De Wet Inburgering 2013: decentralisatie en
medebewind
Een casestudy naar uitvoering van de Wet inburgering 2013 en de beleidsruimte van vier Nederlandse gemeenten
Auteur: Fien Gerver Datum: 25 januari 2018 Studentnummer: s1223992 Studie: MSc. Bestuurskunde - Management van de publieke sector Begeleider: Dhr. K. Nagtegaal Tweede lezer: Dr. E. Devroe Universiteit Leiden
2
Voorwoord
Voor u ligt mijn afstudeerscriptie ‘De Wet Inburgering 2013’. Het onderzoek van deze scriptie is uitgevoerd op basis van literatuurstudie en is geschreven in het kader van mijn afstuderen aan de masteropleiding Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. Na het einde van dit onderzoek sluit ik mijn studie aan de Universiteit Leiden af. Ik heb enorm gemotiveerd mijn bachelor en master gevolgd aan de Universiteit Leiden en het onderwerp van het inburgeringsbeleid in Nederland in deze scriptie onderzocht.
Graag wil ik een bijzonder woord van dank richten aan enkele personen. Allereerst wil ik mijn scriptiebegeleider Kees Nagtegaal danken voor de goede gesprekken, de kritische noten en het meedenken om mijn onderzoek tot een goed einde te brengen. Daarnaast wil ik graag mijn beste vriendin Ayla bedanken. Zij heeft mijn scriptie van goede feedback voorzien, haar kritische houding en goede vragen hebben mij geholpen met het verloop van mijn onderzoek. Tot slot wil ik graag mijn ouders bedanken. Mam, bedankt voor het meedenken, het brainstormen en de spellingscheck. Het was altijd motiverend om samen met jou na te denken over het onderwerp om zo weer een stapje verder te komen. Pap, jouw vermogen en wilskracht om niet op te geven is voor mij een levensles en heeft mij enorm gemotiveerd om mijn onderzoek met de nodige inzet te volbrengen.
Rest mij u veel leesplezier te wensen.
Fien Gerver
3
Begrippenlijst
- Asielzoeker: een asielzoeker is iemand die in een ander land om bescherming vraagt. Een asielzoeker is niet per definitie ook een vluchteling. Wanneer een asielzoeker asiel aanvraagt in een land dan wordt er nagegaan of deze persoon onder het vluchtelingenverdrag valt (Haddad, 2008: 25; Vluchtelingenwerk Nederland, 2017). - Erkende vluchteling: een asielzoeker die de procedure in Nederland heeft doorlopen om
bescherming aan te vragen en waarvan de aanvraag is goedgekeurd. Een erkende vluchteling valt onder het vluchtelingenverdrag en aan een erkende vluchteling wordt bescherming geboden door het land waar de asielaanvraag is goedgekeurd (CBS, 2012; Vluchtelingenwerk Nederland, 2017).
- Geestelijke bedienaren: een persoon die werk verricht dat te maken heeft met een kerk, godsdienst of andere levensbeschouwing (Rijksoverheid, 2017b).
- Gezinsherenigers: gezinsleden van een vluchteling die naar Nederland komen, nadat de vluchteling een verblijfsvergunning heeft gekregen. Hiervoor moet er aan een aantal voorwaarden worden voldaan. De vluchteling moet binnen drie maanden na het verkrijgen van de verblijfsvergunning een aanvraag voor gezinshereniging indienen, er moet sprake zijn van een huwelijk voordat de vluchteling naar Nederland vluchtte en de samenstelling van het gezin moet er al zijn voordat de vluchteling naar Nederland komt (Rijksoverheid, 2017a).
- G4: de vier grootste steden van Nederland: Amsterdam, Den Haag, Utrecht en Rotterdam (G4, 2014).
- Nieuwkomer: Eenieder die zich vanuit het buitenland in Nederland wil vestigen. Nieuwkomers vanuit de Europese Economische Ruimte (EER), Zwitserland of Turkije zijn echter niet verplicht in te burgeren (Rijksoverheid, 2017f).
- Immigrant: een persoon die in Nederland komt wonen vanuit het buitenland. Dit kan zijn voor werk of gezinshereniging (Rijksoverheid, 2017e).
- Statushouders: een statushouder is een asielzoeker die erkend wordt als vluchteling volgens het vluchtelingenverdrag (CBS, 2012; Vluchtelingenwerk Nederland, 2017). - Vluchteling: een vluchteling is iemand die in zijn of haar thuisland vrees heeft voor
vervolging op gegronde reden. In het thuisland krijgt de persoon geen bescherming tegen deze vervolging. Redenen voor vervolging kunnen godsdienst, politieke overtuiging, seksuele voorkeur en het behoren tot een bepaalde sociale of etnische groep zijn (Haddad, 2008: 25; Vluchtelingenwerk Nederland, 2017).
