Opleiding Bestuurskunde
Faculteit der Managementwetenschappen
Radboud Universiteit Nijmegen
‘One out, all out’
De lobby van de waterschappen op het
monitoringsprogramma van de kaderrichtlijn water
A.L. Abegg
01.02.2016
Inhoud
H1 Inleiding...5
1.2 Onderzoeksvraag, deelvragen en doelstelling...7
1.3 Relevantie...7 1.3.1 Wetenschappelijke relevantie...7 1.3.2 Maatschappelijke relevantie...8 1.4 Vooruitblik theorie...8 1.5 Vooruitblik methode...9 1.6 Leeswijzer...9 H2 Beleidskader...11 2.1 Organisaties...11 2.1.1 De waterschappen...11
2.1.2 De Unie van Waterschappen...12
2.1.3 Bureau Brussel...13
2.1.4 EurEau...14
2.2 Totstandkoming Kaderrichtlijn water...14
2.2.1 Noodzaak...14 2.2.2 Ontwikkeling KRW...15 2.3 Inhoud KRW...15 2.3.1 Doelstellingen KRW...15 2.3.2 Implementatie...16 2.3.3 Monitoring van de KRW...17
2.4 De gevolgen van het ‘one out, all out’ principe voor de waterschappen...18
2.5 Samenvatting...19
H3 Theoretisch kader...21
3.2 Literatuuroverzicht...22 3.3 Contingentietheorieën...22 3.3.1 Sethi...22 3.3.2 Buchholz...23 3.3.3 Keim en anderen...24 3.4 Jaatinen...24 3.4.1 Externe variabelen...25 3.4.2 Beslisboom...30 3.4.3 Tactieken...31 3.4.4 Strategieën...34 3.4.5 Hypothesen...36 H4 Methoden...38 4.1 Onderzoeksstrategie...38
4.2 Methoden van dataverzameling...39
4.2.1 Bestuurskundige methoden...39
4.2.2 Toegepaste methoden en technieken...41
4.2.3 Selectie van respondenten en documenten...42
4.3 Operationalisatie...43 4.3.1 Lobbysucces...43 4.3.2 Externe variabelen...43 4.3.3 Interne variabelen...47 4.3.4 Lobbystrategieën...48 4.4 Data-analyse...50 4.5 Betrouwbaarheid en validiteit...52 4.5.1 Betrouwbaarheid...52 4.5.2 Validiteit...53 4.6 Samenvatting...55 H5 Analyse...56 5.1 Situatieschets...56
5.2 Externe variabelen...58
5.2.1 Standpunt van de beleidsmaker...59
5.2.2 Competitie...60
5.2.3 Steun media en publieke opinie...61
5.3 Lobbystrategie...63
5.3.1 Bepaling van de juiste lobbystrategie...64
5.3.2 Gevolgde lobbystrategie van de waterschappen...65
5.3.3 Jaatinen versus de waterschappen...67
5.4 Interne variabelen...69 5.4.1 Uniforme steun...69 5.4.2 Hulpbronnen...70 5.5 Samenvatting...72 H6 Conclusie...75 6.1 Beantwoording hoofdvraag...75
6.2 Reflectie op het onderzoek...76
6.3 Bijdragen van het onderzoek...77
6.3.1 Wetenschappelijke bijdrage...77
6.3.2 Praktische bijdrage...78
6.4 Blik naar de toekomst...78
Literatuurlijst...79
Bijlagen...86
1. Lijst respondenten...86
H1 Inleiding
De Europese Unie (EU) is een hot issue in het hedendaagse nieuws. Voor verschillende problemen wordt naar de EU gekeken voor een oplossing, of dat gaat om de opvang van de vele vluchtelingen of de financiële problemen van een lidstaat. Dit illustreert het grote belang en de macht van de EU. Veel grote problemen zijn grensoverschrijdend en kunnen alleen met behulp van een grensoverschrijdende organisatie opgelost worden. Een van de onderwerpen waarbij de EU een belangrijke rol speelt is milieuproblematiek. Uit onderzoek blijkt dat 66% van de Nederlandse milieuwetgeving is beïnvloed door Europees regelgeving [ CITATION Doe \t \l 1043 ]. Milieu is bij uitstek een grensoverschrijdend issue, aangezien de natuur zich niet aan nationale grenzen houdt. Een goede samenwerking tussen lidstaten is dan ook van essentieel belang om het milieu gezond te houden. Dit is zeker van toepassing op Nederland. Nederland heeft in vergelijking met andere lidstaten een klein oppervlakte. Wil Nederland de kwaliteit van het milieu in eigen land behouden en verbeteren, dan zullen ook de omringende landen hiervoor maatregelen moeten doorvoeren. Uniforme regelgeving vanuit de EU is voor de waterkwaliteit in Nederland van groot belang.
De EU kan haar belangrijke rol op het vlak van milieubeleid alleen waarmaken als zij de macht heeft om beleid voor haar lidstaten op te stellen en naleving af te dwingen. Europese wetgeving staat juridisch boven de nationale wetgeving van de lidstaten. Wanneer Europese en nationale wetgeving met elkaar in strijd zijn, moet de nationale wetgeving aangepast worden. Wanneer een lidstaat Europese regelgeving niet naleeft kan de Europese Commissie de lidstaat aanklagen bij het Europees hof.
De lagere overheden in Nederland krijgen steeds meer te maken met Europese wetgeving. Met de trend van decentralisatie die in Nederland gaande is, krijgen lagere overheden steeds meer verantwoordelijkheden die eerst bij het Rijk lagen. Zo vallen sinds kort WMO, jeugdhulp, jeugdbescherming, de uitvoering van de participatiewet en passend onderwijs onder de verantwoordelijkheid van de gemeenten [ CITATION VNG15 \l 1043 ]. Ook de provincies en de waterschappen krijgen steeds meer uitvoeringstaken. Beleid over deze uitvoeringstaken wordt ook vaker op Europees niveau bepaald, waarmee Europa voor lagere overheden steeds belangrijker wordt. Dit is ook voor de waterschappen het geval.
Het waterschap is een overheidslaag waar de burger weinig aandacht aan schenkt. Desondanks vervullen de waterschappen belangrijke taken, die de burger vaak rechtstreeks raken. Zo zijn de waterschappen traditioneel verantwoordelijk voor het zuiveren van afvalwater, het onderhouden van de dijken en het watersysteembeheer. Hoofdlijn bij het uitvoeren van de taken is het beheren en controleren van de kwaliteit van de waterlichamen [CITATION Rij15 \l 1043 ]. Daarnaast beheren sommige waterschappen vaar- en landwegen. Het werkterrein van de waterschappen is zich intussen door de decentralisatie aan het verbreden. Meestal draagt een waterschap ook verantwoordelijkheid voor ‘waterstaatsaangelegenheden’ zoals milieubeheerzaken (Overheid.nl, 2015). Daarnaast is in het coalitieakkoord 2011-2015 vastgelegd dat de waterschappen deels de aanleg en verbetering van
primaire waterkeringen en de bestrijding van de muskusrat op zich neemt [ CITATION Rij11 \p 47 \t \l 1043 ].
Een Europese richtlijn waar waterschappen mee te maken hebben is de Kaderrichtlijn Water (KRW). Het doel van de KRW is het waarborgen van de kwaliteit van oppervlakte- en grondwater in Europa [ CITATION RIV15 \l 1043 ]. In de KRW staat aan welke kwaliteitseisen waterlichamen binnen de EU moeten voldoen en hoe dit gecontroleerd moet worden. Binnen de KRW bestaan verschillende manieren van monitoring. Een van deze monitoringssystemen is bedoeld om de aanwezigheid van chemische stoffen in het water te controleren. Binnen dit monitoringssysteem gelden voor elke chemische stof streefwaarden. Worden deze waarden gehaald, dan krijgt de stof een groen label in het monitoringssysteem. Voor de uiteindelijke evaluatie van de waterkwaliteit worden deze labels verzameld en het ‘one out, all out’ principe toegepast. Scoort het waterlichaam op een van de chemische stoffen rood, oftewel een chemische stof zit niet binnen de streefwaarden, dan wordt het waterlichaam als geheel als negatief beoordeeld. De hoeveelheid rode labels is niet van invloed op het eindoordeel. Zo lijkt de kwaliteit van een waterlichaam waarbij één chemische stof niet binnen de streefwaarden valt van dezelfde kwaliteit als een waterlichaam dat op alle chemische stoffen niet binnen de streefwaarden zit. De monitoring met het ‘one out, all out’ principe wordt door de waterschappen als onwenselijk ervaren omdat het geen goede afspiegeling geeft van de daadwerkelijke kwaliteit van het water. Hier staat tegenover dat de waterschappen meer vrijheid hebben omdat ze niet precies gecontroleerd worden.
