De afweging tussen verzorgen en administreren
Onderzoek naar de afname van de bureaucratie bij de decentralisatie van
de extramurale begeleiding
Amber Leguit (10674578)
Universiteit van Amsterdam
Masterscriptie Politicologie: Bestuur en Beleid Projectgroep: Good governance
Docenten: E. Heemskerk en M. Wats Datum: 26 juni 2015
Inhoudsopgave
1 Inleiding 5
2 De aanleiding van de decentralisatie 9
2.1 De situatie voor 2015 9
2.2 De aanleiding van de decentralisatie 11
2.3 De hoofddoelstellingen van het nieuwe zorgstelsel 11
2.4 De situatie in 2015 12
2.5 Conclusie 13
3 De decentralisatie in historisch perspectief 15
3.1 De ontwikkeling van het zorgstelsel 15
3.2 Conclusie 16
4 Theoretisch hoofdstuk over de bureaucratie 17
4.1 Operationalisering van het concept bureaucratie 17 4.2 Opkomst van de bureaucreatie in Nederland 18 4.3 Dominante sturingsvormen in Nederland 18
4.4 Conclusie 20
5 Methoden 21
5.1 Operationalisering van de toegang en inkoop 21
5.2 Dataverzameling 21
5.3 Instrument voor analyse 22
6 Globale analyse van de toegang 25
6.1 De toegang onder de AWBZ 25
6.2 De toegang onder de Wmo 2015 27
6.3 Conclusie 32
7 Gedetailleerde analyse van de toegang 33
7.1 Analyse van het voortraject van de Wmo 2015 33 7.2 Overeenkomsten en verschillen AWBZ en Wmo 2015 36
8 Analyse van de inkoop 43
8.1 Analyse van de aanbesteding 43
8.2 Analyse van de administratie 48
8.3 Conclusie 50
9 Resultaten 53
10 Discussie 55
1. Inleiding
Met de inwerkingtreding van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015) zijn de Nederlandse gemeenten per 1 januari jongst leden verantwoordelijk geworden voor de ondersteuning en begeleiding van hun inwoners op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang (VNG, 2015). Het idee achter de Wmo 2015 is dat de gemeenten dicht bij de burgers zitten, waardoor zij deze ondersteuning goedkoop, effectief en met weinig bureaucratie kunnen leveren (Rijksoverheid, 2015-a). Volgens de Rijksoverheid zijn dit cruciale doelen, aangezien de verzorgingsstaat onhoudbaar is geworden (Gemeenten van de Toekomst, 2015, p. 6).
De onhoudbaarheid van de verzorgingsstaat komt voort uit twee ontwikkelingen. Enerzijds was er de noodzaak om te bezuinigen. De verzorgingsstaat werd te duur, omdat de zorg en ondersteuning voor 2015 in een keten werd georganiseerd en gefinancierd (Gemeenten van de Toekomst, 2015, p. 64). Dit hield in dat hulpbehoevende burgers voor ieder afzonderlijk probleem naar een andere instantie moesten. Omdat bovendien aanbodgericht en routinematig werd gewerkt, ontbrak vaak het overzicht van het aantal instanties dat bij een cliënt betrokken was. Als gevolg van deze verkokering kreeg de overheid structureel te maken met extreem hoge zorgkosten. Zo heeft het CPB uitgerekend dat een doorsnee gezin tegenwoordig zo’n kwart van het inkomen betaalt aan verplichte zorgkosten. Als de zorgkosten net zo blijven stijgen als de afgelopen tien jaar, dan zal dit bedrag toenemen tot de helft van het inkomen (Rijksoverheid, 2015-b). Anderzijds had de overheid de behoefte om de zorg anders aan te bieden. Door de toenemende levensverwachting, innovatie in de zorg en vergrijzing is de aard van de zorgvraag namelijk veranderd (Rijksoverheid, 2014). Zo willen mensen tegenwoordig zo lang mogelijk thuis blijven wonen. Om de zorg en ondersteuning ook in de toekomst betaalbaar te houden en beter aan te laten sluiten bij wat mensen nodig hebben, waren hervormingen nodig.
Met de invoering van de Wmo 2015 kiest de overheid voor een nieuwe vorm van werken. Per 1 januari 2015 wordt de zorg dichtbij burgers, op lokaal niveau, op maatwerk georganiseerd (VNG, 2011, pp. 19-65). Door burgers vraaggericht te helpen kunnen formele en informele zorg worden gecombineerd met één hulpverlener en één plan (Kruiter, 2014; Movisie, 2014). Dit betekent kostenbesparing en beter inzicht in de persoonlijke situatie van de cliënt. Daarnaast speelt de overheid hiermee in op de veranderende zorgvraag. Waar het initiatief ten tijde van de verzorgingsstaat vooral bij de overheid lag, geven burgers tegenwoordig vooral zelf invulling aan de zorg en begeleiding (Gemeenten van de Toekomst, 2015, pp. 6-27).
Om het zorgaanbod anders in te kunnen richten, moest de overheid decentraliseren (VNG, pp. 19, 65). Een deel van de Wmo-taken was namelijk voorheen ondergebracht bij de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), een landelijke volksverzekering die de verantwoordelijkheid was
van de Rijksoverheid. Deze decentralisatie betekent een ingrijpende rolverandering van het lokale bestuur (Van der Steen & Van Twist, 2014, p. 58). Enerzijds is er sprake van een overheveling van taken, verantwoordelijkheden en budgetten van Rijksniveau naar gemeentelijk niveau. Anderzijds is er sprake van een transformatie, aangezien de gemeenten de mogelijkheid krijgen om hun werkzaamheden anders te organiseren (Gemeenten van de Toekomst, 2015). Volgens Hajer, Van Gerwen en Kruitwagen (2014) is het noodzakelijk dat deze transformatie plaatsvindt, aangezien de hedendaagse samenleving om een andere vorm van sturing vraagt. ‘Om de zorg en begeleiding dichtbij de burger te kunnen organiseren, moet de oude hiërarchische sturing plaats maken voor een horizontale en open vorm van sturing’, aldus Hajer, Van Gerwen en Kruitwagen (2014, p. 45). Dat sluit aan bij de beleidsdoelstelling dat de Wmo 2015 effectief en minder bureaucratisch moet worden uitgevoerd.
Zowel in de beleidspraktijk als in de wetenschappelijke literatuur ontbreekt een eenduidige visie over in hoeverre er daadwerkelijk sprake is van een afname van de bureaucratie. Dat is niet verwonderlijk, aangezien de Wmo 2015 pas zes maanden geleden is ingevoerd. Daar komt bij dat de lokale omstandigheden waarin de Wmo 2015 wordt uitgevoerd verschillen. De gemeenten krijgen namelijk veel beleidsvrijheid om invulling te geven hun wettelijke taken (Divosia, 2012, p. 2). Hierdoor kan het per gemeente verschillen in hoeverre er wordt voldaan aan de doelstelling om minder bureaucratisch te werken. Niettemin moeten gemeenten volgens de Wmo 2015 aan bepaalde richtlijnen voldoen bij de toegang en de inkoop van zorg- en ondersteuning. Door in kaart te brengen hoe de gemeenten invulling geven aan hun wettelijke taken op het gebied van toegang en inkoop, kunnen uitspraken worden gedaan over in hoeverre er daadwerkelijk sprake is van een afname van de bureaucratie.
Deze scriptie levert een bijdrage aan de kennis over de uitvoering van de Wmo 2015, door te onderzoeken of gemeenten gebruik maken van de kansen die de transformatie biedt om minder bureaucratisch te werken. Hierbij kan de transformatie worden beschreven als een onzeker proces waarin gemeenten beleids- en beoordelingsvrijheid krijgen om verbeteringen door te voeren (VNG, 2011, p. 60). Het concept bureaucratie kan worden gedefinieerd als een organisatievorm waarvan de structuur zich kenmerkt door een hiërarchische opbouw, een vergaande uitsplitsing van taken (specialisatie) en rekrutering op basis van deskundigheid (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, p. 180). De bureaucratie wordt vaak geassocieerd met een log en onpersoonlijk systeem met veel onnodige regels, dat bovendien erg duur is (Elly van Kooten, 29-05-2015; Tonkens, 2009, p. 12).
In deze scriptie staat de vraag centraal: in hoeverre is er sprake van een afname van de bureaucratie bij de decentralisatie van de extramurale begeleiding van de AWBZ naar de Wmo 2015? Hier wordt antwoord op gegeven door bij twee vergelijkbare gemeenten te onderzoeken of de toegang en de inkoop van de extramurale begeleiding nu minder bureaucratisch verloopt dan voor 2015. Er is
gekozen om dit te onderzoeken aan de hand van de extramurale begeleiding, omdat deze taak per 1 januari 2015 is gedecentraliseerd vanuit de AWBZ naar de Wmo 2015. Daarom verwacht ik dat deze taak een goede indicator is voor de verandering. Aansluitend ga ik in deze scriptie uit van de hypothese dat er sprake is van een afname van de bureaucratie, aangezien dit de doelstelling is van de overheid.
Om uitspraken te kunnen doen over in hoeverre er sprake is van een afname van de bureaucratie bij de extramurale begeleiding, ga ik het toegang- en inkoopbeleid van de gemeenten Den Haag en Amsterdam analyseren aan de hand van theorie over de bureaucratie. Dit doe ik door eerst de aanleiding van de decentralisatie in kaart te brengen in hoofdstuk 2. Vervolgens volgen twee theoretische hoofdstukken over de decentralisatie en de bureaucraten (3 en 4) en een methode hoofdstuk (5). Daarna starten de analyse hoofdstukken. Omdat de toegang nogal veelomvattend is, analyseer ik de toegang eerst globaal in hoofdstuk 6. In hoofdstuk 7 volgt een meer gedetailleerdere analyse. De analyse van de inkoop gebeurt in hoofdstuk 8. Op basis van deze analyses geef ik in hoofdstuk 9 (resultaten) antwoord op de hoofdvraag, waarna de belangrijkste resultaten worden besproken in hoofdstuk 10 (discussie).