4
Inhoudsopgave
Voorwoord 2 Begrippenlijst 3 Hoofdstuk 1: Introductie 6 1.1 Inleiding 6 1.2 Probleemstelling 7 1.3 Maatschappelijke relevantie 9 1.4 Wetenschappelijke relevantie 10 1.5 Leeswijzer 11Hoofdstuk 2: Theoretisch Kader 13
2.1 Gedecentraliseerde eenheidsstaat 13
2.2 Medebewind 13
2.3 Beleidsvrijheid 14
2.4 Soorten beleidsvrijheid 16
2.5 Beleidsvrijheid, efficiënt en effectief beleid 17
2.6 Voor en nadelen van beleidsvrijheid 17
2.7 Centralisatie en Decentralisatie 18
2.8 Soorten decentralisatie 19
2.9 Evaluatie van het decentralisatiebeleid 19
2.10 Samengevat 20
Hoofdstuk 3: Wets- en beleidsgeschiedenis 22
3.1 Totstandkoming Win 1998 22 3.2 Totstandkoming Wi 2007 24 3.3 Totstandkoming Wi 2013 28 3.4 Samengevat 30 Hoofdstuk 4: Methodologie 32 4.1 Deelvragen 32
5
4.2 Gebruikte methode 33
4.3 Dataverzamelingsmethode 34
4.4 Operationalisatie 35
4.5 Validiteit en betrouwbaarheid 36
Hoofdstuk 5: Beleidsvrijheid gemeenten binnen de Wi 2013 38
5.1 Beleidsvrijheid 38
5.2 Medebewind 40
5.3 Decentralisatie 41
5.4 Samengevat 42
Hoofdstuk 6: Evalueren inburgeringsbeleid van 1998-2013 44
6.1 Politieke en sociale factoren 44
6.2 Economische factoren 48
6.3 Samengevat 50
Hoofdstuk 7: Aanvullend beleid gemeenten 51
7.1 Gemeente Amsterdam 51
7.2 Gemeente Den Haag 52
7.3 Gemeente Rotterdam 54
7.4 Gemeente Utrecht 56
7.5 Schematische weergave beleid en overwegingen G4 57
7.6. Samengevat 57
Hoofdstuk 8: Conclusie en aanbevelingen 59
8.1 Onderzoeksresultaten 59
8.2 Conclusie 60
8.2 Beperkingen van het onderzoek 61
8.3 Beleidsadvies 62
6
Hoofdstuk 1: Introductie
1.1 Inleiding
Sinds 1 januari 2013 is de gewijzigde Wet inburgering (Wi 2013) in werking getreden en van toepassing op alle nieuwkomers van buiten Europa in Nederland, hieronder vallen asielzoekers, gezinsherenigers en geestelijke bedienaren1. Het uitgangspunt van deze nieuwe wet is dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeraar zelf ligt. Deze wet is een uitwerking van één van de uitgangspunten van het kabinet-Rutte I (2010-2012) regeerakkoord, waarin werd gesteld dat: “Een ieder die zich duurzaam in Nederland vestigt, heeft een eigen verantwoordelijkheid om te integreren in de Nederlandse samenleving” (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2011). Dit uitgangspunt en de Wi 2013 komen voort uit de gedachte van de ‘zelfredzaamheid’ van iedere burger en de verwachting dat iedere burger naar vermogen een bijdrage levert aan de Nederlandse samenleving (ibid.).