Al gedurende de totstandkoming van de KRW was duidelijk dat deze vorm van monitoring niet wenselijk is voor de waterschappen. Toch is deze monitoring door de Europese Unie doorgevoerd. Dit laat zien dat Europees beleid grote gevolgen heeft voor lagere overheden zoals de waterschappen, zeker in kader van de decentralisaties. Hoewel de lagere overheden meer wetten moeten uitvoeren, krijgen ze officieel niet direct meer te zeggen over de inhoud van door het Rijk of door Europa vastgestelde wetten. Een manier waarop lagere overheden op Europees niveau steeds meer invloed proberen uit te oefenen is door middel van lobbyen. Van Dale definieert lobbyen als ‘door gesprekken proberen belangrijke beslissingen te beïnvloeden’. Dit is een dunne definitie. Andere definities stellen dat lobbyen niet alleen gebeurt door middel van gesprekken. Wel blijft constant dat het doel van lobbyen is om belangrijke beslissingen (van beleidsmakers) te beïnvloeden.
Deze thesis onderzoekt de manier waarop de waterschappen vorm hebben gegeven aan een lobbyproces om de KRW te beïnvloeden. Empirie zal naast de literatuur over lobbyen worden gelegd. Zo zal er uiteindelijk een advies komen voor de waterschappen op welke manieren zij hun lobby op Europees niveau kunnen verbeteren.
1.2 Onderzoeksvraag, deelvragen en doelstelling
Onderzoeksvraag: Hoe kan worden verklaard dat de lobby van de waterschappen tegen het ‘one out, all out’ principe binnen de Europese Kaderrichtlijn Water niet succesvol is geweest?
Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag is deze opgedeeld in de volgende deelvragen: 1. Hoe behartigen de waterschappen hun belangen op Europees niveau?
2. Hoe is de KRW tot stand gekomen?
3. Wat houden de KRW en het ‘one out, all out’ principe in?
4. Wat zijn de praktische gevolgen van de Kaderrichtlijn Water voor de waterschappen? 5. Welke theoretische voorwaarden voor lobbysucces zijn er te vinden in de literatuur? 6. Hoe kunnen deze voorwaarden onderzocht worden in de praktijk?
7. Hoe verhoudt de lobby van de waterschappen en de organisaties die de waterschappen vertegenwoordigen zich tot de voorwaarden voor een succesvolle lobby?
Doelstelling: Inzicht bieden in het lobbygedrag van de waterschappen rondom de KRW om punten te kunnen aandragen waarin de waterschappen en de organisaties die de waterschappen vertegenwoordigen het lobbygedrag kan verbeteren.
1.3 Relevantie
Het belang van dit onderzoek komt voort uit zowel wetenschappelijke als maatschappelijke overwegingen. Literatuur over het onderwerp bestaat, maar kent lacunes. Tegelijkertijd is er maatschappelijke behoefte aan kennis over de Europese lobby van waterschappen.
1.3.1 Wetenschappelijke relevantie
Er bestaat veel literatuur over belangengroepen die proberen beleid op verschillende overheidsniveaus te beïnvloeden. Aandacht voor het lobbygedrag van lagere overheden [CITATION Bom98 \m Bor10 \m Joh98 \m Mar02 \l 1043 ] en de ‘europeanisering’ van lagere overheden [CITATION Bul07 \m Fle06 \m Mar05 \l 1043 ] groeit. Zoals in het theoretisch hoofdstuk wordt uitgewerkt, gebruikt dit onderzoek de theorie van Jaatinen (1999). Er is voor deze theorie gekozen omdat het een normatieve theorie is: de theorie schrijft voor hoe het beste gelobbyd kan worden. De theorie heeft verschillende variabelen die van invloed zijn op een succesvolle lobby. Deze variabelen zijn in verschillende mate theoretisch onderbouwd door Jaatinen. Dit onderzoek werkt de theorie van Jaatinen verder uit op basis van aanvullende literatuur over lobbygedrag (onder andere Beyers & Kerremans, 2007; Binderkrantz & Rasmussen, 2015; Dür & Mateo, 2014).
Uit een zoektocht binnen de literatuur over lobbygedrag van lagere overheden blijkt dat er weinig te vinden is over het lobbygedrag van waterschappen. In dit onderzoek staan de waterschappen wel centraal. Dit gat in de wetenschappelijke literatuur vult dit onderzoek op.
De theorie van Jaatinen gaat niet specifiek over waterschappen of decentrale overheden. In de literatuur zijn geen voorbeelden bekend van toepassing van de theorie van Jaatinen op de lobby door waterschappen. Deze scriptie onderzoekt zo ook de wetenschappelijke waarde van de theorie voor de case van de waterschappen.
In het methodehoofdstuk wordt uitgewerkt dat er ruimte gelaten wordt voor andere factoren die niet in de theorie uitgewerkt zijn. Mogelijk komen tijdens dit casestudie onderzoek meer variabelen naar boven die van invloed zijn op het lobbygedrag. Deze benadering maakt het mogelijk om de theorie van Jaatinen aan te vullen en zo te verbeteren.
1.3.2 Maatschappelijke relevantie
Met de huidige decentralisaties krijgen de lagere overheden in Nederland steeds meer beleid om uit te voeren[CITATION Rij11 \t \l 1043 ]. Zo ook de waterschappen. Een deel van het beleid en wetgeving over deze uitvoeringstaken wordt opgesteld op Europees niveau. Voor waterschappen wordt het belang steeds groter om dit beleid te beïnvloeden. Dit onderzoek speelt zich dan ook af in de huidige ‘Better Regulation’ discussie [CITATION deL15 \l 1043 ]. De Europese Commissie heeft met ‘Better Regulation’ als doel alle Europese regelgeving die onnodig belastend is of niet voldoet aan de kwaliteitseisen, aan te passen of af te schaffen. Europese regelgeving moet zo efficiënt mogelijk zijn [CITATION deL15 \p 5 \t \l 1043 ]. Wanneer regelgeving onnodig belastend is, wordt dit overregulering genoemd. Ook waterschappen kunnen ‘last’ hebben van overregulering. Om invloed te hebben op veranderingen in de eigen uitvoeringstaken is het voor de waterschappen dan ook van belang om op Europees niveau invloed uit te oefenen. Dit onderzoek draagt bij aan inzicht in hoe de waterschappen lobby gebruiken om Europese regelgeving te beïnvloeden.
Daarnaast kan een analyse van het lobbygedrag van de waterschappen ook de waterschappen zelf meer inzicht bieden in het eigen lobbygedrag. Dit onderzoek brengt in kaart waar de waterschappen goed in zijn bij het lobbyen, maar ook welke verbeteringen kunnen plaatsvinden. Dit extra inzicht in het eigen lobbygedrag kunnen de waterschappen gebruiken om verbeteringen aan te brengen.
1.4 Vooruitblik theorie
Het theoretisch kader richt zich op de variabelen die van invloed zijn op het slagen van een lobbypoging. Het onderzoek maakt gebruik van de theorie van Jaatinen (1999). Dit is een contingentietheorie die voorschrijft onder welke omstandigheden welke lobbystrategie moet worden toegepast. Jaatinen analyseert hiervoor drie externe variabelen. De eerste variabele is het standpunt van de beleidsmaker, die bij verschillende beleidsmakers toegepast kan worden. Het standpunt van de beleidsmaker kan positief, neutraal of negatief zijn tegenover het standpunt van de lobbyist. Deze variabele kan per beleidsmaker dus drie waarden aannemen. De tweede variabele is de competitie, waarbij strategische coalitievorming tussen lobbyisten wordt geanalyseerd. De kracht van de competitie kan in het voordeel of in het nadeel van de lobbyist uitvallen. Daarnaast kan het zo zijn dat
er vrijwel geen andere lobbyisten actief zijn bij het issue of dat de verdeling van lobbyisten op het issue gelijk verdeeld is. Als dit het geval is, is de competitie neutraal. Deze variabele kan dus drie waarden aannemen. De derde variabele is de steun van media en publieke opinie. De steun van de media en de publieke opinie kan positief of negatief zijn voor het standpunt van de lobbyist. Het kan ook zijn dat het issue niet bij de media en burgers speelt. Zodoende kan ook deze variabele drie waarden aannemen. De combinatie van deze verschillende waarden van de drie variabelen resulteren in twaalf verschillende situaties. Al deze verschillende situaties vragen elk om een andere strategie. Het gebrek aan lobbysucces is misschien te verklaren aan dat de waterschappen hun lobbygedrag niet op deze variabelen aan passen. De juiste keuze voor de lobbystrategie is visueel terug te vinden in het hoofdstuk theorie. De twaalf lobbystrategieën bestaan uit verschillende lobbytactieken. Jaatinen legt zelf deze tactieken summier uit. Daarom zijn deze tactieken uitgewerkt aan de hand van andere literatuur en eigen inzicht.
Naast deze zogenaamde externe variabelen kijkt Jaatinen (1999) naar de interne variabelen van de lobbygroep. Deze interne variabelen bepalen hoe goed de organisatie in staat is lobbystrategieën uit te voeren. De drie interne variabelen die Jaatinen noemt zijn uniforme steun, efficiëntie van de lobbyplanning en hulpbronnen. Wanneer met hulp van de externe variabelen de juiste lobbystrategie is gekozen en de interne variabelen voldoende zijn om de lobbystrategie uit te voeren, zal de lobby succesvol zijn.
