Niet mijn zorg
Hoe overheden en burgers vanuit verschillende belevingswerelden de verantwoordelijkheid voor informele zorg op elkaar afschuiven
Masterscriptie Politicologie: Bestuur en beleid Naam: Charley Starken
Studentnummer: 10389326
Module: Who Cares? The Politics of Welfare State Decline Datum: 24 juni 2015
Docent: Dhr. Dr. Imrat Verhoeven Tweede lezer: Dhr. Prof. Dr. John Grin Aantal woorden: 23.775
Voorwoord
Voor u ligt het resultaat van vijf maanden hard werken: mijn masterscriptie Politicologie, richting Bestuur en beleid. Ik kan met zekerheid zeggen dat dit de leerzaamste periode uit mijn studietijd is geweest. De afgelopen maanden ben ik tot inzicht gekomen dat ik het heel leuk vind om wetenschappelijk onderzoek te doen én dat ik een hekel heb aan tijdnood. Het liefst had ik nog weken nagedacht over de bevindingen die uit mijn interviews en enquête naar voren kwamen.
Om dit onderzoek tot een goed einde te brengen, waren veel overpeinzingen, goede gesprekken en hardlooprondes door Bloemendaal en het Westerpark nodig. Ook was deze scriptie zonder de inzet van een aantal mensen niet mogelijk geweest. Ik wil in de eerste plaats mijn dank uitspreken aan mijn scriptiebegeleider, Imrat Verhoeven. Door zijn kritische maar constructieve feedback en coachende gesprekken heb ik deze scriptie naar een hoger plan weten te tillen. Daarnaast wil ik alle mensen bedanken die in hun drukke programma’s tijd hebben gevonden om mij te woord te staan. Speciale dank gaat hierbij uit naar de gemeente Velsen en het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Tot slot wil ik mijn familie, vrienden en vriend bedanken die mij in deze toch wel stressvolle periode hebben geholpen met het ordenen van mijn gedachten. Ik wil ze ook bedanken voor de arm die zij af en toe om mij heen sloegen en de woorden: ’het komt wel goed’. Gelukkig hadden ze gelijk.
Charley Starken
Samenvatting
Dit onderzoek bekijkt in hoeverre burgers en overheden uiteenlopende visies op informele zorgverlening hebben. Dit is van belang, omdat informele zorg een centrale rol speelt in de Wmo 2015: de overheid probeert met deze wet te stimuleren dat burgers meer voor zichzelf en voor elkaar gaan zorgen. Maar zijn burgers hier toe bereid of hebben zij hele andere ideeën over hoe het zorgbeleid eruit zou moeten zien? Dit onderzoek geeft hier inzicht in.
Er is gebruik gemaakt van Hochschild’s theoretische concepten framing rules en feeling rules om te verhelderen welke normen de nationale overheid, gemeenten en burgers hanteren over informele zorgverlening. Met behulp van deze rules geven actoren namelijk aan wat zij gelegitimeerd vinden om in het zorgverleningsproces te verlangen, te eisen en te voelen. De rules kunnen op hun beurt weer gekleurd worden door diverse burgerschapsregimes en sturingsfilosofieën die de afgelopen jaren dominant zijn geweest. Op die manier kunnen actoren vanuit verschillende belevingswerelden informele zorgverlening bezien.
Om te verhelderen welke rules de nationale overheid, gemeenten en burgers hanteren over informele zorgverlening is een mixed methods onderzoek verricht, waarbij gebruik is gemaakt van zowel kwantitatieve als kwalitatieve onderzoeksmethoden. Door middel van een typical casestudie in de gemeente Velsen is verhelderd hoe gemeenten en burgers betekenis geven aan informele zorgverlening.
Dit onderzoek beargumenteert dat de rules over het geven en verkrijgen van informele zorg van de nationale overheid, de gemeente Velsen en burgers in Velsen op veel punten van elkaar verschillen. De drie partijen bekijken informele zorg vanuit hun eigen belevingswereld, waardoor zij verschillende visies op informele zorg hebben. Deze werelden worden gekleurd door uiteenlopende burgerschapsregimes en sturingsfilosofieën. Een consequentie hiervan is dat zij door het gebruik van rules elkaar verantwoordelijkheden in de schoenen schuiven: zowel de nationale overheid, als de gemeente, als burgers vinden informele zorg in de eerste plaats niet hun zorg, maar de zorg van de ander.
Inhoudsopgave
Voorwoord Samenvatting
1. Introductie en vraagstelling 1
1.1 Probleemstelling, doelstelling en relevantie van het onderzoek 1
1.2 Vraagstelling 2
1.3 Leeswijzer 2
2. Theoretisch kader 4
2.1 Het zorg – en welzijnsbeleid in constante verbouwing 4
2.2 Burgerschapsregimes, sturingsfilosofieën en bijbehorend zorgbeleid 5
2.2.1 Het gemeenschapsregime 5
2.2.2 Het verzorgingsstaatregime 6
2.2.3 Het burger-consumentregime 7
2.2.4 Het huidige, actieve burgerschapsregime 9
2.2.5 De Wmo en het gedecentraliseerde zorgbeleid 11
2.3 Framing rules en feeling rules 13
2.3.1 Framing rules 13
2.3.2 Feeling rules 13
2.4 Rules kunnen worden gekleurd door een palet aan regimes en sturingsfilosofieën 15
3. Methodologie 16
3.1 Casestudie in de gemeente Velsen 16
3.2 Kwalitatief onderzoek 18
3.2.1 Kwalitatieve data-verzameling 18
3.2.2 Kwalitatieve data-analyse 19
3.3 Kwantitatief onderzoek gecombineerd met kwalitatief onderzoek 20
3.3.1 Kwantitatieve data-verzameling gecombineerd met kwalitatieve data-verzameling 20 3.3.2 Kwantitatieve data-analyse gecombineerd met kwalitatieve data-analyse 23
4. De nationale overheid: een moralistisch én faciliterend perspectief of informele zorg 24
4.1 Informele zorg is een noodzaak 24
4.2 Informele zorg is een deugd 26
4.2.1 Burgers accepteren verschillen en zijn affectief 27
4.3 Informele zorg is logisch 34
4.4 Conclusie 36
5. De gemeente Velsen: moralistisch perspectief op informele zorg 38
5.1 Informele zorg is een noodzaak 38
5.2 Informele zorg is vooral een deugd 39
5.2.1 Burgers zijn affectief en gaan goed om met gemeenschapsgeld 40 5.2.2 Gemeenten leveren ondersteuning als het niet anders kan 46
5.3 Conclusie 47
6. Burgers in Velsen: rechtenperspectief op informele zorg 49
6.1 Professionele zorg is een recht 49
6.2 Informele zorg een gunst 53
6.2.1 Burgers hebben tijd om informele zorg te verlenen 54 6.2.2 Informele zorg is een aanvulling op de professionele zorg 55 6.2.3 De overheid nodigt burgers niet met klem uit om informele zorg te geven 57 6.2.4 De overheid nodigt burgers niet met klem uit om informele zorg te vragen 59
6.3 Conclusie 60
7. Conclusie: niet mijn zorg 62
7.1 Conclusies: verschillen en overeenkomsten in het gebruik van rules 62 7.2 Beleidsaanbevelingen voor de nationale overheid en de gemeente Velsen 64
7.3 Suggesties voor vervolgonderzoek 65
8. Bronnen 67
8.1 Literatuur 67
8.2 Beleidsdocumenten en onderzoeksrapporten 70
8.3 Interviews 72
8.4 Websites en overige bronnen 73
9. Bijlagen 74
Bijlage 1: Semigestructureerd interview met de nationale overheid (ministerie van VWS) 74
Bijlage 2: Semigestructureerd interview met de gemeente Velsen 78
Bijlage 3: Enquête met burgers uit de gemeente Velsen 82
1. Introductie en vraagstelling
1.1 Probleemstelling, doelstelling en relevantie van het onderzoek
Op 1 januari 2015 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 ingevoerd. Gemeenten beoordelen nu of burgers de plicht hebben om naar een oplossing te zoeken voor het verkrijgen van zorg binnen hun eigen sociale netwerk, of dat zij het recht hebben op ondersteuning vanuit de gemeente. Gemeenten moeten er zo voor zorgen dat burgers elkaar informele zorg verlenen en niet automatisch een beroep doen op de overheid (Instituut voor Publieke Waarden (IPW) 2013: 12).
Uit onderzoek van Portegijs e.a. (2015: 495) blijkt echter dat de uitganspunten van het zorgbeleid niet aansluiten bij de voorkeuren van burgers. Waar de overheid in toenemende mate zorg door burgers wil laten verlenen, vindt ongeveer twee derde van de Nederlanders dat dit vooral een taak van de overheid is (Portegijs e.a. 2015: 501). Het is daarom van belang om te verhelderen in hoeverre de normen over het geven en verkrijgen van informele zorg van de nationale overheid, gemeenten en burgers van elkaar verschillen.
