Een verbetering van de eerstelijns opsporing: Onderzoek naar het effect van intern decentraliseren op de eerstelijns opsporingsprestaties bij de Politie Eenheid Amsterdam District West – Basisteam Haarlemmerweg

Scriptie MPS

Een verbetering voor de eerstelijns opsporing

Onderzoek in hoeverre het intern decentraliseren van de eerstelijns opsporing een bijdrage levert aan betere prestaties

Auteur:

J. (Jeffrey) Niesse / S2168642 j.niesse@hotmail.com

Versie 1.0

Universiteit Leiden, Faculteit Governance & Global Affairs

Departement Bestuurskunde: Master Management van de publieke sector Begeleider Universiteit: Prof. Dr. F. M. van der Meer

Tweede lezer: Mr. Dr. G. S. A. Dijkstra

01 juni 2019

Een verbetering van de eerstelijns

opsporing

Onderzoek naar het effect van intern decentraliseren op de eerstelijns opsporingsprestaties bij de Politie Eenheid Amsterdam District West – Basisteam Haarlemmerweg

Woord vooraf

Voor u ligt mijn scriptie ‘Een verbetering van de eerstelijns opsporing’. Dit slotstuk is het resultaat van de laatste vijf maanden van de Master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden te Den Haag. Dit slotstuk betreft een onderzoek naar de verbetering van de eerstelijns opsporing bij de Politie Amsterdam.

De masterperiode heb ik als inspirerend mogen ervaren. Met veel geplande drukke momenten en bij tijd en wijle vooral met keuzes maken op sociaal gebied. Als ik terugkijk herinner ik me een periode met vooral vele uren aan de keukentafel. Gebleken is in ieder geval dat studeren naast werk een hele uitdaging en flink aanpoten kan zijn. Toch ben ik nu, na een jaar, bij de eindstreep aanbeland.

De vakken uit de master zijn voor mij een verrijking geweest voor mijn kennis en inzichten over het openbaar bestuur. Dit openbaar bestuur is een bijzondere omgeving om in te mogen werken.

Bij het schrijven van mijn masterscriptie heb ik een klein deel van dit openbaar bestuur van binnenuit mee mogen maken. Ik heb een kijkje mogen nemen in de keuken van de Nationale Politie bij de Eenheid Amsterdam. Een bewuste keuze voor mij, een keuze om de organisatie te leren kennen en te ontdekken of die jongensdroom misschien toch nagestreefd moet gaat worden.

Het schrijven van deze scriptie was niet gelukt zonder de medewerking van de politieorganisatie en de respondenten. Waarvoor mijn grote dank. Daarnaast wil ik Frits van der Meer bedanken voor zijn kritische blik en inhoudelijk commentaar als begeleider vanuit de Universiteit Leiden.

Daarnaast wil ik dit moment aangrijpen om mijn vrienden en familie mijn excuses aan te bieden. Voor de inflexibiliteit en de weinige momenten dat ik er het afgelopen jaar bij ben geweest. Ten slotte gaat een woord van dank uit naar Franca. Voor haar geduld, haar steun en haar relativeringsvermogen tijdens de studie. Dit was zeker niet altijd even makkelijk.

Jeffrey Niesse 01-06-2019

Inhoudsopgave

Hoofdstuk 2. Theoretisch kader ... 10

2.1 Inleiding ... 10

2.2 Een begrip van organisatie ... 10

2.2.1 Taakverdeling... 11

2.2.2 Coördinatie ... 14

2.2.3 Finalisatie... 15

2.2.4 Centralisatie en decentralisatie ... 16

2.6 Publieke benadering van New Public Management ... 19

2.6.1 Hands on management ... 19

2.6.2 Prestatiemanagement ... 21

2.7 Conceptueel model en hypothese... 23

Hoofdstuk 3. Methoden van onderzoek ... 26

3.1 Inleiding ... 26

3.2 Onderzoeksstrategie ... 27

3.3 Methoden ... 27

3.3.1 Interviews ... 27

3.3.2 Kwantitatieve gegevens en documenten ... 29

3.4 Codering en data-analyse ... 29

3.5 Validiteit en betrouwbaarheid ... 30

Hoofdstuk 4. Bevindingen en Analyse ... 31

4.1 Inleiding ... 31

4.2 De Nationale Politie & Eenheid Amsterdam ... 31

4.3 Pilot eerstelijns opsporing... 32

4.4 Resultaten ... 36

4.4.1 De pilot op het basisteam Haarlemmerweg ... 36

4.4.2 De rol van de management en coördinatie bij de interne decentralisering ... 42

4.5 Samenvattende paragraaf en integratie met de theorie... 48

5.1 Conclusie ... 51

5.2 Discussie ... 54

Literatuurlijst ... 56

Hoofdstuk 1. Inleiding

1.1 Aanleiding

De bestrijding van criminaliteit wordt steeds complexer, de aard van criminaliteit verandert, andere thema’s worden actueel en door bijvoorbeeld nieuwe technieken in ICT en digitalisering wordt het politiewerk ook meer digitaal. Opsporing verschuift hierdoor meer naar de digitale wereld waardoor thema’s als cybercrime en hacken steeds prominenter aanwezig worden in het werk van de politie. Deze verschuiving legt een druk op de politieorganisatie omdat zij met dezelfde capaciteit meer verschillende opgaven heeft te verrichten. De politie blijft vanuit haar rol verantwoordelijk voor de bescherming van de rechtstaat, dus van mens en goederen, het begrenzen van ongeoorloofd gedrag en te bekrachtigen van gewenst gedrag (Politie, 2012). Echter betekent dit voor de politieorganisatie dat zij met hetzelfde aantal fte meer en ander, veelal gespecialiseerd werk heeft te verrichten. Dit maakt het werk van de politieorganisatie een complexe coördinatie- en verdelingsopgave waar keuzes en prioriteiten in het politiewerk moeten worden gemaakt. Simpelweg is niet al het werk te doen. Om aan deze opgave te kunnen voldoen is op 1 januari 2013 de Nationale Politie ingericht (politie, 2018). De politieorganisatie heeft met de komst van de Nationale Politie haar structuur en organisatiewijze fors herzien. Waarbij een centraliseringslag is gemaakt met minder interne diensten en waar de sturing meer is gecentraliseerd dan voorheen. Sinds 1 januari 2013 is de politie één landelijke organisatie geworden, onderverdeeld in tien regionale eenheden, de landelijke eenheid en een politiedienstencentrum. Dit alles gebeurt sindsdien onder leiding van de dienstdoende korpschef Akerboom (politie, 2018).

De vormgeving van de Nationale Politie heeft tot doel gezagsdragers in staat te stellen adequaat sturing te kunnen geven aan de organisatie. Daarmee wil de politie een bijdrage leveren aan een veiligere leefomgeving waarbij het vertrouwen van burgers wordt vergroot en de tevredenheid van de agenten. Tevens is het sturingsmodel van de Nationale Politie erop gericht dat de Minister van Justitie en Veiligheid zijn sturing en verantwoordelijkheid voor het beheer van de politie waar kan maken (politie, 2012).

Met de stelselwijziging van de Nationale Politie zijn de diensten zich anders gaan organiseren. Dit betekent dat het gezag berust bij de Burgemeester(s) voor de handhaving van de openbare orde en bij de Officier(en) van Justitie voor strafrechtelijke handhaving. Daarnaast streven de onderdelen ernaar om meer integraal samen te werken en de bedrijfsvoering van de politie zoveel mogelijk centraal te organiseren. Binnen het sturingsmodel van de Nationale Politie blijven de regionale eenheden verantwoordelijk voor de sturing op lokaal niveau. Dit betekent dat hierin de gevraagde prestaties van de politieorganisatie centraal staan die bijdrage aan de landelijke doelstellingen van de Politie. Eén van die veranderingsoperaties ten aanzien van prestaties is te zien in de politieregio eenheid Amsterdam. In deze regio is ervoor gekozen om de rechercheactiviteiten te clusteren op een centraal niveau in het district, in een zogenaamd calamiteitenunit basisteams (afgekort CUBT) (politie, 2018, interne memo, 2018). Voornaamste redenen hiervoor liggen in lijn met meer beoogde effectiviteit en efficiency voor de opsporing. Gevolg van deze centralisering is dat er nu een afstand aan het ontstaan is tussen enerzijds het ‘blauwe politiewerk op straat’ en anderzijds de opsporingstaken van de politie aan het CUBT. Daarnaast tonen de cijfers dat de prestaties van de opsporingsactiviteiten door verschillende omstandigheden onder druk zijn komen te staan (politie, 2012). Dit bleek onder andere uit een aantal landelijke nieuwsfora op 28 november 2018 waarin stond dat de politie 16.000 opsporingszaken stop moet zetten vanwege een tekort aan personeel (Parool, 2018; NOS, 2018). Reden hiervoor, zo stelt de politie, is een tekort aan voldoende operationele capaciteit. Hiermee lijkt die afstand door de politieorganisatie zelf bevestigd te worden. Overigens zijn er ook onderzoeken beschikbaar die laten zien dat het niet aangetoond kan worden dat de veronderstelde tekorten binnen het politieapparaat daadwerkelijk aanwezig zijn. Deze onderzoeken tonen vooral een tendens richting het ontbreken van sturing en coördinatie binnen het operationele politiewerk waardoor de beschikbare capaciteit niet effectief wordt ingezet (Scholtens & Helsloot, 2019).

