Inhoudsopgave
1. Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie
7
1.1. De geschiedenis van Europese ontwikkelingssamenwerking
7 De ACP-Landen
7 De contextuele geschiedenis van Europese ontwikkelingssamenwerking 10
1.2. Armoedebestrijding in Europese ontwikkelingssamenwerking 14
1.3. De securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking 17
De Copenhagen School 17
De securitisering van ontwikkelingssamenwerking
18
1.4. De European Security Strategy & de European Consensus on
Development 20
De European Consensus on Development
21
De European Security Strategy
21
2. De Islamitische Republiek Afghanistan
23
2.1. De recente geschiedenis van Afghanistan 23
2.2. Huidige situatie Afghanistan: veiligheidsrisico’s voor de Europese Unie 25
2.3. Huidige situatie Afghanistan: oorzaken van armoede 30
3. De Federale Democratische Republiek Nepal
3.1. De recente geschiedenis van Nepal 37
3.2. Huidige situatie Nepal: veiligheidsrisico’s voor de Europese Unie 39
3.3. Huidige situatie Nepal: oorzaken van armoede 43
4. De Country Strategy Papers voor Afghanistan en Nepal
48
4.1. Country Strategy Paper Afghanistan 2007-2013 48
4.1.1. Rurale ontwikkeling
49
Rurale ontwikkeling: de securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking 50
Rurale ontwikkeling: de implicaties van de securitisering van ontwikkelingssamenwerking
voor armoedebestrijding
51
4.1.2. Governance & the rule of law 55
Governance & the rule of law: securitisering van ontwikkelingssamenwerking 56
Governance & the rule of law: de implicaties van de securitisering
van 57
ontwikkelingssamenwerking voor armoedebestrijding
4.1.3. Gezondheid 57
Gezondheid: Securitisering van ontwikkelingssamenwerking
58
Gezondheid: de implicaties van de securitisering van ontwikkelingssamenwerking
voor armoedebestrijding
4.1.4. CSP Afganistan: Armoedebestrijding of Europese veiligheid? 59
4.2. Country Strategy Paper Nepal 2007-2013 60
4.2.1. Onderwijs 61
4.2.2. Stabiliteit en vrede 62
4.2.3. Het faciliteren van handel en het opbouwen van economische
capaciteiten 62
4.2.4 CSP Nepal: Armoedebestrijding of Europese veiligheid? 63
4.3. De invloed van securitisering op Europese ontwikkelingssamenwerking
en de doelstelling van armoedebestrijding 63
Conclusie 71
Inleiding
‘Ladies and gentlemen, why are we here today? To voice public concern for the more than 1 billion people still living in extreme poverty? Or to go beyond words, and - to turn this into the breakthrough summit where the whole world showed its refusal to accept death by poverty in a world of plenty? The stakes are high. Some 25,000 people are dying every day because they do not have enough to eat or clean water to drink. Ending this is the challenge of our generation. We have the resources to win this war on want. Now, this week in New York, we can show we have
the will to win it as well’. 1
Met deze woorden opende José Manuel Barosso, president van de
Europese Commissie, op 14 september 2005 zijn toespraak op de Special
Plenary on Financing for Development van de Verenigde Naties. In deze
toespraak benadrukte hij de urgente noodzaak om de meest extreme vormen van armoede in de wereld uit te bannen en de vastberadenheid van de Europese Unie om hier door middel van
ontwikkelingssamenwerking een bijdrage aan te leveren. Momenteel, bijna acht jaar na Barosso’s toespraak, lijkt deze vastberadenheid nog steeds sterk aanwezig binnen de Europese Unie. Zo zijn de Europese Commissie en lidstaten gezamenlijk verantwoordelijk voor maar liefst 55% van de totaal geboden ontwikkelingssamenwerking, waarmee de Europese Unie de grootste ontwikkelingsdonor ter wereld is.
Wat de doelstellingen van deze ontwikkelingssamenwerking betreft, hebben leden van de Europese Unie meerdere malen gesteld dat
armoedebestrijding de allerhoogste prioriteit heeft. Dit wordt niet alleen duidelijk uit Barosso’s toespraak, maar is bovendien officieel vastgesteld in Europese ontwikkelingsbeleidsdocumenten. Zo bevestigden de
Europese instituties samen met de Europese lidstaten in 2005 met de ondertekening van de European Consensus on Development dat ‘The primary and overarching objective of EU development cooperation is the
1 J. Barosso, ´Speech Financing for Development’, http://www.eu-un.europa.eu/articles/fr/article_5023_fr.htm, geraadpleegd op 18-07-2013
eradication of poverty in the context of sustainable development,
including pursuit of the Millennium Development Goals (MDGs)’.2 Ook in
het Verdrag van Lissabon, dat in 2009 in werking trad, wordt bepaald dat de bestrijding en uitbanning van armoede het hoofddoel is van Europese ontwikkelingssamenwerking.
Ondanks deze expliciete toezeggingen, wordt de daadwerkelijke prioritering van armoedebestrijding in Europese
ontwikkelingssamenwerking door een toenemend aantal sceptici in twijfel getrokken. Zo hebben onder andere Oxfam, Concord en Aid Watch de afgelopen jaren gesteld dat Europese ontwikkelingssamenwerking in toenemende mate wordt geboden met het oog op Europese
eigenbelangen in plaats van de doelstelling van armoedebestrijding binnen de ontvangende landen. Vooral politiek strategische
overwegingen, handelsbelangen en Europese veiligheidsoverwegingen zouden een leidende rol spelen in het bepalen van de hoeveelheid en vorm van toegewezen hulp. Dit, zo klinken de waarschuwingen, zal ten koste gaan van ’s werelds allerarmsten.3
De argumenten van Oxfam, Concord en Aid Watch dat
ontwikkelingssamenwerking wordt geboden uit eigenbelang, worden onder andere gebaseerd op de vermeende ‘securitisering’ die Europees ontwikkelingsbeleid het afgelopen decennium heeft doorgemaakt. Met ‘securitisering’ wordt bedoeld dat, ondanks het feit dat veiligheid en ontwikkeling twee aparte beleidsdomeinen zijn, donorveiligheidsbelangen en doelstellingen een leidende rol spelen in de manier waarop
ontwikkelingssamenwerking wordt geboden. Deze securitisering is ook
opgemerkt door verscheidene experts, waaronder A. Norton en W. Hout4,
die menen een verband te zien tussen de securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking en de terreuraanslag die op 11 september
2 European Commission, ‘European Consensus on Development’,
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/european_consensus_2005_en.pdf, geraadpleegd op 05-04-2013
3 Concord & Aidwatch: ‘Challenging Self-Interest: Getting EU aid fit for the fight against poverty’, http://www.dochas.ie/Shared/Files/2/Aidwatch_report_2011.pdf, geraadpleegd op 13-05-2013 Oxfam, ‘EU ‘self interest’ inflates aid by over 5 billion Euros in 2010, say NGOs’,
http://www.oxfam.org/en/pressroom/pressrelease/2011-05-19/eu-self-interest-inflates-aid-over-5bn-euros-2010, geraadpleegd op 13-05-2013
4 A.Norton is onderzoeksdirecteur van het Overseas Development Institute, W. Hout is professor Internationale politieke economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
2001 door Al-Qaeda werd gepleegd op de Twin Towers in New York.5
Deze gebeurtenis zou binnen de Europese Unie de bereidheid hebben gecreëerd om door middel van ontwikkelingssamenwerking een aantal van grote vermeende dreigingen voor de eigen veiligheid en stabiliteit te elimineren.
In dit onderzoek wordt getracht een bijdrage te leveren aan deze discussie door dieper in te gaan op de dynamiek tussen
donorveiligheidsoverwegingen en armoedebestrijding in Europese
ontwikkelingssamenwerking. Gezien de grote omvang van en diversiteit tussen ontwikkelingssamenwerking geboden door verschillende Europese instituties en lidstaten, wordt in dit onderzoek uitsluitend ingegaan op ontwikkelingssamenwerking geboden door de Europese Commissie. Met ‘Europese ontwikkelingssamenwerking’ wordt in dit onderzoek dan ook gerefereerd naar ontwikkelingssamenwerking geboden door de Europese Commissie. De hoofdvraag van dit onderzoek is ‘in hoeverre is de
securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking compatibel met de doelstelling van armoedebestrijding?’ In deze vraag wordt de nadruk gelegd op de achterliggende belangen die door middel van geboden ontwikkelingssamenwerking worden gediend. In feite wordt dus
onderzocht in hoeverre het door de Europese Commissie nastreven van Europese veiligheidsbelangen in geboden ontwikkelingssamenwerking compatibel is met de belangen van ontvangende landen in termen van armoedebestrijding.