2. De aanleiding van de decentralisatie
In deze scriptie wordt onderzoek gedaan naar de decentralisatie van de extramurale begeleiding van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) naar de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo 2015). Om dit onderwerp te kunnen onderzoeken, moet eerst inzichtelijk worden wat er precies gedecentraliseerd is en waarom. Dat gebeurt in dit hoofdstuk.
2.1 De situatie voor 2015
De extramurale begeleiding is gedecentraliseerd naar de AWBZ. Maar wat is extramurale begeleiding precies en hoe kreeg het vorm onder de AWBZ? Daar wordt in deze paragraaf aandacht aan geschonken. Daarnaast wordt een overzicht gegeven van de ontwikkeling van de Wmo.
2.1.1 Extramurale begeleiding onder de AWBZ
Voor 2015 viel de extramurale begeleiding onder de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Dit was een landelijk bekostigde volksverzekering, die bijzondere zware geneeskundige risico’s dekte die niet onder de reguliere zorgverzekering vielen (Onbz, 2015). Onder de AWBZ vielen zeven zorgfuncties, waaronder Begeleiding. De zorgfunctie Begeleiding was opgedeeld in Intramurale begeleiding en Extramurale begeleiding (Movisie-b, 2014 p. 15). Intramuraal betekent dat de cliënt in een verzorgingshuis wordt opgenomen en extramuraal betekent dat hij niet in een verzorgingshuis wordt opgenomen, dus dat de cliënt thuis begeleiding ontvangt. De begeleiding die onder de extramurale begeleiding valt is hulp bij zelfstandigheid zoals hulp bij het huishouden, persoonlijke verzorging en dagbesteding. In deze scriptie wordt gekeken naar de decentralisatie van de extramurale begeleiding.
De extramurale begeleiding werd onder de AWBZ aangevraagd bij het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) (Awbz.info, 2015). De burger kon dat zelf doen, maar meestal werd dat gedaan door een huisarts of andere hulpverlener (I8). Nadat de aanvraag binnen was, onderzocht de indicatiesteller van het CIZ of de burger aanspraak kon maken op extramurale begeleiding. Burgers konden volgens de AWBZ aanspraak maken op extramurale begeleiding op basis van hun grondslag en beperkingen (I14). De grondslag hield in dat iemand een aandoening, handicap of ziekte moest hebben. Vervolgens werd gekeken of die grondslag beperkingen opleverde voor de burger. Als de burger een geldige grondslag en matige of zware beperking had, dan kreeg hij (of zij) toegang tot extramurale begeleiding.
Omdat er werd gewerkt met grondslagen, werden gelijke gevallen altijd gelijk behandeld. Het gevolg was dat iedereen met een aandoening, handicap of ziekte vrijwel automatisch gebruik mocht maken van extramurale begeleiding. Dit had als voordeel dat de toegang redelijk eenvoudig geregeld
kon worden. Burgers wisten immers precies wanneer het wel en niet zin had om AWBZ-zorg aan te vragen. Tegelijkertijd maakte dit de toegang tot AWBZ-zorg redelijk fraudegevoelig.
Het feit dat burger A een traplift nodig heeft vanwege zijn grondslag en beperking, hoeft immers niet te betekenen dat burger B met de zelfde grondslag en beperking ook een traplift nodig heeft. Omdat de AWBZ gelijke gevallen echter gelijk behandelde, kon zowel burger A als B aanspraak maken op een traplift. Het gevolg was dat de AWBZ te duur werd.
2.1.2 De Wmo
De Wet maatschappelijke ondersteuning trad in 2007 in werking met als maatschappelijke doel om mensen te laten ‘meedoen’. Dit hield in dat mensen zo lang mogelijk zelfstandig moesten kunnen blijven wonen en meedoen in de samenleving, al dan niet geholpen door hun netwerk (Invoering Wmo, 2015-a). Wanneer dat niet mogelijk was, dan was de gemeente verplicht om de burger te compenseren voor zijn of haar beperking (VNG, 2012, p. 5). Deze compensatieplicht had betrekking op vier punten: (1) het voeren van een huishouden, (2) zich kunnen verplaatsen in en om de woning, (3) zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel en (4) medemensen ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aangaan (Movisie, 2014, pp. 1-2). Dit betekende dat burgers bijvoorbeeld thuiszorg of een scootmobiel konden aanvragen bij de gemeente.
De Wmo is de afgelopen jaren al een aantal keren aan verandering onderhevig geweest. Zo ging als gevolg van Pakketmaatregelen in 2009 al een deel van de Begeleiding van de AWBZ naar de Wmo. Dit had betrekking op de begeleiding van mensen met een lichte beperking zoals hulp bij het huishouden Belediging voor mensen met een matige tot zware beperking bleef tot en met 2014 onderdeel van de AWBZ (Movisie-b, 2014, pp. 15-16). Daarnaast is in 2009 het project De Kanteling geïntroduceerd door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Met dit project werden gemeenten aangespoord om integraal te werken en zich te richten op ‘de vraag achter de vraag’ (Andersson Effers Felix, 2015; Invoering Wmo, 2015-b). Elly van Kooten zegt hier over:
‘Heel veel mensen waren gewend dat als de buurman een scootmobiel had, zij ook een scootmobiel wilden. Dan werd er gewoon een scootmobiel aangevraagd. Maar waarom die scootmobiel werd aangevraagd, was helemaal niet helder. In het kader van De Kanteling is de gemeente toen extra gesprekken gaan voeren met de burger. Dan blijkt soms uit die gesprekken dat die mensen niet een scootmobiel hebben aangevraagd omdat ze minder mobiel zijn, maar voor sociale contacten. Dan is het de vraag of je behoefte aan contact niet op een andere manier kunt regelen.’
Het citaat van Elly van Kooten maakt inzichtelijk dat de Wmo met de zelfde problematiek kampte als de AWBZ. Het feit dat burgers recht hadden op compensatie als ze zich bijvoorbeeld niet goed konden verplaatsen, maakte de Wmo fraudegevoelig en bovendien erg duur. Daarom moest ook de Wmo op de schop.
2.2 De aanleiding van de decentralisatie
Door de toenemende levensverwachting, veranderende zorgvraag en vergrijzing is het aantal burgers dat gebruik van maakt van sociale voorzieningen de afgelopen decennia flink toegenomen (Movisie, 2012). De verwachting is dat dit aantal de komende jaren nog verder zal stijgen. Dit heeft als gevolg dat de zorgkosten ook omhoog zullen gaan. Het Centraal Planbureau heeft in 2011 uitgerekend dat de collectieve zorgkosten de komende jaren zullen stijgen van 10% van het bruto binnenlands product (bbp) in 2010 naar 16 tot 24% van het bbp in 2040 (Centraal Planbureau, 2011, p. 12). Om deze kosten te kunnen opvangen, zijn er grofweg twee scenario’s mogelijk. Het eerste scenario is dat de overheid een deel van het belastinggeld dat bijvoorbeeld bedoeld was voor het onderwijs in de zorg stopt. Dit zou echter verplaatsing van het probleem betekenen. Het tweede scenario is dat burgers hogere premies gaan betalen. ‘De druk op de huishoud portemonnee wordt zo groter. Je kan burgers wel meer belasting laten betalen, maar dan kunnen ze niet meer leven (Rijksoverheid, 2015-b). Dus dan moet je kijken hoe je de zorg efficiënter kan verlenen.’, aldus Elly van Kooten, directeur Wmo van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (I8). Samengevat ziet de overheid zich genoodzaakt om ingrijpende veranderingen aan te brengen in het Nederlands zorgstelsel, zodat de zorg ook in de toekomst betaalbaar kan blijven (BZK, 2013).
2.3 Hoofddoelstellingen van het nieuwe zorgstelsel
Het Rijk heeft drie hoofddoelstellingen geformuleerd voor het nieuwe zorgstelsel: (1) er moet sprake zijn van een zorgzame samenleving, (2) mantelzorg moet maximaal bevorderd worden en (3) de zorg moet betaalbaar blijven. ‘Als je die doelstellingen hebt, dan moet je gesprekken kunnen voeren en mensen daarbij in de ogen kunnen aankijken om de wensen van die mensen te achterhalen. Wat kunnen ze zelf, wat kan de familie en wat moet de overheid daar bij doen. Wij willen dus eigenlijk dat er maatwerk geboden wordt aan mensen, zodat het zorgaanbod divers is. En daarom moet het georganiseerd worden door een overheid laag die ook dichtbij mensen staat.’, aldus Elly van Kooten (interview 29-05-2015). Gemeenten hebben invloed op huisvesting, welzijnswerk, jeugdwerk, de bijstand, et cetera. Daarom wordt er van gemeenten verwacht dat zij het hele leven van mensen op een goede manier kunnen beïnvloeden. Zodoende is de AWBZ per 1 januari 2015 opgeheven en zijn de zeven zorgfuncties verdeeld in drie wetten. Dit zijn de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo
2015), Wet langdurige zorg (Wlz) en Zorgverzekeringswet (Zvw) (VNG, 2014). De zorgfunctie extramurale begeleiding is overgeheveld naar de Wmo 2015. Sinds 1 januari 2015 is de extramurale begeleiding dus niet meer de verantwoordelijkheid van het Rijk, maar van de gemeenten.