Informele zorg is ‘niet-beroepsmatige hulp en/of zorg die familieleden, buren, vrienden, bekenden of vrijwilligers geven, los van de gebruikelijke zorg’ (Linders 2010: 25). Ook kan ‘zelfzorg’ onder informele zorg worden geschaard. Dit is zorg die gericht is op het oplossen van eigen psychische en fysieke problemen (Linders 2010: 31). Het is van belang om met behulp van dit onderzoek te bekijken welke normen overheden en burgers hanteren over informele zorg, omdat deze wijze van zorgverlening een centrale positie in het nieuwe, gedecentraliseerde zorgbeleid inneemt. De overheid wil namelijk met de Wmo 2015 informele zorgverlening bevorderen en professionele zorgverlening terugschroeven (Van Rijn 2014: 39).
De normen die overheden en burgers hanteren over het geven en verkrijgen van informele zorg, zijn afhankelijk van de manier waarop betekenis wordt gegeven aan de zorg. Om morele, emotionele en sociale betekenissen te geven aan de zorgverlening gebruiken actoren een referentiekaders. Dit worden framing rules en feeling rules genoemd (Tonkens 2012: 3). Framing rules bepalen wat een actor vindt dat hij of zij mag verlangen en eisen. Feeling rules determineren hoe actoren een situatie beleven (Tonkens e.a. 2009: 15-16). Aan de hand van deze rules kunnen dus verwachtingen, emoties en referentiekaders over informele zorgverlening worden verhelderd.
Het doel van dit onderzoek is om te verhelderen in hoeverre de nationale overheid, gemeenten en burgers verschillende framing rules en feeling rules over het geven en
verkrijgen van informele zorg hanteren. Dit is maatschappelijk relevant, aangezien de uitgangspunten van het beleid idealiter aansluiten bij de voorkeuren van burgers (Lippe en Echelt 2016: 374). Wanneer er een grote mate van overeenstemming is tussen de visie van de overheid en de burgers over het beleid, wijst dit er op dat het beleid ‘moreel plausibel’ is, waardoor het beleid zich eerder in de gewenste richting zal ontwikkelen (Mau 2004: 59).
Daarnaast is het wetenschappelijk relevant om te verduidelijken in welke mate de rules over informele zorgverlening van overheden en burgers van elkaar verschillen, aangezien de visies op informele zorg gekleurd kunnen worden door diverse instituties, machtsrelaties en sturingsprincipes. Deze instituties en machtsrelaties worden ‘burgerschapsregimes’ genoemd (Tonkens 2012: 8). Als blijkt dat de nationale overheid, gemeenten en burgers framing rules en feeling rules gebruiken, die aansluiten bij verschillende burgerschapsregimes en sturingsmodellen, dan kan theoretisch inzicht worden verkregen in hoe rules worden gevormd door een palet aan burgerschapsregimes en sturingsfilosofieën.
1.2 Vraagstelling
In dit onderzoek wordt getracht om de volgende hoofdvraag te beantwoorden:
In hoeverre verschillen de ‘framing rules’ en ‘feeling rules’ die de nationale overheid, gemeenten en burgers hanteren over het geven en verkrijgen van informele zorg?
Daarnaast zijn de volgende deelvragen opgesteld om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag:
• Welke framing rules en feeling rules over het geven en verkrijgen van informele zorg hanteert de nationale overheid?
• Welke framing rules en feeling rules over het geven en verkrijgen van informele zorg gebruiken gemeenten?
• Welke framing rules en feeling rules over het geven en verkrijgen van informele zorg hanteren burgers?
1.3 Leeswijzer
Om deze vragen te kunnen beantwoorden, zal in dit onderzoek op een aantal zaken worden ingegaan. In het volgende hoofdstuk zal een theoretische uiteenzetting worden gegeven van de veranderende context waarin het zorgbeleid de afgelopen decennia is vormgegeven. Ook zal hier worden verhelderd wat framing rules en feeling rules zijn. In hoofdstuk 3 zal vervolgens worden toegelicht waarom er een casestudie in de gemeente Velsen is uitgevoerd
om de rules van gemeenten en burgers te verhelderen. Hier zal eveneens worden belicht met behulp van welke onderzoeksmethoden dit onderzoek is verricht. Daarna zal in de hoofdstukken 4, 5 en 6 uitvoerig worden ingegaan op rules die de nationale overheid, de gemeente Velsen en burgers in Velsen hanteren over informele zorgverlening. Tot slot zal in de conclusie worden beargumenteerd dat de rules die overheden en burgers gebruiken op veel punten van elkaar verschillen. De drie partijen hebben uiteenlopende visies op informele zorg, omdat zij zorgverlening vanuit verschillende belevingswerelden bezien. Dit heeft tot gevolg dat zij de verantwoordelijkheid voor informele zorg op elkaar afschuiven.
2. Theoretisch kader
Om te kunnen verhelderen welke framing rules en feeling rules overheden en burgers hanteren over het geven en verkrijgen van informele zorg, is het nodig om te beginnen met een theoretische uiteenzetting van de belangrijkste onderwerpen die in dit onderzoek aan bod komen. Hierbij zal de veranderende context, waarin het zorgbeleid wordt vormgegeven, worden belicht en zal worden bekeken wat framing rules en feeling rules zijn.
2.1 Het zorg – en welzijnsbeleid in constante verbouwing
In 2015 zijn verschillende zorg – en welzijnsvoorzieningen uit het hart van de verzorgingsstaat gedecentraliseerd. Gemeenten zijn sinds die tijd verantwoordelijk voor de invulling en uitvoering van de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet. Het gaat hier om een transformatie van de verzorgingsstaat, omdat de decentralisatie gepaard gaat met een inhoudelijk herijking van het zorg – en welzijnsbeleid (IPW 2013: 8, Teeuwen e.a. 2014: 13, Van der Steen en Van Twist 2014: 58, Kruiter e.a. 2016: 7).
Een decentralisatie is ‘een overdracht van bevoegdheden, verantwoordelijkheden en financiële middelen van de nationale overheid aan provincies en gemeenten’ (Centraal Planbureau 2013: 5). Autoriteit wordt daarbij verspreid van een kleiner naar een groter aantal actoren (Pollitt 2005: 373). De nationale overheid heeft zestien miljard euro aan financiële middelen overgeheveld naar gemeenten en heeft hen verantwoordelijk gemaakt voor drie nieuwe wetten. Deze nieuwe taken moeten gemeenten uitvoeren met 20 tot 25 procent minder budget. Hierdoor richten zij het zorg – en welzijnsbeleid anders in dan de nationale overheid de jaren daarvoor deed: ‘dichter bij de burger, goedkoper en beter’, zo is de gedachte (Kruiter e.a. 2016: 7-8). Gemeenten zouden namelijk beter in staat zijn om verbindingen met de gemeenschap te leggen (Van der Steen e.a. 2014: 5).
De decentralisatie van zorg – en welzijnsvoorzieningen komt niet uit de lucht vallen. Al sinds de jaren zeventig is er een politieke en maatschappelijke discussie gaande over de meest wenselijke bestuurlijke vormgeving van het zorg – en welzijnsbeleid (Veldheer 2009: 10). Bestuurders, politici en beleidsmakers proberen al meer dan veertig jaar een effectief beleidskader te ontwerpen (idem). Het verstrekken van zorg – en welzijnsvoorzieningen door de overheid heeft de afgelopen decennia verschillende vormen gekend, waarbij veranderingen in het politieke klimaat, en wijzigingen in de verhouding tussen overheden onderling en tussen de overheid en burgers een belangrijke rol spelen (Veldheer 2009: 11). Het beleid is dus door de tijd heen op basis van wisselende principes vormgegeven. Omdat dit onderzoek zich richt op de betekenisgeving aan informele zorg, focust de rest van deze theoretische
uiteenzetting zich op hoe het zorgbeleid de afgelopen decennia is vormgegeven. Het welzijnsbeleid wordt verder buiten beschouwing gelaten.
2.2 Burgerschapsregimes, sturingsfilosofieën en het bijbehorende zorgbeleid
De normen en waarden op basis waarvan het zorgbeleid door de jaren heen is geconstrueerd, kunnen worden verduidelijkt door een beschrijving van vier burgerschapsregimes, die vanaf het begin van de twintigste eeuw tot en met nu dominant zijn geweest. Dit zijn achtereenvolgens het gemeenschapsregime, het verzorgingsstaatregime, het burger-consumentregime en het huidige actieve burgerschapsregime. Tonkens (2012: 8) definieert een burgerschapsregime als ‘institutionele afspraken, regels en begrippen, en machtsrelaties die huidige beleidsbeslissingen, staatsuitgaven, en framing rules en feeling rules leiden en vormen’.
Hoewel Tonkens (2012) in haar onderzoek alleen verheldert welke instituties en machtsrelaties het zorgbeleid en framing rules en feeling rules beïnvloeden, voegt dit onderzoek daar nog een element aan toe: ook sturingsfilosofieën lijken invloed te hebben op de inrichting van het zorgbeleid en op de constructie van rules. Aan de hand van sturingsprincipes geven overheden namelijk betekenis aan hun handelen, en aan de verhouding tussen overheden onderling en tussen de overheid en burgers (O’Flynn 2007: 360).
