Brexit: Over & out?

Brexit: over & out?

Stefaan Van den Bogaert & Armin Cuyvers¹

De keuze van het Britse volk voor Leave is onmiskenbaar een scharniermoment in het Europese integratie- proces. Voor het eerst dreigt een lidstaat het steeds hechtere verbond te verlaten. De eventuele Brexit vormt daarnaast een ongekende juridische uitdaging. De complexiteit en omvang van de benodigde akkoorden omtrent terugtrekking en de nieuwe EU-VK relatie vallen nauwelijks te overdrijven. Het VK wil het onderste uit de kan halen. Maar op enig moment zullen de soevereine wensdromen van het VK echter in contact komen met de nuchtere werkelijkheid. Het beloven harde terugtrekkingsonderhandelingen te worden.

1. Leave!

Op 23 juni 2016 heeft het Britse volk zich in een raadge- vend referendum uitgesproken voor een vertrek van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie. De overwinning van het Leave-kamp zorgt voor een ongekende primeur:

sinds zijn ontstaansgeschiedenis heeft de EU immers enkel uitbreidingen gekend, tot zijn huidige omvang met 28 lidstaten en circa 500 miljoen EU burgers. De nakende Brexit brengt heel wat onrust en onzekerheid met zich mee, voor burgers, bedrijven en staten. Deze bijdrage gaat nader in op het proces van uittreding en bespreekt de opties en uitdagingen voor de nieuw te onderhandelen relatie tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU. Afgesloten wordt met een korte reflectie op de mogelijke gevolgen van een Brexit voor de EU en Nederland.

2. Het verstandshuwelijk tussen de EU en het Verenigd Koninkrijk

Het verstandshuwelijk tussen het VK en de EU is wellicht nooit gekenmerkt door grote liefde. Het VK heeft altijd een ambivalente houding aangenomen ten aanzien van het Europese integratieproces. Enerzijds zag het VK al snel de potentie van Europese integratie, met name op econo- misch vlak. Zo participeerden de Britten in de initiële onderhandelingen over het Verdrag van Rome, en reeds in 1961 en in 1967 werd tot tweemaal toe een verzoek tot toetreding tot de Europese Economische Gemeenschap (EEG) ingediend. Telkenmale werd deze aanvraag echter geblokkeerd door een wantrouwende De Gaulle. Ander- zijds is er ook altijd een bijna tastbare weerstand geweest tegen integratie met ‘het continent’. Een weerstand die zich concentreert rondom thema’s als soevereiniteit, Brits exceptionalisme en geld. Al in 1946 riep Churchill op tot een ‘United States of Europe’, maar dan wel enkel op het continent en als tegenhanger van het glorieuze Britse Gemenebest. Een deel van de latere Britse participatie in de EU kan dus wellicht verklaard worden uit economische noodzaak en de wil om afdoende controle over Europese integratie te behouden.²

Op 1 januari 1973 trad het VK, onder Tory premier Heath, toe tot de EEG. Mede gezien de opvallende parallel- len met de huidige situatie loont het de moeite de gebeur- tenissen rond de toetreding in herinnering te brengen.

Een jaar na toetreding kwam een Labour-regering aan de macht met de verkiezingsbelofte om de voorwaarden van het Britse lidmaatschap te heronderhandelen. Het Britse volk zou vervolgens in een referendum mogen kiezen tus- sen ‘stay in or come out’.³ Na de ‘New Deal’ die hij op 11 maart 1975 onderhandeld had, leidde Labour premier Wil- son het ‘stay in’-kamp, terwijl meerdere gezaghebbende ministers uit zijn kabinet campagne voerden voor een ver- trek. De conservatieven, onder leiding van een jonge That- cher, voerden juist actief campagne voor lidmaatschap.

Op 5 juni 1975 stemde 67,2% van de Britten voor lid- maatschap van de EEG. In Engeland stemden alle distric- ten voor. Alleen in Schotland stemden twee districten voor vertrek. Koos een grote meerderheid van de Britten in 1975 nog voor toetreding tot de EEG, sindsdien zijn de eurosceptische invloeden in het VK steeds sterker gewor- den, ook in de media.⁴ Zette Margaret Thatcher, eenmaal verkozen tot premier, in de jaren tachtig al de toon met uitspraken als ‘I want my money back’ en haar verzet tegen de ‘Europese superstaat’, vanaf de jaren negentig bleef het VK in toenemende mate aan de zijlijn staan op belangrijke Europese beleidsterreinen zoals EMU, de Ruimte voor Vrij- heid, Veiligheid en Recht of de politionele en justitiële samenwerking.⁵ Tegelijkertijd werd ook voor het VK de interne markt steeds belangrijker, en integreerde haar eco- nomie steeds dieper met die van de overige lidstaten. Door deze combinatie van toenemende scepsis en toenemende integratie kwam de Britse politiek, en met name de conser- vatieve partij, in een pijnlijke spagaat te zitten.

De geschiedenis heeft de neiging zich te herhalen.

Net als Wilson in 1973 dacht premier Cameron uit deze spagaat te komen door op 23 januari 2013 het volk een referendum over de EU te beloven. Met deze belofte dacht hij zijn eigen eurosceptische backbenchers tevreden te kunnen stellen, het premierschap te kunnen behouden,

Auteurs

1. Prof. mr. S.G.C. Van den Bogaert is hoogleraar Europees recht en directeur van het Europa Instituut aan de Universiteit Leiden. Mr. A. Cuyvers is universitair docent Europees recht aan hetzelfde Europa Instituut.

Noten

2. Illustratief is de samenvatting van Sir Humphrey in Yes Minister, ‘The Writing is on the Wall’: ‘We had to break the whole thing [the EEC] up, so we had to get inside.

We tried to break it up from the outside, but that wouldn’t work. Now that we’re inside we can make a complete pig’s break- fast of the whole thing: set the Germans against the French, the French against the Italians, the Italians against the Dutch. The Foreign Office is terribly pleased, it’s just like old times.’

3. Het Labour-programma van oktober 1973 verwoordde het als volgt: ‘Both the Conservatives and the Liberals have refused to endorse the rights of our people to make their own decision. Only the Labour Party is committed to the right of the men and women of this country to make this unique decision. The Labour Government pledges

that within twelve months of this election we will give the British people the final say, which will be binding on the Government – through the ballot box – on whether we accept the terms and stay in or reject the terms and come out.’ Beschikbaar via www.politicsresources.net/area/uk/man/

lab74oct.htm.

4. Opvallend is dat een van de kopstukken van het Leave kamp, Boris Johnson, als voormalig EU correspondent voor de Daily Telegraph aan de wieg stond van een steeds rabiatere scepsis en het karikaturise- ren van de EU. Zie A. Gimson, Boris: The Rise of Boris Johnson, 2nd edn., London:

Simon & Schuster 2012; S. Purnell, Just Boris: The Irresistible Rise of a Political Celebrity, London: Aurum Press Ltd. 2011.