1.2 Doelstelling en probleemstelling

De politie heeft in haar organisatie relatief veel vrijheid om op districtsniveau organisatorisch zaken vorm te geven en te sturen. In district West van de eenheid

Amsterdam, is om deze reden een pilot gestart met het intern decentraliseren van de opsporingsactiviteiten van districtsniveau naar het niveau van de basisteams (interne memo, 2018). Met deze organisatieverandering hoopt de politieorganisatie dat meer eerstelijns opsporingszaken op een goede wijze worden afgedaan ofwel dat de prestaties worden verbeterd van de opsporing. De eenheid Amsterdam wil te weten komen of deze methode bijdraagt aan een optimalere output in termen van prestaties en of de interne decentralisatievorm hierbij het meeste rendement oplevert: Prestaties kunnen nader gedefinieerd worden in het aantal onderzoekdossiers die worden opgelost inclusief doorlooptijd, zaken die op waardevolle wijze worden afgedaan, het oplossingsrendement dat wordt behaald, het aantal processenverbalen, het percentage rework en het aantal afdoeningen. Deze indicatoren zijn niet volledig en zullen later in het onderzoek terugkomen. Hetgeen hiervoor is ter illustratie van indicatoren waarop prestaties van de eerstelijns opsporing zijn afgeleid. De organisatievorm betreft de wijze waarop de eenheid haar activiteiten het meest optimaal kan organiseren en hoe daarop gestuurd wordt vanuit de politieorganisatie.

De doelstelling van het onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de effecten van de interne decentralisatie op prestaties van de eerstelijns opsporing van de politieorganisatie en welke factoren hierbij van belang zijn. Om hier antwoord op te kunnen geven is de volgende probleemstelling geformuleerd in afstemming met de politie Eenheid Amsterdam, districtsleiding West:

In hoeverre draagt de interne decentralisatie van de eerstelijns opsporing bij aan betere prestaties in termen van opsporingsrendement, betekenisvolle afdoening, opgeloste opsporingszaken, aantal zaken etc. van deze eerstelijns opsporing?

De probleemstelling heeft tot doel antwoord te geven op de vraag of de interne decentralisatie een positief effect heeft de prestaties van de politieorganisatie. Met de uitkomsten van het onderzoek kunnen aanbevelingen worden gedaan rondom interne decentralisaties binnen het politieapparaat.

1.3 Wetenschappelijke relevantie

Intern decentraliseren wordt gebruikt om organisaties anders, meer doelbewuster en efficiënter te organiseren. Hiervoor zijn in de literatuur diverse motieven te vinden. De voornaamste motieven liggen in lijn met meer ruimte voor lokale (aan)sturing, regelruimte voor managers, het sturen rondom bepaalde fenomenen als aanpassingen aan lokale prioriteiten, sturing op efficiency en effectiviteit, productiviteit (Bruns & Stalker, 1961, Lawrence & Lorsch, 1967, Mintzberg, 1980, Kuipers, 2012). De motieven hebben allen tot doel meer doelgerichter te (re)organiseren ten einde de bevordering van schaarse middelen en inzet van menskracht. Met de verkregen inzichten uit dit onderzoek kunnen mogelijk verbanden worden gelegd naar andere (semi)publieke sectororganisaties. Dit onderzoek draagt daarmee bij aan het inzichtelijk maken wat de effecten zijn van lokaal organiseren in relatie tot organisatieprestaties.

1.4 Maatschappelijke relevantie

De prestaties van de politieorganisatie staan regelmatig ter discussie. En wanneer doet de politie het nu eigenlijk goed voor de maatschappij? Dit wordt vaak uitgedrukt in cijfers. Deze vraag is maatschappelijk relevant want dit raakt de uiteindelijke legitimiteit van het politiewerk. Burgers die het vertrouwen behouden doordat opsporingszaken worden opgepakt en vervolgens ook worden op een goede wijze worden afgerond. De politieorganisatie streeft naar het behoud van dit vertrouwen van de burger. Dit geldt voor het behoud van haar eigen legitimiteitspositie als voor haar positie in de samenleving.

Dit onderzoek tracht inzichtelijk te maken of het anders organiseren van de opsporing op lokaal niveau leidt tot betere resultaten. Deze uitkomsten kunnen de politieorganisatie houvast en een richting bieden om te bepalen of elders eenzelfde organisatiewijze uitkomst kan bieden in het vraagstuk rondom het verbeteren van de opsporingsprestaties. Daarmee heeft het onderzoek twee maatschappelijke functies: Enerzijds biedt het de organisatie inzicht in de prestaties waardoor de doelstellingen van de politieorganisatie kunnen worden bereikt. Anderzijds draagt het bij aan het vertrouwen en legitimiteit van het handelen van de politie als handhaver van de openbare orde.

1.5 Leeswijzer

Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden wordt in hoofdstuk 2 eerst een theoretisch kader beschreven waar de kernconcepten uit deze thesis naar voren zullen komen. Deze concepten vormen het uitgangspunt en zijn daarmee de theoretische bril waarmee naar de praktijk wordt gekeken. Na het theoretisch kader volgt in hoofdstuk 3 de methodologische verantwoording van het onderzoek. Hierin staat de onderzoeksstrategie- en de methoden beschreven. Hoofdstuk 4 betreft het hoofdstuk bevindingen en analyse. Dit hoofdstuk wordt geïntroduceerd met de casus. Na de casusbeschrijving volgen de bevinding en analyse van de casus. Hoofdstuk 5 gaat in op de conclusie en de discussie van het onderzoek.

Hoofdstuk 2. Theoretisch kader

2.1 Inleiding

In dit onderzoek wordt de interne decentralisatie binnen de politie eenheid Amsterdam district West onderzocht. Er wordt bekeken in hoeverre de interne decentralisatie bijdraagt aan de prestaties van de eerstelijns opsporing van de politie en welke factoren hierbij van belang zijn. Om dit te onderzoeken is het noodzakelijk om eerst een theoretisch kader te vormen, van waaruit de casus beschouwd kan worden.

Allereerst wordt ingegaan op het concept van de organisatie. Hierbij wordt gekeken naar het organisatiebegrip, de ontwerpprincipes van organisaties met daarbinnen de structureringsaspecten. Vervolgens wordt ingegaan op factoren die invloed hebben op dit organiseren van werkrelaties om zo te bepalen op basis van welke principes mogelijke inrichtingskeuzen, waaronder de mate van centralisatie en decentralisatie, gemaakt worden in de organisatie. Vervolgens wordt gekeken naar New Public Management (NPM). Waarbij NPM wordt benaderd en onderzocht als mechanisme om te komen tot betere prestaties. Dit biedt mogelijk inzicht in de motieven waarom er op een bepaalde manier wordt gewerkt en wat de effecten hiervan kunnen zijn. Door deze uiteenzetting kan er mogelijk worden verklaard welke factoren of motieven theoretisch gezien leiden tot betere prestaties in samenhang met de organisatie van organisaties.

Aan het einde van dit theoretisch kader wordt een conceptueel model gepresenteerd waar de onderlinge verbanden en relaties tussen de variabelen uiteen worden gezet. Dit conceptueel model vormt de basis voor het empirisch onderzoek en de hypothese die zal worden getoetst.

2.2 Een begrip van organisatie

Bij het concept organisaties wordt uitgegaan van de basisomschrijving van organisaties als doelgerichte samenwerkingsverbanden tussen mensen (Kapteyn, 2001). Organisaties zijn sociale arrangementen waar activiteiten van mensen systematisch en

gepland plaatsvinden om bepaalde doelen te bereiken (Lammers et al. 1997). Dit gebeurt veelal op basis van planning, coördinatie en sturing van mensen. Dit gaat daarmee gepaard met een bepaalde mate van hiërarchie (Lammers et al. 1997; Kapteyn, 2001). Dit systeem van de organisatie brengt mensen, cultuur, structuur en systemen samen (Kuipers et al, 2012). Mensen benutten hun capaciteiten, talenten en motivatie. De cultuur brengt gewoontes, gedeelde opvattingen en terugkerende patronen mee. De structuur van een organisatie bepaalt hoe werkt wordt verdeeld tussen mensen, afdelingen en lagen in organisaties. In systemen staan regels vastgelegd, protocollen opgesteld en is bepaald hoe bepaalde zaken worden uitgevoerd. Denk hierbij bijvoorbeeld aan personele of financiële systemen (Kuipers et al. 2012). De kijk op organisaties komt voort uit de sociotechniek waarbij integraal is gekeken naar ‘de organisatie’. Daarbij kunnen bovenstaande object niet los worden gezien van elkaar en daardoor houden zij ook verband met elkaar (Kuipers et al. 2012).