De hoofdvraag van dit onderzoek zal worden uitgewerkt aan de hand van een analyse van Europese ontwikkelingssamenwerking geboden aan Afghanistan en Nepal. De reden dat specifiek voor deze twee landen is gekozen, is dat beide landen ongeveer dezelfde bevolkingsomvang hebben, en bovendien soortgelijke oorzaken en diepte van armoede kennen, terwijl zij sterk verschillen in de vermeende risico’s die zij
vormen voor de veiligheid van de Europese Unie. Dit houdt in dat, terwijl
5 A.Norton, ‘How the 9/11 decade changed the aid,
security and development landscape’, http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/7295.pdf, geraadpleegd op 10-08-2013
W. Hout, ‘Between Development and Security: The European Union, Governance, and Fragile States’, http://repub.eur.nl/res/pub/20110/Hout.pdf, geraadpleegd op 09-04-2013
beide landen soortgelijke belangen hebben in termen van armoedebestrijding, de Europese Unie zeer verschillende
veiligheidsbelangen in beide landen heeft. Om een goed overzicht te creëren van wat de belangen van zowel de Europese Unie, als van
Afghanistan en Nepal precies zijn, zal in dit onderzoek uitvoerig worden ingegaan op de oorzaken en vormen van armoede in de ontvangende landen evenals de vermeende veiligheidsrisico’s die zij volgens de
European Security Strategy vormen voor de EU. Vervolgens zal, aan de
hand van de door de Commissie opgemaakte Country Strategy Papers voor Afghanistan en Nepal, waarbinnen de centrale prioriteiten van Europese ontwikkelingssamenwerking worden uiteengezet, worden onderzocht in hoeverre en op welke manier securitisering heeft geleid tot een verschil in aan beide landen geboden ontwikkelingssamenwerking. Tot slot zal, op basis van de informatie uit voorgaande hoofdstukken worden geanalyseerd in hoeverre deze securitisering compatibel is met de doelstelling van armoedebestrijding binnen de ontvangende landen.
In hoofdstuk 1 zal ter introductie aandacht worden besteed aan de totstandkoming van Europese ontwikkelingssamenwerking en de ontwikkelingen die deze sinds 1957 heeft doorgemaakt. In dit hoofdstuk zal tevens met behulp van de European Consensus on Development nader worden gekeken naar de doelstelling van armoedebestrijding binnen ontwikkelingssamenwerking, en aan de hand van de European Security
Strategy dieper worden ingegaan op de grootste vermeende
veiligheidsrisico’s voor de Europese Unie. In hoofdstuk 2 zal een analyse worden gegeven van de Islamitische Republiek Afghanistan, waarin
specifiek aandacht wordt besteed aan de geschiedenis, oorzaken van armoede, en vermeende risico’s voor de veiligheid en stabiliteit van de Europese Unie binnen dit land. In hoofdstuk 3 zal een soortgelijke analyse gegeven worden van de Federale Democratische Republiek Nepal. De informatie uit hoofdstuk twee en drie zal in hoofdstuk 4 worden toegepast om dieper in te gaan op de achterliggende motieven van Europese ontwikkelingshulp geboden aan beide landen. Specifiek zal dit hoofdstuk een beschrijving worden geven van de focuspunten van de
door de Europese Commissie opgestelde Country Strategy Papers voor de periode 2007-2013, en zal worden onderzocht in hoeverre deze
focuspunten gericht zijn op het veiligheidsbelang van de Europese Unie en welke gevolgen deze oriëntatie op de Europese veiligheid heeft voor de belangen van de ontvangende landen in termen van
armoedebestrijding.
In dit onderzoek wordt, door dieper in te gaan op de securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking, getracht een bijdrage te leveren aan de discussie in hoeverre daadwerkelijk sprake is hiervan. Daarnaast zal duidelijk worden of deze securitisering compatibel is met de doelstelling van armoedebestrijding, of dat het tijd wordt dat de Europese Commissie zich heroriënteert op de armoedebestrijding die deze zo uitdrukkelijk heeft gesteld na te streven.
1. Het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie
De Europese Unie kent een lange geschiedenis van
ontwikkelingssamenwerking. Terwijl dergelijke samenwerking voorzichtig van start ging in 1957 met het bieden van vrij bescheiden vormen van ontwikkelingssteun aan een aantal koloniën in Afrika, is de EU vandaag de dag uitgegroeid tot de grootste ontwikkelingsdonor ter wereld. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de groei die het ontwikkelingsbeleid van de Europese Unie van 1957 tot heden heeft doorgemaakt. Hierbij zal
specifiek aandacht worden besteed aan de achterliggende motieven van Europese ontwikkelingssamenwerking en de manier waarop deze
motieven en samenwerking de afgelopen decennia zijn getransformeerd. Er zal in dit hoofdstuk bovendien aandacht worden besteed aan de hedendaagse standpunten van de EU wat betreft armoedebestrijding en internationale veiligheidsrisico’s. Zo zal de doelstelling van
armoedebestrijding in ontwikkelingssamenwerking nader worden uittgewerkt aan de hand van onder andere de European Consensus on
Development, terwijl door middel van de European Security Strategy
dieper wordt ingegaan op de Europese veiligheidsbelangen.
1.1. De geschiedenis van Europese ontwikkelingssamenwerking In de komende paragraven zal worden ingegaan op de totstandkoming van Europese ontwikkelingssamenwerking, de transformatie die deze samenwerking de afgelopen decennia heeft doorgemaakt, de
achterliggende motieven die hierbij een rol hebben gespeeld en de context waarbinnen dit heeft plaatsgevonden.
De ACP-landen
De eerste vormen van Europese ontwikkelingshulp zijn terug te leiden naar de beginjaren van de Europese Unie en de ondertekening van het Verdrag van Rome in 1957. Met de ondertekening van dit verdrag zegden de zes leden van de nieuwgevormde Europese Economische
zullen gaan met 18 Europese koloniën in Afrika. De betreffende kolonielanden zouden voortaan preferentiële toegang krijgen tot de Europese markt en zouden bovendien vanaf 1959 in de ontwikkeling worden gesteund door middel van een speciaal vrijgemaakt budget, het
European Development Fund (EDF).6
Tijdens de onderhandelperiode voorafgaand aan de ondertekening van het verdrag, was deze samenwerking tussen de EEG-lidstaten en de Afrikaanse koloniën een zeer controversieel onderwerp. Frankrijk
verzocht namelijk pas erg laat in de onderhandelingen dat de associatie met de Afrikaanse landen in het verdrag zou worden opgenomen, en bovendien kwam dit voorstel voor de andere lidstaten zeer onverwachts. Terwijl België zich uitsprak als voorstander van het voorstel, waren Duitsland en Nederland fel tegen. Italië en Luxemburg hadden geen sterke mening over het aangaan van de associatie.7
Het feit dat Frankrijk de associatie voorstelde, en de manier waarop de andere lidstaten op dit voorstel reageerden, kan volgens L. Bartels, hoogleraar Europees recht aan Cambridge University, worden verklaard aan de hand van de achterliggende belangen die de landen bij deze associatie hadden. Zo stelt Bartels in The Trade and Development Policy
of the European Union dat de meeste van de Afrikaanse landen die in de
associatie zouden worden opgenomen, koloniën waren van Frankrijk. Deze koloniën zorgden in 1958 voor maar liefst 37,5% van de Franse export en 27,6% van de Franse import, en waren daarmee voor Frankrijk van groot economisch belang. De koloniën werden gedurende de tweede helft van de jaren vijftig echter, vanwege toegenomen handel tussen de EEG-landen, steeds minder winstgevend. Het werd bovendien steeds moeilijker voor Frankrijk om hen te onderhouden en om hier de politieke invloed te behouden. Door het creëren van een samenwerkingsverband tussen de koloniën enerzijds en de EEG anderzijds zou een grotere afzetmarkt voor de koloniën worden gecreëerd, waarmee deze tevreden
6 J. Orbie, ‘The EU’s role in development: A full-Fledged development actor or eclipsed by superpower temptations?’, in: S. Gänzle, s. Grimm, d. Makhan The European Union and Global Development, Hampshire & New York: Palgrave Macmillan 2012, p.18
7 L. Bartels, ‘The Trade and Development Policy of the European Union’, http://www.ejil.org/pdfs/18/4/241.pdf, geraadpleegd op 06-05-2013, P.722
werden gesteld, en zou Frankrijk bovendien de financiële last om de koloniën te onderhouden grotendeels overdragen aan de andere lidstaten.8
België, dat eveneens een aantal van de betreffende Afrikaanse landen kolonialiseerde en hier aanzienlijke politieke en economische voordelen uithaalde, was volgens Bartels om soortgelijke redenen voorstander van het plan. Duitsland, dat op dat moment geen enkele kolonie meer had, en Nederland, dat nauwelijks invloed had in Afrika, waren echter zeer fel tegen het plan. Zij zouden immers minder profijt uit de associatie halen, terwijl deze hoge kosten voor hen met zich mee zou brengen. Pas toen Frankrijk dreigde om het Verdrag van Rome zonder de associatie niet te zullen ondertekenen, gingen Duitsland en Nederland met de associatie akkoord.9
