ibid.)”

- Omgeving creëren die bevorderlijker is voor private productie door middel van betere inbedding;

- Overheidsfunctionarissen zijn onderdeel van een

gemeenschap.

- Academische alliantie

G2C: ‘Open boek

overheid’ “Verzoeken voor informatieregimes worden vervangen door proactieve informatieverspreiding en een presumptie voor open publicatie. Het doel is uiteindelijk om de innerlijke werking en prestaties van de overheid publiekelijk en open te maken om zo burgers in staat te stellen om hun overheid tot

verantwoording te roepen

(Ibid.)”

- Proactieve

informatieverspreiding;

- Presumptie voor open publicatie.

- Wet open overheid

C2C: Zelforganisatie “Doet zich voor wanneer

gemeenschappen zichzelf besturen met geen of weinig tussenkomst van

- Gemeenschappen die zichzelf besturen met geen of weinig tussenkomst van een overheid.

C2C: Self-service “Ontstaat wanneer een overheid van burgers verwacht dat zij zichzelf voorzien van een publieke service, soms binnen een gefaciliteerd framework voorzien door een overheid (Ibid.)”

- Burgers die zichzelf, binnen een gefaciliteerd framework voorzien door een overheid, voorzien van een publieke service.

- Carpool-initiatieven

- Private scholen

C2C: Zelfmonitoring “De mogelijkheid voor

burgers om feedback te geven over de kwaliteit van de services aangeboden door een ambtenaar (Ibid.)”

- Mogelijkheid tot feedback over de kwaliteit van de services aangeboden door een ambtenaar door burgers.

- Mond-op-mond reclame

AV: Succes

Concept Definitie Indicator Voorbeeld

Doeltreffendheid “Mate van doelbereiking

(Bovens, 2007)” -

Vergelijking van de vooraf opgestelde doelstellingen en de behaalde doelstellingen in het eindrapport

- Het succes van een project met betrekking tot het verminderen van de CO2-uitstoot in stedelijke gebieden. Een vergelijking tussen de CO2-uitstoot voor het project en na het project

Doelmatigheid “Optimale gebruik van

middelen (Bovens, 2007)” - Het aantal publieke financiële middelen wat gebruikt is in het project

Methodologie

Onderzoeksstrategie- en methode

De onderzoeksstrategie duidt op de overkoepelende opzet van het onderzoek (van Thiel, 2010). De onderzoeksstrategie van het onderzoek is een multiplecasestudy, wat inhoudt dat er meerdere cases bestudeerd worden. De onderzoeksmethoden die zijn gebruikt tijdens het onderzoek zijn de

inhoudsanalyse, ofwel het interpreteren van de inhoud van in dit geval rapporten en projecten, en een meta-analyse, ofwel het produceren van een overzicht van eerdere onderzoeksbevindingen (Ibid.).

Een voordeel van het gebruik van een multiplecasestudy als onderzoeksstrategie is, zoals Zaidah (2003) het beschrijft dat het helpt om gedetailleerde kwalitatieve verslagen te produceren die niet alleen helpen om de gegevens in de ‘echte omgeving’ te verekennen of te beschrijven, maar ook om de complexiteit van situaties in het ‘echte leven’ te verklaren die wellicht niet worden vastgelegd bij andere strategieën zoals experimenten of surveys. Van Thiel (2010) ondersteunt dit en geeft aan de casestudy’s populair zijn bij bestuurskundig onderzoek vanwege het verband met het praktijgerichte karakter van het onderzoek. Onderzoekers streven bij casestudy’s naar het leveren van een bijdrage aan de oplossing van een

maatschappelijk probleem (Ibid.). Dit zorgt ook voor de implicatie dat er in principe niet meer bestudeerd dient te worden dan, in dit geval, deze subjecten. Multiplecasestudy’s bieden ook ruimte voor vergelijking, dit in tegenstelling tot een single-case study. De keuze voor multiplecasestudy in plaats van single-case study hangt samen met het soort onderzoek, aangezien het onderzoek gericht is op het vergelijken van verschillende vormen van co-productie met elkaar en met het ontbreken van co-productie. Deze keuze leidt wel tot het volgende nadeel van deze onderzoeksstrategie.

Een nadeel van het gebruik van een multiplecasestudy is dat er weinig basis is voor wetenschappelijke generalisatie, omdat er slechts een klein aantal subjecten gebruikt worden, met één hoofdsubject. In dit onderzoek zijn de Nederlandse milieuprojecten binnen de programma’s Klimaat voor Ruimte en Kennis voor Klimaat de subjecten. Yin (1984) stelt op basis van dit argument de vraag hoe er gegeneraliseerd kan worden vanuit één enkele case, in dit geval het hoofdsubject de Nederlandse milieuprojecten. Voor dit onderzoek geldt dat de generaliseerbaarheid laag is, wat ervoor zorgt dat de externe validiteit laag is, omdat de conclusies die uit het onderzoek voortvloeien slechts gelden voor het specifieke geval omtrent de Nederlandse milieuprojecten. De conclusies zijn niet algemeen toepasbaar voor andere beleidsvelden of onderwerpen.