Zie voor een nader overzicht en analyse ook P. Craig, ‘Brexit: a drama in six acts’, (4) European Law Review 2016, 447.

5. Zie de fameuze speech van Thatcher in Brugge in 1988, beschikbaar via www.

margaretthatcher.org/document/107332.

6. www.bbc.com/news/uk-poli- tics-35621079.

7. Het besluit is vervat in de Conclusies van de Europese Raad van 18-19 februari 2016, Annex I, EUCO 1/16. Voor discussie zie o.a.

‘Editorial comments: Presiding the Union in times of crisis: The unenviable task of the Netherlands’, 2016, 53(2) Common Market Law Review, p. 327-328.

8. Zie voor een nader overzicht van de gebreken in EMU onder vele anderen K.

Tuori & K. Tuori, The Eurozone Crisis, a Constitutional Analysis, Cambridge:

Cambridge University Press 2014.

9. Zie de preambule en art. 1 VEU.

10. Ter verdere ‘bescherming’ van de Britse soevereiniteit bevatte de nieuwe regeling ook een voorstel voor de zogeheten ‘rode kaart’, een variant op de huidige gele en oranje kaarten in Protocol 2 Betreffende de toepassing van de beginselen van subsidia- riteit en evenredigheid. Met 55% of meer van hun stemmen zouden de nationale parlementen de Raad kunnen dwingen de behandeling van een wetsvoorstel te staken of te wijzigen op een manier die tegemoet komt aan hun punten van zorg. Deze rode- kaartprocedure maakt op het eerste gezicht wel indruk, maar het praktische nut ervan valt te betwijfelen. Van de bestaande gele- of oranjekaartprocedures, met lagere drem- pels, werd al nauwelijks gebruik gemaakt.

Bovendien is de blokkeringsminderheid in de Raad lager, en daarmee eenvoudiger dan

de rodekaartprocedure.

11. Technisch gezien kreeg het VK het recht om sociale zekerheid te beperken in situa- ties waarin 1. de instroom van werknemers uit andere lidstaten gedurende een lange periode zo uitzonderlijk groot is dat geraakt wordt aan wezenlijke aspecten van het sociale zekerheidsstelsel, 2. ernstige en mogelijk aanhoudende moeilijkheden drei- gen te rijzen op de arbeidsmarkt of 3. bui- tensporige druk gezet wordt op het goede functioneren van zijn openbare diensten. In zulke situaties zou de Raad het VK machti- gen om de toegang tot arbeidsgebonden voordelen te beperken ten aanzien van EU-werknemers die nieuwkomers zijn op zijn arbeidsmarkt, en dit gedurende een periode van ten hoogste vier jaar vanaf de datum waarop het werk wordt aangevan- gen. De beperking moest wel van een aan- vankelijke volledige uitsluiting evolueren naar een geleidelijk groter wordende toe- gang tot de bedoelde voordelen, teneinde rekening te houden met de sterker worden- de band van de werknemer met de arbeids- markt van de gastlidstaat.

en een betere deal voor het VK in de EU af te kunnen dwingen. Het is evenwel anders gelopen …

3. Een nieuwe regeling voor het Verenigd Koninkrijk binnen de EU

Tijdens de bijeenkomst van de Europese Raad in februari 2016 werd inderdaad overeenstemming bereikt over een

‘nieuwe regeling’ voor het Verenigd Koninkrijk. Premier Cameron bestempelde de overeenkomst als een ‘Better Deal for Britain’ en gaf aan dat het Britse volk als gevolg ervan

‘veiliger en sterker’ zou zijn in de EU.⁶ Hij kondigde meteen een referendum aan op 23 juni 2016 en committeerde zich met hart en ziel te pleiten voor Brits lidmaatschap van de EU. De vraag van één miljoen was natuurlijk of deze nieuwe regeling zou volstaan voor de Britten. Daarover bestond van meet af aan de nodige twijfel, mede vanwege de rela- tief beperkte concessies die Cameron had ‘afgedwongen’.

De nieuwe regeling, die is neergelegd in een besluit van de staatshoofden en regeringsleiders, behelst in essen- tie vier toezeggingen.⁷ Vooreerst kreeg het VK de garantie dat de positie van niet-eurolanden gerespecteerd zou wor- den inzake economisch bestuur. Tegelijkertijd werd ook benadrukt dat het VK verdere integratie van de eurolanden niet kan tegenhouden, en dat dergelijke verdieping zelfs noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de Economi- sche en Monetaire Unie.⁸ Hetzelfde liedje weerklonk min of meer inzake soevereiniteit. Het VK kreeg de toezegging dat het niet gedwongen zou worden mee te doen aan een

‘steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa’.⁹ Tegelijkertijd mocht het VK wederom de andere lidstaten niet beletten dit wel te doen. Het VK verkreeg hiermee dus

het, vooral symbolisch belangrijke, recht om aan de zijlijn te blijven staan bij diepere politieke integratie.¹⁰ Ten derde deden de staats- en regeringsleiders de expliciete toezeg- ging meer te zullen focussen op banen en groei en daartoe meer inspanningen te gaan leveren om het concurrentie- vermogen van de EU te versterken. Deze belofte klinkt mooi, maar kan moeilijk omschreven worden als een seri- euze tegemoetkoming aan het VK.

Op het terrein van vrij verkeer en sociale zekerheid wist Cameron tenslotte wel een grote vis binnen te halen.

De nieuwe regeling voorzag in een tijdelijk waarschu- wings- en vrijwaringsmechanisme voor sociale zekerheid aan werknemers die pas relatief kort in het VK verbleven.

Kort gezegd hoefde het VK, voor een periode van zeven jaar, pas volledige sociale zekerheid te bieden aan werkne- mers die meer dan vier jaar in het VK werkzaam waren.¹¹

Door de combinatie van toenemende scepsis en toenemende integratie kwam de Britse politiek, en met name de conservatieve partij, in een pijnlijke spagaat te zitten

Dit aspect van de regeling was potentieel verregaand. De precieze details dienden nog uitgewerkt te worden, maar het was duidelijk dat geflirt werd met een inbreuk op het basisbeginsel van non-discriminatie op grond van natio- naliteit en het vrije verkeer van personen. Het is dus maar zeer de vraag wat het Hof van Justitie hier uiteindelijk over geoordeeld zou hebben.¹² Tegelijkertijd lijkt het ook niet geheel onlogisch om migrerende werknemers slechts gradueel te laten genieten van de voordelen van het socia- le zekerheidssysteem van het gastland. Een assimilatiepe- riode van vier jaar is daarbij wellicht vrij lang, zeker als men in ogenschouw neemt dat een permanent verblijfs- recht na vijf jaar verblijf toegekend wordt.¹³ Bovendien was het enigszins verwonderlijk dat de Commissie reeds bij voorbaat officieel verklaarde dat het VK in de positie zou zijn om het vrijwaringsmechanisme in te roepen, hoe- wel men deze verklaring wellicht kan begrijpen als inder- daad vier op de tien migrerende werknemers in het VK effectief uitkeringen ontvangen.