Ondanks de toezegging vanuit de EEG om
ontwikkelingssamenwerking aan te zullen gaan, verklaarde Guinee in 1958, slechts een jaar na de ondertekening van het Verdrag van Rome, de onafhankelijkheid. In de daaropvolgende jaren volgden ook de andere Afrikaanse landen totdat in 1962 alle voormalig Europese koloniën in Afrika soeverein waren.10 Deze nieuw verkregen onafhankelijkheid
betekende echter niet het eind van de samenwerking tussen de Europese lidstaten en de Afrikaanse landen, want in 1963 ondertekenden zij allen, met uitzondering van Guinee, het Verdrag van Yaoundé 1. Met dit
vijfjarige verdrag erkende de EEG de soevereiniteit van de Afrikaanse landen, en werd de economische samenwerking van de voorgaande jaren voortgezet.11 Na het aflopen van Yaoundé 1 trad Yaoundé 2 in 1969 in
werking onder bijna dezelfde voorwaarden als Yaoundé 1.12
In 1973 trad het Verenigd Koninkrijk toe tot de Europese
Gemeenschap. Dit leidde ertoe dat een aantal voormalig Britse koloniën in het Caribisch en Pacifisch gebied ook werden betrokken in Europese ontwikkelingssamenwerking. Vanwege het aflopen van Yaoundé 2
8 Idem
9 Idem
10 L. Bartels, ‘The Trade and Development Policy of the European Union’, http://www.ejil.org/pdfs/18/4/241.pdf, geraadpleegd op 06-05-2013, P.722
11 Idem
ondertekenden de Afrikaanse, Caribische en Pacifische landen, die samen ook wel de ACP-landen worden genoemd, in 1973 het Verdrag van Lomé 1. Dit verdrag was, evenals de verdragen van Yaoundé, voornamelijk gericht op handel. Een van de voornaamste bepalingen van Lomé 1 was dat de ACP-landen bijna al hun producten met vrije toegang mochten exporteren naar de Europese markt, en in het geval van sommige producten, zoals suiker, was hierbij sprake van een gegarandeerde minimumprijs.13 Een belangrijke verandering ten opzichte van de
Verdragen van Yaoundé in het voordeel van de ACP-landen was dat
handel niet langer werd gebaseerd op het principe van reciprociteit, wat betekende dat de ACP-landen ook vrij waren om te exporteren naar andere markten dan die van de EG14, en dat zij geen reciprocitieve
markttoegang hoefden te bieden aan Europese landen.15 In 1979 werd
Lomé 2 ondertekend, wat grotendeels een voortzetting was van Lomé 1, en in 1984 trad Lomé 3 in werking. Terwijl de voorgaande verdragen vooral gericht waren op de export van producten vanuit de ACP-landen naar de EG, waren de bepalingen van Lomé 3 erop gericht om de
ACP-landen meer zelfvoorzienend te maken.16 Lome 4 werd in 1990
ondertekend en besteedde, naast wederzijdse economische belangen, aandacht aan sociale zaken binnen de ACP-landen, zoals het bevorderen van vrouwenrechten.17
In 2000 werd het verdrag van Cotonou ondertekend door de Europese lidstaten en de Europese Commissie, en de inmiddels 79 ACP-landen. Dit verdrag, dat momenteel nog steeds in werking is, is
gebaseerd op drie hoofdpunten. Het eerste punt is grotendeels een
voortzetting van voorgaande verdragen en garandeert de ACP-landen een gunstige toegang tot de Europese markt.18 Het tweede punt, Stabex, is
een programma via welke de ACP-landen indien nodig financiële en
13 K. Reinert, R. Rajan, The Princeton Encyclopedia of the World Economy, Princeton: Princeton University Press 2009, p. 7
14 In 1967 groeide de EEG uit tot de Europese Gemeenschappen (EG)
15 L. Bartels, ‘The Trade and Development Policy of the European Union’, http://www.ejil.org/pdfs/18/4/241.pdf, geraadpleegd op 06-05-2013, P.733
16 K. Reinert, R. Rajan, The Princeton Encyclopedia of the World Economy, Princeton: Princeton University Press 2009, p. 7
17 K. Reinert, R. Rajan, The Princeton Encyclopedia of the World Economy, Princeton: Princeton University Press 2009, p. 7
18 L. Bartels, ‘The Trade and Development Policy of the European Union’, http://www.ejil.org/pdfs/18/4/241.pdf, geraadpleegd op 06-05-2013
technische steun ontvangen van de Europese lidstaten om hen te beschermen tegen economische schokken. Het derde punt is het
bevorderen van mensenrechten en democratische principes binnen de
ACP-landen.19 Het Cotonou budget voor de periode 2008-2013 is 22,7
miljard Euro.20
Europese ontwikkelingssamenwerking lijkt in de jaren van Yaoundé naar Cotonou een substantiële transformatie te hebben doorgemaakt. Terwijl Europese ontwikkelingssamenwerking aanvankelijk vooral lijkt te zijn geïnitieerd en vormgegeven met het oog op Europese economische en politieke eigenbelangen, is de daaropvolgende decennia steeds meer aandacht gekomen voor de behoeftes van de ontvangende landen. Zo werd met Lomé 1 een aantal maatregelen genomen om de economische positie van de ACP-landen te versterken, en is vanaf Lomé 4 bovendien steeds meer aandacht ontstaan voor het verbeteren van de sociale situatie binnen de ACP-landen. Tegenwoordig is Europese
ontwikkelingssamenwerking volgens de Europese Unie zelfs volledig gericht op het dienen van de belangen van ontvangende landen.
Armoedebestrijding zou tegenwoordig namelijk de allerhoogste prioriteit zijn van geboden ontwikkelingssamenwerking. In de komende
hoofdstukken van dit onderzoek zal worden onderzocht of de belangen van ontvangende landen tegenwoordig daadwerkelijk de volledige prioriteit hebben in geboden ontwikkelingssamenwerking, of dat er, al dan niet op subtielere wijze, nog steeds sprake is van het nastreven van Europese eigenbelangen.
De contextuele geschiedenis van Europese ontwikkelingssamenwerking
Zoals aangegeven in de voorgaande paragraaf is de samenwerking tussen EEG en de ACP-landen de afgelopen decennia steeds verder uitgebreid. Zo is er, naast economische samenwerking, ook steeds meer aandacht gekomen voor politieke samenwerking en de sociale situatie binnen de ontvangende landen. Opvallend is dat, ondanks deze verdere
19 Idem
20 Europa-nu, ‘Cotonou-overeenkomst’, http://www.europa-nu.nl/id/vh7dosnr6bxf/cotonou_overeenkomst, geraadpleegd op 06-05-2013
uitbreidingen in samenwerking met de ACP-landen, er tot de jaren negentig vrijwel geen sprake was van Europese samenwerking met landen die niet tot de ACP-groep behoorden.21
Er worden verschillende verklaringen gegeven voor het uitblijven van Europese ontwikkelingssamenwerking met niet ACP-landen. Zo stelt M. Carbone, professor internationale betrekkingen en Europese
ontwikkelingssamenwerking, dat deze afwezigheid onder andere
voortkwam uit het feit dat alle lidstaten van de EEG al in de beginjaren van de Europese Unie betrokken werden in ontwikkelingssamenwerking met de Afrikaanse landen. Hierdoor was er minder aandacht en middelen
beschikbaar voor eventuele samenwerking met andere landen.22 S.
Keukeleire & J. Macnaughtan, specialisten in Europese integratie en Europees buitenlands beleid, stellen in hun boek The Foreign Policy of
the European Union dat een andere mogelijke reden voor het uitblijven
van ontwikkelingssamenwerking met landen niet behorend tot de ACP-groep te maken heeft met de politieke limitaties van die periode. Zo wijzen zij op het feit dat de West-Europese staten gedurende de Koude Oorlog (1945-1991) enigszins beperkte mogelijkheden hadden in het aangaan van internationale samenwerking. Gedurende de Koude oorlog waren er namelijk slechts twee grootmachten in de wereld, de Verenigde Staten en de Sovjet Unie. De West-Europese landen waren in deze oorlog bondgenoten van de Verenigde Staten, wat inhield dat zij, indien nodig, door de Verenigde Staten zouden worden beschermd tegen de militaire dreiging van de Sovjet Unie, maar ook dat het aangaan van
samenwerking met landen behorend tot de Sovjetalliantie, waaronder de Centraal – en Oost-Europese landen, onmogelijk was. 23 In feite speelden
veiligheidsoverwegingen gedurende de Koude Oorlog dus al een erg belangrijke rol in de manier waarop Europese
21 J. Orbie, ‘The EU’s role in development: A full-Fledged development actor or eclipsed by superpower temptations?’, in: S. Gänzle, s. Grimm, d. Makhan The European Union and Global Development, Hampshire & New York: Palgrave Macmillan 2012, p.19
22 M. Carbone, The European Union and International Development, the Politics of Foreign Aid, Abingdon & New York: Routledge 2007, p. 31
Frisch, ‘The European Union’s Development Policy’,
http://por.africa-eu.org/content/download/14440/47941/file/PMR15eng%20Final%20new%20version%20nov%2008.pdf, geraadpleegd op 20-07-2013
23 S. Keukeleire & J. Macnaughtan, Chaper 2: ‘European Integration and Foreign Policy: Historical Overview’, in: S. Keukeleire & J. Macnaughtan, The Foreign Policy of the European Union, New York: Palgrave Macmillan 2008, p. 40
ontwikkelingssamenwerking werd geboden, en de manier waarop deze samenwerking in sommige gevallen juist uitbleef.