Organiseren gaat over dat geheel van mensen, cultuur, structuren en systemen. Dit impliceert verdeling van taken en activiteiten die noodzakelijk zijn om bepaalde resultaten te bereiken met een organisatie. Organisatie en organiseren is door de jaren heen beïnvloed door verschillende stromingen in de organisatiekunde. Van de bureaucratie van Weber, de rationele benadering Taylor en omslag naar de organisatiebenadering als integrale samenhang van hogere kwaliteit van arbeid en menselijke behoeften in de sociotechniek (Kuipers et al, 2012).

Hoe de organisatie ontworpen wordt is afhankelijk van haar doelstellingen. Welke overigens niet altijd vast hoeven te staan maar kunnen wijzigen door verandering van activiteiten of door veranderingen in de omgeving. Deze factoren kunnen redenen zijn om een organisatie te reorganiseren. Het volgende deel gaat in op fundamentele processen van organiseren, dit zijn: taakverdeling, coördinatie en finalisatie.

2.2.1 Taakverdeling

Taakverdeling in organisaties gaat over de uitsplitsing van handelingen omwille van de efficiency. Dit principe is vervolmaakt in de machinebureaucratie. Waar taken opgeknipt werden tot kleine losse stukjes wat uiteindelijk een groter geheel vormde (Kapteyn, 2001). Echter gaat de taakverdeling niet enkel om het splitsen van handelen,

maar het gaat ook om het standaardiseren van processen. Door taken simpel te maken is er geen continue coördinatie noodzakelijk om toch het gewenste resultaat te bereiken. In een dergelijke proces is dus een lage mate coördinatie nodig om een relatief grote groep van taken. Voorgesteld kan worden dat dit van toepassing is op lopende bandwerkprocessen (Kapteyn, 2001). Deze taakspecialisatie was noodzakelijk om productieprocessen zo efficiënt mogelijk in te richten. Maar dezelfde principe kunnen ook van toepassing van op bijvoorbeeld dienstverleningsprocessen. Doordat mensen over dezelfde kennis beschikken is het mogelijk processen parallel van elkaar te laten werken. Belangrijk bij de taakverdeling is de mate waarin het werk routinematig is. Om dit te bepalen kan een onderscheid gemaakt worden tussen voornamelijk vier soorten arbeid, dit zijn:

1) routinearbeid,

2) ambachtelijke arbeid, 3) professionele arbeid en 4) niet-routinematige arbeid.

Het eerste) doet zich voor wanner er een geringe mate van variatie in de werkzaamheden zit waarbij afwijking snel met standaarden ondervangen kunnen worden. Het tweede kan tegen complexe en bijzondere zaken aanlopen in het werk waar bijvoorbeeld intuïtie, ervaring en feeling met het werk een rol spelen. Het derde gaat over arbeid met veel verschillende maar goed te diagnosticeren gevallen zich voordoen door middel van onderzoek en handelingen kan dit uitgevoerd worden. Het vierde gaat over arbeid waar problemen moeilijk te analyseren zijn en waarbij geen standaarden kunnen worden vastgesteld. Denk hierbij aan innovatieve producten (Kapteyn, 2001).

Bij taakverdeling hoort ook differentiatie van functies. Het is economisch gezien logisch om functie te scheiden. Zo voeren specialisten vooral de complexere werkzaamheden uit en kan ondersteunend werk meer routinematig gedaan worden. Dit hangt ook samen met de kosten van werkzaamheden. Zo zal complex werk veelal duurdere arbeid zijn. Daarbij komt dat routinematig werk vaak makkelijker schaalbaar is. Een andere component is taakverruiming en taakverrijking. Verruiming gaat over

meer verschillende werkzaamheden en het verrijken van werk gaat over meer zeggenschap over en in de eigen werkzaamheden. Hiermee kan de menselijke kwaliteit van arbeid worden verbeterd (Kapteyn, 2001). Beschreven verdeling van taken duid op horizontale taakspecialisatie.

Een andere taakverdeling is de verticale taakspecialisatie. Hiermee wordt een expliciete scheiding gemaakt in organisaties tussen uitvoering en het nemen van beslissingen over de uitvoering. De leiding en planning over het werk wordt hier gedaan door managers welke veelal samen een managementteam vormen welke integraal verantwoordelijk zijn voor het werk (Kapteyn, 2001). Deze behoefte aan samenhang tussen de verschillende werkzaamheden in een organisatie vraagt om coördinatie. Door middel van coördinatie kunnen werkzaamheden worden bijgestuurd. Om dit effectief te kunnen laten zijn is in organisaties een mate van hiërarchie noodzakelijk. Deze hiërarchie zorgt ervoor dat coördinatie door de diverse lagen in organisaties gestuurd kan worden. De manager in een organisatie is verantwoordelijk voor de coördinatie van het werk en zorgt hiermee dat er overzicht blijft bestaan over het geheel. Door specialisatie van werk ontstaat de kans dat overzicht verloren kan gaan. In het verleden zijn daardoor veel organisaties gevormd volgens het piramidemodel.

Het piramidemodel toont een structuur waarbij een organisatie is opgedeeld is diverse organisatie-eenheden, welke vervolgens ook weer opgedeeld kunnen zijn in kleinere units. In deze hiërarchie kunnen per laag een aantal personen verantwoordelijk zijn voor een deel van de organisatie en haar werkprocessen. In veel organisaties vindt nu een beweging plaats naar meer decentrale organisatievormen. Door deze verandering ontstaat meer beslissingsvrijheid voor managers lager in de lijn en kan flexibiliteit in het werk vergroot worden (Lammers et al, 1997; Kapteyn, 2001)

Daarnaast bestaat er het begrip van segmentering wat zoveel betekent als het opdelen van medewerkers in segmenten. Deze segmenten zijn logische en samenhangende groepen van medewerkers onder een gemeenschappelijke leiding. Hierdoor kan functioneel en doelmatiger worden gestuurd (Lammers et al, 1997; Kapteyn, 2001). Door het toepassen van horizontale- en verticale taakspecialisatie en segmentering ontstaat een gelaagde structuur met sturing en coördinatie op verschillende niveaus. Dit biedt een aantal voordelen: een gelaagde structuur biedt

overzicht wat leidt tot duidelijke verantwoordelijkheden en afbakening van functies. De grote van de organisatie-eenheid dient hier echter wel op aan te sluiten. De omvang waar een leidinggevende sturing aan kan geven is namelijk limitatief waarbij geldt hoe complexer het werk hoe kleiner de omvang moet zijn (Kapteyn, 2001). In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op het begrip van coördinatie.

2.2.2 Coördinatie

Om het doel van de organisatie, of een deelaspect daarvan, te behalen is afstemming nodig in organisaties. Om dit te bereiken wordt in gebruik gemaakt van coördinatie. De bekendste manier van coördinatie is het formaliseren van taken. Daarmee is het begrip van coördinatie ook bijna synoniem geworden voor beheersing en controle. Echter is een onderscheid tussen controle en coördinatie nodig omdat deze niet altijd samenhangen (Kapteyn, 2001).

Coördinatie betreft het inpassen van elk losstaand deel van de organisatie op het grotere geheel. Alle losstaande activiteiten in een organisatie moeten bijdrage aan optimalere resultaten van de organisatie. Om dit te realiseren is het van belang om verspillingen en dubbelingen te minimaliseren. Daar geldt ook dat een juiste balans aanwezig moet zijn tussen de verschillende activiteiten van een organisatie in relatie tot de doelstellingen (Minztberg, 1980).

Controle duidt op een standaard of een norm. Daarmee gaat het om kwaliteit en kan het beschouwd worden als evaluatie van werk (Hage, 1980 uit Kapteyn, 2001). Om deze coördinatie plaats te laten vinden heeft Mintzberg zes mechanismen onderscheiden, dit zijn: (Mintzberg 1991, 1992 uit Kapteyn, Mintzberg, 1980)

- Door direct toezicht;

- Standaardisatie van werkprocessen en voor het opleggen van standaarden en voorschriften en normen. Dit wordt ook wel technisch rationaliseren van werk genoemd

- Standaardiseren van output, het werk wordt opgelegd door het vastleggen van prestatie-indicatoren;

- Het standaardiseren van vaardigheden door het eigen maken van werkwijze, kennis en vaardigheden;

Figuur 1 Mechanismen volgens Mintzberg (1980)

De mate waarin een van bovenstaande mechanismen aanwezig is in een organisatie hangt af van het soort werk en het soort organisatie. Dit hangt samen met de flexibiliteit en de complexiteit van de taken. Zo staan veranderende omstandigheden in tegenstelling tot standaardisatie van taken. De wijze van coördinatie hangt hier dus mee samen (Kapteyn, 2001). In organisaties waar de kern van werk wordt uitgevoerd door professionals bestaat over het algemeen een grotere mate van decentralisatie van werk.