Met de eis van Cameron voor een ‘New Deal’ zat de EU natuurlijk gevangen tussen hamer en aambeeld. Als men het VK aan boord wilde houden dan moesten er con- cessies gedaan worden. Daarentegen kon men de deur ook niet wagenwijd openzetten voor opt-outs en uitzonderin- gen. Zowel de coherentie van het acquis en het risico dat andere eurosceptische lidstaten ook eisen zouden gaan stellen, stonden hieraan in de weg.¹⁴ Uiteindelijk is men zowel principieel als pragmatisch tewerk gegaan. Dit is met name zichtbaar in het vrijwaringsmechanisme, dat op gespannen voet staat met de beginselen van vrij ver- keer maar tegelijk slechts in uitzonderlijke omstandighe- den en voor beperkte tijd ingeroepen kan worden. Het eindresultaat was daarmee een herbevestiging van de bij-

zondere positie van het VK in de Unie.¹⁵ Tegelijkertijd ver- schoof de regeling het VK verder naar de marge van het EU-integratieproject. Belangrijk was ook dat deze regeling enkel in werking zou treden als het Britse volk op 23 juni voor EU-lidmaatschap zou kiezen. In het andere geval zou de deal meteen van tafel zijn. De bal lag daarmee in het kamp van het Britse volk …

4. De uitkomst van het referendum: een verdeelde unie?

Anders dan in 1975 bleek de ‘New Deal’ deze keer niet afdoende. Op 23 juni 2016 stemde 51,9% van de kiesge- rechtigden voor een vertrek uit de EU. De opkomst bedroeg 72,2%. In absolute aantallen stemden 17.410.742 Britten voor vertrek, terwijl ‘Remain’ 16.141.241 stemmen behaalde. ‘Leave’ behaalde hiermee een duidelijke, zij het voor constitutionele wijziging beperkte, meerderheid.

Achter deze landelijke cijfers gaan enkele diepe klo-

ven schuil. Om te beginnen is er een duidelijke geografi- sche kloof zichtbaar. Zo stemde in Engeland 53,4% van de kiezers voor Brexit, en was er in het overgrote deel van de Engelse districten een meerderheid voor ‘Leave’.

In Schotland daarentegen stemde 62% tegen Brexit, en behaalde ‘Leave’ in geen enkel district de meerderheid.

Vergeleken met 1975 werd de geschiedenis dus gespie- geld, aangezien in 1975 alle districten in Engeland voor lidmaatschap waren en enkel twee Schotse districten voor een vertrek stemden. In Noord-Ierland stemde 55,8% voor ‘Remain’; in Wales haalde ‘Leave’ daarentegen weer de meerderheid met 52,5%.

Nog fundamenteler zijn de schijnbare kloven op basis van leeftijd en opleiding. Van alle stemgerechtigden tot en met 44 jaar stemde de meerderheid voor blijvend lidmaatschap. Bij kiezers tussen de 18 en 24 was dit zelfs 73%, en bij kiezers tussen de 25 en 34 nog steeds 62%. De meerderheid van de kiezers boven de 45 jaar stemden ech- ter voor vertrek. Van kiezers boven de 65 was zelfs 60%

voor beëindiging van lidmaatschap. Qua opleiding is eveneens een sterke correlatie zichtbaar: hoe hoger opge- leid, hoe hoger het percentage voor ‘Remain’. Hoewel cor- relatie niet verward mag worden met causaliteit, suggere- ren deze cijfers een tegenstelling tussen hoger opgeleid en jonger enerzijds, en lager opgeleid en ouder anderzijds.

Een kloof die wellicht samenhangt met de winnaars en verliezers van globalisering en integratie, en die ook in een eventuele Nederlandse discussie over Nexit van belang zal zijn.

De historische parallellen tussen de referenda in 1975 en 2016 zijn opvallend. Tweemaal hoopte een pre- mier zijn positie veilig te stellen en een betere deal met de EU af te dwingen middels een referendum. De ambiva- lentie, en zelfs het openlijk wantrouwen, jegens de EU die het recente Brexit-debat typeerde, was in 1975 al aanwe- zig. De uitkomsten zijn echter fundamenteel verschillend.

Waar EEG lidmaatschap in 1975 een vrije keuze was van het Britse volk, zo heeft datzelfde volk zich in 2016 afge- keerd van de EU, waarbij interessant genoeg de verschil- lende politieke stromingen en regio’s inmiddels stuivertje lijken te hebben gewisseld.

Al snel na het referendum vond er een machtswis- sel plaats aan de top bij de Conservatieven en ruimde premier Cameron baan voor Theresa May. Zij maakte meteen korte metten met alle mogelijke speculaties en stelde dat Brexit ook echt Brexit betekent.¹⁶ De grote vraag is nu hoe dat proces van terugtreding precies moet gaan verlopen.

5. Artikel 50 VEU en het proces van terugtrekking

Het Verdrag van Lissabon introduceerde het inmiddels beruchte Artikel 50 VEU, dat het recht op terugtrekking uit de EU erkent en reguleert.¹⁷ Bij de interpretatie van Artikel 50 moet een aantal factoren benadrukt worden.¹⁸ Ten eer- ste bestond de mogelijkheid om de EU te verlaten ook al voor Lissabon. Artikel 50 codificeerde enkel deze mogelijk- heid, onder andere met het doel om het proces binnen het kader van het EU recht te trekken¹⁹ en tevens om terug- trekking relatief lastig te maken.²⁰ Ten tweede biedt Artikel 50 VEU slechts een beperkt kader. De bepaling is vooral gericht op de erkenning van het sterk symbolische recht

Met de eis van Cameron voor een

‘New Deal’ zat de EU gevangen tussen hamer en aambeeld

op terugtrekking en daarmee op de erkenning van de uit- eindelijke soevereiniteit van de lidstaten.²¹ De bepaling is minder gericht op praktische ‘details’, ook omdat terugtrek- king vooral een theoretische optie moest blijven.²² Ten der- de zijn er geen relevante precedenten, wat het invullen van deze open bepaling verder bemoeilijkt.²³

Artikel 50 VEU is dus een beperkt instrument om een juridisch uiterst complex en intens politiek proces te kaderen. Desalniettemin bevat Artikel 50 wel meerdere regels die grenzen stellen of in ieder geval richting geven aan het proces van uittreding. Deze sectie gaat kort in op de belangrijkste van deze regels.

