Informele zorg is een deugd

Informele zorgverlening is volgens het ministerie van VWS daarnaast een deugd. Door het gebruik van historische framing rules levert het ministerie kritiek op de normatieve grondslagen van het zorgsysteem ten tijde van de AWBZ. Het zorgsysteem was ‘een papieren proces’, ‘een onafhankelijk toetsingssysteem’, ‘ingericht in hokjes en vakjes’, ‘aanbod gestuurd’ en ‘onpersoonlijk’ (interview N1, N4, N5). De beleidsmedewerkers bekritiseren de normen waarop de AWBZ gebaseerd was:

“Met AWBZ gingen we uit van het principe: wie het hardst roept, krijgt het meest. (…) Er wordt eigenlijk een geoliede bureaucratie ingericht om mensen maar te geven waar ze recht op hebben” (interview N4).

Het gevolg van dit uitgangspunt wordt beschreven in de memorie van toelichting van de Wmo 2015: “De mogelijkheden van mensen of hun sociale omgeving om zelf te voorzien in hulp en ondersteuning is teveel op de achtergrond geraakt” (Van Rijn 2014: 2). Dit valt volgens de geïnterviewden burgers niet kwalijk te nemen, maar is het gevolg van een zorgsysteem dat op

verkeerde principes gegrond is (interview N4). Zo stelt N3: “Jarenlang is de norm geweest dat de overheid zorg verleent, dus dat mensen dat zelf niet hoeven te doen. En dan doen mensen het ook niet.” Hieruit komt naar voren dat de beleidsmedewerkers refereren naar de inrichting van het zorgsysteem ten tijde van de klassieke verzorgingsstaat om te beargumenteren waarom zij het huidige zorgsysteem anders willen inrichten: de grondslagen waarop het vroegere systeem gebaseerd was, deugen volgens hen niet. N2 licht dit als volgt toe:

“ (…) we zijn in de jaren dingen gaan opbouwen waarvan we ons nu afvragen of dat wel is wat we willen in deze samenleving en in deze nieuwe tijdsgeest” (interview N2).

In deze ‘nieuwe tijdsgeest’, is het volgens het ministerie nodig om de taken van de overheid en burgers in het zorgverleningsproces te herzien: idealiter accepteren burgers verschillen in hulpverlening, zijn ze affectief en leveren gemeenten maatwerk.

4.2.1 Burgers accepteren verschillen en zijn affectief

Door het gebruik van morele framing rules dicht het ministerie van VWS burgers plichten toe. De rules die dit onderbouwen, worden gekleurd door het actieve burgerschapsregime. Zo hebben burgers de plicht om te accepteren dat er verschillen in ondersteuning ontstaan tussen burgers enerzijds, en tussen regio’s anderzijds. Deze rule sluit aan bij het actieve burgerschapsregime, omdat dit regime uitgaat van het principe dat gevallen ongelijk moeten worden behandeld naarmate ze verschillen. De overheid gaat in het actieve burgerschapsregime op zoek naar de verschillen in plaats van overeenkomsten tussen mensen en laat het gelijkheidsbeginsel los (IPW 2013: 12). Dit principe is duidelijk terug te zien in de argumentatie van de geïnterviewden. Het is volgens hen ‘niet erg’ dat er verschillen kunnen ontstaan in ondersteuning tussen burgers: “Mensen zijn natuurlijk niet allemaal hetzelfde” (interview N4). Hulp en ondersteuning ‘raakt aan het welbevinden van mensen’, waardoor passende ondersteuning ‘voor iedereen anders’ is (interview N2). Daarnaast zijn verschillen in ondersteuning moreel juist omdat regio’s in Nederland ook niet hetzelfde zijn (interview N1 en N3). Zo is volgens N3 Groningen ‘een heel andere omgeving’ dan Rotterdam, waardoor het ‘niet goed’ is om in iedere regio in Nederland dezelfde zorg te verlenen. N1 stelt dat ‘de norm wat passende ondersteuning is tussen gemeenten verschillend is’.