De eerste wet over inburgering was de Wet inburgering nieuwkomers (Win) uit 1998. Sinds 1998 is de wet meerdere malen gewijzigd. Voordat de Wi 2013 in werking trad was de Wet inburgering 2007 (Wi 2007) van kracht. Binnen de Wi 2007 was de inburgering voor asielzoekers geregeld via de gemeenten waarin zij verbleven. Gemeenten vervulden hierbij een regierol en kregen van het Rijk, via het gemeentefonds en een participatiebudget, de middelen om asielzoekers te helpen met de inburgering. De gemeenten waren onder andere binnen de Wi 2007 verplicht om de asielzoekers een door het Rijk betaalde inburgeringscursus aan te bieden (TK, 2011/2012, 33 086). Gemeenten ontvangen sinds de invoering van de Wi 2013 geen inburgeringsmiddelen meer zoals het participatiebudget waaruit zij geld kunnen gebruiken voor de integratie en hebben geen plicht meer om een inburgeringscursus aan te bieden. Binnen de Wi 2013 wordt daarnaast, in tegenstelling tot de Wi 2007, geen onderscheid meer gemaakt tussen reguliere migranten (immigratie voor bijvoorbeeld werk) en vluchtelingen2 (erkende asielzoekers), ondanks de verschillende motieven en geschiedenis van vluchtelingen voor immigratie. Met invoering van de Wi 2013 moeten alle nieuwkomers zelfstandig en op eigen kosten binnen drie jaar inburgeren. Wel kunnen immigranten3, die bijvoorbeeld analfabeet zijn of andere redenen hebben om niet binnen drie jaar in te kunnen burgeren, een verlenging van
1 Zie begrippenlijst
2 Zie begrippenlijst 3 Zie begrippenlijst
7 de inburgeringstijd krijgen. De inburgeraar kan hiervoor een lening van maximaal €10.000 afsluiten bij Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) om bijvoorbeeld taallessen te volgen ten behoeve van een goede voorbereiding op het inburgeringsexamen (ibid.).
De gevolgen van de gewijzigde Wi 2013 op het inburgeringsproces zijn vanwege de toegenomen stroom vluchtelingen en de daarbij toenemende asielaanvragen vanaf 2013 een belangrijk vraagstuk. Volgens een rapport van de United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) was er in 2015 een recordaantal mensen, meer dan 65 miljoen, op de vlucht vanwege conflict, vervolging en mensenrechtenschendingen (UNHCR, 2016). Het overgrote deel, meer dan 86 procent, van de vluchtelingen wordt opgenomen in buurlanden van het herkomstland van de vluchteling. Slechts een klein deel van hen, nog geen twee procent, vindt hun weg naar Europa of Noord-Amerika. Vaak zijn dit diegenen die de middelen hebben om dit te doen (ibid.). In Nederland zijn de asielaanvragen sinds de conflicten in onder andere Syrië, Irak en Eritrea sterk toegenomen. In 2014 waren er ruim 20.000 asielaanvragen, in 2015 is dit aantal verdubbeld naar ruim 43.000 aanvragen en in 2016 is het aantal weer gedaald naar 18.000 aanvragen (Vluchtelingenwerk Nederland, 2016; CBS, 2017). Vanwege het aantal vluchtelingen is een flink aantal van de asielzoekers in afwachting van hun verblijfstatus en zullen de ruim 23.000 statushouders4 die in 2017 in Nederland gevestigd zijn, zich zelfstandig op het inburgeringsexamen moeten voorbereiden (COA, 2017).
1.2 Probleemstelling
Een aantal grote steden waaronder Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht (G4) wil dat de gemeenten, zoals bij de uitvoering van de Wi 2007, weer de regie krijgen over het inburgeringsproces zodat de mogelijkheden en talenten van vluchtelingen beter benut kunnen worden. De G4 heeft dit in 2012, voor de invoering van de Wi 2013, al benadrukt (G4, 2012). Met het wegvallen van de regierol van de gemeenten zijn ook de mogelijkheden om maatschappelijke integratie te bevorderen weggevallen evenals de ondersteuning die kon worden geboden bij het inburgeringsproces. Om de regie terug te krijgen zou de wet aangepast moeten worden en het Rijk de gemeenten weer moeten gaan financieren zodat zij vluchtelingen kunnen helpen met het inburgeringsproces (G4, 2012; Feenstra, 2016; Vriesema, 2017). De G4 ziet de Wi 2013 als een stap achteruit en maakt zich voornamelijk zorgen over de groep vluchtelingen die extra aandacht nodig heeft om te kunnen inburgeren en hier niet zelf toe in
4 Zie begrippenlijst
8 staat is. Vluchtelingen hebben vaak een traumatisch verleden dat impact heeft op hun gesteldheid, dit kan al dan niet invloed hebben op het inburgeringsproces. Naast de zorgen van de G4 heeft de Raad van State (RvS) ook haar zorgen geuit in 2011 over de toegenomen eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar in de nieuwe wet en vraagt zicht af of de regierol die de gemeenten hadden niet te snel is afgebouwd (Raad van State, 2011; Davegos & Gijsberts, 2012: 223). Naast de zorgen van de RvS en de G4 heeft de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) in 2015 naar aanleiding van de slechte integratiecijfers de aanbeveling gedaan om het integratieproces van vluchtelingen te versnellen door de regierol van de gemeenten weer te vergroten (WRR, 2015).