5.1. Kennisgeving van terugtrekking

De procedure tot terugtrekking begint formeel pas nadat een lidstaat ‘kennis van zijn voornemen’ geeft aan de Europese Raad.²⁴ Pas vanaf deze kennisgeving kunnen de terugtrekkingsonderhandelingen formeel geopend wor- den.²⁵ Zolang deze kennisgeving niet heeft plaatsgevon- den is er juridisch gezien dus nog niets aan de hand, al is de politieke werkelijkheid natuurlijk een andere. De bevoegdheid tot kennisgeving ligt exclusief bij het VK. De EU heeft al herhaaldelijk aangedrongen op een snelle ken- nisgeving, maar de Britse overheid heeft de boot tot nog toe afgehouden. Op 2 oktober 2016 heeft May op het con- servatieve partijcongres al wel aangekondigd dat de ken- nisgeving uiterlijk eind maart 2017 gedaan zal worden.²⁶ Een andere vraag is wie bevoegd is om namens het VK een kennisgeving in te dienen. Zowel May als de rest van de Europese Raad lijken aan te nemen dat de Britse premier hiertoe autonoom bevoegd is onder de zogeheten Royal Prerogative.²⁷ Toch resteert op dit punt een aantal vragen onder Brits constitutioneel recht. De belangrijkste is of de premier Artikel 50 VEU in werking mag stellen zonder expliciete toestemming van het ‘soevereine’ Britse Parlement.²⁸ Op 18 juni 2016 hebben verschillende partij- en op dit punt een judicial review aangevraagd bij de High Court. Verwacht wordt dat deze klachten nog in 2016 bij

12. Zie voor een analyse van de eventuele mogelijkheid af te wijken van het vrij ver- keer van o.a. Unieburgers en fundamentele beginselen van Unierecht N. Idriz-Tescan, Legal constraints on EU Member States as primary law makers: a case study of the proposed permanent safeguard clause on free movement of persons in the EU nego- tiating framework for Turkey’s accession (diss. Leiden), 2015, Meijersreeks; MI-247.

13. Art. 16 Richtlijn 2004/38, PbEG 2004, L 299/35.

14. Opvallend in deze context is in ieder geval dat de bewoordingen van de regeling algemeen zijn, en dus niet alleen voor het VK gelden, ofschoon soms wel gerefereerd wordt naar de situatie in het VK.

15. Zie op dit punt, ook in de context van Brexit, N. Walker, ‘The European Fallout’, German Law Journal Brexit Supplement 2016, p. 126; G. Davies, ‘What Does It All Mean?’, German Law Journal Brexit Sup- plement, 2016; B. De Witte, ‘Near-mem- bership, partial membership end the EU constitution’, (4) European Law Review 2016, p. 471.

16. Zie met name de speech van May op het partijcongres van de conservatieve partij op 2 oktober 2016 in Brighton, waarin zij iedere vorm van een tweede referendum of alternatief voor Brexit afwijst als ondemo- cratisch. Beschikbaar via www.conservative- home.com/parliament/2016/10/britain- after-brexit-a-vision-of-a-global-britain-the- resa-mays-conservative-conference-speech-

full-text.html.

17. Een vrijwel gelijkluidend recht stond ook in Artikel I-60 van het gewezen Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa.

18. Zie voor een verdere bespreking van Artikel 50 A. Cuyvers ‘Artikel 50 VEU en Brexit: de juridische contouren voor een politiek drama’, NtEr 2016, afl. 7, p. 221.

19. Zie o.a. C. Hillion, ‘Accession and With- drawal in the Law of the European Union’, in: A. Arnull & D. Chalmers (red.), The Oxford handbook of European Law, Oxford:

Oxford University Press 2015, 126; A. Tat- ham, ‘“Don’t Mention Divorce at the Wed- ding, Darling!” EU Accession and Withdra- wal after Lisbon’, in: A. Biondi, P. Eeckhout &

S. Ripley (red.), EU Law after Lisbon, Oxford: Oxford University Press 2012, 128.

20. Zie nader over Artikel 50 ook A.

Lazowski, ‘Withdrawal from the European Union and Alternatives to Membership’, ELRev 2012, 37; S. Berglund, ‘Prison or Voluntary Cooperation? The Possibility of Withdrawal from the European Union’, Scandinavian Political Studies 2006, 150;

K. Widdows, ‘The Unilateral Denunciation of Treaties Containing no Denunciation Clause’, 53 British Yearbook International Law 1983, p. 102; J. Herbst, ‘Observations on the Right to Withdraw from the Euro- pean Union: Who are the “Masters of the Treaties”?’, 2005(6) GLJ, p. 1755; H. Hof- meister, ‘“Should I Stay or Should I Go?” – A Critical Analysis of the Right to Withdraw From the EU’, 2010(16) ELJ, 589;

K. Lenaerts & P. van Nuffel, Constitutional Law of the European Union, Thomson, 2005, 363.

21. Of wellicht preciezer van de lidvolkeren.

Zie nader op dit punt A. Cuyvers, The EU as a Confederal Union of Sovereign Member Peoples - Exploring the potential of Ameri- can (con)federalism and popular sovereign- ty for a constitutional theory of the EU (diss. Leiden), 2013, 88 e.v.

22. C. Hillion, ‘Accession and Withdrawal in the Law of the European Union’, in: A.

Arnull & D. Chalmers (red.), The Oxford handbook of European Law, Oxford:

Oxford University Press 2015, 126; A. Tat- ham, ‘“Don’t Mention Divorce at the Wed- ding, Darling!” EU Accession and Withdra- wal after Lisbon’, in: A. Biondi, P. Eeckhout

& S. Ripley (red.), EU Law after Lisbon, Oxford: Oxford University Press 2012, 148.

23. De vaak genoemde voorbeelden van Algerije en Groenland betroffen beiden het niet langer van toepassing verklaren van EU-recht op overzeese gebieden en zijn daarmee eenvoudigweg weinig relevant.

Zie voor Algerije A. Tatham, ‘“Don’t Menti- on Divorce at the Wedding, Darling!” EU Accession and Withdrawal after Lisbon’, in:

A. Biondi, P. Eeckhout & S. Ripley (eds.), EU Law after Lisbon, 2012, p. 143. Voor Groenland zie F. Weiss, ‘Greenland’s With- drawal from the European Communities’, 1985, 10 ELR, p. 173.

24. Art. 50 lid 2 VEU.

25. Zie ook de verklaring na de Informele

Europese Raad van de 27 op 29 juni 2016:

‘Er kunnen geen onderhandelingen van enigerlei aard worden gevoerd zolang deze kennisgeving niet heeft plaatsgevonden.’

26. May zei: ‘So it was right to wait before triggering Article Fifty. But it is also right that we should not let things drag on too long. Having voted to leave, I know that the public will soon expect to see, on the horizon, the point at which Britain does formally leave the European Union. So let me be absolutely clear. There will be no unnecessary delays in invoking Article Fifty.

We will invoke it when we are ready. And we will be ready soon. We will invoke Arti- cle Fifty no later than the end of March next year.’ Zie supra noot 16.

27. Zie bijv. de claim van May op 31 augus- tus 2016 dat zij geen toestemming van het Parlement nodig heeft om Artikel 50 in werking te stellen, net als haar speech van 2 oktober, supra noot 16. www.bloomberg.

com/news/articles/2016-08-31/u-k- cabinet-sees-no-need-for-parliament-vote- on-Brexit-trigger. Voor de Europese Raad zie supra noot 24.