2.2.3 Finalisatie

Binnen organisaties wordt een grote mate van rationaliteit verondersteld. Dit betekent dat doelstellingen bewust worden gekozen en dat er deze zo efficiënt en effectief mogelijk worden bereikt. Echter gaat deze rationaliteit niet altijd op. Door menselijk handelen en invloeden van buitenaf is het denkbaar dat organisaties op deze wijze worden aangetast in hun rationaliteit (Lammers et al. 1997, Kapteyn, 2001). Dit is bijvoorbeeld het geval bij de politieorganisatie. Waarbij de politieorganisatie ondergeschikt is aan het bevoegd gezag van (Openbaar Ministerie voor de rechtsorde en Burgemeester voor de openbare orde). Daarnaast kunnen ook politieke, publieke en perselementen een rol spelen in de prioritering en het handelen van de politieorganisatie (Politie, 2012). Finalisatie betekent dus het bewust betrekken van het totaal van de gecoördineerde functies op een objectief doel (Lammers et al. 1997). Dit kan op twee manieren worden gezien. Enerzijds als de manier van afstemmen van de voor de organisatie relevante ontwikkelingen in haar omgeving. Anderzijds is finalisatie het resultaat van een proces waarbij deelnemers en actoren hun invloed uitoefenen om een organisatie zoveel mogelijk naar hun eigen persoonlijke doelen en belangen te laten zetten (Kapteyn, 2001).

In de sociotechniek zijn daartoe twee modellen te onderscheiden, dit zijn het systeembenadering en de actorbenadering. De systeembenadering stelt dat de

organisatie erop gericht is een extern doel te realiseren. Hiertoe past zij zich steeds aan op basis van de omgeving. Bij de actorbenadering wordt een organisatie gezien als een geheel van mensen en partijen die elk hun eigen doelen nastreven. Deze bespreking tot dusver vormt de context voor de bespreking van centralisatie en decentralisatie van organisaties.

2.2.4 Centralisatie en decentralisatie

De structuur van een organisatie kan meer of minder gecentraliseerd of gedecentraliseerd zijn (Mintzberg, 1980, Kapteyn, 1997). Als de bevoegdheid tot het nemen van beslissingen uitsluitend bij de top van de organisatie ligt dan kan de organisatie als sterk gecentraliseerd worden bestempeld. Wanneer de ruimte om beslissingen te nemen gespreid is in de organisatie kan gesproken worden over decentralisatie. Concentratie van werkzaamheden kan ook gezien worden als centralisatie. Dit geldt bijvoorbeeld bij het samenvoegen van kantoren uit één regio. Decentralisering kan vanuit meerdere perspectieven benaderd worden. In de organisatieleer wordt zowel gesproken over verticale- als horizontale decentralisatie. Deze varianten zullen hieronder besproken worden:

Verticale decentralisatie betekent dat formele macht gespreid wordt langs de verticale lijn van de organisatie (Mintzberg, 1980, Kapteyn, 1997). Dit impliceert dat macht wordt gedelegeerd van de top naar lagere delen van de organisatie. Het topmanagement legt bijvoorbeeld de beslissingsruimte neer bij de teamchef. Hierdoor krijgt de manager meer vrijheid om te sturen naar eigen inzicht.

Horizontale decentralisatie gaat over de mate waarin personen in de organisatie welke geen leidinggevende functie hebben invloed hebben op de besluitvorming (Mintzberg, 1980, Kapteyn, 1997). Dit is bijvoorbeeld het geval bij organisaties waar veel specialisten werken. Zij hebben veel macht in besluitvorming wat in formele zin in handen ligt van het management. Echter hebben deze specialisten door hun specifieke kennis vaak beter inzicht in keuzes die door het management gemaakt moeten worden. Hierdoor verschuift macht en kracht macht een informeel karakter (Lammers, et al. 1999, Kapteyn, 2001)

Binnen organisaties is derhalve sprake van een spreiding van beslissingsmacht. Dit hangt vaak samen met het soort beslissingen dat genomen dient te worden. Zo kan

het bijvoorbeeld zijn dat een organisatie een bepaald beleidskader stelt op hoofdlijnen maar dat organisatieonderdelen zelf nader invulling mogen geven aan de uitvoering van dit beleid. Door deze spreiding wordt de oriëntatie en de invloed op keuzes die worden gemaakt lager belegd in de organisatie. Hierbij kan gesproken worden over delegatie. Dit kan tot effect hebben dat uitkomsten beïnvloeden worden door andere personen dan enkel het management of de top van de organisatie (Kapteyn, 2001). Dit betekent derhalve dat organisatiewijzigingen doorgevoerd kunnen worden welke effect hebben op de rest van de gehele organisatie.

In de organisatiekundige literatuur wordt betoogd dat er een tendens zichtbaar is dat er meer decentralisatie plaatsvindt in organisaties (van Hoof, 2007). De kijk op arbeid verandert en veronderstelt wordt dat nieuwere organisatietypes anders zijn dan oude organisaties. Nieuwe organisaties worden gekenmerkt door een structuur waarbij de grenzen tussen de organisatie en de omgeving van de organisatie vervagen. Dit gaat gepaard met decentralisatie (van Hoof, 2007, Kuipers, et al. 2012). Verticale- en horizontale taakspecialisatie veranderd in een verdeling naar brede en meer rondom een themageorganiseerd werk. van Hoof (2007) stelt dat teamwerk en flexibele inzet de kwaliteit van arbeid verhoogd.

De tendens binnen organisaties kan ook beschouwd worden als een ‘hype’ waarbij van tijd tot tijd organisatieverandering ten tonele streeft gebaseerd op de nieuwste inzichten. Waarbij voorheen een organisatie strak georganiseerd was waarbij per taak en centraal werden aangestuurd, is een decentralisering zichtbaar naar de flexibele meer ‘hybride’ organisatie. Hierbij lopen oude en nieuwe organisatieprincipes door elkaar heen (Schoemaker, 1998 uit van Hoof, 2007). Echter lijkt deze tendens weer enigszins gekeerd. Ook is horizontalisering van organisaties te constateren in de publieke sector. Horizontalisering omvat het vormen van teams rondom een bepaald beleidsveld of thema. Daarbij wordt vaak wel een (centrale)structuur opgetuigd waardoor planning & control mogelijk wordt gemaakt (van Hoof, 2007, Kuipers, et al. 2012).

In politieonderzoek is veel gekeken naar de centralisering en decentralisering de afgelopen decennia. Zichtbaar is dat terwijl er bedrijfsmatig vaak goede argumenten zijn voor decentrale organisatie er toch veelal door politiële en politieke druk gestuurd is op centralisering en standaardisatie van politiewerk (Terpstra & van der Vijver,

2005). Dit komt onder andere door druk op de organisatie doordat veiligheid meer dan vroeger wordt gezien als sociaal probleem. Hierdoor staat de veiligheidsproblematiek hoog op de politieke agenda. De bedrijfsmatige benadering stelt dat het verhogen van veiligheid goed uitgedrukt kan worden in output (Terpstra & van der Vijver, 2005).

Terpstra & Salet (2018) spreken in hun onderzoek over een relatief nieuwe term ‘de abstractie politie’. Met deze term doelen zij op de verandering bij de politie en het politiebestel. Zij stellen dat de interne en externe relaties van de politie meer afstandelijk, onpersoonlijker en minder direct zijn geworden dan ooit te voren. Hiermee stellen zij enerzijds dat de afstand tussen sturing en coördinatie vergroot is de afgelopen jaren in de eigen organisatie. Anderzijds geven zij aan dat het contact met de externe omgeving (burgers en partners) op grotere afstand is komen te staan. De organisatorische veranderingen binnen de politie en een andere kijk op het politiewerk liggen hier (onbedoeld) aan ten grondslag (Terpstra & Salet, 2018). Terpstra & Salet (2018) stellen hierdoor ook dat de politie afdrijft van de lokale context en de problemen die daar spelen. Dit kan in hun perceptie grote gevolgen hebben voor het functioneren van de organisatie. Zij pleiten daarmee ook om te meten met de menselijke maat binnen de organisatorische ontwikkelingen van de politie. Zij menen dat de politie de uitgangspunten van de gebiedsgebonden politie moet nastreven (Terpstra & Salet, 2018). Dit impliceert het streven naar lokale geborgde teams met minder fragmentatie en met concentratie van mensen rondom thema’s.