1.5 Vooruitblik methode
Bij de methode wordt besproken hoe de analyse wordt uitgevoerd. Eerst zal door middel van het model van Jaatinen [ CITATION Jaa99 \n \t \l 1043 ] beoordeeld worden welke van de 12 situaties op de KRW van toepassing is geweest, welke strategie hierbij het effectiefst is en welke tactieken hierbij horen. Dit zal vergeleken worden met de uitgevoerde analyse van de waterschappen. Daarna wordt gekeken in welke mate de waterschappen in staat waren de lobbystrategie uit te voeren. De analyse van dit onderzoek gebeurt aan de hand van semigestructureerde interviews, een analyse van beleidsdocumenten rondom de KRW en een discoursanalyse van krantenartikelen. Betrokken lobbyisten van de waterschappen zullen geïnterviewd worden over hun pogingen om het Europees beleid te beïnvloeden. De interviews worden afgenomen aan de hand van een interviewguide welke vooraf is opgesteld. De inhoud van de interviewguide wordt vormgegeven uit variabelen die uit de theorie naar voren komen als variabelen van belang bij een succesvolle lobby.
1.6 Leeswijzer
De indeling van dit onderzoek verloopt als volgt. Eerst komt in het beleidskader van de KRW aan bod, hierin wordt ook de belangenbehartiging van de waterschappen en de achtergrond van de KRW beschreven. Hoofdstuk drie bevat het theoretisch kader. Zoals al eerder in de vooruitblik van de theorie genoemd, wordt de theorie van Jaatinen (1999) gebruikt. Deze theorie wordt volledig uitgelegd, de lobbytactieken worden door Jaatinen echter summier beschreven en worden aangevuld
met andere literatuur. In het volgende hoofdstuk, de methode, is de theorie toepasbaar gemaakt voor onderzoek. Alle voor het onderzoek relevante aspecten, worden hier besproken. Na de methode volgt de analyse, waarin alle verzamelde data worden weergegeven zoals door de theorie voorgeschreven. In het laatste hoofdstuk is een conclusie getrokken uit de verzamelde gegevens. Dit hoofdstuk geeft antwoord op de hoofdvraag. Daarnaast komen hier de beperkingen van het onderzoek aan bod en worden aanbevelingen voor verder onderzoek gegeven. Het einde van het onderzoek bevat een literatuurlijst met alle bronnen die gebruikt zijn. Daarachter volgen de bijlagen waarbij de interviewguide en lijst met respondenten.
H2 Beleidskader
Dit hoofdstuk bespreekt welke organisaties actief bezig zijn met de KRW. Eerst worden de waterschappen besproken. Daarna komen de organisaties aan bod die de belangen van de waterschappen op Europees niveau behartigen. Hierna staat de KRW centraal. Dit stuk begint met een uitleg van de noodzaak voor een duidelijk, gezamenlijk Europees waterbeleid. Dan bespreekt het hoofdstuk de inhoud, doelstellingen en het monitoringsprogramma van de KRW. Als laatst beoordeelt het hoofdstuk de praktische gevolgen die de invoering van de KRW en het monitoringsprogramma met het ‘one out, all out’ principe hebben voor de waterschappen.
2.1 Organisaties
In Nederland houden verschillende organisaties zich met waterbeleid bezig. Het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) is verantwoordelijk voor het Nederlandse waterbeleid. Binnen IenM wordt dit uitgevoerd door het Directoraat-generaal Water (DG Water). De waterschappen voeren het waterbeleid in de praktijk uit. Naast de waterschappen is ook Rijkswaterstaat beheerder van enkele waterlichamen. De waterschappen zijn verenigd in de Unie van Waterschappen (UvW) die de belangen van de waterschappen behartigt op verschillende niveaus. Op Europees niveau wordt de UvW ondersteund door het lobbybureau Bureau Brussel. De UvW is lid van EurEau, een organisatie die belangen van waterorganisaties op Europees niveau behartigt. Hieronder zullen de waterschappen, de UvW, Bureau Brussel, EurEau en de manieren waarop deze organisaties verbonden zijn met het Nederlandse waterbeleid, besproken worden.
2.1.1 De waterschappen
Watermanagement bestaat al heel lang in Nederland. Eerst werkten kleine gemeenschappen samen om met watermanagement de grond vruchtbaar, bewerkbaar en bewoonbaar te maken. Deze gemeenschappen werden steeds groter totdat speciaal voor het management van het water de waterschappen werden opgericht. In 1950 bestonden er rond de 2.600 waterschappen in Nederland [ CITATION Hav08 \p 15 \l 1043 ]. De grootte van de waterschappen fluctueerde, waarbij een waterschap in sommige gevallen maar voor één dijk of enkele kilometers rivier verantwoordelijk was. Het grote aantal waterschappen zorgde voor onduidelijkheid over wie waar verantwoordelijk voor was. Daarbij kwam het voor dat in één gebied verschillende waterschappen actief waren. De watersnoodramp van 1953 was de eerste aanleiding voor het terugbrengen van het aantal waterschappen [ CITATION Hol11 \l 1043 ]. In 1968 werd een staatscommissie opgericht om schaalvergroting en een beter financieel draagvlak te realiseren. De schaalvergroting van de waterschappen is ingezet met de gedachte dat een waterschapsgebied één of meer waterstaatkundige eenheden of deelstroomgebieden dient te omvatten en dat waterkwaliteits- en waterkwantiteitsbeheer in beginsel door hetzelfde waterschap dienen te worden uitgeoefend [ CITATION Hav08 \p 19 \t \l 1043 ]. Op dit moment zijn er in Nederland 24 waterschappen [CITATION Uni15 \p 15 \t \l 1043 ].
De algemene taak van een waterschap is het waterbeheer binnen het eigen gebied [ CITATION Rij151 \t \l 1043 ]. Waterbeheer is grofweg op te splitsen in het watersysteembeheer en zuiveringsbeheer. Het watersysteembeheer omvat de kwantiteit, kering en kwaliteit van het water. Het zuiveringsbeheer betreft de zuivering van afvalwater. Sommige waterschappen hebben daarnaast vaarwegen en landwegen in beheer.
Het bestuur van een waterschap bestaat uit een dijkgraaf, een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur [ CITATION Rij151 \t \l 1043 ]. De functie van dijkgraaf is te vergelijken met die van een burgemeester. Hij of zij is de voorzitter van het waterschap, maar heeft geen stemrecht bij beslissingen. De kroon benoemt een dijkgraaf voor zes jaar. Wanneer in een waterschap geen dijken aanwezig zijn, wordt deze positie watergraaf genoemd. Het algemeen bestuur van een waterschap is te vergelijken met de gemeenteraad van een gemeente. De leden van het algemeen bestuur worden hoofdingelanden genoemd [ CITATION Ove15a \t \l 1043 ]. De grootte van het algemeen bestuur wordt bepaald door de provincie en varieert van 18 tot 30 leden. Het algemeen bestuur stelt het beleid op en controleert de uitvoering van dit beleid [ CITATION Kie15 \l 1043 ]. Het algemene bestuur vertegenwoordigt belanghebbenden; de burgers binnen het waterschap, maar ook agrariërs, eigenaren van natuurterrein en bedrijven. Deze groepen hebben dan ook allemaal vertegenwoordigers in het algemeen bestuur. De vertegenwoordigers van de burgers worden via waterschapsverkiezingen gekozen voor vier jaar door de burger. Het aantal zetels dat door organisaties benoemd wordt varieert tussen waterschappen. Het algemeen bestuur komt maandelijks samen in een vergadering die publiekelijk toegankelijk is. Het dagelijks bestuur kan vergeleken worden met het gemeentelijk college. Leden van het dagelijks bestuur worden (hoog)heemraden genoemd. Het dagelijks bestuur bestaan uit de dijkgraaf en meestal vijf leden van het algemeen bestuur. Deze worden gekozen uit en door het algemeen bestuur. De dijkgraaf heeft hier wel stemrecht.
De rol van de provincie ten opzichte van de waterschappen is speciaal. De provincie bepaalt het aantal leden van het algemeen bestuur van een waterschap. In principe is het waterschap geen rechtstreekse verantwoording schuldig aan de provincie [ CITATION Bur06 \l 1043 ]. De provincie heeft tegelijkertijd wel de mogelijkheid tot instelling, opheffing en reglementering van de waterschappen. De waterschappen werken dan ook intensief samen met gemeenten. Dit gaat voornamelijk om het beheer van inname, inzameling en zuivering van afvalwater [ CITATION Rijksw15 \l 1043 ].
2.1.2 De Unie van Waterschappen
In de jaren twintig verenigden de waterschappen zich per provincie in provinciale waterschapsbonden [ CITATION Hav08 \p 139 \t \l 1043 ]. De provinciale waterschapsbonden waren een manier om effectief met het provinciebestuur in gesprek te gaan over waterbeleid. Secretariële functies werden door de leden zelf uitgevoerd. Na verloop van tijd nam de bemoeienis van de Rijksoverheid met het waterbeleid toe. Het werd voor de waterschappen belangrijker om ook op nationaal niveau een
gezamenlijke vertegenwoordiging te hebben. Met dit doel werd in 1927 de Unie van Waterschapsbonden opgericht[CITATION Pol15 \l 1043 ]. Alle waterschapsbonden, niet de individuele waterschappen, waren lid van deze unie. In 1968 vond er een reorganisatie plaats en werd de Unie van Waterschapsbonden omgevormd tot de Unie van Waterschappen (UvW) waar de waterschappen wel individueel lid van zijn. De huidige UvW vertegenwoordigt 23 van de 24 waterschapen in Nederland[CITATION Uni15 \l 1043 ]. Het waterschap Blija Buitendijks is geen lid van de UvW. Dit is geen verrassing aangezien dit een buitengebied aan de Friese waddenkust is zonder inwoners [CITATION Uni15 \l 1043 ].