2.4 De situatie in 2015
Omdat de doelstellingen van het nieuwe zorgstelsel voor dermate veel veranderingen zorgden, is de ‘oude’ Wmo vervangen voor de nieuwe Wmo 2015. Wat direct opvalt is dat de hoofddoelstellingen van het nieuwe zorgstelsel een van grote invloed zijn geweest op de doelstellingen van de Wmo 2015. Vooral de doelstelling ter bevordering van mantelzorg en een zorgzame samenleving komen duidelijk terug in de wet. Gemeenten vanaf 1 januari 2015 namelijk verantwoordelijk voor de ondersteuning van hun inwoners op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang (VNG, 2015). Hieronder wordt verstaan: (1) ’Het bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeenten, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld’. (2) ‘Het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de leefomgeving’. (3) ‘Het bieden van beschermd wonen en opvang’ (Overheid, 2015, art. 1.1.1). Een andere verandering ten opzichte van de oude Wmo is dat gemeenten niet meer verplicht zijn om burgers voor hun beperkingen te compenseren. Hiervoor in de plaats wordt er van gemeenten verwacht dat ze burgers helpen te voorkomen dat ze zorg nodig hebben (Divosa, 2012, p. 2). Hiermee wordt de derde hoofddoelstelling van het zorgstelsel aangestipt. Door in te zetten op preventie wil het Rijk namelijk bijdragen aan een toekomstbestendig ofwel betaalbaar zorgstelsel. Dit is echter niet de enige manier waarop het Rijk het zorgstelsel betaalbaar wil houden. De extramurale begeleiding is namelijk overgeheveld met een korting van 25%.
Onder de Wmo 2015 wordt niet met zorgfuncties gewerkt zoals onder de AWBZ, maar met algemene- en maatwerkvoorzieningen. De toenmalig extramurale begeleiding is nu onderdeel van maatwerkvoorzieningen. Het verschil met de AWBZ is dat burgers niet meer rechtstreeks een aanvraag kunnen doen voor maatwerkvoorzieningen, maar dat ze eerst moeten kijken of ze hun probleem in de eigen omgeving kunnen oplossen. Al dan niet bijgestaan door een mantelzorger. Als dat niet lukt, dan mag de burger gebruik maken van algemene voorzieningen. De algemene voorziening is een verzamelnaam voor het aanbod van diensten of activiteiten gericht op maatschappelijke ondersteuning, dat voor iedereen vrij toegankelijk is doordat er geen voorafgaand onderzoek nodig is (ibidem). Voorbeelden van algemene voorzieningen zijn dagrecreatie voor ouderen, boodschappenhulp, mantelzorgondersteuning en kinderopvang (Invoering Wmo, 2010, p. 10). Omdat algemene voorzieningen goedkoper zijn dan algemene voorzieningen, hoopt de gemeente
hier geld op te kunnen besparen. Burger die toch extra hulp en ondersteuning nodig hebben, kunnen bij de gemeente een aanvraag indienen voor maatwerk voorzieningen. Net als onder de AWBZ moet hier een indicatie voor worden aangevraagd. Samengevat bieden gemeenten de zelfde zorg en ondersteuning aan als onder de AWBZ, alleen is de toegang veranderd. Hierdoor worden burgers gestimuleerd om eerst te kijken of ze hun probleem met goedkopere alternatieven kunnen oplossen (mantelzorg en algemene voorzieningen) alvorens ze een beroep doen op de duurdere maatwerk voorzieningen.
2.5 Conclusie
In dit hoofdstuk stond de vraag centraal waarom de extramurale begeleiding is overgeheveld van de AWBZ naar de Wmo 2015. Het antwoord op deze vraag is dat de zorg en ondersteuning te duur werd. Om de kosten te drukken besloot de overheid de extramurale begeleiding met een korting van 25 over te hevelen naar de Wmo 2015. Daarbij is de toegang strenger geworden. Burgers moeten eerst informele hulpverlening inzetten alvorens ze gebruik mogen maken van formele hulpverlening. Daarbij wordt van hulpverleners verwacht dat ze integraal gaan werken, waardoor maatwerk geleverd kan worden. Dit moet leiden tot effectievere (en dus goedkopere) hulpverlening. Omdat gemeenten het dichtst bij de burger staan, wordt van hen verwacht dat zij het beste in staat zijn om maatwerk te leveren. Zodoende zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wmo 2015.
3. De decentralisatie in historisch perspectief
Om te begrijpen waarom de Nederlandse overheid de zorg en ondersteuning wilde decentraliseren, is het nuttig om de decentralisatie in een bredere context te plaatsen. Daarom wordt in dit hoofdstuk een kort overzicht gegeven van de ontwikkeling van het Nederlandse zorgstelsel.
3.1 De ontwikkeling van het zorgstelsel
Bij het in kaart brengen van de ontwikkeling van het Nederlandse zorgstelsel, neem ik als startpunt de opkomst van de verzorgingsstaat in de jaren ’40 van de vorige eeuw. In deze periode lag het initiatief voor het verzorgen, verzekeren en verheffen van de burgers bij de overheid. Door het bestrijden van structurele armoede en sociale ongelijkheid, probeerde de overheid een impuls te geven aan de wederopbouw. Toen de welvaart eind jaren ’50 begon toe te nemen, verschoof de aandacht echter van de groei en verdeling van welvaart naar welzijn (Van der Veen, 1986, p. 10). Hierdoor stegen de overheidsuitgaven en werd de verzorgingsstaat steeds duurder.
Als gevolg van de economische recessie in de jaren ’70 nam het beroep op sociale voorzieningen toe (Verhoeven, Verplanke & Kampen, 2013, p. 11). Omdat de overheid echter moest bezuinigen, kwam er ook kritiek op de verzorgingsstaat (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, p. 41). Het credo ‘regeren is vooruitzien’ waarmee de interveniërende verzorgingsstaat de afgelopen decennia vorm had gekregen, was niet meer van toepassing (ibidem). De overheid was namelijk niet voldoende in staat om de effecten van maatschappelijke ontwikkelingen als ontzuiling en individualisering bij te houden. Als gevolg hiervan kwamen er pogingen om de publieke sector te hervormen (Bevir, 2010, pp. 71-72). Het resultaat van de hervormingen was liberalisering en privatisering (Prak & Van Zanden, 2013, pp. 221-230). Hoewel de overheid zich nog steeds bezig hield met het verzorgen en verzekeren van burgers, werd de overheidsbemoeienis met betrekking tot de economie beperkt. Dit kreeg onder meer gestalte in het Akkoord van Wassenaar. Met dit akkoord toonden werkgeversorganisaties zich in 1982 bereid tot loonmatiging, waardoor de winstgevendheid van het bedrijfsleven hersteld- en de (jeugd)werkloosheid bestreden kon worden (Parlement, 2015). De jaren ’70 en ’80 kenmerkten zich dus door een terugtrekkende overheid en toenemende economische zelfredzaamheid van de burgers (Tonkens, 2009, p. 12). In het begin van de jaren ’90 leidden de hervormingen tot privatisering van nutsbedrijven, het spoor en het postwezen (Prak & Van Zanden, 2010, pp. 221-230). Daarnaast ontstond het idee van de ‘calculerende burger’, die precies kon berekenen hoe hij met zo min mogelijk inspanning zo veel mogelijk van de overheid kon ontvangen (Tonkens, 2009, p. 12). Dit vormde een gevaar voor de verzorgingsstaat. Daarom kwam er beleid dat misbruik van voorzieningen moest tegengaan (Verhoeven, Verplanke & Kampen, 2013, p. 12). Zo kwam er beleid ter bevordering van arbeidsparticipatie van vrouwen en werden de Melkertbanen geïntroduceerd. Het laatste was een
instrument om langdurige werklozen weer aan het werk te krijgen. De voorzieningen moesten dus niet meer gezien worden als een ‘sociaal vangnet’, maar juist als een ‘springplank’ om je zelf te ontwikkelen (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, p. 46). Samengevat kunnen de jaren ’90 beschouwd worden als een periode waarin het verzorgen langzamerhand plaatsmaakte voor activeren (ibidem; Tonkens, 2009, p. 12).
Als gevolg van digitalisering en globalisering is de Nederlandse samenleving de afgelopen decennia getransformeerd in een netwerksamenleving (Hajer, 2011, pp. 17, 47). Dat is een samenleving met actieve en mondige burgers waarin sociale interacties niet meer zijn gebonden aan een specifieke plaats, waardoor er horizontale patronen van uitwisseling zijn (Ibidem; Powell, 1990, pp. 295-296; Van Gils & Huys, 2005, p. 3). Tegelijkertijd met de transformatie van de samenleving groeide het inzicht dat het stelsel van publieke voorzieningen niet meer voldeed aan de eisen van deze tijd (Rijksoverheid, 2013). Er moest dus iets veranderen. De eerste veranderslag kwam vanuit de maatschappij. Burgers gingen zelf initiatieven opzetten als ze een probleem opgelost wilden zien (RMO, 2014, p. 22). Waar het initiatief tegen tijde van de verzorgingsstaat bij de overheid lag, gaven burgers nu dus vooral zelf invulling aan het sociale domein (GVT, 2015, pp. 6-27). De overheid merkte dit op en ontwikkelde beleid dat ruimte gaf aan maatschappelijke initiatieven (RMO, 2014, p. 24). Het definitieve kantelpunt kwam echter pas na de kredietcrisis, toen de overheid flink moest bezuinigingen op publieke voorzieningen. Om de bezuinigingen op te vangen, worden burgers tegenwoordig aangespoord om zo veel mogelijk verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving (Troonrede, 2013). Burgerinitiatieven worden hiermee onderdeel van het beleid.