Ook veronderstelt het actieve burgerschapsregime dat burgers op het gebied van zorg affectief zijn: ze zorgen voor zichzelf en voor elkaar. Het begrip ‘burgerschap’ is een activiteit gericht op plichtsbesef in plaats van een juridisch concept waaraan mensen rechten

ontlenen (Verhoeven e.a. 2013: 13). Zo hebben hulpbehoevende burgers volgens het ministerie de plicht om zelfredzaam te zijn: “Een uitgangspunt van onze samenleving is dat mensen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun leven en dus ook voor hun zelfredzaamheid en participatie” (Van Rijn 2014: 22). Dit vult N3 aan door te claimen dat hulpbehoevenden zelf initiatief zullen moeten nemen in het zorgverleningsproces:

“Hulpbehoevenden moeten niet alleen naar de overheid kijken (…), maar ook zichzelf afvragen wat zij zelf nog kunnen doen. (…) de overheid mag wel van de hulpbehoevende verwachten dat hij zijn best doet om het eerst zelf op te lossen en niet meteen naar de overheid rent als calculerende burger.”

Burgers zijn zelfredzaam wanneer zij ‘reflecteren op hun eigen rol’ in het zorgverleningsproces (interview N6): “Wat verwacht je van de overheid? Tot waar maak je jouw probleem het probleem van de overheid? Wat is je eigen rol?” N6 spreekt van een ‘paradigma shift’ en N5 noemt het een ‘kanteling’. Hiermee beweren N5 en N6 dat hulpbehoevenden een ander referentiekader moeten gebruiken om de werkelijkheid te interpreteren met betrekking tot het verkrijgen van zorg: “Het automatisme van ‘ik heb wat, ik krijg wat’ is niet langer geldig” (interview N6). “Er wordt (…) met de nieuwe Wmo eerst gekeken wat mensen zelf nog zouden kunnen bijdragen aan hun eigen individuele situatie” (interview N5). Hulpbehoevenden hebben volgens de geïnterviewden in de eerste plaats dus geen rechten, maar de plicht om voor zichzelf te zorgen. Hoewel de geïnterviewden het een deugd vinden dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid nemen in het zorgverleningsproces, mogen burgers volgens hen wel gevoelens van vertrouwen hebben richting de overheid. N1 benadrukt door het gebruik van feeling rules dat hulpbehoevenden ‘vertrouwen moeten hebben’ dat zij zorg van de overheid krijgen ‘op het moment dat het gewoon nodig is’: “Het moet niet zo zijn dat mensen bang zijn om zwak te zijn of dat mensen bang zijn om zich te melden bij de overheid, omdat ze denken dat er niets meer is (…)” (interview N1). Hieruit blijkt dat hulpbehoevenden volgens de geïnterviewden geen gevoelens van angst mogen hebben omdat zij nog aanspraak kunnen maken op zorgvoorzieningen van de overheid. De geïnterviewden delegitimeren dus gevoelens van angst en legitimeren tegelijkertijd gevoelens van vertrouwen richting de overheid.

Daarnaast heeft het sociale netwerk volgens de beleidsmedewerkers de plicht om actief solidair te zijn met hulpbehoevenden uit de eigen leefomgeving. Het ministerie probeert te stimuleren dat burgers sympathie en empathie voor elkaar hebben. Dit is een kerngedachte

die in het actieve burgerschapsregime centraal staat (Tonkens en De Wilde 2013: 12). N2 zegt: “Het sociale netwerk gaat steeds meer dezelfde rol vervullen in het zorgverleningsproces als de overheid, of wordt misschien wel belangrijker.” De beleidsmedewerkers ‘hebben met het beleid voor ogen’ dat het sociale netwerk ‘een bijdrage levert’ aan de zorgverlening (interview N1). Hiermee bedoelt N1 het volgende:

“Deels is dat natuurlijk een stukje omzien naar elkaar. Dus kijken of iemand eenzaam is, of dat je een keer voor iemand een boodschap kan doen, of ergens bij kunt helpen. Mensen zijn er dus voor elkaar” (interview N1).