De afweging tussen centraal en decentraal organiseren kan mede beoordeeld worden door de manier waarop de organisatie contact heeft met de omgeving. Dit kan vanuit de contingentietheorie geduid worden (Lorsch & Lawrence, 1965 uit Noordegraaf, et al. 2011). Contingentie gaat over de wijze waarop de organisatie in contact staat met de omgeving. Volgens de contingentietheorie kan de organisatie alleen goed inspelen op de omgeving wanneer zij zich aanpast aan deze omgeving. Hiervoor dient dus evenwicht en overeenstemming te zijn. Dit kan ook impliceren dat de organiseren dient te verandering wanneer de organisatie niet aansluit op de behoefte van de omgeving.

In de eerst twee paragrafen van dit hoofdstuk zijn de concepten van de organisatie, organiseren, organisatie decentralisatie en in relatie daarmee de politiële praktijk

besproken. In de volgende paragraaf komt de publieke benadering van New Public Management aan bod waar specifiek ingegaan wordt op hands on management.

2.6 Publieke benadering van New Public Management

New Public Management (hierna: NPM) kan gezien worden als een managementvorm binnen de organisatie- en bedrijfskunde (Hood, 1995). Het gedachtengoed van NPM is gebaseerd op managementtechnieken uit de private sector. Het toepassen van management- en organisatieprincipes uit de private sector om op die manier te streven naar meer verantwoordingsmogelijkheden, effectiviteit en efficiency (prestaties) binnen (publieke) organisaties, wat in die zin gestoeld is op economisch rationalisme (Hood, 1995, Rainey, 2009). Rond de jaren tachtig van de vorige eeuw, mede door de drang om bureaucratie te verminderen en hervormingen door te voeren, deed NPM zijn intrede binnen de publieke sector. Dit verondersteld een afgezwakte focus op processturing en meer sturing op prestaties en meer focus van managers op prestaties (Hood, 1995, Pollit, 1995). Hood (1995) heeft in zijn onderzoek uiteengezet dat de toepassing van hands on management van invloed kan zijn op het verhogen van prestaties binnen organisaties.

2.6.1 Hands on management

Hands on management gaat over de vrijheid die managers krijgen in de organisatie om te managen (Hood, 1991, 1995). Dit betekent dat de manager verantwoordelijk wordt voor het (aan)sturen van de mensen in de organisatie. Kenmerken van hands on management zijn te herleiden aan actief, zichtbaar en discretionair management. Belangrijk bij hands on management is volgens Hood dat de verantwoording verloopt volgens een heldere toewijzing van verantwoordelijkheden en acties waarbij en geen ruimte is voor gespreide macht. Dit concept komt overeen met de concepten organiseren en coördinatie vanuit de organisatiekunde. Waar bepleit wordt dat managers verantwoordelijk zijn voor een deel van de organisatie en daarmee sturing geven aan dat deel waar zij macht over hebben.

Hood (1991, 1995) spreekt bij hands on management ook over de vorming van verschillende organisatie-units die zelfstandig verantwoordelijk zijn. Het gaat hierbij

om specifieke productgroepen- of diensten. Hij stelt dat hierdoor beter gestuurd kan worden op prestaties en daardoor betere resultaten worden bereikt. Veranderingen en aanpassingen van de interne structuren en processen maken een wezenlijk onderdeel uit van hands on management. Aanpassingen in de structuur van de organisatie maakt het mogelijk meer wendbaar te zijn in relatie tot bijvoorbeeld de omgeving. Gedecentraliseerde organisatievormen maken het mogelijk om wendbaar en flexibel te zijn en minder hiërarchisch (Diefenbach, 2009). Hiermee kunnen oude structuren worden doorbroken en wordt vrijheid gecreëerd om vernieuwingen door te voeren. Osborne & Gaebler (1992) stellen dat hiermee meer participatie en samenwerking kan ontstaan waardoor en meer ruimte ontstaat voor medewerkers om zaken zelf te regelen. Diefenbach (2009) stelt dat hiermee intern korte lijnen kunnen worden gevormd waardoor interne barrières verdwijnen en er sneller resultaten geleverd kunnen worden door samenwerking. Hill et al (2000) bepleiten dat door decentralisatie de organisatie of een deel daarvan beter kan inspelen op externe veranderingen (omgeving) en ook beter kan anticiperen op interne veranderingen. Zij stellen daardoor ook dat bureaucratie vermeden kan worden evenals overdreven uitgebreide structuren en hiërarchie. Hill et al (2000) geven daarnaast aan dat wanneer een manager of medewerker meer ruimte heeft met een duidelijk opdracht of taak, deze ernaar zal streven resultaten te behalen.

Pollitt en Bouckart (2011) spreken in hun onderzoek over downsizing van organisaties waardoor beter kan worden voldaan aan lokale behoeften. In deze context spreken zij ook over het elimineren van overbodige lagen van organisaties om centralisering terug te dringen. Pollitt en Bouckart (2011) spreken hier over interne decentralisatie. Hierbij verschuiven taken tussen de muren van de eigen organisatie. Interne decentralisatie kan ontstaan door verschillende factoren zoals de eigen omgeving, politiek, belangen en waarden welke een effect hebben op het handelen van een organisatie waardoor de noodzaak tot verschuiving zich voor kan doen. In de context van dit onderzoek betreft dit de overdracht van taken van het districtsniveau naar het basisteam van de politie.

Vanuit het principe van hands on management zijn volgens Hood (1991, 1995) expliciete meetbare prestatiestandaarden nodig om te kunnen bepalen hoe organisaties presteren. Dit kan door het formuleren van indicatoren en normen die

expliciet zijn te maken. Volgens Hood is dit noodzakelijk om verantwoording af te kunnen leggen. Tevens stelt Hood dat efficiency vereist dat er bewust gekeken wordt naar de gestelde doelstellingen van de organisatie. Het vaststellen van meetindicatoren zorgt er volgens Hood (1991, 1995) voor dat een organisatie expliciet kan sturen op output. Outputsturing(ook wel prestatiemeting genoemd) is erop gericht inzichtelijk te maken welke prestaties een organisatie behaald.

2.6.2 Prestatiemanagement

De gedachten achter prestatiemanagement is dat het inzichtelijk maakt op welke wijze een organisatie presteert. Dit wordt gedaan door prestatie-indicatoren te koppelen aan de prestaties (Bruijn, 2002, 2006). Het complexe van publieke organisaties is dat prestaties vaak moeilijker dan in de private sector uit te drukken zijn in een concrete indicatoren. Effecten van beleidsinterventies- of aanpassingen zijn vaak meervoudig en complex en prestaties zijn vaak de uitkomst van coproductie of samenwerking met andere partijen (Bruijn, 2006). Dit resulteert in de nodige complexiteit die het vaak bemoeilijkt om uiteindelijke prestaties als resultaat uit te drukken (Bruijn, 2002, 2006). In dit onderzoek gaat het over de prestaties van de eerstelijns opsporing. Wat dus iets zegt over kwaliteit en kwantiteit die de politieorganisatie levert. Deze kwaliteit is hetgeen waar de politie haar bestaansrecht uit ontleent. De burger moet vertrouwen op het feit dat de politie goed haar werk doet. Zij is ten slotte het enige orgaan welke de macht heeft om bijvoorbeeld verdachten hun vrijheid te ontnemen, sancties op te leggen en het geweldsmonopolie in te zetten ten behoeve handhaving van de rechtsorde. Om prestaties van de politie uit te drukken kan gekozen worden voor outputsturing.

Mogelijkheden van prestatiemeting

Met prestatiemeting kunnen een aantal zaken worden bereikt. Er kan een onderscheid gemaakt worden tussen 1) transparantie, 2) leren, 3) oordelen en 4) afrekenen (de Bruijn, 2006; de Lancer Julnes, 2008). Deze vier aspecten worden hieronder uiteengezet:

1) Het meten van prestaties leidt tot een zekere mate van transparantie. Het kan hiermee een rol spelen bij verantwoording. Een organisatie kan inzicht bieden in welke prestaties het heeft geleverd.

2) Het lerend karakter van prestatiemeting ontstaat zodra een organisatie op basis van output en outcome kijkt waar verbeteringen te realiseren zijn in de diensten en activiteiten die zij uitvoert. Mede door transparantie wordt duidelijk wat goed en minder goed gaat.

3) Op basis van de prestaties kan een oordeel worden gegeven over hoe een organisatie presteert. Er wordt dus bepaald of een organisatie al dan niet goed functioneert.

4) Afrekenen gebeurt volgordelijk na oordelen. Dit kan bij wijze van positieve of negatieve (financiële) sancties zijn.