3.2 Conclusie
In dit hoofdstuk is de ontwikkeling van het Nederlandse zorgstelsel onderzocht, met als doel om beter te begrijpen waarom de overheid het zorgstelsel wilde hervormen. Wat dit hoofdstuk vooral laat zien is dat de behoefte om het stelsel van publieke voorzieningen anders in te richten niet nieuw is, maar onderdeel van een langer lopend proces. Daarbij stuurt de overheid niet alleen aan op de inzet van informele zorg omdat het goedkoper is, maar ook omdat de inzet van mantelzorgers en vrijwilligers past bij onze tijdgeest. Omdat het huidige sturingssysteem van de overheid hier echter niet op ingericht is, moet ook de sturingswijze worden aangepast. Hier ga ik echter mee verder in het volgende hoofdstuk.
4. Theoretisch hoofdstuk over de bureaucratie
Volgens het Rijk kunnen de hoofddoelstellingen van het nieuwe zorgstelsel alleen worden bereikt als er minder bureaucratisch wordt gewerkt. Maar wat moet er dan verminderd worden? En wat komt er voor in de plaats? Daar wordt in dit hoofdstuk antwoord opgegeven door eerst het concept bureaucratie te operationaliseren aan de hand van de klassieke theorie van Weber. Vervolgens wordt inzichtelijk gemaakt hoe de bureaucratie is ingebed in het Nederlands openbaar bestuur en welke andere sturingsvormen gebruikelijk zijn in Nederland. Het hoofdstuk sluit af met een antwoord op de zojuist gestelde vragen.
4.1 Operationalisering van het concept bureaucratie
De bureaucratie kan worden beschreven als een organisatievorm waarvan de structuur zich kenmerkt door een hiërarchische opbouw, een vergaande uitsplitsing van taken en rekrutering op basis van deskundigheid (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, p. 180). In het klassieke werk over de bureaucratie van Max Weber Wirtschaft und Gesellschaft, worden vijf structuurkenmerken geïntroduceerd die ten grondslag liggen aan het idealtypus van de bureaucratie (I2; Zuurmond, 1994, §2.4.3). Dit zijn: standaardisatie, formalisatie, hiërarchie, specialisatie en centralisatie. (1) Standaardisatie heeft betrekking op het volgen van de zelfde lijn in gelijke gevallen en calculeerbaarheid. Om dit te waarborgen is de organisatie ingedeeld volgens uitputtende bepalingen die helder zijn en geleerd kunnen worden (2) Formalisatie gaat over de controleerbaarheid van werkprocessen. Dit betekent dat handelingen en regels, informatiedoorvoer, roldefinities en beoogde rolprestaties schriftelijk moeten worden vastgelegd in dossiers, die in de originele vorm bewaard moeten blijven. (3) Hiërarchie gaat over het proces van rangschikking, waarbij één of meerdere functies ondergeschikt zijn aan een hogere functie. Dit structuurkenmerk wordt ook wel aangeduid als senioriteit. (4) Bij specialisatie is er sprake van een begrenzing van taken op basis van kennis en efficiency overwegingen. Dit houdt in dat bepaalde taken bijvoorbeeld alleen uitgevoerd mogen worden door mensen met een wetenschappelijke opleiding en minimaal vijf jaar relevante werkervaring. (5) De vijfde structuurkenmerk, centralisatie, heeft betrekking op het niveau in de organisatie waar de besluitvorming plaatsvindt. In de ideaaltypische bureaucratie van Weber vindt de besluitvorming plaats vanuit één centraal punt in de organisatie, namelijk op managementniveau (Weber in: Gerth & Mills, 1965, pp. 196-198; Zuurmond, 1994, §2.4.3). Door deze structuurkenmerken toe te passen in een organisatie ontstaat er een rationele bedrijfsvoering waarin consistentie, voorspelbaarheid en zorgvuldigheid de boventoon voeren (ibidem). Daarnaast zorgt het voor een cultuur waarin werknemers zich niet laten leiden door hun persoonlijke voorkeuren, maar door regels en procedures.
Omdat de bureaucratie is ontwikkeld als normatief model, zijn de ideaaltypische structuurkenmerken niet een-op-een herleidbaar naar de beleidspraktijk. Zo is het in de praktijk niet mogelijk om alleen op basis van rationele argumenten besluiten te nemen. Daarnaast wordt als gevolg van technologische ontwikkelingen niet meer alles op papier bewaard. Toch is een aantal structuurkenmerken wel degelijk terug te zien in de sturingswijze van de Nederlandse overheid. Sturing heeft betrekking op het richting geven aan de maatschappij, door het tot stand brengen en uitvoeren van beslissingen (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, p. 20). De structuurkenmerken hiërarchie en centralisatie zijn bijvoorbeeld terug te zien in de machtsverdeling. Er is in Nederland een duidelijke scheiding tussen het politieke primaat en de ambtelijke loyaliteit (Hajer, Van Gerwen & Kruitwagen, 2014, p. 20) . Daarnaast zijn standaardisatie en formalisatie terug te zien in de verdeling van overheidsbevoegdheden door middel van attributie, delegatie en mandaat (Burkens et.al., 2012, p. 72). Tot slot kan gesteld worden dat er bij de Nederlandse overheid sprake is van specialisatie, omdat er sprake is van begrenzing van taken op basis van studieachtergrond en ervaring.
4.2 Opkomst van de bureaucratie in Nederland
De bureaucratie kwam in Nederland tegelijkertijd op met de ontwikkeling van de verzorgingsstaat. Hoewel de verzorgingsstaat zijn wortels heeft in de jaren ’30, ontwikkelde deze zich pas echt in de naoorlogse periode (Tonkens, 2009, p. 7). De verzorgingsstaat staat voor een samenleving waarin de overheid garant staat voor het collectieve sociale welzijn van haar burgers door middel van een programma van sociale voorzieningen (Adriaansens & Zijderveld, 1981, p. 79; Van der Veen, 1986, p. 2). Voorbeelden hiervan zijn voorzieningen om inkomensschade ten gevolge van werkeloosheid, ziekten en andere calamiteiten te compenseren (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, p. 40). Een belangrijk kenmerk van de verzorgingsstaat is dat alle burgers gelijke toegang tot voorzieningen krijgen. Daarnaast ligt de nadruk op het verzorgen, verzekeren en verheffen van burgers (Tonkens, 2009, p. 9). Deze drie pijlers werden in de naoorlogse jaren vooral ingezet ter bevordering van de wederopbouw. De bureaucratie werd gezien als de ideale organisatievorm om de verzorgingsstaat in goede banen te leiden (Aadriaansens & Zijderveld, 1981, p. 87). Door de hiërarchische opbouw, verregaande uitsplitsing van taken en het onpersoonlijke karakter van de bureaucratie konden verschillende gevallen namelijk altijd gelijk behandeld worden (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, p. 180).
4.3 Dominante sturingsvormen in Nederland
De afgelopen decennia is de bureaucratie synoniem geworden aan de sturingswijze van de overheid. Dat wil echter niet zeggen dat de sturingswijze van de overheid altijd onveranderd is gebleven. Onder invloed van de Groot Brittanniëen de Verenigde Staten kwam in de jaren ’70 en ’80 het New Public Management (NPM) in opkomst (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, p. 41). Deze rationele
benadering stelde dat overheidsorganisaties bedrijfsmatig moesten worden gerund (Bevir, 2010, pp. 71-72; Denhardt & Denhardt, 2000, p. 550; Noordegraaf, 2008, pp. 118-120). Publieke organisaties moesten zo efficiënt, goedkoop en doelgericht mogelijk worden gerund en output diende meetbaar en controleerbaar te zijn. Zodoende zorgde NPM er voor dat de Nederlandse overheid in de jaren ’80 hervormingen doorvoerde onder invloed van het marktdenken (Nyholm & Haveri, 2009, p. 110; Osborne, 2006, pp. 378-384). Dit heeft onder meer geleid tot de ontwikkeling van instrumenten om output te meten (Bevir, 2010, pp. 71-72). NPM zorgde echter ook voor een aantal uitdagingen. Zo was het niet altijd mogelijk om zowel efficiënt als effectief en democratisch te werken. Daarnaast ging het marktdenken uit van zo min mogelijk managementlagen, terwijl het openbaar bestuur hiërarchisch was ingericht. Hierdoor is NPM nooit volledig geïmplementeerd in Nederland. Niettemin heeft NPM een belangrijke invloed gehad op de ontwikkeling van de Nederlandse overheidssturing.
Het NPM bleef de Nederlandse sturingswijze tot ver in de jaren ’90 beïnvloeden. Daarnaast zorgden technologische ontwikkelingen voor veranderingen in de sturingswijze van de overheid. Zo werden veel overheidsdiensten gedigitaliseerd, waardoor gebruik kon worden gemaakt van elektronische formulieren (Bovens, 2003). De toename van kennismanagement-systemen had als gevolg dat burgers steeds vaker digitaal bediend konden worden. Hierdoor was de overheid nog beter in staat om verschillende gevallen gelijk te behandelen (ibidem). Tegelijkertijd kwam er steeds meer kritiek op het openbaar bestuur. Men vond de overheidsorganisatie log en de dienstverlening onpersoonlijk (Tonkens, 2009, p. 12). Daarom besloot de overheid om de kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren. De openingstijden van overheidsdiensten werden flexibeler en het werktempo van de ambtenaren werd verhoogd (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2012, pp. 42-43). Daarbij werd er meer vraaggericht gewerkt, waardoor de ‘zelfredzame burger’ de overheidssturing kon beïnvloeden (Tonkens, 2009, p. 12). Samengevat veranderde de sturing in de jaren ’90 van aanbodgericht naar vraaggericht, waardoor de burger steeds meer keuzevrijheid kreeg.