28. Zie N. Barber, T. Hickman & J. King,

‘Pulling the Article 50 ‘Trigger’: Parliament’s Indispensable Role’, U.K. Const. L. Blog 27 juni 2016, (beschikbaar via https://ukcon- stitutionallaw.org/); K. Armstrong, ‘Push Me, Pull You: Whose Hand on the Article 50 Trigger?’, U.K. Const. L. Blog, 27 juni 2016, beschikbaar via https://ukconstitutio- nallaw.org/.

Artikel 50 VEU is een beperkt instrument om een juridisch uiterst complex en intens politiek proces te kaderen

het Supreme Court zullen belanden.²⁹ Een oordeel van het Supreme Court dat enkel het Parlement Artikel 50 VEU in werking mag stellen zou tot politieke en constitutionele complicaties kunnen leiden.³⁰ Al lijkt die kans niet erg groot, nu veel parlementariërs reeds hebben aangegeven de uitslag van het referendum te willen respecteren.³¹

Een andere potentieel cruciale vraag waarop Artikel 50 geen antwoord geeft is of een eenmaal gegeven ken- nisgeving ook eenzijdig ingetrokken kan worden.³² Op zich valt er veel voor te zeggen om intrekking toe te staan, zeker gedurende een redelijke termijn. Tegelijker- tijd verliest de in Artikel 50 opgenomen termijn van twee jaar veel van haar dwingende kracht als een lidstaat haar kennisgeving kan intrekken.³³ Desalniettemin lijkt het weinig waarschijnlijk dat de Europese Raad een intrekking zou weigeren, zeker niet wanneer deze intrek- king berust op een nieuw referendum of een nieuwe ver- kiezing.³⁴

5.2. De termijn voor terugtrekking

Artikel 50 VEU voorziet in beginsel in een termijn van twee jaar vanaf de kennisgeving om tot een terugtrek- kingsakkoord te komen.³⁵ Na twee jaar valt een botte bijl.

Is er dan geen terugtrekkingsakkoord, dan zijn de EU-Ver- dragen van rechtswege niet meer van toepassing op het VK. Er is dan sprake van een unilaterale terugtrekking zonder een regeling over de nieuwe verhouding en toe- gang tot de interne markt, ook wel een ‘harde Brexit’

genoemd.³⁶ Deze termijn is relatief kort. Het beëindigen van een EU lidmaatschap dat meer dan vier decennia omspant heeft immers veel weg van een werk van Hercu- les. Een van de doelstellingen van deze termijn lijkt dan ook terugtrekking onaantrekkelijk te maken. Naarmate de klok doortikt, komt het economische spook van de koude uitsluiting van de EU interne markt immers steeds dich- terbij en komt de terugtrekkende lidstaat in een lastigere onderhandelingspositie terecht.

De termijn van twee jaar kan door de Europese Raad, met eenparigheid van stemmen en met instemming van de betrokken lidstaat, verlengd worden. In principe kan dus iedere lidstaat een verlenging blokkeren, of hiermee dreigen.³⁷ Een eventuele verlenging mag overigens voor onbepaalde tijd zijn, en kan op ieder moment in de onder- handelingen overeengekomen worden. Of (bepaalde) rech-

Het beëindigen van een

EU-lidmaatschap dat meer dan vier decennia omspant heeft veel weg van een werk van Hercules

8 september 2016, de Britse premier May verwelkomt president Tusk van de Europese Raad op Downing Street 10 © Tommy London / Alamy

29. Zie www.bloomberg.com/news/arti- cles/2016-07-19/court-takes-Brexit-chal- lenge-very-seriously-judge-leveson-says.

Inmiddels is zelfs een crowdfunding actie begonnen. Voor hen die zich geroepen voelen: www.crowdjustice.co.uk/case/

should-parliament-decide/.

30. Overigens hoeft het Britse Parlement natuurlijk niet lijdzaam te wachten op een uitnodiging van May. Mocht het Parlement een inwerkingtreding van Art. 50 VEU willen stoppen dan kan het Parlement natuurlijk ook op eigen initiatief handelen, en daarmee een constitutionele crisis ver- oorzaken. Als gevolg lijkt May voor het starten van Art. 50 in ieder geval de pas- sieve steun van het Parlement nodig te hebben.

31. Daarnaast speelt onder andere de vraag in welke mate de Noord-Ierse en Schotse parlementen een terugtrekking kunnen traineren, ook al kunnen zij een Brexit niet blokkeren. De Schotse premier Sturgeon onderzoekt momenteel de haalbaarheid van een tweede referendum over Schotse onaf- hankelijkheid en de mogelijke toetreding van een onafhankelijk Schotland tot de EU.

Zie op dit punt Artikelen 28(7) en (8) van de Scotland Act 1998, zoals geamendeerd door de Scotland Act 2016, alsmede D.

Edward & N.N. Shuibhne, ‘“While Europe’s eye is fix’d on mighty things”: implications of the Brexit vote for Schotland’, (4) Euro-

pean Law Review 2016, p. 481.

32. Het lijkt ons evident dat alle partijen gezamenlijk een intrekking kunnen accep- teren.

33. Hiermee neemt ook het risico op ‘tac- tisch misbruik’ van (dreigen met) terugtrek- king toe. Zie ook S. Lechner & R. Ohr, ‘The Right of Withdrawal in the Treaty of Lisbon:

A Game Theoretic Reflection on Different Decision Processes in the EU,’ CEGE Discus- sion Papers, nr. 77, 2008, Center for Euro- pean, Governance and Economic Develop- ment research, Göttingen:

Georg-August-Universität 2008, p. 4.

Beschikbaar via www.uni-goettingen.de/

de/60920.html.

34. Daarbij zou men wellicht ook een juridi- sche plicht om de intrekking te accepteren kunnen construeren voor de Europese Raad op basis van de algemene verplichting om de burgerschapsrechten van VK-onderda- nen te respecteren. Steun kan hiervoor gevonden worden in HvJ EU

ECLI:EU:C:2010:104 (Rottmann) en HvJEU ECLI:EU:C:2011:124 (Zambrano). Zie ook A. Cuyvers, ‘Artikel 50 VEU en Brexit: de juridische contouren voor een politiek dra- ma’, NtEr 2016, afl. 7, p. 221; J. Herbst,

‘Observations on the Right to Withdraw from the European Union: Who are the

“Masters of the Treaties”?’, 2005 (6) GLJ, 1759; R.J. Friel, ‘Providing a Constitutional framework for withdrawal from the EU:

Article 59 of the Draft European Constituti- on’, 2004 (53) ICLQ, 426. Verder levert ook het streven naar een ‘ever closer Union’

wellicht verdere juridische argumenten voor de acceptatie van een intrekking.