Het eind van de Koude Oorlog markeerde om twee redenen een nieuwe fase in West-Europees ontwikkelingsbeleid. Ten eerste, zo stellen Keukeleire & Macnaughtan, vervielen de politieke scheidingslijnen van de Koude Oorlog, waardoor eerdere geopolitieke beperkingen werden
opgeheven. Dit leidde in de jaren 90 tot samenwerking met nieuwe landen, vooral met landen gelegen in het voormalig communistische Centraal - en Oost-Europa.24 Ten tweede verviel met het eind van de
Koude Oorlog de politieke wereldindeling van slechts twee grootmachten, wat belangrijke implicaties had voor de rol die Europa op internationaal niveau speelde. Zo is er na het eind van de Koude Oorlog een multipolaire wereldorde ontstaan waarbinnen ook ontwikkelende landen, zoals India, China en Brazilië een steeds invloedrijkere positie zijn gaan bekleden.25
Ontwikkelingssamenwerking is voor de EU daarmee, evenals het geval bij de ACP-landen, een instrument geworden waarmee niet alleen een
bijdrage kan worden geleverd aan de groei van ontwikkelende landen, maar waarmee bovendien enige invloed op deze landen kan worden
uitgeoefend.26 De meest gebruikte methode voor het uitoefenen van zulke
invloed is conditionality, wat inhoudt dat de EU een ontwikkelend land een beloning biedt in ruil voor politieke of economische medewerking.
Conditionality kan op allerlei manieren worden toegepast. Zo kan het zijn
dat een ontwikkelend land, in ruil voor steun, geacht wordt om delen van het Europese marktmodel over te nemen, zodat deze een handelspartner van de Europese lidstaten wordt, of dat het land maatregelen neemt om de Europese politieke waarden, bijvoorbeeld met betrekking tot
mensenrechten, na te leven. Bij conditionality lijkt in ieder geval altijd sprake te zijn van wederzijdse belangen, waarbij de EU steun biedt onder de voorwaarde dat het ontvangende land bijdraagt aan de behartiging van de gestelde Europese belangen. De macht die de EU op deze manier
24 S. Keukeleire & J. Macnaughtan, Chaper 2: ‘European Integration and Foreign Policy: Historical Overview’, in: S. Keukeleire & J. Macnaughtan, The Foreign Policy of the European Union, New York: Palgrave Macmillan 2008, p. 40
25 EDC, ‘European Development Cooperation to 2020: Challenges by New Actors in International Development’, http://www.edc2020.eu/fileadmin/Textdateien/EDC2020_WP4_Webversion.pdf, geraadpleegd op 11-05-2013, P.7
26 M. Carbone, The European Union and International Development, the Politics of Foreign Aid, Abingdon & New York: Routledge 2007, p. 33
uitoefent en die voornamelijk economisch, en deels politiek, in plaats van militair is van aard, werd door F.Duchêne aangeduid als civiele macht.27
Naast het aflopen van de Koude Oorlog, speelden gedurende de jaren negentig twee andere belangrijke ontwikkelingen een rol in de verdere uitbreiding en totstandkoming van Europees ontwikkelingsbeleid. Ten eerste traden er veel nieuwe landen toe tot de Europese Unie,
waardoor er meer aandacht kwam voor de voormalige koloniën van deze nieuwe lidstaten. 28 Ten tweede verkreeg Europees ontwikkelingsbeleid
met de ondertekening van het Verdrag van Maastricht in 1992 een officiële rechtsgrondslag en werd deze bovendien erkend als EU-bevoegdheid. Vanaf dit moment is de uitvoering van Europees ontwikkelingsbeleid een gedeelde competentie van de Europese Commissie en de Europese lidstaten. De Europese Commissie neemt vanaf dit moment, naast actief betrokken te zijn in het voeren van
ontwikkelingsbeleid, ook de taak op zich om ontwikkelingshulp stemmend uit de afzonderlijke lidstaten te coördineren en harmoniseren.29
Zoals aangegeven in The European Union’s international
development policy: Leading and Benevolent? van J. Orbie en H.
Versluys, verliep de uitvoering van Europese
ontwikkelingssamenwerking, ondanks deze veelbelovende
ontwikkelingen, de daaropvolgende jaren vrij moeizaam. Dit kwam voornamelijk omdat de Europese lidstaten vaak uiteenlopende voorkeuren vertoonden over de manier waarop
ontwikkelingssamenwerking zou worden ingevuld en toegewezen. 30 Deze
voorkeuren werden volgens Orbie en Versluys onder andere gestuurd door de afzonderlijke belangen van de Europese lidstaten en de ideeën die zij hadden over het belang van armoedebestrijding. Opvallend is dat de Zuid-Europese lidstaten vooral ontwikkelingssamenwerking aangingen met voormalig koloniën en landen waarbij zij een strategisch belang
27 J. Orbie, ‘A Civilian Power in the World? Instruments and Objectives in European Union External Policies’ in: J. Orbie (ed.)
Europe’s global role: External policies of the European Union Aldershot: Ashgate 2009, p. 5
28 M. Carbone, The European Union and International Development, the Politics of Foreign Aid, Abingdon & New York: Routledge 2007, p. 33
29 J. Orbie & H. Versluys, ‘The European Union’s international development policy: Leading and Benevolent?’ in: J. Orbie (ed.) Europe’s global role: External policies of the European Union Aldershot: Ashgate 2009
hadden, terwijl de noordelijke lidstaten zich meer richtten op armoedebestrijding, ongeacht het strategische belang van de
ontvangende landen.31 In de praktijk leidden deze verschillen in voorkeur
en aanpak tot botsende, tegenstrijdige en onnodig dure vormen van Europees ontwikkelingsbeleid, wat zowel de legitimiteit als effectiviteit hiervan ondermijnde. Bovendien kampte de ontwikkelingsafdeling van de Europese Commissie met flinke onderbemanning waardoor
beleidsimplementatie erg traag verliep en vrijgemaakte
ontwikkelingsbudgetten niet of onvolledig werden besteed. De
daaropvolgende jaren nam de Commissie verschillende maatregelen om dergelijke problemen tegen te gaan. Zo besteedde deze ten eerste grote delen van het budget uit aan delegaties aanwezig in de betreffende ontwikkelingslanden zodat samenwerking daar efficiënter zou verlopen. Ten tweede werd in 2001 EuropeAid opgericht om toe te zien op de uitvoer van door de Commissie geboden ontwikkelingssamenwerking in alle betrokken ontwikkelingslanden. Ten derde werd in 2001 het systeem
van Country Strategy Papers geïntroduceerd.32
Country Strategy Papers (CSP’s) presenteren per ontwikkelingsland of regio het strategische kader van
ontwikkelingssamenwerkingprioriteiten van de Europese Commissie. Elk CSP bevat onder andere een overzicht van de focuspunten waaraan het ontwikkelingsbudget van de Commissie zal worden besteed. De CSP’s worden door de Commissie geschreven in samenwerking met de
lidstaten, eventuele andere donoren en, in de meeste gevallen, ook de vertegenwoordigers van het ontvangende land.33 In hoofdstuk vier van
dit onderzoek zal dieper worden ingegaan op focuspunten genoemd in de CSP’s voor Afghanistan en Nepal en de mogelijke achterliggende
motieven hiervan.
31 M. Carbone, The European Union and International Development, the Politics of Foreign Aid, Abingdon & New York: Routledge 2007
32 J. Orbie & H. Versluys, ‘The European Union’s international development policy: Leading and Benevolent?’ in: J. Orbie (ed.) Europe’s global role: External policies of the European Union Aldershot: Ashgate 2009, p. 69
33 J. Orbie & H. Versluys, ‘The European Union’s international development policy: Leading and Benevolent?’ in: J. Orbie (ed.) Europe’s global role: External policies of the European Union Aldershot: Ashgate 2009, p. 70
Wat de contextuele geschiedenis van Europese ontwikkelingssamenwerking betreft, is gebleken dat deze
ontwikkelingssamenwerking al vanaf het begin hiervan in 1957 is
vormgegeven en beïnvloed door verschillende spelers, die uiteenlopende belangen hadden in de manier waarop deze ontwikkelingssamenwerking werd uitgevoerd. Dit was niet alleen het geval wat betreft uiteelopende meningen en belangen van de verschillende Europese lidstaten, maar had ook te maken met de periode waarin de Europese Unie verkeerde. Zo waren de mogelijkheden tot het aangaan van Europese
ontwikkelingssamenwerking tot het eind van de Koude Oorlog in 1991 enigszins beperkt, terwijl ontwikkelingssamenwerking na het aflopen van de Koude Oorlog, in de context van de nieuwe multipolaire wereldorde die hierna is ontstaan, juist sterk is uitgebreid en bovendien ook door de Europese Unie wordt ingezet om internationaal invloed uit te oefenen en daarmee onder andere eigenbelangen te behartigen.