Binnen de Wi 2013 dienen vluchtelingen binnen drie jaar hun inburgeringsexamen gehaald te hebben indien zij geen verlenging voor de inburgeringstijd krijgen. Wanneer zij het examen niet op tijd halen, kunnen zij een boete van maximaal €1250,- krijgen en kan de verblijfsvergunning worden ingetrokken (Algemene Rekenkamer, 2017: 4; NOS, 2017.). In januari 2017 heeft de Algemene Rekenkamer een eerste rapport met resultaten van de Wi 2013 gepubliceerd. Dit rapport laat zien dat slechts een derde van de statushouders binnen drie jaar het inburgeringsexamen haalt. Dit percentage was voor de wetswijzing (2007-2012) nog 80 procent (Algemene Rekenkamer, 2017: 40). Het rapport concludeert dat de gevolgen van de bezuinigingen die ingevoerd zijn op de middelen van gemeenten niet goed zijn nagegaan. Daarbij zou de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar niet goed zijn onderbouwd en onvoldoende werken in de praktijk (ibid.: 58). De wijzigingen bij de inwerktreden van de Wi 2013 hebben ervoor gezorgd dat honderden vluchtelingen die hun inburgeringsexamen niet hebben gehaald een boete kregen (ibid.; NOS, 2017). De kosten voor de vluchteling kunnen dus hoog oplopen wanneer de vluchteling ook geld heeft geleend van DUO om zich te kunnen voorbereiden op het examen.
Naar aanleiding van de zorgen die de G4 en RvS hebben geuit vanaf 2011 over de integratie, de aanbevelingen van de WRR in 2015 en de rapportage van de Algemene Rekenkamer in 2017 probeert de G4 om, binnen de beleidsvrijheid die zij hebben, extra maatregelen te treffen om vluchtelingen beter te begeleiden bij het inburgeringsproces. De resultaten van de inburgeringsexamens hebben er bijvoorbeeld voor gezorgd dat 16 Utrechtse gemeenten het roer per 1 februari 2017 hebben omgegooid. In plaats van de vluchteling zelfstandig te laten inburgeren ondergaan zij een assessment om hun taalniveau, ambities en opleiding in kaart te
9 brengen. Daarnaast volgen ze taallessen en krijgen ze begeleiding in het zoeken naar een baan (Vriesema, 2017).
Onderstaande tabel 1 geeft een chronologisch overzicht van zorgen van de RvS, G4, WRR en Algemene Rekenkamer.
Tabel 1: Overzicht van de zorgen van de RvS, G4, WRR en Algemene Rekenkamer
Organisatie Jaar Zorgen over Wi 2013
Raad van State 2011 Wegvallen van regierol
gemeenten en te grote eigen verantwoordelijkheid inburgeraar
G4 2012 Wegvallen van de regierol van
gemeenten Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid
2015 Wegvallen van de regierol van
gemeenten
Algemene Rekenkamer 2017 Wegvallen van de regierol van
gemeenten door de bezuinigingen
De evaluatie van de Algemene Rekenkamer over de Wi 2013 duidt erop dat sinds de invoering van de Wi 2013 gemeenten geen regierol meer hebben en dat er een duidelijke verlaging is in het percentage vluchtelingen (van 80% naar nog geen 40%) dat het inburgeringsexamen binnen drie jaar haalt. Deze thesis zal onderzoeken hoe de problemen die bij de uitvoering van de Wi 2013 zijn ontstaan kunnen worden verklaard en wat de beleidsvrijheid van gemeenten is om (aanvullende) ondersteuning te bieden bij het integratieproces. Doordat de wet inburgering sinds de Win 1998 meerdere malen is gewijzigd zullen de verschillende wetten sinds die tijd in kaart worden gebracht en geanalyseerd om de problemen die binnen de Wi 2013 zijn ontstaan te verklaren. De onderzoeksvraag van deze thesis luidt:
“Hoe kunnen de problemen die zijn ontstaan bij de uitvoering van de Wi 2013 worden verklaard vanuit historisch perspectief van het inburgeringsbeleid en hoe kunnen
gemeenten binnen de bestaande wetgeving invulling geven aan hun taak bij inburgering?”