35. Art. 50 lid 3 VEU.

36. Overigens rust er juridisch gezien geen verplichting op het VK om actief mee te werken aan een terugtrekkingsovereen- komst. Een lidstaat mag twee jaar gewoon de ‘klok uitzitten’ en dan unilateraal uittre- den. Zie o.a. H. Hofmeister, ‘“Should I Stay or Should I Go?” – A Critical Analysis of the Right to Withdraw From the EU’, 2010 (16) ELJ, 589.

37. Zie de waarschuwing van Sir David Edward over de risico’s van gokken op een verlenging voor het VK zoals geciteerd in par. 44 van de House of Lords European Union Committee Report van 4 mei 2016

‘The process of withdrawing from the Euro- pean Union’, digitaal beschikbaar via www.

publications.parliament.uk/pa/ld201516/

ldselect/ldeucom/138/138.pdf.

38. Gezien de verwijzing in art. 50(2) VEU naar art. 218 VWEU, lijkt het erop dat het HvJ EU gevraagd zal worden om een Advies onder Art. 218(11) af te geven. Tegelijker- tijd kan ook gesteld worden dat Art. 50 VEU enkel naar Art. 218(3) VWEU verwijst, en daarmee gelezen moeten worden als een uitsluiting van de rest van dit artikel.

39. Zie bijv. al de ‘Leave means Leave’

campagne, die op 19 september 2016 gestart is door enkele prominente euroscep- tici, waaronder zittende conservatieve leden van het Lagerhuis. www.theguardian.com/

politics/2016/sep/18/tory-eurosceptics- push-for-hard-Brexit-eu-single-market 40. Zie Art. 1(3) van de Fixed-term Parlia- ments Act 2011.

41. Daarnaast kan de Europese Raad, met daarin regeringsleiders en staatshoofden, natuurlijk vergaande invloed uitoefenen op de Raad van Ministers.

42. Art. 50(3) VEU verwijst op dit punt naar de procedure onder Art. 218(3) VWEU.

43. Daarnaast zal het akkoord over de nieuwe relatie tussen de EU en het VK bijna zeker een gemengd akkoord zijn, en derhal- ve ratificatie in alle lidstaten vereisen. Zie nader hieronder par. 5.4.

44. De Europese Raad benoemde op 26 juni de Belgische diplomaat Didier Seeuws als hoofd van de ‘Special Task Force on the UK’. Op 27 juli 2016 benoemde de Com- missie de Fransman en oud-Commissaris Michel Barnier als ‘Chief Negotiator’ van de

‘Commission Taskforce for the Preparation and Conduct of the Negotiations with the United Kingdom.’ Het presidium van het Europees Parlement wees vervolgens op 8 september 2016 Guy Verhofstadt aan als

‘lead negotiator’ voor Brexit.

terlijke procedures, zoals een adviesprocedure bij het Europese Hof van Justitie of een nationale constitutionele klacht, eventueel opschortende werking hebben, is voor- alsnog onduidelijk.³⁸

De consequentie van een eventuele verlenging van de periode van twee jaar is natuurlijk wel dat ook het Brit- se EU-lidmaatschap wordt verlengd. Op termijn kan dit politiek onhoudbaar worden in het VK. Op enig moment zullen de ‘Leave’-stemmers immers effect willen zien van hun stem.³⁹ Bovendien moeten uiterlijk op 7 mei 2020 de volgende algemene parlementsverkiezingen gehouden worden in het VK.⁴⁰ Brexit-aanhangers vrezen dat deze verkiezingen de facto een tweede referendum worden over vertrek uit de EU als de terugtrekking voor deze datum niet voltooid zou zijn.

5.3. Het onderhandelingsproces en de positie van het VK in de EU

Artikel 50 VEU geeft geen gedetailleerde regels voor het onderhandelingsproces. Het onderhandelingsproces zal daarom grotendeels ad hoc vorm moeten krijgen, en daarmee zelf onderdeel van de onderhandelingen wor- den. Daarbij kan wel deels voortgebouwd worden op bestaande mechanismen voor het onderhandelen van externe akkoorden en op de algemene regels die Artikel 50 VEU geeft. Om te beginnen stelt de Europese Raad richtsnoeren vast voor de onderhandelingen, en bepaalt

daarmee de politieke hoofdlijnen.⁴¹ De Raad van Minis- ters kan vervolgens de Commissie machtigen voor het voeren van de onderhandelingen of een deel daarvan.⁴² Het Europees Parlement moet een eventueel akkoord met het VK goedkeuren, waarna het weer aan de Raad van Ministers is om het akkoord, met gekwalificeerde meerderheid, aan te nemen.⁴³

Gezien deze procedure hebben alle vier de betrokken instellingen afdoende mogelijkheden om betrokkenheid en invloed af te dwingen. Zowel de Europese Raad, de Commissie en het Europees Parlement hebben hiertoe reeds een aantal belangrijke – en tevens pro-EU-integratie gezinde – stukken op het institutionele schaakbord gepo- sitioneerd.⁴⁴ Het ligt voor de hand dat in dit krachtenveld de Europese Raad de politieke kernbesluiten zal nemen.

De Commissie zal zich meer richten op de (cruciale en schier eindeloze) technische uitwerking. Hoe de verhou- dingen zich precies zullen ontwikkelen, en hoe het proces binnen de EU ingericht gaat worden, blijft vooralsnog een open vraag.

Binnen het VK is een geheel nieuw ‘Department for Exiting the European Union’ opgericht, en onder leiding gesteld van staatssecretaris, en hard-line Brexiteer, David Davis. Gezien het belang van Brexit zal de Britse Premier onvermijdelijk ook zelf nauw betrokken zijn bij de onder- handelingen. Een vooraanstaande rol zal verder wegge- legd zijn voor de radicaal eurosceptische Liam Fox en de

enigmatische Boris Johnston als respectievelijk Minister van Internationale Handel en Minister van Buitenlandse Zaken. Het Brexit-kamp is derhalve sterk vertegenwoor- digd in drie kernministeries. Voorts is het, ook drie maan- den na het referendum, nog steeds verre van duidelijk hoe het onderhandelingsproces precies zal verlopen, en welke lijn de Britse regering zal volgen. Wel lijkt sinds de toespraak van May van 2 oktober 2016 duidelijk dat de regering primair wil inzetten op soevereiniteit, beperking van migratie, en een ‘great repeal’ van EU-recht, ook al kost dit de toegang tot de Europese markt.⁴⁵

Hoe dan ook, vaststaat dat tot aan de terugtrekking het VK volledig en volwaardig lid van de EU is. Dit houdt in dat het hele EU-recht onverkort van kracht blijft in het VK, en dat het VK alle rechten, maar tevens alle verplich- tingen heeft van een EU-lidstaat:⁴⁶ Zo zal het VK bijvoor- beeld moeten blijven bijdragen aan de EU begroting, dient het de rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU onverkort toe te passen, genieten alle EU-burgers, familie- leden, werknemers, en dienstverleners een recht op vrij verkeer en eventueel op sociale zekerheid in het VK, net zoals VK-burgers in de overige lidstaten, is het VK gebon- den aan nieuwe EU-regelgeving, geldt de wederzijdse erkenning van vonnissen en arrestatiebevelen volledig, mag het VK geen externe verdragen onderhandelen die in strijd komen met EU-recht, en geldt voor alle Britse enti- teiten met publiek gezag dat zij loyaal moeten voldoen aan al hun EU-verplichtingen.⁴⁷

Tot aan de terugtrekking participeert het VK in beginsel ook volledig in de Europese instellingen. Artikel 50 lid 4 VEU stelt echter één, niet geheel duidelijke, grens aan Britse participatie. Vanaf de formele kennisgeving nemen de Britse Premier en ministers geen deel meer

‘aan de beraadslagingen of aan de besluiten van de Euro- pese Raad en van de Raad die hem betreffen’.