1.2. Armoedebestrijding in Europese ontwikkelingssamenwerking Armoedebestrijding is volgens de Europese Unie de belangrijkste
doelstelling van geboden Europese ontwikkelingssamenwerking. Zo is deze prioritering sinds de Millenniumwisseling herhaaldelijk in Europese beleidsdocumenten bevestigd door zowel de Europese lidstaten als de Commissie.
Een van de manieren waarop de lidstaten deze nadruk op
armoedebestrijding hebben bevestigd, was met de ondertekening van de Millenniumdeclaratie van de Verenigde Naties op acht september 2000. Met de ondertekening van deze declaratie zegden zij toe om, samen met de andere 189 leden van de VN, meer te zullen bijdragen aan de
ontwikkeling van ’s werelds meest achtergebleven landen en regio’s. Deze toezegging had concreet betrekking op 8 specifieke
ontwikkelingsdoelstellingen, tegenwoordig beter bekend als de Millenniumdoelstellingen, die uiterlijk in 2015 behaald dienden te
worden. De meest belangrijke doelstelling, zo werd bepaald, was het
mondiale bestrijden van de meest extreme vormen van armoede.34
Een ander moment waarop de Europese Unie de prioritering van armoedebestrijding in Europese ontwikkelingssamenwerking heeft bevestigd, was met de ondertekening van de European Consensus on
Development in 2005. De Consensus kan worden gezien als poging tot het
creëren van meer efficiëntie en coherentie in geboden Europese
ontwikkelingssamenwerking, omdat ontwikkelingshulp geboden vanuit de afzonderlijke lidstaten op dat moment leidde tot inefficiëntie en onnodig
hoge kosten.35 Bovendien werkte het gebrek aan coördinatie in sommige
gevallen ondermijnend op het imago van de Europese Unie en Europese ontwikkelingssamenwerking. Een voorbeeld hiervan is toen in 2003 de toenmalige president van Frankrijk, Jacques Chirac, de president van Zimbabwe, Robert Mugabe, uitnodigde om deel te nemen aan de Europees-Afrikaanse top, terwijl de Europese Unie op dat moment sancties tegen de overheid van Zimbabwe had afgekondigd vanwege de hier voorkomende mensenrechtenschendingen en bovendien Mugabe een reisverbod had opgelegd.36 Volgens de BBC was Chirac’s beslissing om
Mugabe desalniettemin uit te nodigen een direct gevolg van de onenigheid die destijds plaatsvond tussen Zimbabwe en voormalig koloniaal heerser Engeland. Deze onenigheid zou voor Frankrijk een gunstig moment zijn om nauwere banden en daarmee handelsrelaties in
Zimbabwe op te bouwen.37
De Consensus bepaalt gemeenschappelijke doelstellingen, principes en strategieën die zowel voor de Europese Commissie als de lidstaten van toepassing zijn. De belangrijkste genoemde doelstelling is, evenals in de Millenniumdeclaratie, armoedebestrijding: ‘The primary and overarching objective of EU development cooperation is the eradication of poverty in the context of sustainable development, including pursuit of the
34 Verenigde Naties, ‘United Nations Millennium Declaration’, http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm, geraadpleegd op 07-04-2013
35 J. Orbie & H. Versluys, ‘The European Union’s international development policy: Leading and Benevolent?’ in: J. Orbie (ed.) Europe’s global role: External policies of the European Union Aldershot: Ashgate 2009, p. 74
36 P.S. Grauhls & A. Stahl, ´European development policy towards sub-Saharan Africa: Challenges of the growing Chinese presence’, http://www.revue-emulations.net/archives/n7/grauls, geraadpleegd op 12-05-2013
Millennium Development Goals (MDGs)’.38 Met de ondertekening van de European Consensus on Development was er, zo stelt Carbone, voor het
eerst sinds de oprichting van de EU sprake van overeenstemming vanuit alle lidstaten en Europese instituties over gemeenschappelijke waarden,
doelstellingen en methoden van ontwikkelingssamenwerking.39
In het Verdrag van Lissabon (2007) wordt ook uitdrukkelijk bepaald dat de bestrijding en uitbanning van armoede het hoofddoel is van EU-ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast benadrukt het verdrag dat het ontwikkelingsbeleid een zelfstandig beleid is en geen onderdeel van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid.40
Er zijn verschillende mogelijke achterliggende motieven aan te wijzen voor de prioritering van armoedebestrijding in Europese ontwikkelingssamenwerking. Zoals duidelijk wordt uit Barosso’s toespraak41 creëert het zeer grote welvaartsverschil tussen ’s werelds
rijke en arme landen volgens de EU de humanitaire verplichting om armeren te helpen. In deze optiek staan de belangen van ontvangende landen centraal. Anderen menen echter dat, ondanks de beloftes die zijn gedaan door de Europese Commissie en lidstaten, armoedebestrijding helemaal niet de hoogste prioriteit heeft in ontwikkelingssamenwerking, maar dat Europese eigenbelangen hierin centraal staan. Zo
beargumenteert K. Brummer, hoogleraar politicologie aan de universiteit te Nürnberg, in zijn artikel Imposing Sanctions: The Not So “Normative
Power Europe” dat beleidskeuzes in ontwikkelingssamenwerking, in
tegenstelling tot wat sommigen beweren, niet worden gedreven door normatieve overwegingen, maar te maken hebben met het strategische belang dat het ontvangende land voor de EU vormt. Zo treedt de EU door middel van conditionality en sacties bijvoorbeeld erg hard op tegen
landen in sub-saharisch Afrika wanneer zij mensenrechtenschendingen begaan, terwijl tegen machtige landen als China en Rusland, die
38 Europese Commissie, ‘European Consensus on Development’,
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/european_consensus_2005_en.pdf, geraadpleegd op 05-04-2013
39 M. Carbone, The European Union and International Development, the Politics of Foreign Aid, Abingdon & New York: Routledge 2007, p. 56
40 Europa.EU, ‘Verdrag van Lissabon: Een verdrag voor het Europa van de 21e eeuw’,
http://europa.eu/lisbon_treaty/faq/index_nl.htm, geraadpleegd op 13-05-2013
eveneens mensenrechtenschendingen begaan, geen sancties opgelegd krijgen omdat hiermee mogelijk Europese economische, politieke en
veiligheidsgerelateerde belangen worden geschaad.42 Naast Brummer,
stelde ook Oxfam Novib in een persbericht uit 2011 dat Europese
ontwikkelingssamenwerking in toenemende mate wordt geboden met het oog op eigenbelangen. Politiek strategische overwegingen,
handelsbelangen en Europese veiligheidsoverwegingen zouden een leidende rol spelen in het bepalen van de hoeveelheid en vorm van toegewezen hulp: ‘EU member states are becoming increasingly inward-looking and eager to promote aid policies which prioritise foreign or domestic policy objectives […] they are linking their aid more closely to EU security, migration and commercial interests’. 43 Dit toepassen van
Europese eigenbelangen in ontwikkelingssamenwerking gaat volgens het rapport ten koste van de armoedebestrijding binnen de ontvangende landen.44 In 2011 werden dezelfde zorgen geuit door Concord en
Aidwatch in het rapport Challenging Self-Interest: Getting EU aid fit for
the fight against poverty.45 Ook bleek in 2007 uit een opinieonderzoek gehouden onder 27.500 burgers van de Europese Unie, dat maar liefst 64% van hen gelooft dat de Europese lidstaten ontwikkelingshulp aangaan uit eigenbelang.46
Zoals aangegeven in de inleiding houdt dit onderzoek zich bezig met de inmenging van Europese veiligheidsbelangen in
ontwikkelingsbeleid. In het komende subhoofdstuk zal hierop dieper worden ingegaan.
1.3. De securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking
42 K. Brummer, ‘Imposing Sanctions: The not so “Normative Power Europe”’,
http://studium.unict.it/dokeos/2011/courses/1001283C0/document/brummer_EFAR2009.pdf, geraadpleegd op 09-08-2013
43 Oxfam, ‘EU ‘self interest’ inflates aid by over 5 billion Euros in 2010, say NGOs’,
http://www.oxfam.org/en/pressroom/pressrelease/2011-05-19/eu-self-interest-inflates-aid-over-5bn-euros-2010, geraadpleegd op 13-05-2013
44 S. Klingebiel, ‘New interfaces between security and development’,
http://dspace.cigilibrary.org/jspui/bitstream/123456789/26070/1/New%20interfaces%20between%20security%20and %20development%20-%20changing%20concepts%20and%20approaches.pdf?1, geraadpleegd op 11-03-2013, P. 5
45 Concord & Aidwatch: ‘Challenging Self-Interest: Getting EU aid fit for the fight against poverty’, http://www.dochas.ie/Shared/Files/2/Aidwatch_report_2011.pdf, geraadpleegd op 13-05-2013
46 Europese Commisie: ‘Europeans and Development Aid’,
In dit subhoofdstuk zal om te beginnen een uitleg worden gegeven van de securitiseringstheorie van de Copenhagen School, vervolgens wordt een analyse gegeven van de vermeende securitisering van Europese
ontwikkelingssamenwerking.