2.2.1 Het gemeenschapsregime
Het gemeenschapsregime, dat aan het eind van de negentiende eeuw en het begin van de twintigste eeuw dominant was, is gebaseerd op het idee dat gemeenschappen moeten zorgen voor hun hulpbehoevende medeburgers. Het verkrijgen van zorg is in deze periode geen recht maar een gunst (Tonkens 2012: 8). Particuliere organisaties, confessionele groeperingen en werkgevers zijn verantwoordelijk om voorzieningen wat betreft gezondheid, onderwijs, huisvesting en sociale zekerheid voor arme bevolkingsgroepen te realiseren (Jager-Vreugdenhil 2012: 15). De nieuwe grondwet van Thorbecke bood met name ruimte aan rooms-katholieken en orthodox-protestanten om op allerlei maatschappelijke terreinen organisaties op te richten en een reeks van sociale voorzieningen aan te bieden (Hoogenboom 2011: 391).
Hoewel het verstrekken van zorg – en welzijnsvoorzieningen vooral een aangelegenheid is van maatschappelijke organisaties, gaat de lokale overheid zich in deze periode steeds meer bemoeien met het verstrekken van zorg (Wetenschappelijke Raad voor
het regeringsbeleid (WRR) 2006: 118). Een voorbeeld hiervan is de Armenwet 1912, waarin wordt vastgelegd dat wanneer kerkelijke of particuliere armenzorg geen of te weinig hulp biedt, de plaatselijke overheid de zorg moet verlenen (Mannoury en Asscher-Vonk 1987: 49). De nationale overheid heeft in het gemeenschapsregime een beschermende rol, wat onder andere blijkt uit de invoering van een aantal wetten ter bescherming van de arbeidersklasse tegen ernstige sociaaleconomische risico’s (Jager-Vreugdenhil 2012: 15). Daarnaast is de rol van de nationale overheid vooral faciliterend: enerzijds probeert de overheid de kwaliteit van zorgvoorzieningen te waarborgen, anderzijds tracht zij een stelsel van adequate financiering van deze voorzieningen in te richten (WRR 2006: 117).
De sturingsfilosofie, die in deze periode dominant is, is een combinatie van twee intellectuele stromingen. De eerste is een conservatieve organische staatsopvatting, waarbij de staat wordt gezien als een levend organisme (Boogers e.a. 2008: 7). De nationale overheid, provincies en gemeenten functioneren ‘in onderlinge wisselwerking’ en vormen samen een eenheid (Willemse 2001: 165). De tweede stroming is een liberale staatsopvatting, waarbij overheidsmacht wordt gezien als een beperking voor de vrijheden van burgers. Volgens de liberale staatsopvatting moet overheidsmacht daarom verspreid zijn over verschillende bestuurlijke niveaus: de nationale overheid, provincies en gemeenten moeten ieder hun eigen taken en verantwoordelijkheden hebben (Boogers e.a. 2008: 6). Door de combinatie van liberale ideeën over bestuurlijke autonomie en een conservatieve organische staatsopvatting, wordt een evenwicht gevonden tussen een nationale eenheid en lokale verscheidenheid (Boogers e.a. 2008: 7). In de loop van de twintigste eeuw komt de lokale verscheidenheid echter in toenemende mate onder druk te staan: om maatschappelijke problemen structureel aan te kunnen pakken met de benodigde financiële middelen, wordt het zorg – en welzijnsbeleid steeds meer gecentraliseerd (Boogers e.a. 2008: 35).
2.2.2 Het verzorgingsstaatregime
Het verzorgingsstaatregime, dat ontstaat samen met de naoorlogse verzorgingsstaat, gaat uit van het idee dat burgers passieve rollen innemen, terwijl professionals en de nationale overheid taken overnemen die voorheen familie – of gemeenschapsverantwoordelijkheden waren (Tonkens 2012: 9). Het idee van nationale solidariteit komt in deze periode steeds meer tot uitdrukking: niet lokale samenlevingsverbanden, maar de nationale staat wordt de context waarbinnen burgers verantwoordelijkheid voor elkaar hebben via collectieve voorzieningen (Jager-Vreugdenhil 2012: 16). Via passieve solidariteit worden lasten eerlijk verdeeld over alle belasting – en premiebetalers (Trappenburg 2010: 17). De nationale overheid stelt zich op
haar beurt ‘garant voor het collectieve sociale welzijn van haar burgers door middel van een programma van sociale voorzieningen, waarbij de nadruk ligt op de interventie van de overheid ten behoeve van welzijn en sociale zekerheid’ (Van der Veen 1986: 2). De zorg – en welzijnsvoorzieningen die de staat garandeert, zijn wettelijk vastgelegde aanspraken. Op die manier hebben burgers recht op een brede reeks van voorzieningen (Van Doorn 1978: 19, Tonkens 2009: 9).
Ten tijde van het verzorgingsstaatregime staan twee sturingsgedachten centraal: bureaucratie en professionalisme (Tonkens 2009: 9). De overheid is een bureaucratisch overheidsapparaat dat ondergeschikte bestuurslagen en uitvoeringsorganisaties op hiërarchische wijze aanstuurt. Bij hiërarchische sturing wordt uitgegaan van het principe dat elk bestuursniveau onder de controle van een hoger bestuursniveau staat. Het hogere bestuursniveau hanteert vaste regels en richtlijnen, en de ondergeschikte bestuurslaag heeft de plicht om te gehoorzamen (Blau en Meyer 1987: 19). Via wet – en regelgeving en het verstrekken van financiële middelen probeert de nationale overheid om ondergeschikte beleidsactoren aan zich te binden (Osborne 2006: 378). Dit zijn harde beleidsinstrumenten waarmee zij overige actoren direct aanstuurt (Peters en Pierre 1998: 225).
Daarnaast staat in deze periode de rol van professionals centraal. Zij brengen in gespecialiseerde overheidsorganen het beleid ten uitvoer (Van Doorn 1978: 21, Osborne 2006: 378). Ook zorgverlening is werk voor professionals: de gedachte is dat zorg een professie is en dat alle burgers hier wettelijk aanspraak op maken. Dit principe is verankerd in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), die in 1967 in werking trad. De AWBZ is een collectieve, verplichte zorgverkering, waarvoor iedere werkende Nederlander premie moet betalen. Zo heeft iedere burger via de AWBZ recht op professionele zorg (Adriaansens en Zijderveld 1981: 88, Tonkens 2012: 9, IPW 2013: 10).
2.2.3 Het burger-consumentregime
Het burger-consumentregime, dat opkomt in de jaren tachtig, is gebaseerd op het idee dat de markt burgers beter kan bedienen en activeren dan de overheid (Tonkens 2009: 12). Ten tijde van het verzorgingsstaatregime ontstonden er te hoge verwachtingen van het systeem en te lage verwachtingen van burgers (Van Doorn 1978: 40). De economische stagnatie aan het eind van de jaren zeventig maakt de problemen omtrent de verzorgingsstaat zichtbaar, omdat in tijden van een economische recessie de vraag naar voorzieningen sterk blijft toenemen (Van Doorn 1978: 20). Hierdoor komen in de jaren tachtig de grondgedachten van de verzorgingsstaat ter discussie te staan (Van der Veen 1986: 12). De verzorgingsstaat wordt
gezien als ‘te duur, te verspillend, te soft en te vaag’ (Tonkens 2012: 8). Ook komt er in toenemende mate kritiek op het professionalisme: zo zijn professionals volgens Achterhuis (1980: 126) meer geïnteresseerd in het behouden van hun werk dan in het oplossen van problemen in de samenleving.
In het burger-consumentregime wordt uitgegaan van de kerngedachte dat hoe meer zorgvoorzieningen worden aangeboden vanuit de overheid, hoe minder burgers de neiging hebben om zelf oplossingen te zoeken (Jager-Vreugdenhil 2012: 22). De overheid trekt zich in toenemende mate terug en er wordt overgegaan op marktprikkels, marktwerking en privatisering, waarbij burgers ‘zelfredzame ondernemers en kritische, actief kiezende consumenten’ zijn (Tonkens 2009: 12).
De sturingsfilosofie, die in deze periode dominant is, is het neoliberale New Public Management (NPM). De grondgedachte van NPM is dat de publieke sector met dezelfde managementtechnieken kan worden aangestuurd als de private sector, zodat de publieke sector efficiënter gaat opereren (Bevir 2010: 68-72). NPM heeft een aantal kenmerken: allereerst verschuift de aandacht van vaste regels en richtlijnen naar prestatiemetingen en resultaten (Hood 1995: 96). Politici en bestuurders beoordelen aan de hand van de gestandaardiseerde prestatiemetingen of beleidsmakers en uitvoeringsorganisaties goed functioneren (Stoker 2006: 46). Ten tweede kenmerkt NPM zich door de toepassing van het principaal-agent model dat gebaseerd is op de gedachte: make managers manage (Bevir 2010: 73). Het idee van dit model is dat de principaal, oftewel de overheid, doelen opstelt en dat de agenten, oftewel de uitvoerende organisaties, deze doelen behalen. De overheid creëert daarbij een prikkelstructuur, zodat de doelen van de overheid en uitvoerende organisaties op elkaar afgestemd worden (O’Flynn 2007: 355, Sabel en Zeitlin 2012: 3). Een derde kenmerk van NPM is dat overheden competitie tussen uitvoeringsorganisaties stimuleren: zowel concurrentie tussen publieke organisaties als competitie tussen publieke en private organisaties wordt bevorderd, omdat dit overheidskosten bespaart en voor een efficiënte publieke dienstverlening zorgt (O’Flynn 2007: 356-367). Ten vierde kenmerkt NPM zich door een fragmentatie van overheidsorganisaties. De overheidsorganisaties vormen dus niet langer een eenheid, maar zijn opgesplitst in verschillende autonome eenheden die hun eigen taken en verantwoordelijkheden hebben (Hood 1995: 95). Dit geeft overheidsorganisaties meer vrijheid dan ten tijde van het centraal ingerichte staatsbestel (Bevir 2010: 72). Een vijfde kenmerk van NPM is dat publieke dienstverlening aansluit bij de wensen van de gebruikers van de overheidsdiensten. Overheidsorganisaties luisteren hierbij goed naar de behoeften van ‘de consumenten’ (Bevir 2010: 72, Stoker 2006: 45).