Evident is het VK hierdoor uitgesloten van alle bij- eenkomsten van de Europese Raad en de Raad van Minis- ters die direct over Brexit gaan. Het is evenwel niet dui- delijk hoe ver deze uitsluiting gaat, of wie in concreto mag besluiten bij welke vergaderingen het VK wel of niet welkom is. De reikwijdte van deze uitsluiting hangt af van hoe men de clausule ‘die hem betreffen’ interpre- teert.⁴⁸ Op basis van de verwijzing naar lid 2 en 3 van Artikel 50 VEU kan men een nauwe interpretatie verde- digen die het VK enkel uitsluit bij het opstellen van

richtsnoeren, het onderhandelen en sluiten van het akkoord, en het verlengen van de termijn.⁴⁹ Omgekeerd kan men stellen dat bijna iedere beslissing in de Europe- se raad of de Raad van Ministers het VK ‘betreft’, alleen al omdat deze beslissing de rechtspositie van het VK kan veranderen of het acquis waarover onderhandeld wordt wijzigt. Ook op dit punt zal de vage norm in Artikel 50 VEU ingevuld moeten worden tijdens het proces zelf. Tot aan de formele kennisgeving geldt uitsluiting volgens Artikel 50 lid 4 overigens nog niet, en zullen ‘de 27’ hun toevlucht moeten nemen tot ‘informele’ bijeenkomsten zonder het VK zoals in Bratislava, waarvan de conclusies dus ook niet kwalificeren als formele conclusies van de Europese Raad. Wel heeft het VK wijselijk al wel aangege- ven het geplande EU voorzitterschap in 2017 niet op zich te nemen, zelfs al mocht er op dat moment nog geen notificatie zijn ingediend.

5.4. De relatie tussen het terugtrekkingsakkoord en het verdrag inzake de nieuwe relatie

Artikel 50 VEU voorziet niet alleen in de sluiting van een terugtrekkingsakkoord, maar ook in een tweede akkoord over de nieuwe relatie tussen de EU en het VK.⁵⁰ Het terugtrekkingsakkoord ziet op de voorwaarden voor de terugtrekking zelf.⁵¹ De nieuwe relatie wordt vervolgens geregeld in een apart, en waarschijnlijk veel complexer en omvangrijker, akkoord.

Van cruciaal belang is dat beide akkoorden een ver- schillende rechtsbasis hebben en daarom volgens verschil- lende procedures aangenomen worden. Het terugtrek- kingsakkoord is gebaseerd op Artikel 50 VEU en is een akkoord tussen de EU en het VK. Het akkoord moet goed- gekeurd worden door het Europees Parlement en met gekwalificeerde meerderheid aangenomen worden door de Raad van Ministers.⁵² Op het VK na zijn de overige lid- staten geen partij bij het terugtrekkingsakkoord. Dit bete- kent dat dit akkoord geen ratificatie vereist in de individu- ele lidstaten.

Het akkoord over de nieuwe relatie, daarentegen, zal hoogst waarschijnlijk een gemengd akkoord zijn, vermoe- delijk op basis van de Artikel 37 VEU en artikel 217 en 218 VWEU inzake het gemeenschappelijke buitenlands en vei- ligheidsbeleid en associatieakkoorden.⁵³ Bijgevolg zullen zowel de EU, het VK, als de overige 27 lidstaten partij zijn bij dit akkoord. Binnen de EU moet dit akkoord goedge- keurd worden door het Europees Parlement en met unani- miteit aangenomen worden in de Raad van Ministers.⁵⁴ Daarnaast zal dit akkoord apart geratificeerd moeten wor- den door het VK en alle 27 overige lidstaten. Deze natio- nale ratificaties kunnen weer aanleiding geven tot nieuwe referenda of rechterlijke procedures.⁵⁵ Bijvoorbeeld een referendum in Hongarije over een akkoord dat vrij verkeer voor (onder andere Oost-Europese) werknemers aan ban- den legt maar vrij verkeer van kapitaal en financiële dien- sten in stand laat.⁵⁶ Ook kan een lidstaat wellicht ratifica- tie opschorten om zo zelf concessies af te dwingen op bepaalde dossiers.

De procedure voor het terugtrekkingsakkoord is dus veel eenvoudiger dan de procedure voor het akkoord over de nieuwe regeling. Bovendien is het akkoord over de nieuwe relatie inhoudelijk veel complexer en omvang- rijker, en zal het wellicht dan ook langer duren om uit te

Het VK heeft wijselijk al aangegeven het geplande EU voorzitterschap in 2017 niet op zich te nemen, zelfs al mocht er op dat moment nog geen notificatie zijn ingediend

45. Paradoxaal genoeg is het primaire effect van de ‘Great Repeal Act’ juist dat al het geldende EU-recht bij uittreding wordt omgezet in Brits recht. In de woorden van May: ‘This historic Bill – which will be inclu- ded in the next Queen’s Speech – will mean that the 1972 Act, the legislation that gives direct effect to all EU law in Britain, will no longer apply from the date upon which we formally leave the European Union. And its effect will be clear. Our laws will be made not in Brussels but in Westminster. The judges interpreting those laws will sit not in Luxembourg but in courts in this country.

The authority of EU law in Britain will end.

As we repeal the European Communities Act, we will convert the ‘acquis’ – that is, the body of existing EU law – into British law.’

46. Zie punt 1 van de verklaring na de Informele Europese Raad van 27 op 29 juni 2016.

47. Een complexe vraag is of het HvJEU ook na uittreding nog een bepaalde rechtsmacht kan hebben, bijv. in geschillen die aanhan- gig zijn gemaakt voor terugtrekking, of in

geschillen waarvan de relevante feiten pre-Brexit hebben plaatsgevonden. Zo heeft het Britse Supreme Court ook na het refe- rendum nog verschillende preliminaire vra- gen aan het HvJ EU gesteld. Teneinde onze- kerheid en conflicten te voorkomen lijkt het raadzaam dat het terugtrekkingsakkoord op dit punt in een heldere regeling voorziet.