N2 vindt dat dit ‘de participatiesamenleving-gedachte is, waarin mensen echt iets voor elkaar overhebben’. Het sociale netwerk zou daarbij volgens het ministerie gevoelens van verantwoordelijkheid mogen voelen voor hulpbehoevenden. N1 stelt: “Als je kijkt welke gevoelens wij als landelijke overheid aanspreken, dan is dit natuurlijk een stukje verantwoordelijk zijn voor elkaar.” Van Rijn (2014: 39) licht dit als volgt toe: ”Mensen voelen zich betrokken bij elkaar, leven in sociale verbanden en zorgen voor elkaar wanneer dat nodig is.” Hieruit blijkt dat het ministerie van VWS door het gebruik van feeling rules gevoelens van verantwoordelijkheid voor hulpbehoevenden legitimeert om te hebben.

De geïnterviewde beleidsmedewerkers geven door het gebruik van morele framing rules een aantal redenen waarom het van belang is dat het sociale netwerk actief solidair is met hulpbehoevenden uit de eigen leefomgeving. Het is volgens hen goed voor hulpbehoevenden wanneer zij hulp en ondersteuning van vrienden, familie of kennissen krijgen in plaats van de overheid:

“(…) wanneer de informele zorg meer aanwezig is, voelt iemand zich qua eenzaamheid en welbevinden beter, dan wanneer alleen formele zorg over de vloer komt. Dus (…) vanuit die gedachte denk ik dat het sociale netwerk heel belangrijk is” (interview N2).

Informele zorgverlening is volgens N4 ‘een belangrijke factor’ om het gevoel van welbevinden van een hulpbehoevende te verbeteren. N5 stelt:

“Misschien worden mensen technisch goed geholpen door het schoonmaakbedrijf dat de wc precies zo schoonmaakt zoals het in het boekje staat, maar (…) worden ze beter geholpen door iemand die mensen kennen en waar ze iets aan hebben”.

Hieruit valt op te maken dat de geïnterviewden een normatief onderscheid maken tussen enerzijds technisch goede zorgverlening en anderzijds informele zorg die juist is voor het welbevinden van hulpbehoevenden. Op basis van deze redenatie prefereren zij informele zorg boven professionele zorgverlening. Ook vinden de beleidsmedewerkers het belangrijk dat burgers voor zichzelf en voor anderen zorgen, omdat individualisme en passieve solidariteit moreel onjuist zijn. Het actieve burgerschapsregime kleurt deze argumentatie, omdat dit regime een gebrek aan sociale binding als een groot maatschappelijk probleem ziet. Asociaal en egocentrisch gedrag moeten worden tegengegaan, is de veronderstelling (Tonkens 2009: 13). N5 stelt: “We komen een beetje terug van de vergaande individualisering. Het is toch wel goed om je buren te kennen en in een omgeving te wonen waar je (…) meer bent dan een nummer.” Wanneer burgers elkaar informele zorg verlenen, kan het individualisme worden tegengegaan:

“Misschien kunnen we de trend [het individualisme] doorbreken door een opgave neer te leggen in de maatschappij, waardoor het niet te veroorloven is om individualistisch te worden” (interview N1).

Met deze opgave bedoelt N1 het verlenen van informele zorg. N2 stelt: “Om in een participatiesamenleving terecht te komen, zullen we door het individualisme heen moeten.” Het ministerie van VWS streeft dus naar een intiem collectief bestaan waarin burgers primair morele en emotionele banden met elkaar hebben, zoals in het actieve burgerschap centraal staat (Muehlebach 2012: 43). Individualisme is in dit bestaan niet gepast. Daarnaast is het volgens de geïnterviewden van belang dat burgers actief in plaats van passief solidair met elkaar zijn. N4 stelt: “Solidariteit is meer dan het betalen van een premie waarbij collectieve diensten worden aangeboden” (interview N4). Dit sluit aan bij de bevinding van Trappenburg (2010: 12), die stelt dat burgers in het actieve burgerschapsregime niet langer slechts passief solidair met elkaar zijn via het betalen van belastingen en premies, maar daarnaast actief hulp verlenen aan medeburgers.