De Copenhagen School
In 1998 publiceerden Barry Buzan, Ole Wæver en Jaap de Wilde het boek
Security: A new Framework for Analysis. In dit boek, dat de standpunten
vertegenwoordigt van de Copenhagen School of Security Studies, worden het woord en concept ‘securitisering’ voor de eerste keer genoemd.47 De
Copenhagen School definieert veiligheid als discursieve constructie, die tot stand komt via speech acts van relevante actoren zoals overheden, politici en maatschappelijke groepen. Een gegeven wordt dus een
veiligheidsrisico wanneer het als zodanig wordt benoemd, ongeacht of er daadwerkelijk sprake is van een dergelijk risico: ‘Security is a
self-referential practice, because it is in this practice that an issue becomes a security issue – not necessarily because a real existential threat exists but because the issue is presented as such a threat’.48 Dit discursieve proces
van securitisering kan volgens de Copenhagen School onder andere leiden tot het nemen van nieuwe maatregelen, het neutraliseren van de dreiging, of tot een institutionele aanpassing. Ook wordt, omdat er sprake zou zijn van een urgent existentieel gevaar, het nemen van exceptionele maatregelen die afwijken van de normale politieke besluitvoering,
gerechtvaardigd.49 Securitisering ontstaat niet direct wanneer een speler
een zaak presenteert als een existentiële dreiging. Het publiek moet deze weergave ook accepteren en als waarheid aannemen. De Copenhagen School bepleit desecuritisering, omdat het normaliseren van handelen door middel van exceptionele politiek veel onschuldige slachtoffers kan
maken.50 Een bekend voorbeeld van een speech act zoals bedoeld door de
47 Een van de auteurs van Security: A New Framework for Analysis, Ole Wæver, had het concept ‘securitisering’ in 1995 al uitgewerkt, maar dit idee kreeg pas echt aandacht nadat het boek in 1998 werd uitgebracht.
48B. Buzan,O. Wæver &J. de Wilde, Security: a New Framework for Analysis, Colorado: Lynne Rienner Publishers Inc. 1998, geraadpleegd op 14-05-2013
49 Idem
50 B. Buzan,O. Wæver &J. de Wilde, Security: a New Framework for Analysis, Colorado: Lynne Rienner Publishers Inc. 1998, geraadpleegd op 14-05-2013
Copenhagen School is George Bush’s uitspraak ‘Intelligence gathered by this and other governments leaves no doubt that the Iraq regime
continues to possess and conceal some of the most lethal weapons ever devised’.51 Met deze uitspraak creëerde Bush onder grote delen van de
Amerikaanse bevolking een gevoel van gevaar, urgentie en existentiële dreiging, waarmee het nemen van exceptionele maatregelen, in dit geval het binnenvallen van Irak door de VS in 2003, werd gerechtvaardigd.
De securitiseringstheorie van de Copenhagen School wordt door sommigen bekritiseerd. Vooral het feit dat de Copenhagen School het proces van securitisering vrijwel volledig toewijst aan discours en ‘speech acts’ roept bij sommigen vragen op. Zo stelt M. McDonald, hoogleraar internationale betrekkingen en veiligheid, in Securitization and the
Construction of Security dat communicatie ook op andere manieren kan
plaats vinden dan via taal, bijvoorbeeld via beelden. De aanname dat alleen taal bijdraagt aan de creatie van percepties over mogelijke veiligheidsrisico´s, creëert daarom een onvolledig beeld. Daarnaast betoogt hij dat, vanwege de exclusieve focus op taal, sommige vormen van bureaucratische praktijken of actie die niet uitsluitend voortkomen uit securitiserende speech acts, maar die onderdeel zijn van het proces via welke betekenis wordt gegeven aan veiligheid, buiten beschouwing worden gelaten.52
De securitisering van ontwikkelingssamenwerking
Zoals hierboven aangegeven definieert de Copenhagen School
securitisering als discursieve constructie. In dit onderzoek wordt met ‘de securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking’ een iets
bredere definitie gehanteerd, namelijk het fenomeen dat Europese veiligheidsbelangen een leidende rol spelen in de vorm en hoeveelheid van toegewezen ontwikkelingssamenwerking. Zoals aangegeven in paragraaf 1.1 speelden veiligheidsoverwegingen gedurende de Koude
51CNN, ‘Bush: Leave Iraq within 48 hours’, http://edition.cnn.com/2003/WORLD/meast/03/17/sprj.irq.bush.transcript/, geraadpleegd op 01-09-2013
52 McDonald, ‘Securitization and the Construction of Security’,
Oorlog ook al een belangrijke rol in Europese
ontwikkelingssamenwerking. Terwijl deze veiligheidsbelangen na het ineenstorten van de Sovjet Unie en het eind van de Koude Oorlog ietwat naar de achtergrond schoven, is Europese veiligheid het afgelopen decennium weer een zeer belangrijke rol in Europese
ontwikkelingssamenwerking gaan spelen. Volgens Andrew Norton, onderzoeksdirecteur van het Overseas Development Institute, is deze hernieuwde focus op veiligheid voortgekomen uit de terreuraanslag die
op 11 september 2001 werd gepleegd op de Twin Towers in New York.53
Zo beargumenteert Norton in het artikel How the 9/11 decade changed
the aid, security and development landscape dat deze aanslag ertoe heeft
geleid dat in het westen veiligheidsoverwegingen bovenaan de politieke prioriteitenlijst werden geplaatst. De aanname dat veiligheid na 9/11 een belangrijkere rol is gaan spelen in Europees extern beleid, lijkt verder te worden bevestigd door het feit dat Javier Solana, de hoge
vertegenwoordiger van het Europees Gemeenschappelijk Buitenland en Veiligheid Beleid, twee jaar na de aanslag de European Security Strategy (2003) lanceerde. In deze strategie wordt uitgebreid ingegaan op de grootste vermeende veiligheidsrisico’s voor de Europese Unie,
strategische doelstellingen met betrekking tot deze veiligheidsrisico’s en de beleidsimplicaties hiervan.54 Opvallend is dat de fenomenen die in de
strategie worden genoemd als grootste veiligheidsrisico’s, zoals
terrorisme, regionaal conflict en state failure, voornamelijk verschijnselen zijn die voorkomen in ontwikkelingslanden.55
Aangezien donorveiligheidsbelangen gedurende de Koude Oorlog ook al een zeer belangrijke rol speelden in Europese
ontwikkelingssamenwerking, kan wat betreft de periode na 9/11 enerzijds van continuïteit met het verleden worden gesproken. Anderzijds zijn er wat betreft veiligheidsoverwegingen ook een aantal belangrijke
verschillen ten opzichte van de Koude Oorlog. Zo zijn vermeende
53 A.Norton, ‘How the 9/11 decade changed the aid,
security and development landscape’, http://www.odi.org.uk/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/7295.pdf, geraadpleegd op 10-08-2013
54 Europese Commissie, ‘European Security Strategy’, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf, geraadpleegd op 8-04-2013, P.3-4
veiligheidsrisico’s ten eerste, terwijl deze tijdens de Koude Oorlog voornamelijk een geostrategische connotatie hadden, in de context van globalisering steeds dynamischer en diverser geworden. Deze
verschuiving in veiligheidsrisico’s en de perceptie van donoren hierop is duidelijk aanwezig in de European Security Strategy van 2003: ‘Our traditional concept of self-defence – up to and including the Cold War- was based on the threat of invasion. With the new threats, the first line of defence will often be abroad. The new threats are dynamic’.56 Ten tweede
worden vermeende veiligheidsrisico’s sterker gekoppeld aan individuen in plaats van aan staten. Zo noemt S. Klingebiel, politiek wetenschapper aan het Deutsches Institut für Entwicklungspolitik in zijn artikel New
Interfaces between Security and Development de verschuiving van
‘national security’ naar ‘human security’. Deze verschuiving houdt
volgens Klingebiel enerzijds in dat er binnen ontwikkelingssamenwerking meer aandacht is voor de bescherming van individuen binnen een staat, in plaats van slechts de bescherming van de staat zelf. Anderzijds worden vermeende veiligheidsrisico’s ook steeds sterker gekoppeld aan
individuen of groeperingen. Een voorbeeld hiervan is terrorisme, dat binnen staten op kleine schaal kan voorkomen, of juist
grensoverschrijdende vormen aan kan nemen, en niet bestreden lijkt te
kunnen worden aan de hand van klassiek veiligheidsbeleid.57
De securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking kan op een aantal manieren het behalen van ontwikkelingsdoeleinden
belemmeren. Volgens Klingebiel is het grootste gevaar de mogelijkheid dat de doelstelling van armoedebestrijding in
ontwikkelingssamenwerking ondergeschikt raakt aan
donorveiligheidsoverwegingen.58 Dit zou betekenen landen die geen
vermeend internationaal veiligheidsrisico vormen, achtergesteld kunnen raken in het ontvangen van ontwikkelingssamenwerking. Naast dit risico wijst UNESCO op een aantal andere mogelijke gevaren van de
56 Idem
57 S. Klingebiel, ‘New interfaces between security and development’,
http://dspace.cigilibrary.org/jspui/bitstream/123456789/26070/1/New%20interfaces%20between%20security%20and %20development%20-%20changing%20concepts%20and%20approaches.pdf?1, geraadpleegd op 11-03-2013
versmelting van veiligheid en ontwikkeling in Europees extern beleid. Ten eerste vervaagt hierdoor in ontvangende landen de scheidingslijn tussen ontwikkelingsprojecten en veiligheidsprojecten, waardoor
ontwikkelingsprojecten gepolitiseerd raken of zelfs het doelwit worden van aanvallen. In Afghanistan werd tussen 2006 en 2008 bijvoorbeeld een aantal scholen gebouwd door het Amerikaanse leger, wat ertoe leidde dat gedurende deze periode drie keer zo veel aanvallen op scholen
plaatsvond dan ‘normaal’.59 Bovendien worden
ontwikkelingsmedewerkers, omdat opstandelingen niet altijd een
onderscheid kunnen of willen maken tussen ontwikkelingsmedewerkers en het leger, vaker het doelwit van aanvallen waardoor zij hun
werkzaamheden niet of minder goed kunnen voortzetten. Zo zijn in Afghanistan de afgelopen jaren meer dan 40 ontwikkelingswerkers door geweld om het leven gekomen. De moord op ontwikkelingswerker
Margaret Hassan in Irak in 2004 was voor veel Europese NGO’s reden om zich terug te trekken uit de instabiele delen van ontwikkelingslanden.60
1.4. De European Security Strategy & de European Consensus on Development
In de voorgaande subhoofdstukken is aandacht besteed aan zowel de doelstelling van armoedebestrijding als de inmenging van
donorveiligheidsdoeleinden in Europese ontwikkelingssamenwerking. In dit subhoofdstuk zal aandacht worden besteed aan twee van de
belangrijkste Europese beleidsdocumenten waarin deze doelstellingen zijn opgenomen, namelijk de European Consensus on Development en de
European Security Strategy.