1.3 Maatschappelijke relevantie
Elke immigrant die in Nederland wil blijven zal een inburgeringsexamen moeten afleggen. Vanwege de onrust in Syrië, Irak en Eritrea en de wereldwijde vluchtelingenstroom die dit met
10 zich heeft meegebracht, heeft Nederland de afgelopen jaren te maken gehad met een toename van het aantal vluchtelingen. Hoewel de maandelijkse rapporten van de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) laten zien dat het aantal vluchtelingen de eerste maanden van 2017 lichtelijk lijkt terug te lopen, laat de geschiedenis van asielzoekersstromen zien dat er altijd pieken en dalen zijn in de asielinstroom in Nederland5 (IND, 2017). Om nieuwe vluchtelingen zo goed mogelijk te laten integreren en met oog op de grote stroom van de afgelopen jaren lijkt het belang van een goed inburgeringsbeleid zeer groot.
Om de vluchtelingen op te vangen heeft het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) op veel gemeenten beroep gedaan om asielzoekers op te vangen in asielzoekerscentra (azc’s). In verschillende gemeenten zijn er protesten geweest tegen de komst van azc’s. Deze protesten komen vaak voort uit angst onder de lokale bevolking voor de veiligheid in de regio maar ook over het eventuele beslag dat op de sociale woningmarkt kan worden gelegd door de komst van de asielzoekers (Kuiper et al., 2016). Naast de protesten en angst voor de veiligheid in de regio komt uit onderzoek van de WRR (2015) naar voren dat de Nederlandse burger van mening is dat de overheid een grote rol dient te spelen bij een goede integratie van de asielzoekers. Uit het rapport blijkt dat integratie belangrijk is en dat hier goed op ingezet moet worden (ibid.). Hieruit kan gesteld worden dat het onderzoek van de WRR de opmerkingen van de G4 steunt. Gezien het lage slagingspercentage van het inburgeringsexamen is het van belang om te onderzoeken in hoeverre er sprake is van beleidsvrijheid en wat voor beleid de G4 kan bieden om het integratieproces goed te laten verlopen. Een goed inburgeringsbeleid zorgt ervoor dat de vluchteling goed en zelfstandig kan functioneren in de maatschappij en is niet alleen van belang voor de vluchteling zelf maar ook om onrust onder de bevolking in Nederland te voorkomen (ibid.).
1.4 Wetenschappelijke relevantie
De afspraken van de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Rijk met betrekking tot de Wi 2013 zijn complex. Het is van belang om een goed beeld te krijgen van de gevolgen van de wetswijziging voor het inburgeringsproces op gemeentelijke niveau. Goede integratie is, zoals ook naar voren komt in de rapporten van de WRR en RvS, van groot belang en meer inzicht in dit proces kan helpen om de integratie te verbeteren. De steden waar dit onderzoek zich op richt, Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht, de vier grootste steden van
11 Nederland, zouden de gevolgen van de wetswijziging daarom het meest kunnen voelen. Binnen dit onderzoek zal de beleidsvrijheid die deze gemeenten hebben worden geanalyseerd en zal worden onderzocht welk beleid zij toepassen. Daarnaast zal worden gepoogd om met een historische analyse van het integratiebeleid een verklaring te bieden over de problemen die zijn ontstaan bij de uitvoering van de Wi 2013. Het inzicht dat verworven wordt met dit onderzoek kan tot beleidsaanbevelingen leiden om de integratie van vluchtelingen te verbeteren.
1.5 Leeswijzer
Voorafgaand aan de analyse van deze thesis zal eerst in hoofdstuk twee de relevante theorie worden weergegeven waarbij de concepten medebewind, beleidsvrijheid, decentralisatie en subsidiariteit worden toegelicht. Deze begrippen zijn van belang om te kunnen analyseren in hoeverre gemeenten bij de uitvoering van de Wi 2013 de vrijheid hebben om te zorgen voor een goede uitvoering van de wet en om op lokale omstandigheden in te springen. In hoofdstuk 3 wordt de wets- en beleidsgeschiedenis vanaf de Win 1998 weergegeven. Hierbij zullen de politieke, economische en sociale overwegingen worden beschreven die van invloed zijn geweest op de totstandkoming van het beleid. Hoofdstuk drie is van belang om de problemen die bij de uitvoering van de Wi 2013 zijn ontstaan te verklaren. In hoofdstuk 4 zal de methodologie worden toegelicht, hierin worden de gebruikte methoden, documentenanalyse, validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek verder toegelicht. De concepten beleidsvrijheid en inburgeringsbeleid zullen aan de hand van de informatie uit hoofdstuk twee en drie in de methodologie worden geoperationaliseerd. Vervolgens zal in hoofdstuk 5 worden toegelicht hoe de theorie van beleidsvrijheid van hoofdstuk twee tot uiting komt bij de uitvoering van het beleid van gemeenten. Aan de hand van de wets- en beleidsgeschiedenis zal in hoofdstuk 6 vanuit historisch perspectief geanalyseerd worden hoe de Wi 2013 tot stand is gekomen. Binnen deze wets- en beleidsgeschiedenis zullen de politieke, economische en sociale overwegingen voor het vormen van beleid worden geanalyseerd. In hoofdstuk 7 zal worden weergegeven welk beleid de G4 toepast om ondersteuning te bieden bij het integratieproces. Tot slot zal in hoofdstuk 8 de conclusie worden geschreven. In figuur 1 wordt de indeling van deze thesis schematisch weergegeven.