De UvW heeft als taak ‘kennisuitwisseling en samenwerking tussen de waterschappen te organiseren’ [CITATION Uni15 \l 1043 ]. Daarnaast behartigt de UvW de belangen van de waterschappen op nationaal en internationaal niveau. De UvW vertegenwoordigt de waterschappen nationaal tegenover het Parlement, het Rijk en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten[ CITATION Eur5a \l 1043 ]. In de praktijk betekent dit dat de UvW de belangen van de waterschappen bepleit bij de ministeries, het parlement en de Europese Unie.
Het hoogste orgaan van het bestuur van de UvW is de ledenvergadering [CITATION Uni15B \l 1043 ]. De ledenvergadering bestaat uit alle voorzitters van de waterschappen. De ledenvergadering vergadert vier keer per jaar. Onder de ledenvergadering staat het dagelijks bestuur van de UvW. Deze bestaat uit zes leden die acht keer per jaar vergaderen. De directeur van de UvW is tevens de secretaris. De zes leden worden gekozen uit en door de ledenvergadering en worden benoemd voor een periode van drie jaar[ CITATION Eur5a \l 1043 ]. Daarna kunnen ze één keer herkozen worden. Elk bestuurslid heeft een eigen portefeuille en is voorzitter van één of meerdere commissies. De UvW kent negen verschillende commissies. Deze commissies zijn; de commissie bestuurszaken, communicatie en financiën, de commissie internationale zaken, de commissie waterkeringen, de commissie waterketens en emissies, de commissie watersystemen, de commissie wegenbeheer, de commissie werkgeversberaad, de commissie bestuurlijk kernteam deltaprogramma en de commissie muskus- en beverratten[CITATION Uni15 \l 1043 ]. Onder de commissies zijn werkgroepen te vinden. Deze werkgroepen worden gevormd door waterschapsmedewerkers en adviseren de commissies [ CITATION Hoo10 \l 1043 ]. Formele besluitvorming vindt plaats in het bestuur, de commissies en in de ledenvergadering.
2.1.3 Bureau Brussel
Op Europees niveau wordt de belangenbehartiging voor de UvW uitbesteed aan ‘Bureau Brussel’. Bureau Brussel is een consultancy bedrijf dat zich bezig houdt met public affairs in de Europese Unie. De service die bureau Brussel biedt is in zes onderdelen uiteen te zetten. Ten eerste biedt Bureau Brussel een introductie aan in het Europese wetgevings- en beslissingsproces. Daarnaast kan Bureau Brussel een scan uitvoeren waarin wordt geanalyseerd waar de bedreigingen en mogelijkheden zitten voor de organisatie en het lobby-issue van de organisatie. Vervolgens scant Bureau Brussel de ‘arena’
waarbij alle posities op het issue van de relevante belangenhouders in kaart worden gebracht. Dit overzicht laat de verschillende standpunten tegenover het eigen issue van alle betrokken actoren zien. Daaropvolgend assisteert Bureau Brussel in het ontwikkelen van een lobbystrategie. Als laatste helpt het bureau zelfs met het uitvoeren van de gekozen strategie. [ CITATION Bur15 \l 1043 ]. Omdat Bureau Brussel een consultancy bedrijf is, vertegenwoordigd het bureau niet alleen de UvW. Op het gebied van water werkt het bureau ook voor Vewin, de Vereniging van drinkwaterbedrijven in Nederland [CITATION boe16 \l 1043 ].
2.1.4 EurEau
EurEau vertegenwoordigt bij Europese instituties de organisaties die zich bezig houden met drinkwater en/of afvalwater. De leden van EurEau komen uit 25 van de 28 lidstaten, Noorwegen, Zwitserland en Servië. In Nederland is naast de UvW ook Vewin lid van EurEau. De praktische functie van EurEau is het behartigen van de belangen van de leden bij EU instituties en belanghebbenden. Ook ondersteunt EurEau haar leden in het omgaan met mogelijkheden en bedreigingen in Europees beleid en de nationale implementatie. Als laatst helpt EurEau haar leden een actief netwerk te onderhouden. Elk lidstaat heeft een zetel in de algemene vergadering. Beslissingen worden voorgesteld en uitgevoerd door het dagelijks bestuur. Het voorzitterschap is voor twee jaar en kan voor twee jaar verlengd worden. Onder deze organisaties zitten drie commissies; drinkwater, afvalwater en economische en juridische zaken. Deze commissies ontwikkelen beleidsvoorstellen en rapporteren aan het dagelijks bestuur. EurEau stuurt adviesdocumenten naar de Europese instituties, lidstaten en beleidsmakers. [CITATION EurEau15 \l 1043 ]
2.2 Totstandkoming Kaderrichtlijn water
2.2.1 Noodzaak
In Europa is 75% van het drinkwater afkomstig van grondwater. Vervuiling van dit grondwater door industrie, stortplaatsen en landbouw is dan ook een bedreiging voor de gezondheid van de Europese burger [ CITATION Eur15 \l 1043 ]. De Europese bevolking groeit en daarmee neemt ook het gebruik van waterbronnen toe. Het toenemende gebruik van waterbronnen zorgt er voor dat er effectiever en voorzichtiger met deze bronnen om moet worden gegaan.
Verontreiniging van het water heeft niet alleen gevolgen voor het Europese drinkwater. In 1986 ontstond er in Basel, Zwitserland brand in de Sandoz-fabriek [CITATION Gro15 \l 1043 ]. Het water dat de brandweer gebruikte om de brand te blussen was echter zeer verontreinigd. Het bevatte onder andere kwik, organofosfor en bestrijdingsmiddelen. Het bluswater stroomde via de fabriek de Rijn in. Door deze verontreiniging stierven een half miljoen vissen en moest het gebruik van drinkwater via de Rijn voor negen miljoen mensen noodgedwongen tijdelijk stopgezet worden. De watervervuiling was niet alleen in Zwitserland, maar ook in Duitsland en Nederland meetbaar. Dit voorbeeld illustreert dat waterverontreiniging een grensoverschrijdend probleem is. Afstemming in de
waterregelgeving tussen landen is daarom noodzakelijk om verontreiniging effectief tegen te gaan. Naast afstemming tussen de verschillende landen was er ook strenger beleid nodig om de waterkwaliteit te kunnen verbeteren. Dit is het doel van de KRW.
Naast de noodzaak tot inhoudelijke verbetering van het Europese waterbeleid, was het bestaande waterbeleid verspreid over verschillende richtlijnen en wetten. Er was een bundeling nodig van het bestaande waterbeleid in één overzichtelijke richtlijn. De KRW vervangt zes waterrichtlijnen en één waterwet[CITATION Lan01 \l 1043 ].
2.2.2 Ontwikkeling KRW
De eerste beweging naar gezamenlijk beleid in het tegengaan van verontreiniging van grondwater begint in 1975. Toen is door de Europese Commissie een richtlijn (75/440/EEC) ingevoerd om het Europese drinkwater te beschermen tegen vervuiling [ CITATION Inf15 \l 1043 ]. In 1979 werd de richtlijn aangepast op de meetmethoden en frequentie van meetmomenten [ CITATION Eur13 \l 1043 ]. In 1991 is de richtlijn aangepast zodat de rapporten over waterkwaliteit van de lidstaten zijn gestandaardiseerd. Echter groeide de vraag naar een duidelijk en overzichtelijk waterbeleid op Europees niveau.
In 1995 ontstond het waterdirecteurenoverleg. Dit is het informele overlegorgaan voor waterbeheer in Europa. Om steun voor de uniformering te generen werd het waterdirecteurenoverleg in 1996 bijeengeroepen. In hetzelfde jaar ontstond de ‘bende van vijf’[ CITATION Inf15 \l 1043 ]. Nederland, Duitsland, Frankrijk, Verenigd Koningrijk en Spanje voerden op informele basis overleg over hoe de lappendeken van waterregelgeving te versimpelen, en vooral te verbeteren. Dit voornemen werd ondersteund door het Europese parlement en door de Raad van ministers [ CITATION Ten10 \l 1043 ]. De Europese Commissie was echter van mening dat voordat nieuw waterregelgeving kan worden doorgevoerd, eerst oude richtlijnen doorgevoerd moesten worden[CITATION Dek16 \l 1043 ]. Het Comité van de Regio’s, het Economisch en Sociaal Comité en het Europees Parlement verzochten eind 1996 de Europese Commissie een voorstel in te dienen voor een raamwerk voor Europees waterbeleid[CITATION Pub97 \l 1043 ]. De Europese Commissie kwam vervolgens met een voorstel voor een richtlijn “tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid”[CITATION Eur97 \l 1043 ]. In reactie op dit voorstel publiceerde het Economisch en Sociaal comité een advies aan de Europese Commissie.