De vraaggerichte sturing heeft zich in de jaren na de eeuwwisseling steeds verder ontwikkeld. Door de opkomst van burgerinitiatieven ligt de verantwoordelijkheid en het initiatief steeds meer bij de burger en minder bij de overheid (Giddens, 2000 in: Tonkens, 2009, p. 15). Van de overheid wordt verwacht dat ze aan autoriteit inleveren en gaan participeren in beleidsnetwerken (Span, Luikx, Schalk & Schols, 2012, p. 1176). Beleidsnetwerken zijn sets van formele en informele institutionele verbanden tussen actoren met gedeelde belangen, die van elkaar afhankelijk, maar operationeel autonoom werken aan een beleidsproblemen (Klijn, 1996, p. 47; Rhodes, 2007, p. 44; Sørensen & Torfing, 2009, p. 236). Omdat beleidsnetwerken worden gekenmerkt door horizontale patronen van uitwisseling, is de bureaucratische sturingswijze van de overheid niet langer houdbaar. Daarom moet
de overheid zich nu richten op een nieuwe vorm van sturing, waarin het managen van beleidsnetwerken centraal staat (ibidem). Deze vorm van sturing wordt aangeduid als governance.
Samengevat kan de Nederlandse overheidssturing van de afgelopen decennia het beste verklaard worden aan de hand van drie modellen: de bureaucratie, New Public Management (NPM) en governance. Omdat dit onderscheid puur analytisch is, kunnen deze modellen niet met elkaar worden gecombineerd. Maar dat wil niet zeggen dat de modellen niet naast elkaar kunnen bestaan. Zo is het mogelijk om de overheidssturing uit een periode te beschrijven met behulp van kenmerken van de bureaucratie en bijvoorbeeld NPM. Hieronder zijn een aantal kenmerken van de sturingsmodellen naast elkaar geplaatst (zie: tabel 1).
T 1 Kenmerken van de drie dominante sturingsmodellen in Nederland
Bureaucratie NPM Governance Uitgangspunt Onpersoonlijke dienstverlening
(gelijke behandeling burgers)
Bedrijfsleven (concurrentie) Beleidsnetwerken (deelde belangen)
Periode van opkomst in Nederland
De jaren ‘40/’50 van de 20ste
eeuw
De jaren ’80 van de 20ste eeuw 2000 - heden
Proces van rangschikking
Hiërarchisch Hiërarchisch, met korte lijnen Horizontaal
Wijze van verantwoording
Aan politiek Aan aandeelhouders Aan peers
4.4 Conclusie
In het begin van dit hoofdstuk heb ik mijzelf afgevraagd wat de bureaucratie is en wat het betekent als de bureaucratie afneemt. Om deze vragen te beantwoorden heb ik eerst de bureaucratie geoperationaliseerd als een organisatievorm waarin consistentie, voorspelbaarheid en zorgvuldigheid de boventoon voeren. Daarbij kan de bureaucratie worden beschreven aan de hand van vijf structuurkenmerken: standaardisatie, formalisatie, hiërarchie, specialisatie en centralisatie. Ondanks dat deze structuurkenmerken niet een-op-een herleidbaar zijn naar de beleidspraktijk, wordt de bureaucratie vaak geassocieerd met de sturingswijze van de Nederlandse overheid. Afname van de bureaucratie betekent in de praktijk dus dat de overheid een andere sturingsvorm aanneemt. Andere sturingsvormen die dan voor de hand liggen zijn in de eerste plaats governance en in de tweede plaats NPM.
5. Methoden
In deze scriptie analyseer ik in hoeverre het toegang- en inkoopbeleid van de gemeenten Amsterdam en Den Haag minder bureaucratisch is onder de Wmo 2015 dan onder de AWBZ. Hiervoor maak ik gebruik van de theorie van de bureaucratie. In dit hoofdstuk leg ik uit hoe ik mijn analyse ga aanpakken.
5.1. Operationalisering van de toegang en inkoop
De toegang kan worden beschreven als het proces vanaf het moment waarop de burger zich meldt (of wordt gemeld) met een ondersteuningsvraag, tot het bieden van passende ondersteuning (Transitiebureau, 2012, p. 5). Essentiele onderdelen van de toegang zijn de melding, indicatiestelling en beschikking. Op het moment dat burgers een indicatie ontvangen voor extramurale begeleiding (AWBZ) of maatwerkvoorzieningen (Wmo 2015) hebben ze recht op een Persoon Gebonden Budget (PGB) of zorg in natura. Met een PGB krijgen burgers een budget uitgekeerd van de Sociale Verzekeringsbank waarmee ze zelf hulpverleners mogen inhuren of hulpmiddelen mogen aanschaffen (PGB, 2015). Burgers die kiezen voor zorg in natura hoeven dat niet zelf te doen, maar dan wordt het voor hen geregeld door de organisatie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de wet. De desbetreffende organisatie1 contracteert dan zorgaanbieders in de omgeving en regelt de administratie daar omheen (Rijksoverheid, 2015-f). Dit proces wordt de inkoop genoemd. In deze scriptie analyseer ik zowel de toegang als de inkoop.
5.2 Dataverzameling
Ik heb gekozen om het beleid van twee vergelijkbare gemeenten te onderzoeken, omdat de toegang en inkoop per gemeente verschilt. Zeker nu gemeenten onder de Wmo 2015 veel beleidsvrijheid om invulling te geven aan hun wettelijke taken. Zodoende zouden mijn onderzoeksresultaten niet representatief zijn als ik het beleid van slechts één gemeente onderzoek. De gemeenten die ik met elkaar ga vergelijken zijn Amsterdam en Den Haag. Samen met Rotterdam en Utrecht behoren deze gemeenten tot de vier grootste gemeenten van Nederland. In januari 2015 telde de gemeente Den Haag 515.880 inwoners (Den Haag, 2015). Daarnaast stelde de gemeente Amsterdam in maart 2015 zo’n 821.702 inwoners (Amsterdam, 2015-g).
Om het beleid van de gemeenten Amsterdam en Den Haag te kunnen analyseren, heb ik gebruik gemaakt van twee soorten dataverzameling: bureauonderzoek en diepte interviews. De documenten die ik middels bureauonderzoek heb geselecteerd, diende vooral om mijn scriptie van feitelijke informatie te voorzien. Daarbij gebruikte ik de diepte interviews enerzijds als controle
1 Onder de AWBZ werd de inkoop geregeld door het zorgkantoor en onder Wmo 2015 door de gemeente (zie: paragraaf
mechanisme om er zeker van te zijn dat ik de feiten goed interpreteerde. Anderzijds gebruikte ik de diepte interviews om praktijkervaringen te verzamelen, zodat ik die kon opwegen tegen het beleid. In totaal heb ik 15 diepte interviews gehouden. Twee hiervan waren expert interviews (I1 & I2). Daarnaast heb ik mensen geïnterviewd over Amsterdam (I10, I12, I14 & I15) en zeven over Den Haag (I3; I4; I5; I6; I7; I9 & I11). Tot slot heb ik nog met de directeur Wmo van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport gesproken (I8) en met een indicatiesteller van het Centrum Indicatiestelling Zorg (I14).
5.3 Instrument voor analyse
Om mijn onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden doe ik een vergelijkend onderzoek in de gemeenten Amsterdam en Den Haag. In beide gemeenten worden de toegang en inkoopprocedure van achtereenvolgens de extramurale begeleiding (AWBZ) en de maatwerkvoorzieningen (Wmo 2015) geanalyseerd aan de hand van de structuurkenmerken van de bureaucratie. Dit zijn:
Standaardisatie, Formalisatie, Hiërarchie, Specialisatie en Centralisatie. Per structuurkenmerk zijn vier gradaties mogelijk: volledige bureaucratie (++), matige bureaucratie (+), geen bureaucratie (-) of een combinatie (-/+). De beschrijvingen per gradatie zijn opgenomen in onderstaande tabel (zie: tabel 2).
6. Globale analyse van de toegang
Omdat de toegang nogal veelomvattend is, heb ik besloten de analyse te verdelen over twee hoofdstukken (6 en 7). In dit hoofdstuk geef ik een overzicht van de stappen die een burger moet doorlopen om toegang te krijgen tot extramurale begeleiding (AWBZ) of maatwerk voorzieningen (Wmo 2015). Dit doe ik door eerst de toegang onder de AWBZ te bespreken en analyseren. Vervolgens doe ik het zelfde bij de Wmo 2015. Het verschil is dat ik bij de Wmo 2015 ook nog onderscheid maak tussen het beleid en de beleidspraktijk in achtereenvolgens Amsterdam en Den Haag. Het hoofdstuk sluit af met een conclusie.
6.1 De toegang onder de AWBZ
Onder de AWBZ konden burgers aanspraak maken op zorgfuncties. Dat hield in dat burgers afhankelijk van hun grondslag en beperking recht hadden op bepaalde zorgfuncties (Overheid, 2014). Om aanspraak te maken moest je een aanvraagformulier indienen bij het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ). In het aanvraagformulier werd gevraagd naar: gegevens van de zorgvrager, doel aanvraag indicatie, gevraagde indicatie, zorgbehoefte cliënt, samenstelling van huishouden, hulp van anderen, gegevens van de zorgaanbieder die de aanvraag indiende (Steenbergen, 2015). Het aanvraagformulier werd vervolgens opgestuurd naar het CIZ.