12 Figuur 1: schematisch overzicht indeling thesis
Hoofdstuk 1 Wetswijziging Wi 2013 Inburgeringswet geving Probleemstelling Hoofdstuk 2 Theorie - Medebewind - Beleidsvrijheid - Decentralisatie Evaluatie inburgeringsbeleid 1998-2016 Beleidsvrijheid gemeenten bij uitvoering van Wi 2013 Aanvullend beleid gemeenten bij uitvoering van Wi 2013 Hoofdstuk 5, 6 en 7 Hoofdstuk 8 Conclusie - Politieke, sociale en economische factoren -Regierol en financiering gemeenten - Discussie - Beperkingen van het onderzoek Operationalisatie beleidsvrijheid en inburgeringsbeleid Validiteit en betrouwbaarheid Methoden van onderzoek Hoofdstuk 3 Geschiedenis - Win 1998 - Wi 2007 - Wi 2013 Hoofdstuk 4
13
Hoofdstuk 2: Theoretisch Kader
Om te kunnen onderzoeken wat gemeenten kunnen doen binnen het huidige beleid achter de Wi 2013 om (extra) ondersteuning te bieden bij het integratieproces is het van belang om de rechten en plichten van gemeenten in Nederland te analyseren. Hiervoor zullen in dit hoofdstuk de begrippen medebewind, beleidsvrijheid, decentralisatie en subsidiariteit verder worden toegelicht.
2.1 Gedecentraliseerde eenheidsstaat
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, wat inhoudt dat een deel van de bevoegdheden en het beleid van het Rijk door lagere overheidsorganen wordt uitgevoerd. Het Rijk kan het beleid van lagere overheden dan ook wijzigen en aanpassen. Deze gedecentraliseerde staatsvorm kenmerkt het immigratiebeleid dat op nationaal niveau in Nederland is ingevoerd. De gecentraliseerde en unitaire beleidsstructuur leidt tot een sterke nationale- en staat centrische vorm van probleemstellingen (Woerdman, 1999: 87). In tegenstelling tot veel Europese landen is het integratiebeleid in Nederland altijd op nationaal niveau geformuleerd en gecoördineerd. Het integratiebeleid wordt in Nederland dan ook op nationaal niveau bepaald maar uitgevoerd op lokaal niveau. Doordat lagere overheidsorganen beleid kunnen uitvoeren is er sprake van een zekere beleidsvrijheid die gemeenten hebben. Binnen de top-down benadering van de gedecentraliseerde eenheidsstaat spelen twee belangrijke begrippen een rol in het beleid van het Rijk en lagere overheidsorganen, dit zijn medebewind en subsidiariteit.
2.2 Medebewind
Medebewind is het uitvoeren van Rijksbeleid door gemeenten. Medebewind berust, in tegenstelling tot autonome bevoegdheden, op andere opgedragen wetgeving. Medebewind valt onder de besluitvorming van het Rijk en voorkomt dat burgers verschillend worden behandeld binnen gemeenten (Schaap, 2015: 17). Om het concept medebewind goed te begrijpen is het van belang om ook het concept autonomie toe te lichten. Autonomie is de zelfstandige besluitvorming van gemeenten, het is het beleid dat gemeenten zelf mogen bepalen. Door de autonomie die gemeenten hebben kunnen zij zelfstandig inspelen op lokale omstandigheden en behoeften (ibid.). Gemeenten kunnen hiermee regels vaststellen en bestuurshandelingen verrichten die nuttig of noodzakelijk zijn voor de samenleving, deze regels vloeien niet voort uit het hoger recht. Het initiatiefrecht dat hiermee wordt verkregen geeft gemeenten de ruimte
14 om nieuwe taken in de hand te nemen, dit is echter afhankelijk van de financiering die gemeenten krijgen.