Om te realiseren dat burgers affectief zijn, probeert het ministerie hen via communicatie ervan te overtuigen dat informele zorgverlening een noodzaak is. Burgers worden dus aangestuurd via een zacht beleidsinstrument. De beleidsmedewerkers stellen dat zij beargumenteren ‘waarom de verandering nodig is’ en ‘waarom het ook met een uurtje minder zorg kan’ (interview N3 en N4). Er wordt geconcentreerd op ‘bewustwording’ van burgers (interview N2 en N4): “Mensen moeten zich realiseren dat dit zorgstelsel niet

houdbaar is voor de lange termijn” (interview N2). Dat het ministerie van VWS informele zorgverlening ook een deugd vindt, komt volgens de geïnterviewden in het communicatieproces niet aan de orde: “Volgens mij is overheidscommunicatie dat mensen meer naar elkaar moeten omzien hartstikke ineffectief. Daar geloof ik niet in” (interview N3). De geïnterviewden claimen dus dat de normatieve kant van het nieuwe zorgbeleid in het communicatieproces buiten beschouwing wordt gelaten. Dit is opvallend, aangezien eerder in deze paragraaf duidelijk werd dat beleidsmedewerkers door het gebruik van framing rules en feeling rules wel degelijk nadruk leggen op hoe burgers zich idealiter zouden moeten gedragen en voelen in het zorgverleningsproces. Het lijkt er op dat de beleidsmedewerkers rationele intenties hebben, waarbij zij idealiter alleen nadruk zouden willen leggen op de empirische conceptualisering van het beleid (Fischer 2003: 2010). De geïnterviewden stellen op een ‘hele professionele en zakelijke manier’ met burgers te communiceren (interview N2): “De overheid maakt gebruik van rationele argumenten” (interview N5).

4.2.2 Gemeenten leveren maatwerk

Ook gemeenten hebben volgens het ministerie plichten in het zorgverleningsproces. Dit beargumenteren de geïnterviewden door het gebruik van morele framing rules, die eveneens worden gekleurd door het actieve burgerschapsregime. Dit regime veronderstelt namelijk dat de lokale overheid maatwerkvoorzieningen aan hulpbehoevenden verstrekt zodat zij alsnog kunnen participeren in de samenleving. Om dit te realiseren kijken overheden naar de persoonlijke context van hulpbehoevenden (IPW 2013: 16). Maatwerk is volgens de geïnterviewden mogelijk als de belangen van hulpbehoevenden in het zorgverleningsproces voorop staan, wanneer gemeenten burgers kennen en als zij burgers passende ondersteuning bieden (interview N1, N2, N4, N5, N6).

De eerste plicht die het ministerie gemeenten toebedeelt, is om de belangen van hulpbehoevenden voorop te stellen wanneer gemeenten zorgvoorzieningen verstrekken ondanks de bezuinigsopgave die bij hen is neergelegd:

“Bezuinigen mag nooit een reden zijn om de cliënt uiteindelijk niet te helpen. (…) De gemeente kijkt soms helemaal niet naar de hulpbehoevende als ze zorg organiseren, maar meer naar financiën” (interview N1).

Hieruit blijkt dat de geïnterviewden het onaanvaardbaar vinden wanneer gemeenten burgers niet goed helpen door de kortingen op het zorgbudget: “Gemeenten gaan soms te kort door de bocht als zij hulp en ondersteuning bieden” (interview N5). Dit betoog sluit aan bij een

recente uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRB). De hoogste rechter op het gebied van het sociale bestuursrecht en ambtenarenrecht stelde op 18 mei 2016 twee inwoners in het gelijk dat de gemeente niet bevoegd is om het aantal uren toegekende huishoudelijke hulp te verminderen (CRB 2016: 5.7.2). De gemeente geeft in deze zaak aan dat zij het aantal uren mede heeft verminderd door het gekorte gemeentelijk budget door het Rijk (CRB 2016: 4.2). Zonder objectief en onafhankelijk onderzoek naar de tijd die nodig is voor een schoon en leefbaar huis, is de gemeente volgens de rechter niet bevoegd om het aantal uren huishoudelijke hulp te verminderen. Financiële belangen van gemeenten mogen dus van zowel de CRB als het ministerie van VWS niet boven de belangen van hulpbehoevenden worden gesteld wanneer wordt bepaald welke zorgvoorzieningen een hulpbehoevende nodig heeft.