Onder de AWBZ was het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) verantwoordelijk voor het vaststellen van de indicatie (CIZ, 2015-a). Het CIZ is tegenwoordig een zelfstandig bestuursorgaan van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS), maar was voor 2015 nog statutair ingeschreven als stichting. Als onafhankelijke stichting had het CIZ de taak om op basis van uniforme en objectieve criteria te bepalen of burgers aanspraak konden maken op zorgfuncties van de AWBZ (CIZ, 2015-b/c). Door te werken met deze criteria kon het CIZ waarborgen dat de beoordeling overal in het land het zelfde was. Het CIZ hanteerde een onderzoekstermijn van maximaal zes weken. Dat betekende dat het maximaal zes weken duurde voordat de burger de aangevraagde extramurale begeleiding kon ontvangen (CIZ, 2015-d).
Als uit de indicatiestelling bleek dat de burger recht had op de aangevraagde extramurale begeleiding, ontving de burger een beschikking. Hierin stond de aard en de omvang van de aanspraak (VGZ, 2015). Indien de burger bij de aanvraag had aangegeven dat hij een Persoon Gebonden Budget (PGB) wilde ontvangen, dan werd de beschikking doorgestuurd naar de Sociale Verzekeringsbank die de PGB vervolgens uitkeerde. Indien de burger had aangegeven in natura te willen ontvangen en ook al en zorgaanbieder van voorkeur had doorgegeven, werd de beschikking naar de desbetreffende zorgaanbieder gestuurd. De zorgaanbieder nam vervolgens contact op met de aanvrager (NZA, 2014, p. 1). Bij een afwijzing kon de burger eventueel bezwaar maken bij het CIZ. Hiervoor kreeg hij zes weken de tijd.
6.1.1 Proces analyse
Samengevat bestond de toegang van de AWBZ uit drie stappen: aanvraag, indicatiestelling en beschikking. Alle drie de stappen zijn een voorbeeld van Formalisatie (++), omdat de handelingen en regels om toegang te krijgen tot AWBZ-zorg volledig zijn vastgelegd. Het was niet mogelijk om via een andere route toegang te krijgen. Daarnaast is er bij de indicatiestelling en beschikking duidelijk sprake van Standaardisatie (++), omdat in gelijke gevallen altijd de zelfde lijn wordt gevolgd (zie: tabel 3).
T 3 Analyse van de AWBZ toegang
Toegang Bureaucratie Gradatie
1. Aanvraag Formalisatie + + 2. Indicatiestelling Standaardisatie Formalisatie + + + + 3. Beschikking Standaardisatie Formalisatie + + + +
6.2 De toegang onder de Wmo 2015
De eerste stap in het proces dat een burger moet doorlopen als hij (of zij) maatschappelijke ondersteuning wil ontvangen, is het doen van een melding. Een burger doet een melding op het moment dat hij een zorgvraag heeft. Volgens de Wmo 2015 is er een zorgvraag als de burger hulp nodig heeft om thuis te kunnen blijven wonen (hulp bij zelfredzaamheid) of als de burger hulp nodig heeft om mee te doen in de samenleving (hulp bij participatie) (Rijksoverheid, 2015-c).
Gemeenten zijn verplicht om bij een melding onderzoek te doen naar de behoeften, persoonskenmerken, mogelijkheden en voorkeuren van de cliënt (Overheid, 2015, art. 2.3.2). Een verplicht onderdeel van dit onderzoek is het zogenoemde keukentafelgesprek, waarin aan vraagverheldering wordt gedaan (VGN, 2015). Dit gesprek kan digitaal, telefonisch of op locatie gevoerd worden. Burgers mogen voorafgaand aan dit gesprek een persoonlijk plan aan te leveren, waarin ze aangeven welke vorm van maatschappelijke ondersteuning ze willen ontvangen (Overheid, 2015, art. 2.3.2). Tevens hebben burgers het recht om tijdens het gesprek te worden bijgestaan door een gratis cliëntondersteuner. Dat is een onafhankelijke hulpverlener die de burger kan voorzien van informatie, advies en algemene ondersteuning (ibidem, art. 1.1.1).
Tijdens het keukentafelgesprek wordt allereerst gekeken of de cliënt, al dan niet met hulp van zijn omgeving, zijn probleem zelf kan oplossen. Als dat niet het geval is, dan wordt gekeken of de
cliënt gebruik kan maken van algemene voorzieningen2. Als blijkt dat mensen toch extra hulp en begeleiding nodig hebben, dan kunnen ze een aanvraag indienen voor maatwerk voorzieningen. Voor maatwerk voorzieningen is een indicatie nodig. Dat komt omdat ze vaak duur zijn of niet in gewone winkels te koop (tilliften, elektrische rolstoel), omdat ze speciaal bestemd zijn voor mensen met een bepaalde handicap (scootmobiels) of omdat de benodigde zorg of ondersteuning persoonsgebonden is (thuiszorg) (ibidem, p. 15). De toenmalige extramurale begeleiding valt ook onder maatwerk voorzieningen. Hoe de aanvraag voor maatwerk voorzieningen wordt ingediend staat niet in de Wmo 2015.
Na de aanvraag volgt de indicatiestelling. Indiceren houdt in dat er wordt vastgesteld of de burger voor wie de aanvraag is gedaan recht heeft op maatwerk voorzieningen (Loket WWZ, 2015). Sinds 1 januari 2015 zijn de gemeenten verantwoordelijk voor de indicatiestelling van de maatwerk voorzieningen. Gemeenten kunnen er voor kiezen om de indicatie zelf te doen, maar ze kunnen het ook laten uitvoeren door derden (Movisie, 2015-a). Na het ontvangen van de aanvraag heeft de indicatiesteller zes weken de tijd om de aanvraag in behandeling te nemen. In deze periode onderzoek de indicatiesteller of de situatie van de cliënt het noodzakelijk maakt om een maatwerk voorziening aan te vragen en zo ja, in welke mate de cliënt ondersteuning nodig heeft en wat voor producten en voorwaarden hier aan vast zitten (Amsterdam, 2014-b, pp. 7-8). Als het onderzoek is afgerond, brengt de indicatiesteller een advies uit aan het college van burgemeester en wethouders (B&W).
Bij een positief advies wordt vervolgens gekeken of de burger ook recht heeft op maatwerk voorzieningen. Zo heeft een burger alleen recht op maatwerk voorzieningen in de gemeente waar hij staat ingeschreven. Het document waarin staat vermeld of iemand recht heeft op maatwerk voorzieningen heet een beschikking. Het college van B&W is verantwoordelijk voor het afgeven van de beschikkingen en heeft maximaal twee weken de tijd om een beschikking af te geven (Overheid, 2015, art. 2.3.5). Wanneer B&W besluit om een beschikking voor maatwerk voorzieningen af te geven, heeft de burger recht op een Persoon Gebonden Budget of zorg in natura.
Samengevat bestaat de toegang van de Wmo 2015 uit vijf stappen: melding, vraagverheldering, aanvraag, indictiestelling en beschikking. Omdat het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) de gemeenten veel beleidsvrijheid heeft gegeven om zelf de toegang te regelen, is dit schema niet in alle gemeenten een-op-een geïmplementeerd (TransitieBureau, 2012, p. 28). Dat wordt zichtbaar in afbeelding 1. In de paragrafen 6.2.2 en 6.2.3
2 In hoofdstuk 2 zijn algemene voorzieningen beschreven als: een verzamelnaam voor het aanbod van diensten of
activiteiten gericht op maatschappelijke ondersteuning, dat voor iedereen vrij toegankelijk is doordat er geen voorafgaand onderzoek nodig is.
wordt de toegangsroutes van achtereenvolgens de gemeente Amsterdam en de gemeente Den Haag toegelicht.
Afbeelding 1Weergave van de toegang onder de AWBZ, Wmo 2015 in Amsterdam en Wmo 2015 in Den Haag
6.2.1 De Amsterdamse beleidspraktijk
De individuele voorziening die gelijk staat aan de extramurale begeleiding onder de AWBZ wordt in de gemeente Amsterdam aangeduid als ambulante ondersteuning (I10). Burgers kunnen ambulante ondersteuning niet zelf aanvragen, maar moeten zich eerst melden bij een hulpverlener van het wijkzorg netwerk (Amsterdam, 2015-b). Het wijkzorg netwerk bestaat uit alle aanbieders die zijn gecontracteerd voor ambulante ondersteuning. In totaal zijn dat er 54 (Amsterdam, 2015-d). Burgers kunnen rechtstreeks contact opnemen met wijkzorg, maar moeten wel zelf uitzoeken waar ze het beste terecht kunnen. Op de website van de gemeente Amsterdam staat een lijst met contactgegevens. Meestal komen burgers bij wijkzorg terecht via de maatschappelijke dienstverlening. Hier kunnen burgers met een ondersteuningsvraag terecht voor onder meer gratis informatie en advies.
Als de burger bij wijkzorg komt, wordt hij gekoppeld aan een ‘persoonlijke’ hulpverlener ofwel klanthouder voor het keukentafelgesprek. Binnen wijkzorg kan er maar één klanthouder zijn per cliënt (Amsterdam, 2014-a). De burger kijkt vervolgens samen met zijn klanthouder of zijn (of
haar) probleem oplost kan worden in de eigen omgeving, door middel van algemene voorzieningen of dat er ambulante ondersteuning aangevraagd moet worden (vraagverheldering). De burger kan er voor kiezen om tijdens dit gesprek te worden bijgestaan door een professionele cliëntondersteuner.3 Als blijkt dat het probleem van de burger alleen opgelost kan worden door middel van ambulante ondersteuning, dan vraagt de hulpverlener een indicatie voor zijn cliënt aan.