Het onderscheid tussen autonomie en medebewind kan niet direct worden vertaald naar beleidsvrijheid van gemeenten. Autonomie betekent niet dat gemeenten volledige beleidsvrijheid hebben en medebewind betekent niet dat gemeenten geen beleidsvrijheid hebben. Schaap (2015) maakt onderscheidt in drie soorten medebewind aangezien de mate van beleidsvrijheid van gemeenten verschillend zijn per wet- en regelgeving.
1. Politiek medewind: binnen deze wet heeft de gemeente de ruimte om bij de uitvoering van het beleid tot een lokale normstelling te komen. Binnen deze medebewindsvorm kan de gemeenten een eigen beleid vaststellen voor de uitvoering van het rijksbeleid (Schaap, 2015: 18).
2. Ambtelijk medebewind: deze wet heeft niet de ruimte die politiek medebewind heeft om een lokale norm vast te stellen. Deze wet laat echter wel voldoende ruimte aan de doeleinden van de wet. Er wordt binnen deze wet niet in detail beschreven hoe bepaalde doeleinden dienen te worden bereikt (Schaap, 2015: 19)
3. Mechanische medewind: deze wet laat formeel geen ruimte toe bij de uitvoering van de wet. Er wordt binnen deze wet nauwkeurig voorgeschreven hoe er moet worden gehandeld en de normstelling wordt dan ook specifiek beschreven zodat de gemeenten niet veel ruimte hebben om een eigen uitvoering van het beleid te bepalen (Schaap, 2015: 19).
2.3 Beleidsvrijheid
Overheidsinstanties hebben bij het uitvoeren van regelingen en beleid doorgaans een zekere mate van eigen beslissingsruimte, ook wel beleidsvrijheid genoemd. Binnen het begrip beleidsvrijheid valt ook het begrip beleid. Beleid wordt door Hoogwerf omschreven als: “het streven naar het bereiken van bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en in een bepaalde tijdsvolgorde” (Hoogwerf & Herweijer, 2014: 28). Beleidsvrijheid definieert Hoogwerf als “het geheel van alternatieven waaruit de actor een keus kan doen”. Binnen deze definiëring kan opgevat worden dat beleidsvrijheid geen juridisch begrip is en niet alleen betrekking heeft op overheidsactiviteiten. Beleidsvrijheid is binnen deze definitie een feitelijk begrip (Claessen, 1988: 42-43). Beleidsvrijheid kan ontstaan door verschillende behoeftes en gebeurtenissen en vult niet vanzelfsprekend de ruimte op tussen autonomie en medebewind zoals ook in
15 bovenstaande uitleg over autonomie en medebewind is beschreven. Ringeling (1978: 23) noemt een viertal aanleidingen voor beleidsvrijheid: de behoefte van de bestuursorganisatie, problemen van de wetgever, compromissen tussen politici en ambtenaren en het optreden van ambtenaren.
De behoefte van de bestuursorganisatie
Om een administratieve organisatie haar taak goed uit te laten voeren heeft zij beleidsvrijheid nodig. Het bestuur heeft beleidsvrijheid nodig om beleid te kunnen individualiseren en concretiseren, daarnaast moet het bestuur haar beleid kunnen aanpassen aan snel veranderende omstandigheden; een uitvoerende organisatie moet de mogelijkheid hebben om beleid te voeren dat aansluit bij de lokale omstandigheden (Ringeling, 1978: 24).
Problemen van de wetgever
De wetgever zet verschillende middelen in om te voldoen aan de behoefte van de mate van beleidsvrijheid van de uitvoerende organisatie. De wetgever kan echter, net zoals het bestuur, zelf twijfels hebben over het beleid. Wanneer dit gebeurt kan de wetgever ervoor kiezen om de keuze aan het bestuur over te laten, dit kan de wetgever doen door te zwijgen over bepaalde beleidspunten die tegengestelde waarden of belangen hebben (Ringeling, 1978: 25)
Compromissen tussen politici en ambtenaren,
Het is niet onwaarschijnlijk dat politici zich door hun ambtelijk adviseurs laten overhalen om bepaalde beslissingen over te laten aan gemeenten. Politieke beslissingen zijn hierbij niet alleen compromissen tussen politici maar ook tussen politici en de ambtenaar die het beleid moet uitvoeren (ibid.).
Optreden van ambtenaren
Ambtenaren kunnen macht uitoefenen zonder dat zij daar strikt genomen toe bevoegd zijn, dit kan bewust dan wel onbewust zijn. Wanneer dit gebeurt worden er handelingen verricht die in strijd zijn met de instructies die de gemeenten hebben of buiten de bevoegdheden van ambtenaren vallen (ibid.).