Naast bovenstaande functies van prestatiemeting noemt de Bruijn (2006) enkele positieve effecten van prestatiemeting. Zo kan prestatiemeting een prikkel zijn voor innovatie. Doordat er in organisaties kritisch wordt gekeken naar de resultaten wordt er ook kritisch gekeken welke bijdrage een toegevoegde waarde levert. Daarnaast voorkomen prestaties dat er veel bureaucratie binnen organisatie ontstaat omdat het gericht is op outputsturing. Dit kan resulteren in de-bureaucratisering van een organisatie. Daarnaast kan prestatiemeting bevorderlijk zijn om te leren en het helpt in de zoektocht naar verbetering van processen. Prestatiemeting maakt zaken ook inzichtelijk door de complexe uitvoering van bijvoorbeeld het opsporingswerk te reduceren tot enkel een aantal prestaties (de Bruijn, 2002). Prestatiemeting dient er dus toe om de organisatie te helpen ontwikkelen, verbeteren en verantwoorden. Het is daarmee een middel om publieke verantwoording te objectiveren. Echter heeft prestatiemeting ook een nadelige kant:

Het probleem van de meting en duiding van prestaties zit in het feit dat door afstand tussen degene die het cijfer produceert en degene die de cijfers duidt een relatieve afstand zit. Dit zorgt voor vermeende hardheid van de cijfers. Het is van belang om cijfers kwalitatief te blijven duiden. De Bruijn (2006) geeft aan prestaties dus een dubbele betekenis kunnen hebben. Enerzijds de betekenis van het cijfer op het niveau van het primaire proces en anderzijds op het managementniveau. Wanneer de

interpretaties van de prestaties te ver uiteenlopen kan dit zorgen voor verkeerde conclusies. Het is dus van belang, zo stelt De Bruijn (2002, 2006), dat prestaties altijd nader verklaard dienen te worden. Er is ook kritiek op prestatiemeting. Prestatiemeting heeft namelijk een nadelige kant die tot uiting kan komen in organisaties.

De Bruijn (2006) noemt dat prestaties vaak enkel goed te meten zijn als deze enkelvoudig van aard zijn. Meervoudige producten(diensten, beleid) zijn moeilijk te kwantificeren. Daarnaast bepaalt een organisatievorm of prestatiemeting goed toepasbaar is. Wanneer een organisatie proces-georiënteerd is zijn prestaties meer ambigu. Verder noemt de Bruijn dat producten in relatie staan met een keten of dat juist causaliteit kan ontbreken. Dus wanneer a het systeem ingaat komt daar niet per definitie b uit. Daarnaast toont onderzoek dat wanneer de omgeving dynamisch is prestaties vatbaar zijn voor externe factoren (de Bruijn, 2006). Daarnaast kan prestatiemeting leiden tot legitimiteitsproblemen doordat zij een aanzet kunnen zijn tot perverse of negatieve prikkels bij medewerkers of manager. (Boyne, 2010; Noordegraaf, 2011). Dit komt bijvoorbeeld naar voren als politieagenten alleen maar processenverbaal gaan schrijven om hun quota te behalen.

2.7 Conceptueel model en hypothese

De theoretische concepten die behandeld zijn in dit hoofdstuk zijn in onderstaande paragraaf verwerkt tot een conceptueel model. Dit model geeft de onderlinge verbanden weer en bood daarmee een startpunt om het praktijkonderzoek uit te voeren. De centrale onderzoeksvraag ‘In hoeverre draagt de interne decentralisatie van de eerstelijns opsporing bij aan betere prestaties in termen van opsporingsrendement, betekenisvolle afdoening, opgeloste opsporingszaken, aantal zaken etc. van deze eerstelijns opsporing?’ is het uitgangspunt geweest voor het volgende conceptueel model:

Door toepassing van de principes van interne decentralisatie en het daarbij passende hands on management wordt verondersteld dat dit een positieve bijdrage levert aan betere prestaties. Meer concreet betekent dit dat door het decentraliseren van werkzaamheden afhankelijkheden verkleind kunnen worden waardoor de organisatie meer evenwichtigheid vertoond. Dit wordt verondersteld door de mate van interactie en samenwerking tussen medewerkers. Daarnaast wordt er vanuit gegaan dat door het lokaal organiseren meer aandacht, maar ook kennis en betrokkenheid aanwezig is bij het werkgebied. Vanuit deze samenvoeging wordt verwacht dat intern decentraliseren een effect heeft op de prestaties. Als onderdeel van de decentralisering is coördinatie (management) noodzakelijk. Hands on management is in dit theoretisch kader uiteen gezet op basis van de concepten: sturing, vormen van organisatie-unit rondom een thema, vastgestelde output en prestatiemanagement. Hiermee wordt theoretisch verwacht dat hands on management organisaties meer wendbaar maken waardoor dit verband houdt met het reeds benoemde effect van intern decentraliseren. Gesteld wordt dat interne decentralisatie met hands on management elkaar versterkt wat leidt tot betere prestaties. Het gaat bij organiseren om het juiste organisatie-evenwicht. Dit betekent dan dat het gaat over evenwicht tussen onderdelen, de afweging tussen

decentraal of centraal organiseren, de verdeling tussen taken en van taken en de wijze van coördineren (hands on management) voor de betreffende organisatie. Op basis hiervan kan de volgende hypothese worden geformuleerd:

H1: Door het intern decentraliseren van de eerstelijns opsporingsactiviteiten worden de prestaties van de opsporing beter.

Hoofdstuk 3. Methoden van onderzoek

In dit hoofdstuk wordt toegelicht op welke wijze het onderzoek is vormgegeven. Dit hoofdstuk dient daarmee als verantwoording over de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd. In de eerste paragraaf wordt een globale uitleg gegeven over de onderzoeksmethodologie. In de tweede paragraaf wordt het volledige onderzoeksdesign toegelicht. In paragraaf drie staan de verschillende methoden van onderzoek centraal. Paragraaf vier beschrijft hoe de verkregen data is geanalyseerd en als laatste wordt in paragraaf vijf ingegaan op de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek.

3.1 Inleiding

Dit onderzoek is zowel beschrijvend als verklarend van aard. Dat betekent dat enerzijds wordt beschreven wat de situatie is en anderzijds wordt gekeken in hoeverre de veronderstelling van het onderzoek leidt tot betere prestaties. Dit onderzoek betreft een kwalitatief onderzoek wat wordt ondersteund door middel van kwantitatieve gegevens. Het onderzoek is deductief waarbij de casus aan de hand van theoretische concepten zal worden uitgediept.

In dit onderzoek wordt naar een specifieke casus gekeken, welke in hoofdstuk vier nader is uitgewerkt. In het kort wordt er onderzoek gedaan bij de Politie Eenheid Amsterdam. In deze eenheid vallen de gemeenten Amsterdam, Aalsmeer, Amstelveen, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn. Er wordt onderzoek gedaan op het basisteam Haarlemmerweg, district West van de stad Amsterdam. Dit basisteam draait een pilot om de eerstelijns opsporing te verbeteren. Binnen dit basisteam wordt onderzocht in hoeverre het intern decentraliseren van de eerstelijns opsporingstaken een positief effect heeft op de prestaties van de politieorganisatie en welke factoren hierbij van invloed zijn. In de volgende paragraaf wordt toegelicht wat de onderzoeksstrategie van dit onderzoek is.

3.2 Onderzoeksstrategie

De onderzoekinsteek is deductief. Er zullen immers theoretische concepten getoetst worden op basis van de empirie (van Thiel, 2010). Er wordt gekeken in hoeverre het intern decentraliseren een positief effect heeft op de prestaties van de politieorganisatie. Door het bestuderen van één of enkele cases wordt de analyse-eenheid verkleind maar kan bewust op enkele aspecten of fenomenen worden gefocust. Dit kan een bijdrage leveren aan de uiteindelijke validiteit in relatie tot de uitkomsten van dit onderzoek (van Thiel, 2010). Het onderzoek betreft een enkelvoudige casestudie en zal worden uitgevoerd binnen de eenheid Amsterdam district West. Waarbij onderzocht zal worden in hoeverre het intern decentraliseren van de opsporingsactiviteiten een positief effect heeft op de prestaties. Dit wordt op basis van de volgende methoden onderzocht:

3.3 Methoden

Voor het onderzoek zal gebruik gemaakt worden van meerdere methoden. Voor het onderzoek zijn semi-gestructureerde interviews afgenomen op verschillende niveaus binnen het districtsteam in Amsterdam West. Er is gekozen voor semi-gestructureerde interviews omdat hierbij ruimte blijft bestaan om over zaken door te vragen. Daarnaast wordt gewerkt met een diverse groep respondenten waarbij één topiclist wordt gehanteerd. Deze topiclist is gebaseerd op verschillende concepten uit het theoretisch kader en het conceptueel model. Binnen de case wordt uitgegaan van een small-N groep. Naast de interviews wordt gebruikt gemaakt van interne documentatie over de pilot eerstelijns opsporing en kwantitatieve gegevens om de prestaties te kunnen vergelijken. Hieronder wordt per methode toegelicht hoe onderzoek wordt gedaan:

3.3.1 Interviews

Binnen dit onderzoek worden de interviews vormgegeven op basis van de concepten uit het theoretisch kader met een zogenaamde topiclist. Door de interviews semigestructureerd af te nemen blijft er ruimte bestaan voor vrijheid tijdens de interviews. Dit biedt de ruimte om door te vragen en nader op een onderwerp in te gaan. De interviews zijn na afname woordelijk getranscribeerd. Deze transcripten worden geanalyseerd op basis van de vastgestelde topiclist. Deze topiclist is

vormgegeven door middel van de concepten uit het theoretisch kader. Deze zijn te vinden in een codeerschema in de bijlage 1.