Klanthouders kunnen een aanvraag doen met behulp van het softwareprogramma RIS Wmo (Registratie Informatie Systeem). Dit zogenoemde cliëntvolgsysteem maakt het mogelijk voor hulpverleners om dossiers op te bouwen en uit te wisselen met bijvoorbeeld indicatiestellers (RIS, 2015). In zo’n RIS Wmo dossier staat bijvoorbeeld informatie over de cliënt op het gebied van: inkomen, dagbesteding, huisvestiging, gezinsrelaties, geestelijke- en fysieke gezondheid, et cetera. Ook moet de klanthouder aangeven of er al een ondersteuningsplan is opgesteld voor de cliënt en of hij een aanvraag voor ambulante ondersteuning wil doen (I12). Daarnaast moet de klanthouder de Zelfredzaamheid-Matrix (ZRM) voor zijn cliënt invullen. Dit is een instrument waarmee de zelfredzaamheid van de burger kan worden beoordeeld (Movisie, 2015-c). Het dossier en de ZRM in RIS Wmo worden vervolgens verzonden naar de indicatiesteller, die met het zelfde systeem werkt.
De gemeente Amsterdam heeft er voor gekozen om de indicatiestelling voor ambulante ondersteuning te laten uitvoeren door MO-zaak. MO-zaak was tot 2011 onderdeel van het CIZ en is daarna doorgegaan als zelfstandig dienstverlener op het gebied van detachering, indicatiestelling, consultancy, scholing en digitale diensten (MO-zaak, 2015-a/b). Als de aanvraag binnen is, heeft MO-zaak vier weken de tijd om deze in behandeling te nemen. Als het onderzoek is afgerond, brengt de MO-zaak een advies uit aan de Wmo-backoffice van de gemeente Amsterdam, die namens het college van B&W de beschikkingen afgeeft.
De Wmo-backoffice van de gemeente Amsterdam heeft vervolgens twee weken om een beschikking af te geven. In totaal zou indicatiestelling bij de gemeente Amsterdam dus maximaal zes weken moeten duren (vier weken bij MO-zaak en twee weken bij de gemeente). Een medewerker van een grote zorgaanbieder in Amsterdam zegt hier over: ‘Nou, zo lang duurt het nu niet hoor. Dat duurt iets langer. Denk aan acht weken. Sommige aanvragen zijn niet doorgekomen door het programma, dus dan duurt het zelfs nog een keer zes weken. Maar de MO-zaak heeft het druk en deze situatie is nieuw voor ze, dus dat gaan ze op ten duur wel oplossen’ (I12).
3 Het cliënthouderschap is door de gemeente Amsterdam uitbesteed aan de organisaties Madi en MEE Amstel en Zaan
6.2.2 De Haagse beleidspraktijk
De Haagse individuele voorziening die gelijk staat aan de extramurale begeleiding onder de AWBZ is de Maatwerk voorziening Ondersteuning (MvO) (Den Haag, 2015-b). De hoofdtoegang tot MvO is het Advies op Maat4. Dit is een digitaal vraagverheldering instrument waarmee de situatie van de
burger in kaart wordt gebracht. In het Advies op Maat wordt onder meer gevraagd naar de financiële situatie, opleiding en werk, sociale omgeving, lichamelijke- en geestelijke situatie en verslavingen van de burger (Den Haag, 2015-c). Het invullen van het Advies op Maat duurt ongeveer 20 minuten en kan zowel door de burger zelf als door een hulpverlener, familielid of vriend gedaan worden (ibidem). Er wordt van de burger verwacht dat hij (of zij) het Advies op Maat zelf thuis vanachter de computer invult of laat invullen. Daarnaast zijn er speciale servicepunten ingericht voor mensen die hulp nodig hebben bij het invullen van het Advies op Maat.
Er zijn in de gemeente Den Haag twee soorten servicepunten Basis Servicepunten en XL Servicepunten. De Basis Servicepunten zijn speciaal ingericht om mensen ondersteuning te bieden bij het invullen van het Advies op Maat. Deze ondersteuning varieert van het beantwoorden van vragen over waar mensen het Advies op Maat kunnen vinden tot het daadwerkelijk helpen met het invullen van dit digitale aanvraagformulier. De XL Servicepunten bieden de zelfde diensten aan als de Basis Servicepunten (digitale ondersteuning door vrijwilligers). Het verschil met de Basis Servicepunten is dat er bij XL Servicepunten ook cliëntondersteuners aanwezig zijn, die burgers gratis advies of kortdurende ondersteuning kunnen aanbieden (I3: I4; I5; VWS, 2015).
De resultaten van de antwoorden in Advies op Maat worden verwerkt in een Zelfredzaamheid-Matrix (ZRM). Op basis van de uitkomsten van de ZRM krijgt de burger vervolgens een advies om (1) niets te doen, (2) naar algemene voorzieningen te gaan, of (3) om een melding te doen. Als de burger een melding doet, dan worden de gegevens die hij (of zij) heeft ingevuld in Advies op Maat tezamen met een aanvraag voor MvO naar de gemeente gestuurd. ‘Vanaf het moment dat iemand op de knop “ja ik deel mijn gegevens met de gemeente” klikt, wordt er een melding gemaakt en gaat het onderzoekstermijn lopen. Als iemand daar geen toestemming voor geeft, dan weten wij niet dat iemand maatwerk voorzieningen nodig heeft’, aldus Inge Luttikhuizen van de gemeente Den Haag (I4). Het onderzoekstermijn waar Luttikhuizen over spreekt, is de indicatiestelling. In de gemeente Den Haag staat een melding dus gelijk aan het doen van een aanvraag. De aanvraag komt vervolgens bij de indicatiesteller terecht.
De gemeente Den Haag heeft er voor gekozen om de indicatiestelling zelf uit te voeren. Hiervoor heeft de gemeente een speciaal team ingericht, namelijk het Sociale Wijkzorg Team (SWT).
4 Het Advies op Maat is te vinden via:
https://formulier.denhaag.nl/Tripleforms/formulier/AdviesOpMaat.aspx/fHaagsePassageIntro (Geraadpleegd op 12 juni 2015).
Vanaf het moment dat het SWT een aanvraag binnen krijgt via Advies op Maat, heeft de gemeente zes weken de tijd om onderzoek uit te voeren en een beschikking af te geven (Den Haag, 2015-a, p. 32).
Het advies dat voortvloeit uit het onderzoek van het SWT wordt vervolgens doorgestuurd naar de toetsers. Toetsers zijn medewerkers van de juridische afdeling van de gemeente Den Haag, die namens het college van B&W de aanvraag beoordelen op rechtmatigheid. Als er zowel een positief advies is van het SWZT als een positieve beoordeling van de toetsers wordt de aanvraag goedgekeurd. Als de aanvrager vervolgens akkoord gaat met de aanvraag, dan krijgt de cliënt een beschikking thuis en de gekozen aanbieder een leveringsopdracht. De aanbieder moet vervolgens contact opnemen met de cliënt.
6.2.3 Analyse van de Wmo 2015 toegang in de praktijk
Als ik de toegang voor de ambulante ondersteuning (Amsterdam) en de maatwerk voorziening ondersteuning (Den Haag) naast elkaar plaats, valt direct op dat de toegang tot voorzieningen in Den Haag veel laagdrempeliger is dan in Amsterdam (zie: T4). Burgers die gebruik willen maken van algemene voorzieningen moeten in Amsterdam altijd eerst een keukentafelgesprek aangaan met wijkzorg, terwijl ze in Den Haag zelf een algemene voorziening kunnen aanvragen (≠ Centralisatie en ≠ Formalisatie). Daarnaast bepalen Amsterdammers altijd in overleg met wijkzorg of ze een aanvraag gaan doen voor ambulante ondersteuning (-/+ Hiërarchie), terwijl Haagse burgers dit helemaal zelf kunnen bepalen. Zodoende kom ik tot de conclusie dat Den Haag meer uitgaat van de zelfredzaamheid van de burger dan Amsterdam. Voor burgers die alleen algemene voorzieningen nodig hebben is dat een voordeel, aangezien ze dan sneller geholpen zijn. De vrijblijvendheid kan echter ook negatief uitpakken. Zo bestaat de kans dat zwakkere burgers die eigenlijk MvO nodig hebben, tussen wal en schip belanden (ofwel blijven hangen bij de melding). Amsterdam neemt de burger daarentegen meer aan de hand. Hierdoor zijn ze beter in staat om maatwerk te leveren, wat gunstig is voor burgers die ondersteuning nodig hebben. Samengevat is de Haagse toegang laagdrempeliger en biedt de Amsterdamse toegang meer maatwerk. De indicatiestelling en het afgeven van een beschikking gebeurt redelijk op de zelfde manier.
T 4 Analyse van de Wmo 2015 toegang in Amsterdam en Den Haag
Amsterdam Bureaucratie Gradatie Gradatie Bureaucratie Den Haag
1.Melding N.v.t. - - N.v.t.
1. Advies op Maat
▪ Melding
2.Vraagverheldering Hiërarchie -/+ + Standaardisatie ▪ Vraagverheldering
3.Aanvraag Hiërarchie -/+ - N.v.t. ▪ Aanvraag
4.Indicatiestelling Standaardisatie Formalisatie + + + + + + + + Standaardisatie Formalisatie 2.Indicatiestelling 5.Beschikking Standaardisatie Formalisatie + + + + + + + + Standaardisatie Formalisatie 3.Beschikking 6.3 Conclusie
Door de toegang van de AWBZ te vergelijken met die van de Wmo 2015, kom ik tot de conclusie dat de wijze waarop de indicatiestelling en beschikking worden afgegeven niet is veranderd. De verandering zit vooral in de eerste fase van de toegang. Ten eerste kunnen burgers tegenwoordig geen
aanspraak meer maken op zorgfuncties, maar ze kunnen in aanmerking kunnen komen voor
voorzieningen. Als gevolg hiervan kan maatwerk geleverd worden (≠Standaardisatie). Deze verandering is duidelijk terug te zien bij de Vraagverheldering van de gemeente Amsterdam. Ten tweede moeten burgers onder de Wmo 2015 eerst een melding doen alvorens ze individuele voorzieningen mogen aanvragen. Hierbij wordt gekeken of de zorgvraag van de burgers op een snellere en goedkopere manier kan worden opgelost, door middel van mantelzorg of algemene voorzieningen. Deze verandering is duidelijk terug te zien bij de toegang in Den Haag. Samengevat is de toegang als geheel nu bureaucratischer doordat de burger meer stappen moet doorlopen, maar de stappen die er bij zijn gekomen zijn matig tot niet bureaucratisch.