Het zorgbeleid wordt in deze periode ingericht volgens de normen van het burger-consument regime en de sturingsprincipes van NPM. Door de introductie van het Persoonsgebonden budget (Pgb) in 1986 worden zorgpatiënten consumenten, omdat zij eigen budgetten beheren en zorgverleners inhuren (Kremer 2006: 385). Het doel van het Pgb is enerzijds om een ‘zorgmarkt’ te creëren, waar competitie tussen verschillende zorgaanbieders bestaat. Anderzijds moet het Pgb er voor zorgen dat patiënten meer macht hebben ten opzichte van professionals: niet de professionals, maar patiënten moeten het laatste woord hebben hoe, wanneer en onder welke omstandigheden zorg moet worden geleverd (Kremer 2006: 386). Daarnaast komt het geven van informele zorg ten tijde van het burger-consumentregime in de belangstelling te staan (Van den Brink 1999: 48). Er ontstaat ‘een herwaardering voor individuele en gemeenschappelijke verantwoordelijkheid voor zorg en welzijn’ (Jager-Vreugdenhil 2012: 21). Tot slot worden voorzieningen voor mensen met een beperking in 1994 geherstructureerd door de invoering van de Wet van voorzieningen voor gehandicapten. De verantwoordelijkheid voor het verstrekken van deze voorzieningen komt bij gemeenten te liggen (Jager-Vreugdenhil 2012: 22). Ten tijde van het burger-consumentregime krijgen gemeenten dus een grotere rol toebedeeld in het zorgbeleid en zijn niet langer slechts uitvoerders van opdrachten van de nationale overheid.
2.2.4 Het huidige, actieve burgerschapsregime
Het huidige, actieve burgerschapsregime gaat uit van het idee dat actieve burgers zelf voorzieningen regelen, waarbij ze eigen inspanningen met hun persoonlijke netwerk en professionele dienstverlening combineren (Tonkens 2012: 9). De individuele keuzevrijheid en het consumentisme ten tijde van het burger-consumentregime bleken keerzijden te hebben, zoals asociaal en egocentrisch gedrag. Gebrek aan sociale binding onder burgers wordt als een steeds groter maatschappelijk probleem gezien. Daarom wordt de rol van burgers en de overheid herzien (Tonkens 2009: 13-14).
In het actieve burgerschapsregime staat activering van burgers door de overheid centraal. Het belangrijkste doel van de activering is om burgers te prikkelen om minder vaak een beroep te doen op sociale voorzieningen (Verhoeven e.a. 2013: 12). Burgers worden door de overheid ‘uitgenodigd, gestimuleerd, gesmeekt en verleid’ om actieve burgers te zijn. Ze krijgen hierbij met name plichten toebedacht: burgers moeten van de overheid bruggen slaan tussen burgers onderling en tussen burgers en het bestuur (Tonkens 2009: 7-8).
De activering van burgers krijgt vorm door ‘een moraliserend offensief van de overheid’ waarin het begrip ‘burgerschap’ centraal staat (Verhoeven e.a. 2013: 12).
Burgerschap is niet langer slechts een juridische status die mensen kunnen verwerven en waar mensen rechten aan ontlenen, maar de overheid gebruikt burgerschap vooral in de betekenis van ‘activiteit’ (Verhoeven e.a. 2013: 13). Dit wordt ‘actief burgerschap’ genoemd (Tonkens 2009: 7). De nadruk ligt hierbij op de plichten en verantwoordelijkheden van burgers, waardoor het concept burgerschap de overheid een nieuwe en meer op de persoon gerichte vorm van sturing biedt dan ten tijde van voorgaande burgerschapsregimes (Verhoeven e.a. 2013: 13).
Een vorm van actief burgerschap, dat zich vooral op het bieden van zorg richt, is ‘affectief burgerschap’. De overheid benadrukt hiermee dat burgers voor zichzelf en voor elkaar moeten gaan zorgen (Verhoeven e.a. 2013: 13). Politici, beleidsmakers en professionals proberen burgers er toe te bewegen dat zij sympathie en empathie voor elkaar hebben (Tonkens en De Wilde 2013: 12). Affectief burgerschap wordt door Muehlebach (2012: 43) ethisch burgerschap genoemd. Het affectieve of ethisch burgerschap gaat samen met een nieuwe visie op het collectieve bestaan: de gemeenschap is intiem, op lokaal niveau en burgers hebben primair morele en emotionele banden met elkaar in plaats van sociale en politieke relaties (Muehlebach 2012: 43-44). Burgers zouden volgens de overheid in dit bestaan autonoom zijn en meer afhankelijk van elkaar (Verhoeven e.a. 2013: 14).
De opkomst van het affectief burgerschap komt op twee manieren in het overheidsbeleid tot uiting (Verhoeven e.a. 2013: 15). Enerzijds wordt er door de overheid de nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Burgers moeten verantwoordelijkheid nemen voor het welzijn van zichzelf, van de medeburgers en van de gemeenschap als geheel (Newman en Tonkens 2011: 13). Anderzijds wordt er door de overheid een beroep gedaan op actieve solidariteit (Verhoeven e.a. 2013: 15). Burgers zijn niet langer slechts passief solidair met elkaar door het betalen van belastingen en premies, maar verlenen daarnaast actief hulp aan medeburgers (Trappenburg 2010: 12). Eigen verantwoordelijkheid en actieve solidariteit beschouwt de overheid als complementair (Verhoeven e.a. 2013: 15): de hulpbehoevende burger neemt volgens haar zijn eigen verantwoordelijkheid om zelf oplossingen voor problemen te zoeken, en medeburgers zijn actief solidair door de hulpbehoevende te helpen waar mogelijk.
De sturingsfilosofie, die aansluit bij de beginperiode van het actieve burgerschapsregime is network-governance. Door de fragmentatie ten tijde van het NPM, ontstaan er volgens Bevir (2010: 183) netwerken. In de netwerken verspreidt de macht zich over publieke, private en maatschappelijke actoren, waardoor overheden steeds meer moeite moeten doen om autoriteit te verwerven (Hajer 2003: 175). Actoren zijn hier onderling
afhankelijk van elkaar en participeren als relatief gelijken in het netwerk (Versteeg en Hajer 2010: 338). Omdat private en maatschappelijke actoren meer macht hebben gekregen bij de creatie en implementatie van beleid, kunnen overheden niet langer gebruik maken van directe vormen van sturing (Peter en Pierre 1998: 223). In plaats daarvan proberen overheidsactoren macht uit te oefenen door de netwerken met behulp van veelal zachte beleidsinstrumenten aan te sturen. Er bestaan verschillende managementtechnieken op basis waarvan het netwerk kan worden gecoördineerd (Bevir 2010: 183). Overheden kunnen invloed uitoefenen op het functioneren van het netwerk met behulp van wet – en regelgeving, door het bevorderen van samenwerkingsverbanden tussen diverse actoren in een beleidsnetwerk, en door te onderhandelen met relevante beleidsactoren (Bevir 2010: 184). Op die manier heeft de overheid nog wel een spilfunctie in het netwerk.
De laatste jaren is er een nieuwe sturingsfilosofie in opkomst, waarbij overheden hun activiteiten zoveel mogelijk aansluiten bij wat er in de samenleving gebeurt (Van der Steen e.a. 2014: 21). Dit sturingsprincipe wordt ‘overheidsparticipatie’ genoemd: de overheid wil participeren in maatschappelijke initiatieven en neemt niet langer zelf het voortouw (Verhoeven en Tonkens 2015: 1). De centrale taak van de overheid is om maatschappelijke initiatieven te faciliteren met behulp van tijd, geld, kennis, expertise en materiële hulpmiddelen (Van der Heijden e.a. 2007: 17). Van der Steen e.a. (2014: 18) beschrijven de rol van de overheid in dit sturingsparadigma als volgt:
“Partijen produceren op eigen initiatief publieke waarde (…). De overheid kan daarin participeren, maar is daarin niet vanzelfsprekend partij, noch heeft de overheid daarin zelf de primaire stem.”
Sturing door de overheid is dus niet altijd aanwezig: als het kan is de overheid afwezig, maar als het moet stuurt de overheid aan (Van der Steen e.a. 2014: 11). Het gaat hierbij eerder om ‘het benutten, aanboren en aanjagen van de energie in de samenleving’ zodat maatschappelijke doelen kunnen worden bereikt (Van der Steen e.a. 2014: 7). In de volgende paragraaf zal blijken dat het huidige zorgbeleid deels is vormgegeven volgens de normen van deze sturingsfilosofie.