De tweede plicht die de het ministerie gemeenten toekent, is om inwoners te leren kennen. N1 zegt: “Gemeenten moeten enorm investeren om inwoners te leren kennen. Het is geen gegeven dat ze inwoners al kennen (…)”. En N6 stelt: “Gemeenten moeten (…) kijken naar wie de cliënt is.” N4 licht toe dat gemeenten inwoners kunnen leren kennen op basis van een gesprek:

“Dat [het bieden van ondersteuning] vraagt van gemeenten dat (…) zij ook gesprekken voeren en kijken wat er nodig is om te zorgen dat mensen thuis kunnen blijven wonen op een manier die zij als plezierig ervaren” (interview N4).

N1 stelt dat er een ‘paradigma shift’ bij gemeenten ‘moet plaatsvinden’, zodat er een gelijkwaardige relatie kan ontstaan tussen gemeenten en hulpbehoevenden in het gesprek:

“Gemeenten moeten (…) beseffen dat de mondige burger ook echt wat te bieden heeft voor gemeenten. Zij moeten beseffen dat burgers niet alleen iets komen vragen en wegnemen wat geld kost. Ook het besef dat burgers veel te bieden hebben, moet er zijn. Gemeenten moeten burgers dus serieuzer nemen” (interview N1).

De geïnterviewden claimen dat de relatie tussen de gemeente en de hulpbehoevende horizontaal moet zijn, omdat er dan een goed gesprek kan plaatsvinden tussen de twee partijen: “Pas dan kan je als gemeente goed beoordelen wat je van een inwoner kunt vragen” (interview N1).

De laatste plicht die het ministerie gemeenten toebedeelt, is het bieden van passende ondersteuning. Van Rijn (2014: 1) stelt hierover het volgende: “De regering wil de

mogelijkheden tot het bieden van passende ondersteuning aan mensen in de eigen leefomgeving (…) met behulp van gemeentelijke voorzieningen in de nabijheid, beter benutten.” Onder passende ondersteuning verstaat N5 het volgende:

“Passende ondersteuning betekent niet in algemene zin passend (…) Nee, passend is wat voor dat individu, in die situatie, met die sociale omgeving passend is. De gemeente moet daar passend in voorzien.”

Het gaat hierbij dus om zorgverlening waar gemeenten de situatie van de burger centraal stellen:

“ (…) positie van de inwoner wordt zoveel mogelijk centraal gezet en ook de situatie eromheen. Op basis daarvan wordt gekeken welke ondersteuning er al dan niet nog nodig is in plaats van andersom te redeneren en al een aanbod klaar te hebben.” (interview N2).

Het doel van het bieden van passende ondersteuning is dat hulpbehoevende burgers zelfstandig kunnen zijn. N1 zegt hierover: “Passende ondersteuning moet gericht zijn op de eigen regie kunnen behouden” (interview N1). Wanneer een hulpbehoevende door de passende ondersteuning zelfstandig in de maatschappij kan functioneren, is dit volgens de geïnterviewden goed voor de hulpbehoevende: “Uiteindelijk is iemand natuurlijk veel beter af als hij of zij passende ondersteuning krijgt (…)” (interview N6).

Om te realiseren dat gemeenten maatwerk leveren, wijst het ministerie van VWS hen op hun plichten via wet – en regelgeving en financiële prikkels. Zo is de lokale overheid wettelijk verplicht om burgers te leren kennen door middel van een gesprek: “Gemeenten zijn in de positie gebracht dat er op basis van de wet het individuele toetsmoment moet plaatsvinden” (interview N5). Dit toetsmoment is het gesprek, waarin gemeenten bekijken wat de hulpbehoevende en diens sociale netwerk zelf kunnen. “Het is een wettelijke taak voor gemeenten geworden om dat [met burgers praten] te doen” (interview N1). Daarnaast probeert het ministerie te bewerkstelligen dat gemeenten hulpbehoevenden maatwerk bieden door hen minder geld te verstrekken. Op die manier ‘moeten gemeenten veel beter naar de cliëntzijde en de vraagzijde kijken’ dan voorheen (interview N5). Hieruit blijkt dat het ministerie op een hiërarchische wijze aanstuurt: via het wet- en regelgeving en het verstrekken van financiële middelen probeert zij gemeenten aan zich te binden. Hoewel het ministerie van VWS taken en verantwoordelijkheden op het gebied van zorg heeft

overgeheveld naar gemeenten, probeert zij via deze harde beleidsinstrumenten grip te houden op het functioneren van de lokale overheid.