De European Consensus on Development
59 UNESCO, ‘Education can suffer when line between security and development is blurred, UNESCO report warns’, http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/ED/pdf/gmr2011-press-release-militarization.pdf, geraadpleegd op 14-05-2013
60 Duffield, ‘Human security: linking development and security in an age of terror’,
http://dspace.cigilibrary.org/jspui/bitstream/123456789/26070/1/New%20interfaces%20between%20security%20and %20development%20-%20changing%20concepts%20and%20approaches.pdf?1, geraadpleegd op 14-05-2013, P. 31
In de European Consensus on Development (2005) worden in 126
statements de belangrijkste doelstellingen, principes en strategieën met betrekking tot Europese ontwikkelingssamenwerking uiteengezet. Zoals eerder aangegeven wordt armoedebestrijding genoemd als meest
belangrijke doelstelling.61 Opvallend is dat de strategie erkent dat
veiligheid en ontwikkeling wederzijds afhankelijk zijn: ‘Insecurity and violent conflict are amongst the biggest obstacles to achieving the MDGs. Security and development are important and complementary aspects of EU relations with third countries’.62 Het belang van ontwikkeling voor
veiligheid wordt echter benadrukt: ‘Reducing poverty and promoting sustainable development are objectives in their own right. Achieving the MDGs is also in the interest of collective and individual long-term peace and security’.63
De European Security Strategy
In de European Security Strategy (2003) worden de grootste vermeende ‘global challenges’ en ‘key threats’ voor de veiligheid van de EU, en de manier waarop deze dienen te worden aangepakt geïdentificeerd. Opvallend is dat de strategie vrijwel direct de verbinding legt tussen extreme vormen van armoede in ontwikkelingslanden enerzijds en internationale veiligheidsrisico’s die hieruit voortvloeien anderzijds. Evenals de European Consensus on Development stelt de strategie dat veiligheid en ontwikkeling wederzijds afhankelijk zijn, alleen wordt dit maal het belang van veiligheid benadrukt: ‘Security is a precondition of development’. 64
In de strategie worden vijf key threats genoemd voor de veiligheid en stabiliteit van de Europese Unie, namelijk terrorisme, de proliferatie van massavernietigingswapens, regionaal conflict, state failure en
georganiseerde misdaad. 65 Opvallend is dat deze fenomenen
61 Europese Commissie, ‘European Consensus on Development’,
http://ec.europa.eu/development/icenter/repository/european_consensus_2005_en.pdf, geraadpleegd op 09-04-2013
62 Idem
63 Idem
64 Europese Commissie, ‘European Security Strategy’, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf, geraadpleegd op 8-04-2013
voornamelijk voorkomen in ontwikkelende landen. De strategie stelt hiermee impliciet dat problemen voor de Europese veiligheid grotendeels in ontwikkelende landen moeten worden opgelost.
Enerzijds duidt deze implicatie op de securitisering van ontwikkelingssamenwerking. Door middel van
ontwikkelingssamenwerking kan immers een zeer treffende bijdrage worden geleverd aan het behartigen van Europese veiligheidsbelangen. De stelling ‘The challenge now is to bring together the different
instruments and capabilities: European assistance programmes and the European Development Fund, military and civilian capabilities from Member states and other instruments’66 lijkt dit standpunt te
ondersteunen. Hier wordt immers beweerd dat onder andere het
European Development Fund kan worden ingezet ter bevordering van de Europese veiligheid.
Anderzijds wijst het feit dat in de European Security Strategy
voornamelijk wordt gericht op ontwikkelende landen mogelijk ook juist op de developmentalisation van veiligheid, oftewel het toepassen van
ontwikkelingsoverwegingen in veiligheidsbeleid. Zo stelt de strategie ‘In much of the developing world, poverty and disease cause untold suffering and give rise to pressing security concerns’. 67Door aan te geven dat
veiligheidsrisico’s voornamelijk ontstaan uit armoede en
onderontwikkeling, wordt immers impliciet beweerd dat het bevorderen van ontwikkeling in arme landen en instabiele gebieden een belangrijke bijdrage kan leveren aan het behoud van Europese veiligheid en
stabiliteit.
Zowel in de European Consensus on development als de European
Security Strategy wordt gesteld dat veiligheid en ontwikkeling wederzijds
afhankelijk zijn. Zonder veiligheid en stabiliteit is er geen goede mogelijkheid tot ontwikkeling, zonder ontwikkeling geen kans op
duurzame stabiliteit. De beleidsdocumenten hebben echter, ondanks deze wederzijdse erkenning, zeer verschillende uitgangspunten. De European
66 Europese Commissie, ‘European Security Strategy’, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf, geraadpleegd op 8-04-2013
Consensus on development is immers geschreven met het oog op de
belangen van ontvangende landen, terwijl de European Security Strategy in de eerste instantie is gericht op de veiligheidsbelangen van de
Europese Unie. Vanwege de overlap in doelstellingen en methodes van ontwikkeling en veiligheidsbeleid is het echter lastig om een onderscheid te maken tussen de securitisering van ontwikkeling en de mogelijke
developmentalisation van veiligheid. In dit onderzoek zal, door uitsluitend
te richten op ontwikkelingssamenwerking, worden ingegaan op de
mogelijke securitisering van ontwikkelingssamenwerking en de gevolgen hiervan op de belangen van ontvangende landen in termen van
2. De Islamitische Republiek Afghanistan
De Islamitische Republiek Afghanistan ligt in Zuidoost Azië. Het land beslaat een oppervlakte van ongeveer 652.000 vierkante meter en is onderverdeeld in 34 provincies. Afghanistan telt rond de 31 miljoen inwoners, waarvan de bevolking bestaat uit verscheidene etnische
groepen, waaronder de Pashtuns (42%), Tadzjieken (27%), Hazara’s (9%) en de Oezbeken (9%). Daarnaast leven er nog vele kleinere groepen,
zoals de Farsiwan en de nomadische Kuchi’s.68
Om later in dit onderzoek de hoofdvraag ‘in hoeverre is de
securitisering van Europese ontwikkelingssamenwerking compatibel met de doelstelling van armoedebestrijding?’ te kunnen beantwoorden, wordt in dit hoofdstuk dieper ingegaan op de recente geschiedenis en huidige politieke, economische en sociale situatie van Afghanistan. Hieruit zal ten eerste blijken welke vermeende risico’s Afghanistan vormt voor de
veiligheid van de Europese Unie, waaruit duidelijk wordt welke
veiligheidsbelangen de Europese Unie heeft in Afghanistan. Ten tweede zal blijken wat de oorzaken van zijn van de meest extreme vormen van armoede in het land, waaruit de belangen van Afghanistan in termen van armoedebestrijding duidelijk worden.