2.2.5 De Wmo en het gedecentraliseerde zorgbeleid
Het zorgbeleid wordt ten tijde van het actieve burgerschapsregime anders ingericht. Omdat bestuurders en politici burgers in staat willen stellen om zo lang mogelijk zelfstandig te blijven functioneren en in eerste instantie hulp te krijgen van hun directie leefomgeving,
wordt in 2007 de Wmo geïntroduceerd (IPW 2013: 12). Het doel van de Wmo 2007 is ‘niet zozeer om mensen te verzorgen, maar om mensen te laten meedoen in de samenleving’ (idem). De Wmo 2007 gaat uit van een ‘compensatiebeginsel’, waarbij burgers ‘niet meer recht hebben op voorziening x of y, maar gecompenseerd moeten worden door gemeenten naarmate ze geen kracht hebben om zelf problemen op te lossen’ (IPW 2013: 17).
In 2015 is de Wmo 2015 ingevoerd, waarbij eveneens grote nadruk wordt gelegd op eigen mogelijkheden van burgers en hun sociale netwerk (Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) 2014a: 36). De oude en de nieuwe Wmo verschillen in een aantal opzichten van elkaar. Zo wordt er in de Wmo 2015 een nieuwe doelgroep toegevoegd aan de ‘oude’ Wmo-doelgroep (SCP 2014a: 37). De gemeenten hebben hierdoor ‘een bredere verantwoordelijkheid voor de deelname van mensen met een beperking of psychische problematiek aan het maatschappelijk verkeer’ (Movisie 2015a). Dit komt omdat de AWBZ is vervallen en extramurale begeleiding en ondersteuning is ondergebracht bij de Wmo 2015 (Movisie 2015b). Burgers die voorheen een beroep deden op de AWBZ voor extramurale begeleiding en ondersteuning, moeten nu aankloppen bij de gemeente voor hulp (Movisie 2015a). Daarnaast is de Wmo 2015 op andere uitgangspunten gebaseerd dan de Wmo 2007, omdat de invoering van de nieuwe Wmo gepaard gaat met kortingen op het budget (Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamerscommissies (NVRR) 2014: 26). De decentralisatie van taken naar de gemeenten gaat samen met een bezuiniging van 0,7 miljard euro. Daarom wordt er niet langer uitgegaan van het compensatiebeginsel, maar van ‘maatwerkvoorziening’ (Movisie 2015a). De gedachte is dat gemeenten maatwerk kunnen leveren, omdat er niet alleen naar de problemen van mensen wordt gekeken, maar ook naar de persoonlijke context waarin deze problemen zich afspelen (IPW 2013: 16). Het doel van de maatwerkvoorziening is het leveren van een bijdrage aan de zelfredzaamheid en participatie van de hulpbehoevende (NVRR 2014: 27). Het bijbehorende principe is dat de overheid ongelijke gevallen ongelijk moet behandelen naarmate ze verschillen. De Wmo 2015 spreekt burgers aan op ‘wat er redelijkerwijs van hem – of haarzelf verwacht mag worden en wat de gemeente eventueel kan doen om te helpen’ (IPW 2013: 17). Er wordt in het nieuwe zorgbeleid dus nog meer nadruk gelegd op de aanvullende rol die de overheid inneemt in de zorgverlening, de eigen verantwoordelijkheid van hulpbehoevenden en de actieve solidariteit van medeburgers. Dit zijn principes die worden gekleurd door het actieve burgerschapsregime en de sturingsfilosofie overheidsparticipatie. Door het gebruik van framing rules en feeling rules probeert de overheid burgers vervolgens van deze grondgedachten over zorgverlening te overtuigen.
2.3 Framing rules en feeling rules
Hoe een actor aankijkt tegen het geven en verkrijgen van informele zorg, hangt af van hoe deze actor het geven en verkrijgen van informele zorg beleeft, en dat is weer afhankelijk van de normen over wat de actor van zichzelf, van anderen en van de overheid mag verwachten op het gebied van zorg (Tonkens e.a. 2009: 110). Hoe de nationale overheid, gemeenten en burgers het geven en verkrijgen van informele zorg bezien, is dus in grote mate afhankelijk van de framing rules en feeling rules die zij hanteren.
2.3.1 Framing rules
Framing rules zijn ‘referentiekaders op basis waarvan we definities of betekenissen aan situaties toeschrijven’ en bepalen ‘wat we vinden dat we mogen verlangen en eisen’ (Hochschild 2003: 99, Tonkens e.a. 2009: 16). Framing rules zijn dus regels die bepalen wat we gelegitimeerd vinden en hoe we situaties beoordelen. Hochschild (2003: 116) onderscheidt drie soorten framing rules: morele, pragmatische en historische framing rules. Het morele referentiekader heeft betrekking op de notie wat moreel juist is (Tonkens 2012: 6). Ook gaan morele framing rules over wat iemand als zijn of haar plicht ziet (Tonkens e.a. 2009: 15). Een voorbeeld van een morele framing rule is: “Als je partners bent, dan hoor je voor elkaar te zorgen.” Het pragmatische referentiekader verwijst naar wat mogelijk is of wat beschikbaar is (Tonkens e.a. 2009: 16, Tonkens 2012: 6). Via dit referentiekader beroepen actoren zich volgens Hochschild (2003: 116) op ideeën over hoe gewoon of ongewoon een gewenste houding of actie is in de huidige realiteit. Bijvoorbeeld: “Ik ben met pensioen, dus ik heb tijd om voor mijn moeder te zorgen.” Het historische referentiekader refereert naar een specifieke individuele of collectief gedeelde geschiedenis (Tonkens 2012: 6). Actoren vergelijken zichzelf dan met eerdere generaties of met eerdere gebeurtenissen die zij zelf hebben meegemaakt in het verleden (Hochschild 2003: 117). Bijvoorbeeld: “Vroeger was de zorg veel beter geregeld. Toen kreeg ik tenminste de hulp die ik nodig had.”
2.3.2 Feeling rules
Feeling rules definiëren volgens Hochschild (2003: 82) ‘wat we denken wat we wel en niet zouden moeten voelen en zouden willen voelen over een reeks van omstandigheden’. Actoren bepalen of emoties gepast zijn door een vergelijking te maken tussen de emotie en de situatie (Hochschild 1979: 560). Bij iedere gebeurtenis hoort namelijk een emotie die we idealiter zouden moeten voelen of zouden willen voelen (Hochschild 1979: 565). Feeling rules zetten metaforische vloeren, wanden en plafonds neer van de ruimte waarbinnen een bepaalde
emotie mag worden ervaren: de emoties in het huis zijn gepast, de emoties erbuiten niet. De metaforische grenzen van het huis bakenen dus de bewegingsruimte van emoties af (Hochschild 2003: 98). Feeling rules bepalen zo wat legitieme emoties zijn in een specifieke situatie of context.
Emoties zijn manieren waarop individuen omgaan met mensen en evenementen die ze tegenkomen in de sociale wereld en wijzen waarop individuen reageren op complexe sociale situaties (TenHouten 2006: 2). Het zijn motiverende krachten omdat ze niet alleen de subjectieve ervaringen ordenen, maar ook richting geven aan de manieren van handelen. Emoties kunnen positief en negatief zijn: mensen zijn daarbij geneigd om positieve emoties zoals blijheid en angst op te zoeken, en gaan tegelijkertijd negatieve emoties zoals verdriet en angst liever uit de weg (TenHouten 2006: 5).
Hoewel er volgens Turner en Stets (2005: 20) een groot repertoire aan emoties bestaat, is het niet haalbaar alle emoties mee te nemen in het onderzoek. Het is daarom van belang om te focussen op een aantal emoties die zeer waarschijnlijk als legitiem kunnen worden beschouwd in het zorgverleningsproces. Er worden in totaal zeven emoties meegenomen, die zijn terug te zien in tabel 2.1. Zo wordt er op vier primaire emoties gefocust. Dit zijn de emoties blijheid, angst, boosheid en verdriet. Deze emoties vormen de basis van waaruit andere emoties worden gevormd (Turner en Stets 2005: 11).
Tabel 2.1: Emoties met bijbehorende synoniemen, waar in dit onderzoek op wordt gefocust
Daarnaast wordt op drie secundaire emoties gefocust, die als legitiem kunnen worden beschouwd met betrekking tot het verkrijgen en verlenen van zorg. Allereerst wordt de secundaire emotie ‘trots’ meegenomen in het onderzoek. Volgens Tonkens (2012: 10) is dit een emotie die in diverse burgerschapsregimes als legitiem wordt beschouwd in het zorgverleningsproces. Zo voelen mensen zich in het actieve burgerschapsregime trots als zij hun eigen hulp regelen en zelf beslissingen nemen (idem). In het gemeenschapsregime voelen mensen zich trots als zij zelf zorg verlenen aan een naaste (Tonkens 2012: 9). Ten tweede
Negatieve emoties Positieve emoties
Nostalgie (terugverlangend naar het verleden, pessimistisch over toekomst)
Hoop (verwachtingsvol, optimistisch over toekomst) Angstig (bezorgd, ongerust, argwanend, gealarmeerd) Blijdschap (dankbaar, tevreden, vergenoegd,
opgewekt, enthousiast)
Boos (geïrriteerd, geërgerd, nijdig, kwaad) Trots (triomfantelijk , opgetogen, zich vereerd voelen) Verdrietig (teleurgesteld, droevig, triest, somber)
wordt de emotie ‘hoop’ meegenomen in het onderzoek. Een individu kan bijvoorbeeld hoop hebben dat hij of zij in de toekomst betere zorg zal ontvangen of hoop hebben dat het zorgbeleid verbetert door aangekondigde beleidsmaatregelen. Een individu heeft zo optimistische gevoelens over het verkrijgen van zorg. Ten derde wordt de emotie ‘nostalgie’ meegenomen in het onderzoek. Een individu heeft dan juist pessimistische gevoelens over de zorgverlening en verlangt terug naar hoe de zorg in het verleden werd geregeld. Het is van belang om de emoties hoop en nostalgie mee te nemen, omdat beide emoties aansluiten bij historische framing rules: deze emoties ontstaan, doordat een individu een referentiekader gebruikt dat historisch bepaald is. Feeling rules kunnen dus ingebed zijn in framing rules.