Daarnaast lijkt het twijfelachtig of Britse rechters nog enige rechtsmacht van het HvJ EU zullen erkennen na een Brexit als hier- voor geen basis gevonden kan worden in het Britse recht of het terugtrekkingsak- koord.

48. Zie met name C. Hillion, ‘Accession and Withdrawal in the Law of the European Union’, in: A. Arnull & D. Chalmers (red.), The Oxford handbook of European Law, Oxford: Oxford University Press 2015, 126.

De Engelse versie spreekt van ‘discussions (…) decisions concerning it.’, de Franse versie van ‘délibérations ni aux décisions (…) qui le concernent’.

49. Zie de Editorial Comments van de Common Market Law Review over de Brexit, 2016 (53) Common Market Law

Review, 1.

50. Zie de House of Lords European Union Committee Report van 4 mei 2016 ‘The process of withdrawing from the European Union’, punt 31. Zie verder ook A. Tatham,

‘“Don’t Mention Divorce at the Wedding, Darling!” EU Accession and Withdrawal after Lisbon’, in: A. Biondi, P. Eeckhout & S.

Ripley (red.), EU Law after Lisbon, Oxford:

Oxford University Press 2012, 128.

51. In dit terugtrekkingsakkoord wordt, gezien Artikel 50 lid 2 VEU, wel ‘rekening (…) gehouden met het kader van de toe- komstige betrekkingen van die staat met de Unie’.

52. Deze relatief lichte eis van gekwalifi- ceerde meerderheid vormt ook een argu- ment om de rechtsbasis die Artikel 50 biedt relatief beperkt uit te leggen.

53. Ditzelfde zou waarschijnlijk gelden voor een tijdelijk akkoord over een overgangsre- geling, tenzij deze overgangsregeling enkel zou zien op EU-bevoegdheden.

54. Art. 218(8) VWEU.

55. ‘Editorial Comments’, 2016 Common Market Law Review (53) 1. Dit zou waar-

schijnlijk ook gelden voor een apart akkoord over een overgangsregeling.

56. Zie de reeds scherpe waarschuwing van de ‘Visegrad’ lidstaten op dit punt. www.

bbc.com/news/world-europe-37396805.

57. Zie ook B. De Witte, ‘Near-membership, partial membership end the EU constituti- on’, 2016 (4) European Law Review, p. 471.

58. Ons inziens zou de termijn van twee jaar hierbij geen probleem opleveren. Unila- terale uittreding vindt plaats indien er na twee jaar nog geen akkoord is (Art. 50(3) spreekt over ‘bij gebreke daarvan’). Art.

50(3) lijkt echter enkel te eisen dat er een (finaal) terugtrekkingsakkoord is, niet dat dit akkoord al in werking is getreden.

59. C. Hillion, ‘Accession and Withdrawal in the Law of the European Union’, in: A.

Arnull & D. Chalmers (red.), The Oxford handbook of European Law, Oxford:

Oxford University Press 2015, 126.

60. Ook zal het akkoord voor onbepaalde tijd moeten gelden of in ieder geval ver- lengbaar moeten zijn.

onderhandelen. Ter illustratie, de onderhandelingen over CETA, het EU-handelsverdrag met Canada, dat gevoelig minder complex is, duren al negen jaar en het einde is nog niet in zicht. Het is dan ook aannemelijk dat het terugtrekkingsakkoord eerder klaar zal zijn en aangeno- men kan worden dan het akkoord over de nieuwe relatie.

Zelfs al mochten beide akkoorden tegelijk bereikt wor- den, bestaat het risico dat de ratificatie van het akkoord over de nieuwe relatie veel langer duurt dan goedkeu- ring van het terugtrekkingsakkoord. Tegelijkertijd zijn beide akkoorden inhoudelijk moeilijk los te koppelen.⁵⁷ Als het VK de Unie verlaat en de toegangsdeur tot de interne markt dichtklapt voordat er een nieuw akkoord is over de nieuwe relatie met de EU, kan het VK onvermij- delijk enkel terugvallen op het – in vergelijking – relatief beperkte beschermingsniveau dat de Wereldhandelsorga- nisatie (WTO) biedt. Dit zou neerkomen op een ‘harde Brexit’, een optie die vanwege de hoge kosten initieel alleen de steun leek te genieten van de meest radicale

‘Brexiteers’.

Wil men een dergelijk scenario voorkomen, zijn er twee keuzes voorhanden, beide pijnlijk. De eerste optie is om de inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord te koppelen aan de inwerkingtreding van het akkoord over de nieuwe regeling. Het VK trekt zich dan pas terug nadat de laatste nationale ratificatie heeft plaatsgevon- den.⁵⁸ De prijs voor deze optie is een verlengd Brits lid- maatschap van de EU. Met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan het akkoord over de nieuwe rela- tie immers niet binnen twee jaar gesloten worden, laat staan dat dit akkoord binnen twee jaar geratificeerd zal zijn in alle lidstaten. Het zal de Britse overheid niet mee- vallen de aanhangers van Leave te overtuigen van de wenselijkheid van deze optie, zeker indien de terugtrek-

king niet is afgerond voor de algemene verkiezingen van mei 2020.

De tweede optie is om het terugtrekkingsakkoord te koppelen aan een overgangsregeling.⁵⁹ Deze over- gangsregeling dient dan onder andere de toegang van het VK tot de interne markt te reguleren tijdens de ver- dere onderhandeling over en ratificatie van het finale akkoord over de relatie tussen de EU en het VK. Het pro- bleem van deze optie is dat het sluiten van een over- gangsregeling bijna net zo complex en omvangrijk kan worden als het finale akkoord op zich. Om te beginnen zal de overgangsregeling veel van dezelfde punten moet dekken als het finale akkoord.⁶⁰ Daarnaast zal de over- gangsregeling deels als benchmark fungeren voor de inhoud van het finale akkoord, waardoor partijen wel- licht net zo hard zullen onderhandelen als over een finaal akkoord. Stel bijvoorbeeld dat, zoals wel wordt gesuggereerd, het EER regime gebruikt zou worden als schijnbaar kant-en-klaar overgangsregime. Dit zou bete- kenen dat gedurende de gehele onderhandelingen het VK ‘gevangen’ zit in dit regime, dat onder andere vrij verkeer van personen omvat, en de EU geen incentive meer zou hebben om het VK een betere deal dan het EER-regime te geven. Omgekeerd, als het VK een zeer royale overgangsregeling zou hebben, zou er wellicht weinig incentive zijn voor het VK om een slechtere fina- le deal te accepteren.

Blijkt het niet werkbaar om op korte termijn over- eenstemming te bereiken over een overgangsregeling, dan lijkt de facto alleen de keuze te resteren tussen een harde Brexit of een verlengd lidmaatschap, eventueel zelfs tot na 2020. Geen van beide keuzes is echt aantrekkelijk.

Maar die constatering verandert natuurlijk niets aan de door de Britten zelf verkozen harde werkelijkheid.