2.3 Inhoud KRW
2.3.1 Doelstellingen KRW
De invoering van de KRW heeft als doel de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater in Europa in 2015 op orde te stellen. Om dit te realiseren is in de KRW onder andere vastgelegd aan welke normen water moet voldoen. Zo is voorgeschreven hoeveel zware metalen er in een waterlichaam mogen voorkomen. De bescherming van wateren door de KRW gebeurt op verschillende manieren. Zo zorgt
de KRW ervoor dat belanghebbenden, zoals maatschappelijke organisaties en lokale gemeenschappen, actief deelnemen aan waterbeheer [CITATION Gro15 \l 1043 ]. Daarnaast zorgt het voor vermindering van verontreiniging (onder andere doordat de vervuiler betaalt), eist grensoverschrijdende samenwerking en bedingt de aanwezigheid van een waterprijsbeleid van lidstaten.
Wanneer lidstaten deze normen niet zouden halen, is er een mogelijkheid om tot twee keer uitstel aan te vragen, elk voor een periode van zes jaar [CITATION Com15 \l 1043 ]. De doelstellingen moeten dan uiterlijk in 2027 behaald worden. Nederland is een van de lidstaten die dit uitstel aangevraagd heeft toen duidelijk werd dat het de doelstellingen niet op tijd ging halen.
Om aan de KRW te voldoen heeft Nederland in 2009 de Waterwet ingevoerd[ CITATION Rij15a \t \l 1043 ]. Deze wet is een samenvoeging van acht verschillende waterwetten. De Waterwet organiseert het beheer van oppervlaktewater en grondwater, en verbetert de samenhang tussen waterbeleid en ruimtelijke ordening. Naast de Waterwet zijn er nog andere wetten die onderdeel zijn van het Nederlandse waterbeleid. Eén daarvan is de Wet Milieubeheer. Deze reguleert lozingen van bedrijven op het riool. Het Besluit Bodemkwaliteit regelt het bestemmen van baggerspecie. De Wet gemeentelijke watertaken geeft gemeenten regie over stedelijke grondwaterproblemen.
2.3.2 Implementatie
In 2000 heeft de Europese Commissie de KRW (2000/60/EG) ingevoerd. De KRW biedt een kader voor “de bescherming van oppervlaktewateren in binnenland, overgangswateren, kustwater en grondwater, teneinde vervuiling te voorkomen en beperken’ [ CITATION Eur15 \l 1043 ]. Daarnaast bevordert de KRW duurzaam gebruik van water, verbetering van de toestand van aquatische ecosystemen en inperking van de effecten van overstromingen en droogtes. Het doel van de KRW was een goede ecologische en chemische toestand van het water in de EU in 2015. De uitvoering van de KRW gebeurt aan de hand van stroomgebiedbeheersplannen, die als doel hebben om een goede milieutoestand te realiseren in watergebieden. In Nederland zijn er vier deelstroomgebieden; de Maas, de Schelde, de Rijn en de Eems [ CITATION Hel15 \l 1043 ].
Een stroomgebiedbeheersplan moet bij voorkeur op internationaal niveau worden vastgesteld. Mocht dit niet mogelijk zijn, dan moet het nationale plan aansluiten op de plannen van de andere lidstaten. Overleg hierover vindt plaats in de Internationale Maascommissie (IMS), de Internationale Scheldecommissie (ISC) en de Internationale Stuurgroep Eems. Voor het beheer van de Rijn zijn Rijnwaterdirecteuren ingesteld. De staatssecretaris Infrastructuur en Milieu is eindverantwoordelijk voor de invoering van de KRW.
Europese Waterdirecteuren in de verschillende lidstaten bepalen hoe de KRW wordt uitgewerkt. Onder leiding van deze Waterdirecteuren gaan Europese werkgroepen met de verschillende thema’s uit de KRW aan de slag. Er zijn meerdere waterconferenties georganiseerd waarbij de waterbeheerders ervaring uitwisselen en hun werkwijze en met andere lidstaten vergelijken
[ CITATION Hel15 \l 1043 ]. De KRW draagt bij aan de bescherming van het drinkwater tegen vervuiling en heeft gezorgd voor de oprichting van grondwatermeetnetten, systemen die de waterkwaliteit van het grondwater meten.
2.3.3 Monitoring van de KRW
Het behalen van de doelen in de Kaderrichtlijn Water wordt gecontroleerd middels een monitoringsprogramma. Dit zorgt voor een juiste implementatie en een duidelijk totaalbeeld van de watertoestand. Dit monitoringsprogramma wordt per stroomgebied opgesteld en vastgesteld per ministerieel besluit [ CITATION Hel15 \l 1043 ]. De monitoring kent een zestal stappen:
- Keuze van de representatieve locatie
- Meten van de toestand van een waterlichaam
- Meten van tendensen met betrekking tot de concentraties van stoffen - Interpretatie en presentatie van de meetresultaten
- Indeling van een waterlichaam in een toestandsklasse - Verslaglegging over de monitoringsresultaten.
De waterschappen, Rijkswaterstaat en de provincies hebben een KRW-monitoringsnetwerk opgesteld, dat onderdeel is van het monitoringsprogramma. Deze organen voeren ook de daadwerkelijke metingen uit. Het meten van de toestand van een waterlichaam gebeurt op twee kwaliteitspunten: ecologische kwaliteit en chemische kwaliteit.
De ecologische kwaliteit
De ecologische kwaliteit van een waterlichaam is opgebouwd uit de beoordelingen van de biologische kwaliteit, de fysisch-chemische kwaliteit, de overige relevante verontreinigde stoffen en hydromorfologie[ CITATION Lee14 \l 1043 ]. De ecologische kwaliteit van vijf verschillende beoordelingen kan zijn; slecht, ontoereikend, matig, goed en zeer goed[CITATION wat14 \l 1043 ]. Bij de beoordeling kijkt men eerst naar de biologische kwaliteit van een waterlichaam. Onderdeel hiervan zijn de aanwezigheid en kwaliteit van vissen, algen, waterplaneten en macrofauna in het waterlichaam. Wordt de biologische kwaliteit als slecht beoordeeld, kan de ecologische kwaliteit alleen nog als slecht, ontoereikend of matig beoordeeld worden[ CITATION Com13 \l 1043 ]. Andere beoordelingen doen er dan niet toe. Wanneer de biologische kwaliteit als goed wordt beoordeeld, wordt er wel gekeken naar de fysisch-chemische kwaliteit en de overige relevante stoffen. Voor de fysisch-chemische kwaliteit zijn acht parameters uitgezet voor zuurstof, zoutgehalte, zuurtegraad, nutriënten en micropolluenten zoals zware metalen [ CITATION Vla14 \p 6 \t \l 1043 ]. De overige relevante stoffen verschillen per stroomgebied en kennen ook een minimumnorm waar ze aan moeten voldoen. Wanneer de fysisch-chemische kwaliteit en de kwaliteit van de overige relevante stoffen niet aan de minimumeisen voldoen, kan de ecologische kwaliteit als matig of goed beoordeeld worden. Wanneer de fysisch-chemische kwaliteit en de overige relevante stoffen als goed beoordeeld worden, wordt er ook gekeken naar de hydromorfologie. Onder hydromorfologie valt onder andere
rivierdynamiek, vormen gemaakt door water, waterbalans en oeverkenmerken [ CITATION Hel151 \l 1043 ]. Wanneer deze negatief beoordeeld wordt, is de ecologische kwaliteit “goed’, wanneer deze positief beoordeeld wordt, is de ecologische kwaliteit ‘zeer goed’.
De chemische kwaliteit
De chemische kwaliteit van een waterlichaam wordt geëvalueerd op basis van prioritaire stoffen[CITATION wat14 \l 1043 ]. De beoordeling van de chemische kwaliteit van het waterlichaam kan maar twee waarden aannemen; goed en niet goed. Hiervoor geldt het ‘one out, all out’ principe. Dit houdt in dat ‘de laagste beoordeling het geïntegreerde oordeel bepaalt’[ CITATION Rij14 \p 86 \t \l 1043 ]. Voor de beoordeling van de chemische kwaliteit houdt dit in dat wanneer één van de prioritaire stoffen een negatieve score heeft, de gehele chemische kwaliteit als ‘niet goed’ wordt beoordeeld. Het maakt hierbij niet uit hoeveel van de prioritaire stoffen een negatieve score hebben gekregen. Een waterlichaam met dertig negatieve scores scoort even laag als een waterlichaam met maar één negatieve score.
Indeling toestandsklasse
Het ‘one out, all out’ principe heeft ook invloed op het eindoordeel van een waterlichaam. Bij het eindoordeel wordt het oordeel over de chemische kwaliteit en de ecologische kwaliteit gecombineerd. Beide beoordelingen moeten positief zijn voor een goed eindoordeel[CITATION wat14 \l 1043 ]. Omdat de chemische kwaliteit maar twee waarden aan kan nemen (goed of niet goed), geldt dit ook voor het eindoordeel van een waterlichaam. Hier is ook het ‘one out, all out’ principe van toepassing. Dit houdt in dat wanneer de ecologische kwaliteit en/of de chemische kwaliteit een negatieve beoordeling heeft, het eindoordeel van het waterlichaam ook negatief is[ CITATION Inf15 \l 1043 ].