2.4 Rules kunnen worden gekleurd door een palet aan regimes en sturingsfilosofieën Nu duidelijk is onder invloed van welke burgerschapsregimes en sturingsfilosofieën het zorgbeleid de afgelopen jaren is vormgegeven, en hoe actoren met behulp van framing rules en feeling rules betekenis kunnen geven aan zorgverlening, zal in de rest van het onderzoek worden bekeken hoe overheden en burgers via het gebruik van rules betekenis geven aan informele zorg. De rules die actoren gebruiken kunnen daarbij worden gekleurd door burgerschapsregimes en sturingsfilosofieën die in voorgaande decennia dominant zijn geweest. Overigens wekt het maken van een onderscheid tussen verschillende sturingsfilosofieën en burgerschapsregime door de jaren heen de suggestie dat sturingsmodellen en regimes elkaar netjes opvolgen (Tonkens 2012: 10, Van der Steen e.a. 2014: 23). In de praktijk komt een nieuw principe vaak bovenop het oude principe te liggen, waardoor verschillende sturingsfilosofieën enerzijds, en oude en nieuwe regimes anderzijds met elkaar mengen. Het is daarom mogelijk dat de rules die burgers en overheden over informele zorgverlening hanteren, worden gevormd door een palet aan sturingsfilosofieën en burgerschapsregimes. Dit zal in de rest van het onderzoek in acht worden genomen.
3. Methodologie
Middels een mixed methods onderzoek is verhelderd welke framing rules en feeling rules de nationale overheid, gemeenten en burgers hanteren over informele zorgverlening. De rules van de nationale overheid en de gemeente zijn verduidelijkt door een kwalitatief onderzoek, terwijl inzicht in de rules van burgers is verkregen door middel van een mix van kwantitatief met kwalitatief onderzoek. Voordat dit wordt toegelicht, zal de keuze voor een typical casestudie in de gemeente Velsen worden verhelderd.
3.1 Casestudie in de gemeente Velsen
Om te verhelderen in hoeverre de framing rules en feeling rules van de nationale overheid, gemeenten en burgers van elkaar verschillen, wordt gebruik gemaakt van een casestudie. De method of structured focussed comparison van George en Bennet (2005) is toegepast om een casus te selecteren die aansluit bij de ambitie van het onderzoek. Het doel van dit onderzoek is om een algemeen inzicht te verwerven in de framing rules en feeling rules over het geven en verkrijgen van informele zorg van de nationale overheid, gemeenten en burgers. Daarom is dit een inductief, exploratief onderzoek, dat de intentie heeft om de afhankelijke variabelen, oftewel de framing rules en feeling rules over het geven en verkrijgen van informele zorg, inzichtelijk te maken. Dit onderzoek kan daarom worden gezien als een building block-studie, waarbij algemene patronen van het onderzochte fenomeen worden geïdentificeerd, waar in volgende studies op kan worden voortgebouwd (George en Bennett 2005: 76).
Omdat er wordt geprobeerd om algemene patronen te ontwaren, is er gekozen om typical case te selecteren, waarbij de casus een voorbeeld is van het onderzochte fenomeen (Seawright en Gerring 2008: 299). Via een typical case kunnen algemene sociale processen van framing rules en feeling rules over het geven en verkrijgen van informele zorg worden onderzocht (idem). Het is hierbij van belang dat de onafhankelijke variabelen, oftewel de gemeente en de burgers in deze gemeente, zorg-gerelateerde kenmerken hebben die idealiter gelijk zijn aan het Nederlands gemiddelde. Op die manier is de kans het grootst dat de afhankelijke variabelen, oftewel de framing rules en feeling rules over informele zorgverlening, eveneens gemiddeld zijn ten opzichte van Nederland.
In dit onderzoek is daarom een casestudie uitgevoerd in de gemeente Velsen. Deze gemeente heeft een aantal zorg-gerelateerde kenmerken, die relatief zeer dichtbij het Nederlands gemiddelde liggen in vergelijking met overige Nederlandse gemeenten. Daarom kan Velsen fungeren als een typical case. Allereerst blijkt uit de gegevens van het Centraal
de gemeente Velsen in 2012, 2013 en 2014 zeer dichtbij het gemiddelde Wmo en AWBZ gebruik op nationaal niveau ligt. Dit is terug te zien in tabel 3.1. Onder de Wmo-voorzieningen valt huishoudelijke hulp, terwijl onder de AWBZ-Wmo-voorzieningen begeleiding, persoonlijke verzorging en verpleging wordt geschaard (CBS Statline 2015a). Sinds 2015 is de AWBZ vervallen en grotendeels ondergebracht bij de Wmo 2015 (Movisie 2015a).
2012 2013 2014 Nederland 5,51 % 5,40 % 5,25% Velsen 5,50 % 5,38% 5,35%
Tabel 3.1: Het gebruik van Wmo- en AWBZ-voorzieningen in Velsen vergeleken met het gemiddelde gebruik van Wmo- en AWBZ- voorzieningen in Nederland (CBS Statline 2015a)
Ten tweede is Velsen een geschikte gemeente om een typical casestudie uit te voeren, aangezien uit de gegevens van het CBS naar voren komt dat het aantal burgers in Velsen met lichamelijke beperkingen zeer dichtbij het Nederlands gemiddelde ligt. Dit is terug te zien in tabel 3.2. Hieruit blijkt eveneens dat de zorg-gerelateerde kenmerken van Velsen relatief gemiddeld zijn ten opzichte van Nederland.
Eén of meer lichamelijke beperkingen Nederland 14,8 %
Velsen 14,9 %
Tabel 3.2: Het aantal burgers met lichamelijke beperkingen in Velsen in 2012 vergeleken met het gemiddelde aantal burgers met lichamelijke beperkingen in Nederland in 2012 (CBS Statline 2015b)
Ten derde blijkt dat het geleverde aantal uren mantelzorg per week in Velsen relatief dichtbij het gemiddeld verstrekte aantal uren mantelzorg per week in Nederland ligt in vergelijking met andere Nederlandse gemeenten. Dit is terug te zien in tabel 3.3.
Uren mantelzorg per week Nederland 10,8 uur
Velsen 10,4 uur
Tabel 3.3: Het aantal uren mantelzorg per week in Velsen vergeleken met het gemiddelde aantal mantelzorg in Nederland (CBS Statline 2015c)
Tot slot moet de geselecteerde gemeente een verdeling van leeftijdsgroepen hebben die grotendeels overeenkomt met de gemiddelde verdeling van leeftijdsgroepen in Nederland. Dit is van belang, omdat framing rules en feeling rules kunnen worden beïnvloed door oude en nieuwe burgerschapsregimes en sturingsfilosofieën. Wanneer een burger bijvoorbeeld is opgegroeid in het naoorlogse verzorgingsstaatregime, bestaat er een kans dat restanten van dit
regime invloed hebben op de framing rules en feeling rules van deze burger over het verkrijgen van zorg. In Velsen komt de verdeling van leeftijdsgroepen grotendeels overeen met de gemiddelde verdeling in Nederland. Dit is terug te zien in tabel 3.4. Hoewel het percentage burgers tussen de 25 en 45 jaar in Velsen ietwat lager is dan het Nederlands gemiddelde, en het percentage burgers tussen de 45 en 65 jaar, en 80 jaar en ouder juist ietwat hoger is, liggen de overige leeftijdscategorieën relatief dichtbij het Nederlands gemiddelde (minder dan één procent verschil).
Leeftijdsgroepen in jaren
5 tot 10 10 tot 15 15 tot 20 20 tot 25 25 tot 45 45 tot 65 65 tot 80 80 of ouder Nederland 5,5 % 6,0 % 5,9 % 6,3 % 25,1 % 28,1 % 13,4 % 4,3 % Velsen 5,0 % 6,2 % 6,6 % 5,8 % 22,1 % 30,4 % 13,7% 5,5 %
Tabel 3.4: De verdeling van leeftijdsgroepen in Velsen in 2015 vergeleken met de gemiddelde verdeling van leeftijdsgroepen in Nederland in 2015 (CBS Statline 2015d)
3.2 Kwalitatief onderzoek
De framing rules en feeling rules van de nationale overheid en de gemeente Velsen zijn verhelderd middels een kwalitatief onderzoek. Het is van belang om een kwalitatieve onderzoek benadering te gebruiken, omdat zo begrip kan worden verkregen van de manier waarop actoren de sociale werkelijkheid interpreteren (Bryman 2012: 380).