Casusselectie

BIj dit onderzoek wordt er gebruik gemaakt van een multiplecasestudy, wat inhoudt dat er meerdere cases geselecteerd zijn om te onderzoeken. Bij een multiplecasestudy is het van belang om de casusselectie te duiden. Er is in het onderzoek gekozen om homogene cases te kiezen vanuit de twee programma’s ‘Kennis voor Klimaat’ en ‘Klimaat voor Ruimte’. Deze programma’s zijn afgeleid uit de algemene

milieudocumentatie van de Rijksoverheid.

Een veelvoud aan projecten hebben plaatsgevonden binnen de twee programma’s ‘Kennis voor Klimaat’ en ‘Klimaat voor Ruimte’. Tijdens het onderzoek is ervoor gekozen om alle projecten mee te nemen in de analyse om zo een compleet beeld te kunnen schetsen van de Nederlandse milieuprojecten.

co-heeft een individueel eindrapport waarin het gehele proces van het project beschreven staat. Door te kijken naar de concepten van de verschillende vormen van co-productie, zoals uiteengezet in de operationalisatie, is gezocht naar co-productie binnen de projecten.

Om succes te kunnen analyseren zijn er allereerst de vooraf opgestelde doelstellingen gelezen en vervolgens is opnieuw de eindrapportage van het project gebruikt om te kijken naar of de vooraf opgestelde doelstellingen behaald zijn en hoe deze behaald zijn.

Deze vorm is arbeidsintensief, want uiteindelijk zijn van elk project twee rapporten gelezen en geanalyseerd op concepten die kunnen duiden op een vorm van co-productie en waaruit succes geanalyseerd kan worden.

Betrouwbaarheid en validiteit

Tijdens het onderzoek is bij het verzamelen van de gegevens gebruikgemaakt van triangulatie, dit verhoogt de betrouwbaarheid. De triangulatie is terug te vinden in het gebruik van de inhoudsanalyse en meta-analyse. Het onderzoek kent echter wel een beperking met betrekking tot de betrouwbaarheid. De momentopname zorgt ervoor dat het onderzoek nooit volledig herhaalbaar en relevant tegelijkertijd kan zijn. Herhaalbaarheid is wel een thema waar rekening mee is gehouden in dit onderzoek en verhoogt de interne

De interne validiteit van het onderzoek is hoog omdat er tijdens het onderzoek vanuit een zorgvuldige operationalisatie gewerkt zal worden. Tijdens de operationalisatie worden theoretische concepten meetbaar gemaakt en toegepast op het onderzoek omtrent het succes van co-productie. De

operationalisatie heeft ervoor gezorgd dat er indicatoren zijn opgesteld, die vervolgens gebruikt zijn bij het lezen en analyseren van de rapportages van ‘Kennis voor Klimaat’ en ‘Klimaat voor Ruimte. Deze

indicatoren dienen vervolgens als leidraad voor de analyse. Aangezien concepten als ‘succes’ moeilijk te meten zijn, is er voor gekozen deze met behulp van meerdere componenten uit de literatuur te duiden. Dit vergroot de interne validiteit van het onderzoek.

De externe validiteit gaat over de generaliseerbaarheid van het onderzoek en is noch hoog noch laag. Zoals al eerder is aangegeven kan uit de conclusie van het onderzoek lering getrokken worden, maar het zal niet één op één toepasbaar zijn op andere cases. Omdat de generaliseerbaarheid niet hoog is, ligt de focus op een ander aspect om het gebrek aan generaliseerbaarheid te compenseren. Door een duidelijke

verantwoording van keuzes en een gedegen operationalisatie is de herhaalbaarheid van het onderzoek vergroot. Dit zorgt ervoor dat een onderzoeker binnen een vergelijkbare casus een vergelijkbaar onderzoek moet kunnen uitvoeren.

Milieudoelen

Voorafgaand aan de analyse van de specifieke klimaatprojecten wordt er een algemeen beeld geschetst van de ‘klimaatagenda’ van de Rijksoverheid de afgelopen jaren. De bredere rapporten en thema’s dienen als handvaten om projecten te begrijpen en te duiden, maar zullen zelf niet onderzocht worden.

Klimaatagenda ex ante

In 2013 heeft de Rijksoverheid, onder leiding van kabinet Rutte-Asscher, de Nationale Klimaatagenda opgesteld. Dit rapport schetst de problemen aangaande klimaatverandering en de nationale oplossingen. In de Klimaatagenda 2013 staan drie thema’s centraal, namelijk: Brede coalities voor de klimaataanpak, adaptatie en mitigatie. De onderstaande tabel, afkomstig uit de Nationale Klimaatagenda laat zien welke acties op welk thema de Rijksoverheid tracht te nemen.

(Rijksoverheid, 2013)

Aan de hand van de drie centrale thema’s van de Klimaatagenda 2013 zijn acht actielijnen geformuleerd die de nationale klimaataanpak zullen kenmerken.

Brede coalities voor de klimaataanpak

Binnen dit thema worden in het rapport twee actielijnen besproken namelijk: ruim baan voor de energieke samenleving en inbedding van klimaat in het buitenlands beleid.

Actielijn 1

De energieke samenleving kan beter beschreven worden als de energie die voortvloeit vanuit de vele andere partijen in Nederland die te maken hebben met klimaat en duurzaamheid.