Omdat dit principe ook bij de beoordeling van de chemische kwaliteit aanwezig is, kan in theorie een negatieve score van één prioritaire stof er voor zorgen dat het eindoordeel van het waterlichaam negatief is. In de praktijk betekent dit dat een waterlichaam dat positief scoort op ecologische kwaliteit, en waarvan één stof een negatieve score heeft bij de chemische kwaliteit, toch een negatief eindoordeel zal ontvangen. Een waterlichaam met een slechte ecologische kwaliteit en negatief scoort op alle prioritaire stoffen ontvangt hetzelfde negatieve eindoordeel. Zo kunnen waterlichamen waarvan in de werkelijkheid de waterkwaliteit ver uit elkaar liggen, hetzelfde (negatieve) eindoordeel krijgen. Beide waterlichamen voldoen in dit geval niet aan de KRW zoals uitgezet door de Europese Unie.
2.4 De gevolgen van het ‘one out, all out’ principe voor de waterschappen
Voorheen gold voor de waterschappen een inspanningsverplichting, die met de invoering van de KRW echter veranderde naar een resultaatverplichting. De inspanningsverplichting betekende dat waterschappen moesten aantonen dat ze maatregelen namen om het beleidsdoel te halen en niet werden afgerekend als ze het doel niet haalden. Nu wordt er juist gecontroleerd of de waterschappen
de kwaliteitseisen halen, maar hebben ze vrijheid in hoe deze kwaliteitseisen gerealiseerd worden. Er zijn dus geen verplichte maatregelen die waterschappen moeten nemen in de lijn van de KRW. Dit zorgt er voor dat de waterschappen relatief veel handelingsvrijheid hebben met betrekking tot de manier waarop deze gestelde doelen behaald moet worden.
Hoewel Nederland, net als andere lidstaten, uitstel heeft gekregen tot 2027 voor het halen van de doelen van de KRW, moet er nog veel gebeuren om ervoor te zorgen dat de waterkwaliteit in Nederland voldoet aan de opgestelde normen. Het “one out, all out” principe zorgt er voor dat het heel moeilijk is om een goed eindoordeel te behalen. Als één chemische parameter niet voldoet aan de gestelde normen, kan geen goed eindoordeel worden gehaald. Zo kan één chemische stof ervoor zorgen dat een waterlichaam niet aan de KRW voldoet.
Het niet nakomen van de KRW kan negatieve gevolgen hebben. Er zijn al negen lidstaten door het Europese Hof veroordeeld voor het niet naleven van waterbeleid [ CITATION Dem01 \l 1043 ]. Zo is Griekenland veroordeeld tot het betalen van 10 miljoen euro boete voor het niet naleven van de richtlijn ‘urban waste water treatment’ [CITATION Cou15 \l 1043 ]. Daarnaast zou daar 3.64 miljoen bij komen per semester dat Griekenland niet aan deze richtlijn voldoet. Hoewel in voorgaand geval niet de KRW betreft, is het niet ondenkbaar dat Nederland door de Europese Commissie aangeklaagd word bij het Europees hof als het de KRW niet nakomt. Nederland is, samen met acht andere lidstaten, reeds eerder door de Europese Commissie in gebreke gesteld[CITATION Str12 \l 1043 ]. De lidstaten zouden niet voldoende proberen de kosten van waterdiensten op de gebruikers verhalen.
Een ander effect van het ‘one out, all out´ principe is dat overheden de kwaliteit van het water negatiever schatten dan werkelijk het geval is. Het principe zorgt er namelijk voor dat vooruitgang van de waterkwaliteit niet te zien is in de beoordeling. Hierdoor spenderen ze meer geld dan noodzakelijk om de waterkwaliteit te verbeteren [ CITATION Cun12 \l 1043 ]. Dit is in het voordeel van de waterschappen die, in deze gevallen, meer geld ontvangen. Echter, het tegenovergestelde is ook denkbaar. De beoordeling met het ‘one out, all out’ principe laat geen vooruitgang van de waterkwaliteit zien terwijl deze wel aanwezig kan zijn. De effectiviteit van maatregelen zijn hierdoor niet zichtbaar. Zo kan worden gedacht dat werkende maatregelen niet effectief zijn waardoor ze niet worden verlengd of opvolgende maatregelen niet worden ingezet. Als overheden denken dat de maatregelen niet werken, zal er ook geen budget voor deze maatregelen worden ingezet.
2.5 Samenvatting
De waterschappen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van het waterbeleid in Nederland. Zij zijn verenigd in de UvW, die de belangen van de waterschappen behartigt. De belangenbehartiging op Europees niveau wordt door de UvW uitbesteed aan Bureau Brussel. Daarnaast is de UvW lid van EurEau. EurEau vertegenwoordigd op Europees niveau de belangen van alle Europese waterbedrijven, dus ook drinkwaterbedrijven. Er zijn dus twee organisaties die de belangen van de waterschappen op Europees niveau behartigen.
Daarnaast zijn de KRW, het monitoringsprogramma en het ‘one out, all out’ principe besproken. De KRW is het antwoord op de vraag en noodzaak voor beter en duidelijker waterbeleid in Europa. Het monitoringsprogramma evalueert bij een waterlichaam de ecologische en de chemische kwaliteit. Wanneer één van deze kwaliteiten niet aan de richtlijnen voldoet, wordt de kwaliteit van het water negatief beoordeeld. Dit ‘one out, all out’ principe ook geldt binnen de beoordelingen van de chemische kwaliteit. Dit heeft tot gevolg dat wanneer één van de chemische stoffen in een waterlichaam niet aan de richtlijn voldoet, het waterlichaam een negatieve beoordeling krijgt. Het monitoringsprogramma van de watertoestand laat zo geen ruimte voor nuances. Daarbij gold er voor de waterschappen voor de KRW een inspanningsverplichting die is omgezet in een resultaatsverplichting. Hoewel de waterschappen tot 2027 de tijd hebben om de waterkwaliteit aan de richtlijnen te laten voldoen, maakt het ‘one out, all out’ principe het moeilijk dit doel te halen. Daarom zou het voor de waterschappen beter zijn wanneer dit ‘one out, all out´ principe niet in de KRW zou zijn opgenomen.
H3 Theoretisch kader
Dit hoofdstuk bespreekt eerst hoe lobbyen word gedefinieerd. Vervolgens zal de bestaande literatuur rondom succesvol lobbygedrag behandeld worden. Daarna komen verschillende contingentietheorieën aan bod die de basis vormen van de normatieve contingentietheorie van Jaatinen (1999). Hierna staat de theorie van Jaatinen zelf centraal. Hier is besproken welke voorwaarden Jaatinen heeft voor lobbysucces en hoe deze voorwaarden zijn opgebouwd (interne en externe variabelen). Aansluitend worden de lobbystrategieën van Jaatinen besproken. Deze strategieën kennen verschillende lobbytactieken die vervolgens aan bod komen. Omdat Jaatinen deze tactieken gering toelicht, zijn deze tactieken uitgelegd aan de hand van andere literatuur. Tot slot zijn er vanuit de theorie hypothesen geformuleerd.
3.1 Definitie lobbyen
In dit onderzoek staat lobbyen centraal. Maar wat houdt lobbyen eigenlijk precies in? De OECD stelt dat er geen duidelijke consensus bestaat over het begrip lobby [ CITATION OEC12 \l 1043 ]. In de literatuur zijn dan ook verschillende definities te vinden. De van Dale definieert lobbyen als: ‘door gesprekken proberen belangrijke beslissingen te beïnvloeden’. Dit is een zeer enge definitie omdat het puur om gesprekken gaat. Lobbyen vindt namelijk niet enkel verbaal plaats. Een andere definitie wordt gegeven door het EP-Commission Transparency Register. Dit register houdt een overzicht bij van de lobbyactiviteiten in de EU. Hierin moeten tweetal verschillende soorten lobbyactiviteiten worden geregistreerd [ CITATION Lib13 \l 1043 ]. De geregisterde activiteiten zijn de activiteiten met als doel het direct of indirect beïnvloeden van formulering of implementatie van beleid van Europese instituties. Hierbij horen activiteiten zoals contact met leden, officials of ambtenaren van EU instituties, het circuleren van informatief materiaal, het organiseren van evenementen waarvoor uitnodigingen zijn verstuurd naar leden of officials van EU instituties. De tweede soort activiteiten zijn het vrijwillige bijdragen aan en participeren in formele consultaties bij open EU beleid. Te zien is dat het register ook lobbyactiviteiten noemt die niet onder gesprekken vallen.
De Europese Commissie definieert lobby als: “all activities carried out with the objective of influencing the policy formation and decision-making process of the European institutions” [ CITATION Eur06 \l 1043 ]. De Raad van Europa geeft ook een definitie. Deze omschrijft lobbyen als: ‘concerted effort to influence policy formulation and decision making with a view to obtaining some designated result from government authorities and elected representatives.” [ CITATION Lib13 \l 1043 ]. In deze twee definities wordt over acties gesproken, maar wordt niet gespecificeerd war onder deze acties valt. Hier ligt de nadruk niet op hoe, maar het doel van lobbyen. In dit onderzoek wordt als definitie van lobbyen aangehouden: Alle activiteiten uitgevoerd met als intentie Europees beleid direct of indirect te beïnvloeden naar een vooropgesteld doel.