3.2.1 Kwalitatieve data-verzameling
Om te verduidelijken hoe de nationale overheid en de gemeente betekenis geven aan informele zorgverlening, is een documentanalyse uitgevoerd en zijn semigestructureerde diepte-interviews afgenomen. Zo zijn er verschillende beleidsdocumenten bestudeerd waarin de nationale overheid en de gemeente betekenis geven aan informele zorgverlening. Op nationaal niveau zijn dit wetteksten en beleidsdocumenten over de Wmo 2015, terwijl dit op gemeentelijk niveau beleidsdocumenten betreft over maatschappelijke ondersteuning.
Ook zijn er semigestructureerde diepte-interviews afgenomen. Citaten uit beleidsdocumenten over maatschappelijke ondersteuning vormden in de interviews steeds aanleiding voor gesprekken over specifieke framing rules en feeling rules over informele zorg (zie bijlage 1 en 2). Verder zijn een aantal open vragen over de rules gesteld. Er is aan de geïnterviewden op zowel nationaal niveau als gemeentelijk niveau anonimiteit beloofd. Dit was noodzakelijk, aangezien de geïnterviewden zo het gevoel is gegeven dat zij tijdens het interview vrijuit over hun normen, verwachtingen en emoties konden spreken (Bryman 2012: 142). Dit was met name van belang voor beleidsmedewerkers, aangezien zij het in theorie
behoren eens te zijn met het zorgbeleid dat op dit moment ten uitvoer wordt gebracht. Wanneer de respondenten niet geanonimiseerd zouden worden, zou dit eventueel voor reputatieschade kunnen zorgen (idem).
Om te verhelderen welke framing rules en feeling rules de nationale overheid hanteert, zijn zes beleidsmedewerkers van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) geïnterviewd. De geïnterviewden zijn geselecteerd via purposive sampling (Bryman 2012: 418). Dit houdt in dat de geïnterviewden zijn gekozen omdat zij specifieke kennis hebben, die van belang is om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag (Bryman 2012: 418). De geïnterviewde beleidsmedewerkers zijn allen werkzaam bij de directie Maatschappelijke Ondersteuning. Het is van belang om beleidsmedewerkers van deze directie te interviewen, aangezien zij zich bezighouden met de decentralisatie van de zorg (Website Overheid.nl). De beleidsmedewerkers hebben dus specifieke kennis over de referentiekaders, verwachtingen en emoties van het geven en verkrijgen van informele zorg van de nationale overheid.
Om te verduidelijken welke rules de gemeente gebruikt over informele zorgverlening, zijn zes medewerkers van de gemeente geïnterviewd. De geïnterviewden bekleden diverse functies, zoals beleidsmedewerkers van de afdeling Werk, Inkomen en Zorg en een wethouder met de Wmo in zijn portefeuille. Zij hebben allen in hun werk te maken met het Wmo-beleid, en hebben dus specifieke kennis over de framing rules en feeling rules over het geven en verkrijgen van informele zorg van de gemeente Velsen. Deze geïnterviewden zijn dus eveneens geselecteerd via purposive sampling (Bryman 2012: 418).
Een nadeel van het afnemen van diepte-interviews is dat de resultaten die zijn verkregen uit deze interviews geen hoge externe validiteit hebben (Bryman 2012: 390). Zeker op nationaal niveau moet hier rekening mee worden gehouden: een aantal van zes interviews bij het ministerie van VWS is weinig, omdat veel actoren zich op nationaal niveau bezighouden met de decentralisatie van de zorg. Daarom is het moeilijk om de resultaten te generaliseren. Desondanks kan een eerste beeld van de rules van de nationale overheid en de gemeente worden verkregen waar in volgende studies op kan worden voortgebouwd.
3.2.2 Kwalitatieve data-analyse
De twaalf afgenomen interviews op nationaal en gemeentelijk niveau zijn getranscribeerd. Hierna zijn de interviews en beleidsdocumenten handmatig gecodeerd. In het materiaal zijn verschillende coderingen aangebracht. Enerzijds zijn de beleidsdocumenten en interviews gecodeerd op basis van feeling rules en de drie verschillende soorten framing rules.
Anderzijds is het materiaal geordend op basis van de vier burgerschapsregimes met bijbehorende sturingsfilosofieën. Op die manier is geprobeerd om de theoretische inzichten aan het empirisch materiaal te koppelen.
3.3 Kwantitatief onderzoek gecombineerd met kwalitatief onderzoek
Er is daarnaast zowel kwantitatief als kwalitatief onderzoek verricht om te verhelderen welke framing rules en feeling rules burgers hanteren over het geven en verkrijgen van informele zorg. Met behulp van een kwantitatieve onderzoekbenadering is geprobeerd om een algemeen beeld te verkrijgen van de rules die burgers in Velsen over informele zorgverlening hanteren. Via een kwalitatieve onderzoekbenadering is vervolgens getracht om kleuring en diepgang te geven aan de resultaten die uit de enquête naar voren kwamen.
3.3.1 Kwantitatieve data-verzameling gecombineerd met kwalitatieve data-verzameling Om een algemeen beeld te verkrijgen van de rules van burgers met behulp van een kwantitatieve onderzoekbenadering, zijn 150 korte face-to-face enquêtes afgenomen met burgers uit de gemeente Velsen (zie bijlage 3). Door het relatief korte tijdsbestek dat beschikbaar was voor het afnemen van de enquêtes, was het niet mogelijk om een grotere steekproef te nemen. Hoewel een steekproef van 150 respondenten niet representatief is voor de populatie in Velsen, kan aan de hand van een dergelijke sample wel een eerste beeld worden verkregen van de framing rules en feeling rules die burgers gebruiken. Dit past bij het doel van dit exploratieve onderzoek: met deze steekproef kunnen algemene patronen worden verhelderd waar in volgende studies op kan worden voortgebouwd.
In de enquête zijn een aantal stellingen aan de respondenten voorgelegd over het geven en verkrijgen van informele zorg. In deze stellingen zaten morele, pragmatische of historische framing rules over informele zorgverlening. Op die manier kon worden bekeken of burgers framing rules hanteren die aansluiten bij de normen waarop een specifiek burgerschapsregime gebaseerd is. Ook zijn in de enquête drie situatiebeschrijvingen aan respondenten voorgelezen om te verhelderen welke feeling rules burgers over informele zorgverlening gebruiken. De situatiebeschrijvingen zijn gebaseerd op de vignetmethode. Bij deze methode wordt gebruik gemaakt van beschrijvingen die aan respondenten ter beoordeling worden voorgelegd (Houtman 1993: 239). Vignetten zijn verhalen over individuen en situaties waarin wordt gerefereerd naar percepties, overtuigingen en houdingen van individuen (Hughes 1998: 381). Er is aan de respondenten gevraagd welke emotie zij gepast vinden voor een fictieve persoon die in de situatiebeschrijving voorkomt. De
respondenten hadden hierbij de keuze uit de zeven emoties met bijbehorende synoniemen, die uitgebreid zijn beschreven in het vorige hoofdstuk.
De geënquêteerden zijn geselecteerd via quota sampling. Op die manier kan in een relatief kort tijdsbestek een steekproef worden geproduceerd die de onderzochte populatie reflecteert in termen van relatieve proporties van verschillende categorieën die voor het onderzoek van belang zijn (Bryman 2012: 203). De categorieën, waarop de quota sample is gebaseerd, zijn enerzijds zorg-gerelateerde kenmerken van de populatie. Anderzijds zijn de categorieën leeftijdsgroepen en gender van belang om mee te nemen in de quota sample. Een nadeel van deze manier van sampling is dat er geen sprake is van een aselecte steekproef, waarbij iedere eenheid uit de populatie evenveel kans heeft om in de steekproef terecht te komen. Hierdoor kan de quota sample niet worden getoetst op een standaardafwijking, zoals bij een random sample wel kan (Bryman 2012: 204). Hoewel deze wijze van data-verzameling om deze reden geen geliefde methode is onder wetenschappers, geeft een quota sample vaak net zo een nauwkeurig beeld van de werkelijkheid als een random sample (Bryman 2012: 204).
In tabel 3.5 en 3.6 is te zien dat de steekproef de populatie nagenoeg reflecteert op de kenmerken leeftijdsgroepen en sekse. Hoewel het percentage geënquêteerde jongeren ietwat hoger is en het percentage geënquêteerde ouderen juist wat lager, komen de overige leeftijdscategorieën overeen met de verdeling van leeftijdsgroepen in Velsen. De steekproef weerspiegelt de populatie echter niet op zorg-gerelateerde kenmerken. Dit is terug te zien in tabel 3.7. De verschillen tussen de kenmerken van de steekproef en de populatie in Velsen hebben een negatief effect op de validiteit van het onderzoek. Het is echter lastig om respondenten te selecteren op deze kenmerken: het verstrekte of ontvangen aantal uren mantelzorg per week is bijvoorbeeld geen uiterlijk kenmerk waar respondenten gemakkelijk op geselecteerd kunnen worden. Ook was niet mogelijk om in de korte face-to-face enquête te vragen of de respondent lichamelijke beperkingen heeft. Het wel of geen beperkingen hebben is namelijk een gevoelig onderwerp, wat niet zomaar aan mensen in een enquête op straat gevraagd kan worden.