Bij de gesprekken met de respondenten is gebruik gemaakt van open en transparante niet sturende vragen. Dit is gedaan om de respondent de ruimte te laten een eerlijk en op eigen ervaring gemotiveerd antwoord te laten geven. Door naar ervaringen te vragen heeft de onderzoeker ruimte gelaten voor sociaal wenselijke antwoorden. Echter door hier bewust van te zijn en door te vragen is getracht een dergelijke onderszoeksbias te reduceren. Er is bewust voor een onderzoek gekozen met interviews om te achterhalen wat respondenten vonden om realistische uitspraken te kunnen doen.

Er zijn interviews gehouden met de districtsleiding, operationeel experts, generalisten basispolitiezorg, recherchekundige, teamleiders en de businesscontroller. Er is getracht uit iedere groep meerdere personen te interviewen. Door de omvang van het basisteam en de betrokkenheid van personen bij de eerstelijns opsporingszorg is een selectie gemaakt op basis van betrokkenheid bij de pilot. Hieruit zijn de volgende respondenten naar voren gekomen:

NR. Functie

1. Sectorhoofd Amsterdam - West

2. Projectleider

3. Coördinator IPGA

4. Senior tactische opsporing 5. Coördinator prio team

6. Operationeel specialist CUBT

7. Senior GGP

8. Hulpofficier van Justitie / Senior GGP 9. Generalist GGP

10. Projectleider opsporing eenheid breed 12. Chef districtsrecherche

Naast de interviews zijn doorlopende gesprekken gehouden met de business controler van het district en de teamchef van het basisteam. Hierbij zijn diverse aantekeningen gemaakt.

3.3.2 Kwantitatieve gegevens en documenten

Daarnaast is gebruik gemaakt van kwantitatieve gegevens over de opsporing. Dit is data over de prestaties van de opsporing. De meetindicatoren voor de prestaties staan in tabel 2 in de bijlage. Dit materiaal bestaat uit resultaatcijfers over opsporingsactiviteiten. Deze data verrijkt het onderzoek met kwalitatieve gegevens. Door middel van deze data kan aangetoond worden of de prestaties daadwerkelijk verbeterd zijn. Naast de data is ook gebruik gemaakt van interne documenten zoals memo, jaarverslagen en beleidsplannen. Deze informatie is verkregen vanuit het management en de businesscontroller van de eenheid Amsterdam. De informatie is benut om de cijfers van de oude situatie en de huidige situatie te vergelijken met elkaar. Tevens is de documentatie benut om te kunnen verklaren waarom mogelijke keuzes zijn gemaakt. Op basis van al deze gegevens zijn de uitspraken gebaseerd in dit onderzoek. Door het toepassen van meerdere invalshoeken (triangulatie) kunnen onderzoeksresultaten vanuit meerdere perspectieven getoetst worden. Met andere woorden betekent dit concreet dat door verschillende informatie te combineren er vanuit onderzoeksperspectief een meer valide uitspraak kan worden gedaan over de uiteindelijke resultaten. Deze methode is veel voorkomend in bestuurskundig onderzoek (van Thiel, 2010, Neuman, 2014).

3.4 Codering en data-analyse

Voor de analyse van de verkregen interviewdata is een codeboom ontwikkelt op basis van de concepten uit het theoretisch kader binnen dit onderzoek. Deze concepten waren leidend voor de vorming van de codeboom. Zoals in de conceptualisering geschetst werd is onderzocht of de componenten die passen bij intern decentraliseren (onafhankelijke variabelen) een effect hebben op de afhankelijke variabele prestaties. De codeboom is gestructureerd aan de hand van deze concepten. De codeboom kan gevonden worden in bijlage 1. De analyse is uitgevoerd door alle interviewtranscripten te coderen op basis van de codeboom. In de tekst is expliciet gezocht naar de effecten die vooronderstelt werden op basis van het theoretisch kader. Om de uitkomsten zo objectief mogelijk te houden is bewust gekeken naar andere (bijkomende) effecten. De

analyse van alle transcripten zijn geanonimiseerd en als een separaat bestand beschikbaar.

3.5 Validiteit en betrouwbaarheid

Om de betrouwbaarheid en de validiteit van het onderzoek te verhogen wordt gebruik gemaakt van triangulatie. Door het combineren van kwalitatief en kwantitatief onderzoeksmateriaal kunnen de uitkomsten kracht bij worden gezet. Hierdoor kan met meer zekerheid worden vastgesteld of de uitkomsten van het onderzoek daadwerkelijk op waarheidsvinding berusten (van Thiel, 2010). Om de interne validiteit te borgen zijn personen gekozen die direct betrokken zijn bij de casus. Doordat dit een relatief kleine groep is qua beschikbaarheid was hier weinig variatie in mogelijk. De externe validiteit is in deze casus minder aan de orde. Door de specifieke grootstedelijke situatie kunnen uitkomsten niet zondermeer gerepliceerd worden naar andere eenheden. Echter kunnen de uitkomsten wel als input dienen voor vervolgonderzoek binnen andere politiedistricten. Mochten hier soortgelijke uitkomsten getoond worden dan kan dit eventuele constateringen in dit onderzoek ook versterken (van Thiel, 2010).

Hoofdstuk 4. Bevindingen en Analyse 4.1 Inleiding

Alvorens inhoudelijk wordt ingegaan op de bevinding van het onderzoek wordt eerst ingegaan op de Nationale Politie en wordt een indruk gegeven van de organisatie. Na deze eerste verkenning komt de casusbeschrijving aan bod. Hierin wordt gekeken naar de oude situatie om vervolgens de stap te maken naar de pilotsituatie. De pilotsituatie betreft de daadwerkelijke casus van onderzoek. Deze casusuitleg omvat alle elementen die noodzakelijk zijn om de bevinding in de daaropvolgende paragrafen te kunnen begrijpen en interpreteren.

4.2 De Nationale Politie & Eenheid Amsterdam

Met de komst van de Nationale Politie heeft er een grote stelsel wijziging plaatsgevonden. Waar voorheen de verschillende politiediensten relatieve zelfstandigheid hadden is een deel van de zelfstandigheid teruggebracht en ondergebracht bij de Nationale Politie. De Politie is een zelfstandig orgaan maar vallend onder het Ministerie van Justitie en Veiligheid en daarmee onder het gezag van de betreffende minister (Politie, 2014). Na de stelselwijziging heeft de politie een landelijke eenheid en een tiental regionale politie-eenheden gevormd. De regionale eenheden zijn verdeeld in districten waar vervolgens weer diverse basisteams onder zijn gebracht. De eenheid Amsterdam is één van deze regionale eenheden. Onderstaand figuur geeft weer hoe de Nationale Politie is georganiseerd:

Het verzorgingsgebied van de eenheid Amsterdam bestaat uit de gemeenten Amsterdam, Aalsmeer, Amstelveen, Diemen, Ouder-Amstel en Uithoorn. Onderstaand is de overzichtskaart weergegeven:

Figuur 3 verzorgingsgebied Eenheid Amsterdam 4.3 Pilot eerstelijns opsporing

Zoals in te inleiding te lezen valt rust er een druk op de politieorganisatie. De organisatie heeft te maken met tekorten, minder beschikbare capaciteit en er is simpelweg teveel werk te doen. De politie is er voor de veiligheid van inwoners, ondernemers, en bezoekers van de stad Amsterdam. De vraag naar inzet van de politie is gestegen, het werk is complexer maar de operationele capaciteit volstaat niet (Politie, 2019). Vaak wordt gehandeld in de waan van de dag waardoor reactief reageren en spoed en actie leidend zijn geworden. Echter dient hier een balans aanwezig te zijn. De balans dient te bestaan tussen waakzaam, dienstbaar, beschermen, begrenzen en bekrachtigen. Om die reden moet de politieorganisatie

keuzes maken. Keuzes die invloed hebben op het directe politiewerk. De eenheid Amsterdam heeft daarom een aantal veranderopgaven vastgesteld. Leidend principe van de opgaven is dat de beschikbare capaciteit kwalitatief goed en gericht wordt ingezet.