3.2 Literatuuroverzicht
Over de jaren zijn er verschillende onderzoeken uitgevoerd naar lobby in de EU. Bunea en Baumgartner [ CITATION Bun14 \n \t \l 1043 ] hebben deze onderzoeken die in bladen (met peer-review) zijn verschenen onderzocht. Hieruit bleek dat in alle onderzoeken een tweedeling is te maken. Het meeste onderzoek is gedaan naar lobbystrategieën voor, toegang tot en de vormen van participatie in lobby bij instituties. Dit onderzoek is dus beschrijvend van aard. Het tweede meest onderzochte onderwerp betreft de voorwaarden waaronder lobbygroepen invloed kunnen uitoefenen en lobbysucces behalen. Dit onderzoek is dus normatief van aard. In dit onderzoek staat de vraag centraal waarom de lobby van de waterschappen niet succesvol is geweest. Theorieën die hierbij van toepassing zijn, zijn de theorieën uit de tweede groep van Bunea en Baumgartner [CITATION Bun14 \n \t \l 1043 ]; voorwaarden voor lobbysucces.
3.3 Contingentietheorieën
Omgevingsvariabelen van politieke issues zijn erg verschillend. Deze omgevingsvariabelen zijn van invloed op lobbygedrag. De context waarin lobby plaatsvindt, is nooit constant. Grote verschillen kunnen zijn: de aandacht die het issue krijgt in de publieke sfeer, de technische complexiteit en de mate van conflict dat de issues veroorzaken tussen de belanghebbenden [CITATION Klü15 \p 448 \t \l 1043 ]. De veranderende context zorgt er voor dat lobbyisten niet één strategie kunnen aanhouden, maar deze constant moeten aanpassen. Een succesvolle lobbyist houdt rekening met al deze omgevingsvariabelen en past daaraan zijn lobbystrategie aan. Omdat omgevingsvariabelen ook tijdens het lobbyen kunnen veranderen, vraagt een succesvolle lobby soms om een verandering van lobbystrategie.
Een stroming van theorieën die een constant veranderende context incalculeren zijn contingentietheorieën. Een contingentietheorie over succesvolle lobby is de theorie van Jaatinen [CITATION Jaa99 \n \t \l 1043 ]. Deze theorie is opgebouwd vanuit elementen uit de theorieën van Sethi [CITATION Set86 \n \t \l 1043 ], Buchholz [CITATION Buc88 \n \t \l 1043 ], Keim en Zeithaml [CITATION Kei86 \n \t \l 1043 ] en Keim en Baysinger [CITATION Kei88 \n \t \l 1043 ]. Al deze theorieën zullen hieronder uiteengezet worden. De volgorde van de theorieën is gelijk aan de uiteenzetting die Jaatinen zelf hanteert. Daarna wordt de theorie van Jaatinen zelf besproken.
3.3.1 Sethi
In 1982 introduceerde Sethi een model voor strategische keuzen voor politiek actieve organisaties. Hij stelde dat organisaties zich op drie verschillende manieren kunnen opstellen. Welke van deze drie opstellingen het beste ingenomen kan worden is afhankelijk van externe (omgevings) variabelen en interne (organisationele) variabelen. De drie opstellingen zijn defensief, accomodatief en positief actief. Deze drie opstellingen vragen verschillende bijhorende politieke strategieën zoals coalitievorming en een financiële bijdrage aan de verkiezingskas. Sethi legde hier de basis voor de contingentietheorie door te stellen dat de beste opstelling van een organisatie afhankelijk is van
verschillende veranderende variabelen welke kunnen veranderen. Organisaties moesten hun opstelling aanpassen aan deze variabelen. Hoewel het model van Sethi meerdere strategische keuzen aan organisaties bood, bleef het beperkt. Sethi bood namelijk maar drie opstellingen/strategieën die organisaties kunnen innemen. Hoewel dit grof de hoofdcategorieën zijn, zit er binnen deze categorieën verschillende opstellingen/strategieën die organisaties toepassen. Het model van Sethi was dus niet verfijnd genoeg voor precies onderzoek.
3.3.2 Buchholz
Buchholz [ CITATION Buc88 \n \t \l 1043 ] stelde dat de beste strategische keuzen van een politiek actieve organisatie beïnvloed worden door een issue’s ‘life circle’, ook beleidscyclus genoemd. Buchholz argumenteerde dat de juiste strategie afhankelijk is van de fase waarin het politieke issue zich bevindt.
Beleidscyclus
Formatie van publieke opinie Formatie van beleid Implementatie van beleid Karakter van hetissue Idee, agenda Wetgeving
Wet, regulering, controle Belangrijke actoren Actieve burgergroepen Beleidsmakers, ambtenaren Ambtenaren
Strategie
Communicatie Participatie Compliance Figuur 1: Model BuchholzIn de eerste fase vindt de vorming van de publieke opinie plaats. In deze fase strijden de lobbyisten om de definiëring van de inhoud van het issue. De definiëring van de inhoud bepaalt hoe men tegen het issue aankijkt en welke elementen van het issue als belangrijkste worden gezien. De strategie die lobbyisten hier moeten toepassen is die van communicatie met als doel het beïnvloeden van de publieke opinie. Hieronder vallen bijvoorbeeld het plaatsen van publicaties in media, het presenteren van rapporten, het organiseren bijeenkomsten en scholing en het deelnemen in publieke discussie op radio en tv.
In de tweede fase wordt het beleid opgesteld. Beleidsmakers bepalen definitief hun standpunt en formuleren beleid. De lobbyist moet hier participatiestrategieën toepassen. Hierbij moet gedacht worden aan coalitievorming, maar vooral aan direct contact met de beleidsmakers. Zij zijn uiteindelijk de personen die het beleid opstellen.
In de derde fase wordt het beleid geïmplementeerd. Hierbij heeft de lobbyist de keuze om het beleid na te leven en samen te werken met de betrokken ambtenaren of het beleid niet na te leven. Wil de lobbyist het beleid veranderen, zal de discussie rondom het issue aangezwengeld moeten worden.
In de tabel van Buchholz is te zien dat elke fase andere belangrijke actoren kent. Wanneer al deze actoren tegen de positie van de lobbyist zijn, is het onmogelijk voor de lobbyist om de eigen positie in beleid als beleid gerealiseerd te zien worden [ CITATION Buc88 \p 57-60 \l 1043 ].
Buchholz argumenteerde dat het karakter van de lobbystrategie en het doel van de lobby (belangrijke actoren) moeten worden aangepast op de beleidscyclus van een issue. Hoewel Buchholz hiermee een extra dimensie aanbracht in de contingentietheorie, hield zij net als Sethi drie algemene strategieën aan.
3.3.3 Keim en anderen
Keim en Zeithaml [ CITATION Kei86 \n \t \l 1043 ] presenteerden een principaal-agent model waarin de relatie van de beleidsmaker met zijn achterban centraal staat. Bij een principaal-agent model geeft de principaal een agent(en) de opdracht een service uit te voeren waarbij de agent bevoegdheid krijgt om bepaalde beslissingen te maken voor de principaal[ CITATION Jen76 \p 308 \t \l 1043 ]. Wanneer dit model wordt toegepast wordt bij lobbyen, is de lobbyist de agent die van een organisatie, de principaal, de opdracht krijgt voor bepaalde wetgeving te zorgen. De lobbyist krijgt vervolgens de bevoegdheid om zelf een lobbystrategie te kiezen. Keim en Zeithaml argumenteerden dat de lobbyist de strategie moet afstemmen op de achterban van de beleidsmaker. Keim en Zeithaml stelden dat een beleidsmaker de positie van zijn achterban zal overnemen. Hij of zij is namelijk van zijn/haar achterban afhankelijk om weer herkozen te worden.
Keim en Baysinger [CITATION Kei88 \n \t \l 1043 ] ontwikkelden dit model verder met de opname van competitie tussen lobbyisten als variabele. De relatie tussen de lobbyist en beleidsmaker is ook van belang. Lobbyisten strijden om een (goede) relatie met beleidsmakers te leggen en onderhouden. Wanneer deze relatie goed is kan er snel gecommuniceerd worden en vertrouwd de beleidsmaker de informatie verschaft door de lobbyist. Hierbij zijn competitieve tactieken tussen de lobbyisten van groot belang.
3.4 Jaatinen
Jaatinen [CITATION Jaa99 \p 110 \n \t \l 1043 ] presenteert een nieuw normatief contingentie model voor een succesvolle lobby, gebaseerd op eerdere lobbymodellen van Sethi (1982), Buchholz (1988) en Keim & Zeithaml (1986). Jaatinen’s theorie over lobbysucces bevat zes variabelen. Deze variabelen zijn onderverdeeld in externe en interne variabelen net zoals bij Sethi. De externe variabelen liggen buiten de lobbyorganisatie en worden gebruikt om de juiste lobbystrategie te kiezen. Wanneer bij deze externe variabelen verandering plaatsvindt, moet ook de lobbystrategie worden aangepast. De interne variabelen liggen binnen de lobbyorganisatie en bepalen hoe goed de lobbyorganisatie in staat is de lobbystrategie uit te voeren.