2.1. De recente geschiedenis van Afghanistan
In 1973 werd de Afghaanse koning Zahir Sha uit zijn functie ontheven door middel van een staatsgreep die werd gepleegd door zijn neef en
voormalig premier, Mohammad Dawud.69 Koning Sha was sinds 1933 aan
de macht geweest in Afghanistan en had hier relatieve welvarendheid en politieke stabiliteit gecreëerd. De staatsgreep van 1973, waarmee een abrupt eind werd gemaakt aan zijn regeertermijn, markeert volgens velen het beginpunt van conflict en politieke instabiliteit in Afghanistan.70
68Ministerie van Buitenlandse Zaken, ‘Algemeen Ambtsbericht Afghanistan’, https://www.google.com/url?
sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=8&ved=0CFkQFjAH&url=http%3A%2F%2Fwww.rijksoverheid.nl%2Fbestanden %2Fdocumenten-en-publicaties%2Fambtsberichten%2F2011%2F08%2F25%2Fafghanistan-2011-08-24%2Faab-afghanistan-
augustus-2011.pdf&ei=dJ6QUYDQB8jlOublgfgF&usg=AFQjCNEM9ldTfO9AJO9HTr8tHyq6d4snqA&sig2=pszMEFJegHEI3EfvPDJ5Ew&bv m=bv.46340616,d.d2k&cad=rja, geraadpleegd op 13-05-2013
69 T. Barfield, ‘Afghanistan: A cultural and political history’, http://www.cato.org/sites/cato.org/files/serials/files/cato-journal/2011/1/cj31n1-11.pdf, geraadpleegd op 14-04-2013
In de daaropvolgende jaren vonden meerdere, vaak gewelddadige, staatsgrepen plaats in het land. Deze staatsgrepen leken bovendien in toenemende mate te worden gestuurd door de Sovjet Unie, die zo de communistische macht in Afghanistan wenste te verspreiden. Zo werd Dawud in 1978 in het geheim vermoord waarna hij werd opgevolgd door de meer communistisch gezinde Nur Muhammad Taraki, leider van de
People’s Democratic Party of Afghanistan.71 Taraki was echter ook niet
lang aan de macht, want in 1979 werd hij in het geheim geëxecuteerd door zijn premier, Hazifullah Amin. Amin riep zichzelf hierop uit als de nieuwe president van het land en bouwde al gauw een reputatie op als zeer nationalistische en onbuigzame leider. De Sovjets beschouwden Amin als bedreiging omdat zijn houding een belemmering zou kunnen vormen voor de verspreiding van de communistische ideologie in
Afghanistan. Bovendien stuitte het socialistische bewind en de politieke gang van zaken in deze periode op steeds sterker toenemende weerstand onder de bevolking. Deze twee ‘bedreigingen’ waren voor de Sovjet Unie reden om in 1979 Amin te laten executeren en Afghanistan binnen te
vallen.72 De daaropvolgende 10 jaar verkeerde Afghanistan
in staat van oorlog tussen de Sovjet Unie enerzijds, en Afghaanse
strijders, ook wel de Mujahideen genoemd, anderzijds. De Mujahideen, die werd opgemaakt uit Afghaanse opstandelingen van meerdere
etniciteiten, werden in de strijd gesteund door de Verenigde Staten, die hiermee hoopte de verdere verspreiding van het communisme te
blokkeren.73 Gedurende deze oorlog verloren ruim een miljoen Afghanen
het leven terwijl meer dan vijf miljoen het land ontvluchtten.74
In 1989 trok de Sovjet Unie zich terug uit Afghanistan. Dit
betekende echter niet het eind van instabiliteit en conflict, want hierna ontstond binnen de Mujahideen onenigheid over de nieuwe
machtsindeling binnen het land. Deze onenigheid mondde in de daaropvolgende jaren uit in bloederige conflicten gedurende welke
71 T. Barfield, ‘Afghanistan: A cultural and political history’, http://www.cato.org/sites/cato.org/files/serials/files/cato-journal/2011/1/cj31n1-11.pdf, geraadpleegd op 14-04-2013
72 BBC, ‘Afghanistan’s turbulent history’, http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/1569826.stm, geraadpleegd op 14-04-2013
73 Idem
74 Afghanistan Conflict monitor, ‘Conflict History’, http://www.conflictmonitors.org/countries/afghanistan/about-the-conflict/conflict-history, geraadpleegd op 14-04-2013
tienduizenden burgerslachtoffers gemaakt werden, steden werden
vernield, en de politieke situatie binnen het land nog verder afbrokkelde. De Mujahideen, die aanvankelijk werden gezien als heroïsche bevrijders van Afghanistan, werden nu door het grootste deel van de bevolking gevreesd en verafschuwd. In 1993 kwam in Kandahar een beweging op uit deze politieke chaos die zich tot doel stelde een eind te maken aan het geweld en conflict en een conservatieve Islamitische staat op te richten.75
Deze beweging was de Taliban. In 1996 had de Taliban al 90% van het land had veroverd en werd de Islamitische emiraat Afghanistan
opgericht, waarbinnen streng werd geregeerd aan de hand van Sharia wetgeving.76
Op 11 september 2001 pleegde de Islamitische terreurbeweging Al-Qaeda een aanslag op de Twin Towers in New York. Al-Al-Qaeda hield zich schuil in Afghanistan, en aangezien het Taliban regime niet bereid was om de verantwoordelijken voor de aanslag, waaronder Osama Bin Laden, aan Amerika uit te leveren, riep Amerika de oorlog uit met het land. Als gevolg van deze oorlog stortte het Taliban regime twee maanden later, in november 2001, in elkaar. In december 2001 werd onder leiding van de Verenigde Naties een conferentie gehouden in Bonn, waar, in
samenspraak met verscheidene Afghaanse fracties, een nieuwe interim regering werd gekozen. Daarnaast werden hier voorbereidingen getroffen voor de democratische verkiezingen die in 2004 werden gehouden. In de daaropvolgende jaren zijn de leefomstandigheden van veel Afghanen substantieel verbeterd. Zo kreeg de bevolking meer toegang tot
gezondheidszorg, konden miljoenen kinderen weer naar school en zijn er meer uitgebreide mogelijkheden ontstaan voor vrouwen en minderheden in het land. Ondanks deze positieve ontwikkelingen is de politieke
wederopbouw van het land vrij moeizaam verlopen, verkeert een groot deel van de bevolking nog altijd in armoede, en vormt Afghanistan in een aantal opzichten nog een groot vermeend risico voor de veiligheid en stabiliteit van de Europese Unie.
75 BBC, ‘Afghanistan’s turbulent history’, http://news.bbc.co.uk/2/hi/south_asia/1569826.stm, geraadpleegd op 14-04-2013
76 Afghanistan Conflict monitor, ‘Conflict History’, http://www.conflictmonitors.org/countries/afghanistan/about-the-conflict/conflict-history, geraadpleegd op 14-04-2013
2.2. Huidige situatie Afghanistan: veiligheidsrisico’s voor de Europese Unie
Zoals aangegeven in paragraaf 1.4 worden in de European Security
Strategy vijf key threats voor de veiligheid en stabiliteit van de Europese
Unie geïdentificeerd. Deze threats zijn terrorisme, de proliferatie van massavernietigingswapens, regionaal conflict, state failure en
georganiseerde misdaad. Deze onderling verbonden fenomenen lijken allen in zekere mate aanwezig in Afghanistan. In dit subhoofdstuk wordt dieper ingegaan op de vermeende risico’s die het land vormt voor de veiligheid van de EU, waaruit duidelijk wordt welke veiligheidsbelangen de Europese Unie in het land heeft.
Terrorisme wordt door de European Security Strategy genoemd als eerste key threat voor de veiligheid van de Europese Unie. Terrorisme, zo stelt de strategie, brengt op grote schaal mensenlevens in gevaar,
veroorzaakt hoge kosten en beschadigt de openheid en tolerantie van de
samenleving.77 Ook dient Europa volgens de strategie in toenemende
mate als zowel uitvalsbasis als doelwit van terreurnetwerken, waaronder
Al-Qaeda, waardoor potentiële gevaren verder worden vergroot.78
Zoals aangegeven door O. Bureš, professor internationale
betrekkingen en Europese Studies aan de universiteit van Praag, was de Europese Unie ten tijde van het schrijven van de European Security
Strategy nog geen direct slachtoffer geworden van religieus extremistisch terreur.
Het grote vermeende risico van terrorisme werd toen vooral gebaseerd op de terreuraanslagen van 11 september 2001 in Amerika. Dit
veranderde in maart 2004 toen in Madrid 190 mensen om het leven
kwamen en 1800 gewond raakten als gevolg van een serie bomaanslagen in het openbaar vervoer. In juli 2005 werd ook het openbaar vervoer van Londen getroffen door een aantal bomaanslagen waarbij 52 mensen om het leven kwamen en 700 gewond raakten. In beide gevallen was er sprake van religieus fundamentalistisch terreur en onderhielden de
77 Europese Commissie, ‘European Security Strategy’, http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/78367.pdf, geraadpleegd op 28-04-2013, P.3