Het jaarplan 2019 is opgesteld in een periode waarin de eenheid zichzelf tegen het licht houdt. Een nieuwe burgemeester, een nieuw gemeentebestuur en een nieuwe samenstelling van de Eenheidsleiding. In dit jaar plan wordt ook een expliciet onderscheid benadrukt hoe het sturingsmodel van de organisatie gaat werken. Enerzijds gaat het over ‘growing the business’ en anderzijds gaat het over ‘running the business’. De eerste gaat over strategische ontwikkelingen in termen van beleid en visie. De tweede gaat over het doorgaande werk en de beheersmatige zijde van dit werk. Een van de veranderopgaven eenheidsbreed is de eerstelijns opsporing.

De eerstelijns opsporing richt zich op de Veel Voorkomende Criminaliteit (VVC) en de lichte High Impact Crimes (HIC) zaken. Deze VVC en HIC zaken worden via Calamiteitenunits Basisteams (CUBT) en door middel van het ZSM-principe afgehandeld. Het ZSM is een samenwerkingsprincipe waarbij politie, OM en andere ketenpartners verdachten van VVC direct en betekenisvol afhandelen. Bij de eerstelijns opsporing wordt samengewerkt met het Openbaar Ministerie. Zij stellen in samenspraak met de eenheid Amsterdam vast wat de prioriteiten zijn waar op wordt gestuurd en gehandeld. Deze verdeling staat op een vierpuntschaal waarbij 1 hoog en 4 laag is.

De Calamiteitenunits Basisteams zijn centraal georganiseerd binnen de eenheid Amsterdam. In totaal heeft ieder district één CUBT. Dit CUBT voert de recherche-activiteiten uit binnen het district. Dit houdt in dat het gehele proces van casescreening tot en met afhandeling volledig plaatsvindt bij het CUBT. Concreet werken zij dus aan onderzoekdossier (OZD) met een verdachtenindicatie en aan onderzoekdossier zonder een verdachtenindicatie (ook wel plankzaken genoemd) (Terpstra et al, 2016). De betreffende basisteams staan hierbij dus op relatieve afstand van het CUBT, waarbij geen opsporingscapaciteit op het basisteam aanwezig is. Deze capaciteit is formalistisch onderdeel van het basisteam echter is deze ondergebracht bij het CUBT. Het CUBT district West doet dit centraal voor vier basisteams. De formatie

van het basisteam Haarlemmerweg bestaat uit 135 fte. Ook de andere drie basisteams in district West hebben ongeveer een gelijke grootte voor wat betreft personele formatie.

In het verleden is door efficiencyoverwegingen gekozen om de opsporing te organiseren op districtsniveau bij het CUBT. Echter is nu een pilot gestart om de opsporing en daarmee de capaciteit weer terug te brengen naar het basisteam. Deze pilot wordt uitgevoerd op het basisteam Haarlemmerweg. De personele bezetting voor de pilot bestaat uit 3 fte en daaromheen werkt 13 fte. Dit is als volgt verdeeld: 3 fte opsporingscapaciteit eerstelijns opsporing, 2 fte Specialist Tactische Opsporing, 5 fte Prioteam en 6 fte Integraal persoons gerichte aanpak.

De pilot is gestart in februari 2019 op het basisteam Haarlemmerweg. Doel van de pilot is enerzijds om te toetsen of de prestaties van de opsporing verbeteren wanneer deze op het basisteam worden uitgevoerd. Anderzijds is het doel om te achterhalen en vast te stellen waardoor deze mogelijke verbeteringen optreden. Verwacht wordt vanuit de politieorganisatie dat de afstand tussen het basisteam en het CUBT te groot is waardoor echt effectief gewerkt kan worden. De afstand en overdacht van zaken die vanuit het blauw (uniform) worden aangedragen en waar grijs (opsporing) mee verder gaat, wordt vaak als te groot ervaren. Daarmee wordt verwacht dat door het terugbrengen van de opsporing beter gestuurd kan worden op de resultaten van het basisteam. Het decentraliseren zorgt tevens voor meer variëteit en verbreden van het takenpakket van de individuele medewerker, ook van de medewerkers in het uniformwerk op straat.

Daarnaast is een doelstelling van de pilot om de afstand tussen de politie en haar omgeving te verkleinen. Juist door dichter betrokken te zijn op de omgeving wordt verwacht dat beter aan de behoefte van de burger voldaan kan worden.

De volgende doelstellingen zijn afkomstig uit een vastgestelde memo inzake de pilot:

Externe doelstelling

Meer aangevers/burgers zijn tevreden over de afhandeling van hun aangifte door de politie. De productiviteit c.q. effectiviteit van de eerstelijns opsporing is groter.

Dit betekent dat alle backoffice zaken in de pilot worden opgepakt vanuit het opsporingsteam op het basisteam Haarlemmerweg. De backoffice zaken zijn alle zaken waarbij niet direct op heterdaad een verdachte is aangehouden. Deze onderzoeken beginnen veelal bij het opnemen van een aangifte van een strafbaar feit. Tijdens de pilot blijven de zaken waar een verdachte bij aangehouden wordt opgepakt worden door het CUBT, door de zogenoemde front office.

Er is een grotere betrokkenheid vanuit alle disciplines van het basisteam bij de 1e lijnsopsporing. De sturing op het gehele proces verbetert en er ontstaat

kruisbestuiving: 1e lijnsopsporing is -meer dan nu gevoeld wordt- voor iedereen. Er is meer afwisseling in het dagelijks werk. Er wordt pro-actiever en kwalitatief

hoogwaardiger gewerkt, vanaf het eerste intake moment. Daardoor kan de

backoffice effectiever werken, met als doel om gemakkelijker dossiers te verrijken, opsporingsindicatie te creëren / genereren en vervolgens het afwijspercentage dan wel vroegtijdig beëindigde zaken te laten zakken.

Meetindicatoren

• Is er een versnelling of vertraging ontstaan in de doorlooptijd van de onderzoeksdossiers (OZD’s) (met bekende dader en onbekende dader); • Zijn er meer of minder OZD’s met verdachten ingezonden naar het OM; • Is het aantal vroegtijdig beëindigde zaken vergroot of verkleind;

• Is het rework vanuit het kwaliteitsbureau vergroot of verkleind (dit zegt iets over het aangifte proces maar ook iets over de backoffice)

• Is het rework vanuit het Openbaar Ministerie (OM) vergroot of verkleind. (Dit zegt iets over de BO en mogelijk iets over het KB)

“Van wijkagent tot de medewerker intake & service, van noodhulp tot senior tactische opsporing en van ipga tot de teamleiding: met elkaar maken we ons politieproduct van begin tot eind”.

4.4 Resultaten

In deze paragraaf wordt ingegaan op de bevindingen van de interne decentralisering van de eerstelijns opsporing op het basisteam Haarlemmerweg. Deze analyse wordt begeleid door toepassing van het conceptueel model uit hoofdstuk vier van dit onderzoek.

4.4.1 De pilot op het basisteam Haarlemmerweg

Binnen de organisatiewijze van de pilot op het basisteam Haarlemmerweg zijn diverse kenmerken zichtbaar zoals beschreven in het theoretisch kader. Zichtbaar is de structuur van de organisatie. De structuur impliceert een organisatiewijze maar tevens ook de wijze van coördinatie. De eenheid Amsterdam heeft relatieve vrijheid om zaken organisatorisch vorm te geven. Enkele jaren geleden is ervoor gekozen om CUBT’s in te richten bij de eenheid Amsterdam. Dit is vastgesteld in het programmaplan 20161_. Hierin staat beschreven dat de eerstelijns opsporing zowel een inrichtingsvraagstuk als wel een kwaliteitstraject betreft. Voornaamste doelstellingen, zo blijkt uit het programmaplan, is om met de opsporing een verbetering te maken op kwaliteit, (schriftelijk) werk, dienstverlening, afdoening en sturing op kwaliteit van producten en processen en verbetering van output en outcome. Hiertoe is het CUBT ingericht en zijn kwaliteitsbureau per district ingericht parallel aan het CUBT. Uit de documenten blijkt dat het kwaliteitsbureau verantwoordelijk is voor kwaliteit van de aangiften, de casescreening en uiteindelijk de doorgang van de dossiers naar het OM. Uit bovenstaande aspecten kan gedestilleerd worden dat is gestreefd naar een bewuste taakverdeling en coördinatie. De taakverdeling is hiermee vooral gericht op de clustering van het werk. De werkzaamheden van de opsporing zijn overgedragen en geconcentreerd op districtsniveau. Coördinatie gaat hierin over het centraal kunnen sturen op aspecten van de opsporing.

Uit de interviews en documenten blijkt dat het streven met de inrichting van de CUBT’s was om een efficiency- en effectiviteitsslag te maken. Dus om uiteindelijk meer opsporingszaken te voltooien, doorlooptijd te verkorten en om zaken op waardevolle