Net als Buchholz[ CITATION Buc88 \n \t \l 1043 ] stelt Jaatinen dat de lobbystrategie per beleidsmaker moet worden aangepast[ CITATION Jaa99 \p 110 \n \t \l 1043 ]. De eerste externe variabele is dan ook het standpunt van de beleidsmaker. Net als Keim en Baysinger[CITATION Kei88 \n \t \l 1043 ] stelt Jaatinen dat activiteiten van andere lobbyisten van invloed zijn op lobbysucces[ CITATION Jaa99 \p 113 \n \t \l 1043 ]. De tweede externe variabele is dan ook de competitie. De derde externe variabele komt overeen met Keim en Zeithaml[ CITATION Kei86 \n
\t \l 1043 ]; steun van massa en publieke opinie. Omdat de beleidsmaker voor herverkiezing afhankelijk is van zijn/haar achterban, zal de mening van deze achterban van invloed zijn op het handelen van de beleidsmaker. Wanneer de achterban het standpunt van de lobbyist steunt, zal de beleidsmaker dit vaak overnemen. Andersom geldt dit ook. Wanneer de achterban tegen het standpunt van de lobbyist is, zal de beleidsmaker dit vaak ook zijn. Massamedia wordt hierbij gezien als een manier waarop de publieke opinie wordt weergegeven en is daarmee ook van invloed op het handelen van de beleidsmaker.
Figuur 2: Theoretisch model lobbysucces Jaatinen
Het verzamelen van alle informatie rondom de externe variabelen wordt ‘scanning’ genoemd. Dit is een proces dat constant gaande moet zijn, ook wanneer er geen issue van belang voor de lobbyist speelt. Aan de hand van de waarden van deze drie externe variabelen ontstaan twaalf verschillende situaties. In elk van deze situaties moet een andere lobbystrategie gevolgd worden, wil de lobbyist succesvol zijn. Jaatinen stelt daarom voor elk van deze twaalf situaties lobbystrategieën op. Wanneer de lobbyist in een situatie niet de juiste lobbystrategie toepast, zal de lobby niet succesvol zijn. Binnen de twaalf lobbystrategieën worden verschillende lobbytactieken toegepast.
In de rest van dit hoofdstuk worden eerst de externe variabelen en daarna de interne variabelen besproken. Daarna komt de beslisboom aan bod die bepaalt wanneer welke strategie het meest succesvol is, en dus gevolgd moet worden. Vervolgens worden alle tactieken besproken die in de verschillende strategieën worden toegepast. Aan de hand van dit overzicht worden de strategieën verder uitgewerkt. Als laatst worden de theoretische hypothesen ontwikkeld.
3.4.1 Externe variabelen
Jaatinen noemt drie externe variabelen die bepalen welke lobbystrategie gevolgd moet worden. Deze drie variabelen zijn; standpunt van de beleidsmaker, competitie en steun van de media en publieke opinie. Deze variabelen worden in deze paragraaf besproken.
Competitie Standpunt beleidsmaker
Steun media en publieke opinie Lobbystrategie Uniforme steun Hulpbronnen Effectiviteit lobbyplanning Uitvoering lobbystrategie Lobbysucces
Standpunt van de beleidsmaker
Bij deze variabele kijkt de lobbyist naar de positie van de beleidsmaker en hoe bereid deze beleidsmaker is om met de lobbyist samen te werken. Beleidsmakers die het uiteindelijke beleid opstellen en beleidsmedewerkers die het beleid voorbereiden zijn de belangrijkste personen die lobbyisten proberen te beïnvloeden. Hierbij moet onderzocht worden welke achtergrondfactoren van invloed zijn op de opinie van een beleidsmaker. Enkele achtergrondfactoren zijn politieke ideologie, lidmaatschap parlementaire groep, politieke achterban en de publieke discussie in de media. Een lobbyist kan de opinie van een beleidsmaker beïnvloeden door hem/haar te informeren over deze factoren of de opinie van deze factoren te beïnvloeden.
Deze variabele kan drie verschillende waarden aannemen. Beleidsmakers kunnen positief staan tegenover de lobbyist en graag met de lobbyist samenwerken. Ze kunnen ook negatief staan tegenover de lobbyist. Over het algemeen geldt hier dat de beleidsmaker ook niet wil communiceren met de lobbyist. Daarnaast kan het zijn dat de beleidsmaker nog geen positie wil in nemen en neutraal staat tegenover het standpunt van de lobbyist. Het innemen van deze neutrale positie kan verschillende oorzaken hebben. Zo kan het zijn dat de beleidsmaker geen (direct) belang heeft bij het issue. Ook kan het zijn dat de beleidsvorming zich in een dergelijk vroeg stadium bevindt dat de beleidsmaker nog geen tijd heeft gehad om zich in het issue te verdiepen en een standpunt in te nemen.
Competitie
Competitie wordt door Jaatinen [ CITATION Jaa99 \p 113 \n \t \l 1043 ] gezien als het strijden om de steun van de beleidsmaker. Alle lobbyisten die de steun van de beleidsmaker wensen zijn concurrenten. Vaak kunnen lobbyisten grofweg in een kamp ‘voor’ en een kamp ‘tegen’ beleid worden ingedeeld. Echter verschillen de beleidswensen van de lobbyisten binnen een kamp zo, dat zij ook elkaars concurrenten zijn. Hoe groot de invloed van competitie is, wordt bepaald door de machtsrelatie tussen de opiniekampen (het aantal lobbyisten aan de verschillende kanten en hun resources) en de intensiteit van de competitie (het totale aantal lobbyisten en mate van activiteit) [ CITATION Jaa99 \p 114 \t \l 1043 ]. Wanneer een lobbyist de competitie wil verkleinen, moet hij/zij invloed uitoefenen op de individuele lobbyisten en hun onderlinge relatie. De lobbyist moet zelf coalities vormen en coalitievorming van competitie tegen gaan. Deze variabele kan twee verschillende waarden aannemen volgens Jaatinen. De competitie kan positief zijn en in het voordeel van de lobbyist of negatief en in het nadeel van de lobbyist.
Steun media en publieke opinie
Beleidsmakers houden vrijwel altijd rekening met de media en de publieke opinie. Dit komt deels omdat beleidsmakers vaak gekozen worden door de burger. Om herkozen te worden moet de beleidsmaker de kiezer tevreden houden. De media is een manier voor de beleidsmakers om op de hoogte te blijven van wat er speelt in de samenleving en van de publieke opinie [ CITATION Jaa99 \p 115 \t \l 1043 ]. Ook de lobbyisten blijven door de media op de hoogte van de publieke opinie. Echter
besteden de media niet aan elk politiek issue aandacht en hecht de burger niet aan elk issue belang. Bij sommige issues zijn de media en publieke opinie dan ook niet aanwezig (Jaatinen, 1999, p. 116). Indien aanwezig kan deze variabele volgens Jaatinen twee waarden aannemen; voor of tegen de positie van de lobbyist.
Interne variabelen
Naast deze zogenaamde externe variabelen benoemt Jaatinen ook kenmerken van de lobbygroep zelf die van invloed zijn op een succesvolle lobby [ CITATION Jaa99 \p 110 \n \t \l 1043 ]. In deze paragraaf worden deze interne variabelen behandeld. De eerste is uniforme steun. De tweede is de effectiviteit van de lobbyplanning. De derde is hulpbronnen beschikbaar voor de lobby. Hoewel Jaatinen benoemt dat deze variabelen van invloed zijn, ontbreekt een volledige uitwerking op welke manier deze van invloed zijn. Daarom worden aanvullende theorieën van andere auteurs gebruikt om deze variabelen beter te begrijpen.
Uniforme steun
Uniforme steun is de eerste interne factor genoemd door Jaatinen[ CITATION Jaa99 \p 110 \n \t \l 1043 ]. Uniforme steun kan op verschillende manieren worden gedefinieerd. Zo kan het geïnterpreteerd worden als steun van betrokken burgers voor het standpunt van de lobbyist. Een andere interpretatie is de steun van betrokken specialisten/vakgroep voor het standpunt van de lobbyist. Nog een andere interpretatie is steun vanuit de eigen organisatie voor het standpunt van de lobbyist. Wat Jaatinen zelf zegt over uniforme steun is dat interne inconsistentie ten koste gaat van de geloofwaardigheid van het standpunt van de organisatie (1999, p. 111). Dit ondersteunt de derde interpretatie van uniforme steun. Een organisatie moet intern een gedragen standpunt hebben om dat extern te kunnen uitdragen. De opinie van burgers wordt al meegenomen in de externe variabele steun van media en publieke opinie. Betrokken specialisten en vakgroepen zijn meestal onderdeel van andere lobbyorganisaties en deze steun wordt zodanig meegenomen in de variabele competitie.
Uniforme steun is dan steun vanuit de eigen organisatie van de lobbyist voor het standpunt van de lobbyist. Het is voor te stellen dat een beleidsmaker moeilijk van het belang van het standpunt te overtuigen is wanneer de beleidsmaker weet dat niet iedereen binnen de organisatie het met het standpunt eens is. Zo laat Bygnes[ CITATION Byg13 \n \t \l 1043 ] zien dat de lobby van de Vrouwenbeweging sterk beïnvloed werd doordat verschillende standpunten tegelijkertijd werden uitgedragen door verschillende leden. Het is dus belangrijk dat alle medewerkers binnen de organisatie achter het lobbystandpunt staan. Hiervoor is afstemming binnen de organisatie van belang. Iedereen binnen de organisatie moet steun uitdragen voor het standpunt en het op zijn minst niet tegenspreken.