7. Gedetailleerde analyse van de toegang
Nu de toegang als geheel inzichtelijk is gemaakt in hoofdstuk 6, ga ik in dit hoofdstuk alle stappen afzonderlijk analyseren. Het verschil met hoofdstuk 6 is dat ik daar de AWBZ en Wmo 2015 apart van elkaar analyseerde, terwijl ik dat in dit hoofdstuk tegelijkertijd doe. Hierdoor worden de overeenkomsten en verschillen beter zichtbaar. Nadat alle stappen afzonderlijk van elkaar zijn geanalyseerd, besluit ik het hoofdstuk met een conclusie. In de conclusie doe ik uitspraken over een eventuele afname van bureaucratie bij de toegang.
7.1 Analyse van het voortraject van de Wmo 2015
Ik start dit hoofdstuk met een analyse van het voortraject dat de Wmo 2015 aan de toegang heeft toegevoegd (zie: afbeelding 2). Aangezien er onder de AWBZ nog geen sprake was van een melding of vraagverheldering, analyseer ik alleen de situatie onder de Wmo 2015.
Afbeelding 2 Weergave van het voortraject onder de Wmo 2015 in Amsterdam en Den Haag
7.1.1 De melding
In het vorige hoofdstuk ben ik tot de conclusie gekomen dat de melding geheel niet bureaucratisch is. Om te beginnen is het goed om hier enige nuance in aan te brengen. Er is namelijk wel degelijk sprake van Standaardisatie (-/+). De reden hiervoor is dat ‘melding’ onderdeel is van een toegangsbeleid. Burgers zijn verplicht om eerst deze stap te doorlopen alvorens ze een aanvraag kunnen doen voor individuele voorzieningen. Omdat de Wmo 2015 echter niets zegt over hoe de melding moet worden gedaan, is daar weer geen sprake van Formalisatie. Zodoende staat er -/+ bij Formalisatie in de tabel. Verder is er geen sprake van Standaardisatie, aangezien elke melding apart
in behandeling wordt genomen. Daarbij kan de melding door iedereen worden gedaan (≠ Hiërarchie en ≠ Specialisatie) en is niet opgenomen in de Wmo 2015 waar burgers zich kunnen melden. Gemeenten mogen dat zelf mogen bepalen (≠ Standaardisatie). Tot slot hebben burgers discretionaire ruimte om te bepalen of ze een melding willen doen, wat duidt op de afwezigheid van Centralisatie. Dit staat aangeduid in tabel 5. Om te achterhalen van wat voor sturing er dan sprake is, ga ik iets dieper op het proces van de melding in.
T 5 Analyse van de melding
Standaardisatie Formalisatie Hiërarchie Specialisatie Centralisatie
Melding: Amsterdam Den Haag -/+ -/+ - -- -- --
-Onderdeel van de melding is dat burgers eerst moeten proberen om hun probleem zelf of met behulp van hun netwerk op te lossen. Als dat niet lukt, mogen ze gebruik maken van algemene voorzieningen. Als het probleem daarna nog steeds niet is opgelost, mogen burgers een aanvraag doen voor individuele voorzieningen. In het proces van probleemoplossing zijn grofweg twee momenten waarop een melding kan worden gedaan. (1) Als de burger zijn probleem probeert op te lossen in zijn eigen netwerk, kan hij hierin bijgestaan worden door een mantelzorger of vrijwilliger. Gemeenten zijn volgens de Wmo 2015 verplicht om voorzieningen5 te treffen die mantelzorgers en vrijwilligers in staat stellen om hun taken uit te voeren (Overheid, 2015, art. 2.2.2). Het maximaal bevorderen van mantelzorg is namelijk één van de doelstellingen van het nieuwe zorgstelsel (zie: paragraaf 5.3). Mantelzorgers die gebruik willen maken van deze voorzieningen hoeven geen indicatie aan te vragen, maar moeten zich wel eerst melden. In Amsterdam kunnen burgers zich melden bij wijkzorg; in Den Haag kan dat bij een Servicepunt XL. (2) Als het burgers niet lukt om hun probleem op te lossen met behulp van hun netwerk, dan mogen ze gebruik maken van algemene voorzieningen. Vanzelfsprekend moeten ze zich hiervoor eerst melden bij de gemeente. (3) Als de algemene voorzieningen ook ontoereikend blijken, dan kunnen ze individueel voorzieningen
aanvragen.
Uit bovenstaande alinea blijkt dat het doen van een melding in de eerste plaats leidt tot informele zorg of begeleiding (mantelzorg). In de tweede plaats leidt het tot een combinatie van informele en formele zorg (algemene voorzieningen). Zodoende kan worden vastgesteld dat er bij de
melding informele beleidsnetwerken worden ingezet om hulpbehoevende burgers te helpen. Dat is een kenmerk van governance.
7.1.2 Vraagverheldering
Op het moment dat een burger zich meldt bij wijkzorg (Amsterdam) of via het Advies op Maat (Den Haag), is de gemeente verplicht om aan vraagverheldering te doen (zie paragraaf 6.2). Dit onderdeel wordt ook wel het keukentafelgesprek genoemd. In de gemeente Amsterdam wordt dat gedaan door een klanthouder van wijkzorg. Hoewel de gemeente geen eisen stelt aan de achtergrond van klanthouders, bevestigen de zorgaanbieders dat dit altijd door een ervaren professional wordt gedaan (=Specialisatie) (I12; I15). Over de inhoud van het gesprek zegt Anja Hommel van Cordaan: ‘Het is niet de bedeling dat klanthouders een vragenlijst afnemen, want ze moeten een gesprek voeren met de klant. Tijdens het gesprek moeten ze wel de checklist van de Zelfredzaamheid-Matrix (ZRM) afgaan, want de uitkomsten moeten ze na afloop verwerken in RIS-Wmo en de ZRM’ (I15). Samengevat kan gesteld worden dat de klanthouders discretionaire ruime hebben om vorm te geven aan het gesprek, maar dat ze zich wel moeten houden aan een protocol (=matige Formalisatie). In tegenstelling tot Amsterdam zet de gemeente Den Haag een digitaal instrument in voor de vraagverheldering. Namelijk het Advies op Maat (AoM) (=Formalisatie en ≠Specialisatie). Omdat dit programma is voorgeprogrammeerd, vind ik het geen voorbeeld van maatwerk en zeker niet van een keukentafelgesprek. Niettemin gaat het programma uit van een vraaggerichte werkwijze, aangezien per situatie gekeken moet worden of de burger in aanmerking komt voor voorzieningen. Net als in Amsterdam wordt hiervoor de ZRM ingezet. Zodoende vind ik het AoM enerzijds wel- en anderzijds niet een voorbeeld van Standaardisatie (-/+). Overigens het is het AoM niet het enige instrument van de gemeente Den Haag voor vraagverheldering. Burgers die zich melden bij een Servicepunt XL kunnen namelijk in gesprek met cliëntondersteuners voor advies over hun situatie. Dit gesprek kan daarom ervaren worden als een keukentafelgesprek. De formele route van vraagverheldering is echter het AoM. De kans is dus groot dat burgers na afloop van het gesprek met de cliëntondersteuners het advies krijgen om het AoM in te vullen.
Samengevat is er bij de vraagverheldering sprake van Standaardisatie en Formalisatie, omdat gemeenten een middel nodig hebben structuur aan te brengen aan de gesprekken. De vraagverheldering zelf vind ik echter niet bureaucratisch, omdat de uitkomst van de gesprekken altijd vrijblijvend is. Burgers mogen dus zelf bepalen wat ze doen met het advies dat hieruit voortvloeit.
T 6 Analyse van de vraagverheldering
Standaardisatie Formalisatie Hiërarchie Specialisatie Centralisatie
Vraagverheldering: Amsterdam Den Haag - -/+ + + + - - + + - -
-7.2 Overeenkomsten en verschillen AWBZ en Wmo 2015
In deze paragraaf worden de stappen van de toegang geanalyseerd die onder de Wmo 2015 vrijwel het zelfde zijn als onder de AWBZ. Dit zijn achtereenvolgens: de aanvraag, de indicatiestelling en de beschikking (zie: afbeelding 3).
Afbeelding 3 Weergave van de 'oude' toegang onder de AWBZ, de Wmo 2015 in Amsterdam en de Wmo 2015 in Den Haag
7.2.1 De aanvraag
Als eerste wordt gekeken naar wie de aanvraag doet. Onder de AWBZ kon iedereen een aanvraag doen, variërend van de cliënt zelf tot ouders, familieleden, buren en hulpverleners. Er werden dus geen eisen gesteld aan de aanvrager (I8; I14). Ook onder de Wmo 2015 kan de aanvraag zowel door de burger zelf als door een hulpverlener gedaan worden. Gemeenten mogen zelf de toegangseisen bepalen. In Amsterdam is wijkzorg verantwoordelijk voor de aanvraag. De gemeente stelt geen eisen gesteld aan de achtergrond van de hulpverleners van wijkzorg (I10; Amsterdam, 2015-f). In Den