Mannen Vrouwen Velsen 49,5 % 50,5% Enquête 49,3 % 50,7%
15 tot 25 jaar 25 tot 45 jaar 45 tot 65 jaar 65 tot 80 jaar 80 jaar of ouder Velsen 14,7% 26,3% 36,2 % 16,3 % 6,5%
Enquête 17,3% 26,7% 36,0% 16,0% 4,0% Tabel 3.6: Verdeling van leeftijdsgroepen in Velsen en in de enquête
Uren mantelzorg per week Velsen 10,4
Enquête 6,2
Tabel 3.7: Zorggerelateerde kenmerken in Velsen en in de enquête
Een ander element waar rekening mee moet worden gehouden tijdens het afnemen van een face-to-face enquête op straat, is dat de interviewer bepaalt wie er in de steekproef terecht komt. Dit kan een vertekend beeld van de werkelijkheid geven, aangezien de interviewer onbewust geneigd is om mensen aan te spreken die er vriendelijk uitzien of waar oogcontact mee kan worden gemaakt (Bryman 2012: 203-204). Er is geprobeerd om deze bias zoveel mogelijk te beperken. Zo zijn er op diverse momenten van de dag mensen benaderd, en is er zowel in het weekend als doordeweeks geënquêteerd om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk verschillende burgers zijn aangesproken. De enquête is afgenomen bij drie drukbezochte supermarkten in de gemeente: er zijn mensen aangesproken in de plaatsen Santpoort-Zuid, Velserbroek en IJmuiden. Dit is terug te zien in figuur 3.1. Door op drie verschillende locaties in de gemeente te enquêteren, is getracht om een zo divers mogelijke groep burgers in de steekproef op te nemen.
Om daarnaast met behulp van kwalitatief onderzoek kleuring en diepgang aan de resultaten uit de enquête te kunnen geven, zijn vijf semigestructureerde diepte-interviews afgenomen met burgers uit Velsen (zie bijlage 4). Er is aan de geënquêteerde burgers gevraagd of zij ook wilden meewerken aan een interview. Vijf respondenten stonden hier voor open. De geïnterviewde burgers zijn dus onderdeel van de quota sample. Hoewel een aantal van vijf interviews te weinig is om een representatief beeld te kunnen verkrijgen van de rules van burgers in Velsen, zijn deze interviews wel een waardevolle aanvulling op de resultaten die uit de enquête naar voren kwamen. Er werd in de interviews namelijk gevraagd naar de achterliggende motivaties voor de antwoorden, die de respondenten hadden gegeven in de enquête. Ook werden er een aantal open vragen gesteld over hun framing rules en feeling rules. De respondenten zijn wegens privacygevoelige informatie over eigen ervaringen met het geven of verkrijgen van zorg geanonimiseerd. Het waarborgen van de anonimiteit van de respondenten was belangrijk, aangezien op die manier aan de geïnterviewden het gevoel is gegeven dat zij tijdens de interviews vrijuit konden spreken over hun normen, verwachtingen en emoties over informele zorgverlening (Bryman 2012: 142).
3.3.2 Kwantitatieve data-analyse gecombineerd met kwalitatieve data-analyse
De resultaten uit de enquête zijn geanalyseerd met het kwantitatieve data-analyseprogramma SPSS. Met behulp van dit programma zijn frequentietabellen uitgedraaid en grafieken gemaakt. Daarnaast zijn de getranscribeerde interviews met burgers op eenzelfde wijze geanalyseerd als de interviews op nationaal en gemeentelijk niveau. Dit is uitgebreid beschreven in paragraaf 3.2.2 : via een handmatige codering is geprobeerd om de theoretische inzichten te verbinden met het empirisch materiaal.
4. De nationale overheid:
een moralistisch én faciliterend perspectief op informele zorg
Dit hoofdstuk verheldert de framing rules en feeling rules van de nationale overheid. Zo wordt er een antwoord gegeven op de eerste deelvraag: ‘Welke framing rules en feeling rules over het geven en verkrijgen van informele zorg hanteert de nationale overheid?’ Er zal worden beargumenteerd dat de nationale overheid informele zorg vanuit twee perspectieven bekijkt: enerzijds hanteert zij een moralistisch perspectief op informele zorgverlening. Het is volgens haar namelijk een noodzaak en een deugd om burgers en gemeenten diverse plichten toe te kennen in het zorgverleningsproces. Anderzijds gebruikt de nationale overheid een faciliterend perspectief: informele zorg is volgens haar ook logisch, omdat het aansluit bij maatschappelijke ontwikkelingen die zij meent te signaleren.
Paragraaf 4.1 zal de rules belichten aan de hand waarvan beargumenteerd wordt dat informele zorg een financiële noodzaak is, terwijl paragraaf 4.2 ingaat op de rules waarmee onderbouwd wordt dat informele zorgverlening wenselijk is. In deze paragrafen komt het moralistische perspectief op informele zorg van de nationale overheid dus aan bod. Paragraaf 4.3 zal vervolgens het faciliterende perspectief op informele zorgverlening behandelen. Hier worden de rules beschreven aan de hand waarvan de nationale overheid beargumenteert dat informele zorg logisch is. De laatste paragraaf zal de conclusies van dit hoofdstuk presenteren. Op die manier wordt ook een antwoord gegeven op de deelvraag.
4.1 Informele zorg is een noodzaak
Het verlenen en verkrijgen van informele zorg is volgens het ministerie van VWS een kwestie van financiële nood, omdat de uitgaven in de zorg op dit moment te hoog zijn en aangezien de overheid ten tijde van de AWBZ teveel heeft uitgegeven aan hulp en ondersteuning. Het ministerie maakt gebruik van pragmatische framing rules om te beargumenteren dat het uit financieel oogpunt noodzakelijk is om het zorgsysteem anders in te richten:
“De decentralisatie van verantwoordelijkheden kan niet los worden gezien van de financiële opgave waarvoor de regering zich gesteld ziet. De huidige uitgavengroei van de langdurige zorg maakt ingrijpen noodzakelijk. Te veel vormen van ondersteuning die mensen ook zelf kunnen organiseren, worden uit de collectieve middelen betaald” (Van Rijn 2014: 3).
In de huidige realiteit wordt er volgens de geïnterviewden teveel betaald aan zorgvoorzieningen, waardoor de uitgaven niet overeenkomen met het beschikbare
zorgbudget. N6 zegt: “Er moet iets gebeuren als je kijkt naar de oploop van de kosten. Daar moet een trendbreuk gerealiseerd worden”. N4 stelt: “De rijksfinanciën moeten op orde zijn. Het is noodzakelijk om dit te doen”. En N5 licht toe: “Het idee van deze herziening is dat de overheid minder gaat uitgeven aan hulp en ondersteuning die mensen ook zelf kunnen regelen. Dat is een economische noodzaak en een logische gedachte.” Daarom vinden de beleidsmedewerkers het een vereiste om meer van burgers te vragen:
“De financiële houdbaarheid van het hele zorgsysteem is niet voor lange termijn, (…) het gaat gewoon teveel kosten als alle zorg vanuit de overheid gefinancierd gaat worden, terwijl er juist heel veel kracht ligt binnen de maatschappij om zulke dingen zelf op te pakken” (interview N1).
Door burgers te betrekken bij de zorgverlening, kan de zorg volgens de geïnterviewden goedkoper worden ingericht. Het is hierbij volgens hen van belang dat burgers beseffen dat het verlenen van informele zorg noodzakelijk is: “Burgers moeten inzien dat het geen overbodige luxe is dat ze eigen verantwoordelijkheid nemen, maar het echt nodig is in het geheel” (interview N1). Door het gebruik van pragmatische framing rules geeft het ministerie van VWS dus aan dat het anders inrichten van het zorgsysteem, waarbij informele zorgverlening centraal staat, noodzakelijk is.
Het ministerie hanteert ook historische framing rules om te onderbouwen dat het een financiële noodzaak is om het zorgsysteem anders in te richten dan ten tijde van de AWBZ. In dit zorgsysteem liepen de overheidsuitgaven hoog op, omdat veel zorgvoorzieningen door de overheid betaald werden. N6 stelt: “Er zat bijna geen rem op de stijgende AWBZ kosten.” N3 zegt: “Als je kijkt naar de groei van de AWBZ kosten dan is dat in bepaalde onderdelen heel erg groot geweest. (…) Er moest iets gebeuren.” Het AWBZ zorgsysteem was er niet op gericht om de zorguitgaven zo laag mogelijk te houden. N5 verwoordt dit als volgt:
“De manier waarop de zorg geïndiceerd werd op basis van de AWBZ, daar zaten minder instrumenten in om de uitgaven beheersbaar te maken. (…) Het was een bureaucratisch proces op basis van papieren.”
Hieruit blijkt dat de beleidsmedewerkers de inrichting van huidige zorgsysteem afzetten tegen het vroegere zorgsysteem om te onderbouwen waarom het een financiële noodzaak is dat zij het zorgbeleid tegenwoordig anders inrichten dan voorheen.