2.4 Soorten beleidsvrijheid
Schaap (2015) onderscheidt twee typen van beleidsvrijheid: de materiële beleidsvrijheid en de formele beleidsvrijheid (p. 19). Materiële beleidsvrijheid is de vrijheid die gemeenten kunnen
16 creëren door vrij met wet en regelgeving om te gaan. Gemeenten kunnen in de praktijk heel vrij omgaan met door het Rijk opgelegde regels omdat de lokale omstandigheden zich soms lastig laten vangen door de in Den Haag ontworpen wetgeving. De formele beleidsvrijheid is de wettelijke ruimte die gemeenten hebben om op lokaal niveau invulling te geven aan de uitvoering van de door het Rijk opgelegde taken (Schaap, 2015: 19).
Beleidsvrijheid, medebewind en autonomie zijn begrippen die al snel met elkaar verbonden zijn. Wanneer er sprake is van medebewind kan de materiële beleidsvrijheid van gemeenten in de praktijk groter zijn dan die van de formele beleidsvrijheid. Echter, de materiële beleidsvrijheid dient niet overschat te worden. Het gaat immers over het niet precies uitvoeren van het beleid en nauwelijks om het maken van eigen politieke keuzes door gemeenten (Schaap, 2015: 19). Hiertegenover staat dat hoewel bij medebewind de materiële beleidsvrijheid groter lijkt, dit niet geldt voor de gemeentelijke autonomie. Binnen de gemeentelijke autonomie speelt formele beleidsvrijheid een grotere rol vanwege de geringe financiële beleidsvrijheid van gemeenten. Indien gemeenten onvoldoende financiële middelen hebben om nieuwe taken uit te voeren, dan is er geen sprake van de formele beleidsvrijheid om daadwerkelijk nieuwe taken naar zich toe te trekken. Het belang van de financiële middelen om nieuwe taken te kunnen uitvoeren laat het belang van medebewind voor het lokale bestuur in Nederland zien (ibid.).
Bovenstaand laat drie dimensies in de takenpakketten van gemeenten zien. Schaap (2015: 19-20) vat deze drie dimensies als volgt samen:
1. Het formele onderscheid tussen de autonome taken op grond van de Gemeentewet en de Grondwet en de medebewindstaken op basis van bijzondere wetten (ibid.).
2. Gelet op de formele beleidsvrijheid is het onderscheid tussen de medebewind- en autonome taken minder scherp (ibid.).
3. Bij medebewindstaken is de materiële beleidsvrijheid van gemeenten groter dan de beleidsvrijheid die gemeenten hebben bij autonome taken. In algehele zin biedt gemeentelijke autonomie minder ruimte om politieke keuzes te maken dan bij medebewindstaken van gemeenten (ibid.).
2.5 Beleidsvrijheid, efficiënt en effectief beleid
Gemeenten kunnen worden gezien als een scharnier tussen de burgers en het Rijk. Om deze reden kan er gesproken worden van twee relaties: die tussen de gemeenten en burgers en die tussen het Rijk en de gemeenten. Om de beleidsvrijheid van gemeenten te kunnen onderzoeken
17 heeft Burkens et al. (2006) onderzoek verricht naar de elementen die deze beleidsvrijheid kunnen vaststellen. Burkens et al. (2006: 13-19) beschrijft de volgende elementen die hiervoor gebruikt kunnen worden:
1. De vrijheid die gemeenten hebben om de beleidsdoelen zelf vast te stellen.
2. De vrijheid die de gemeenten hebben om bepaalde taken uit te voeren. Hierbij dient gelet te worden op taken waarvan de gemeenten verplicht zijn deze uit te voeren en de taken waarvan de gemeenten belet wordt om deze uit te voeren.
3. De vrijheid die gemeenten hebben over de wijze waarop taken worden uitgevoerd en de besluitvorming over de doelstellingen.
4. De vrijheid die gemeenten hebben om Rijksbeleid toe te passen en eigen regelgeving vast te stellen.
5. De vrijheid die gemeenten hebben om de financiële middelen die zij hebben te besteden.
6. De vrijheid die gemeenten hebben om zelf de instrumentatie en organisatie van de uitvoering van beleid te bepalen.
7. De vrijheid die gemeenten hebben om samenwerkingsverbanden aan te gaan en in te richten met externe organisaties, dit kunnen zowel publieke als private organisaties zijn.
8. De mate van toezicht waaronder het handelen van gemeenten staat.
2.6 Voor en nadelen van beleidsvrijheid
Beleidsvrijheid brengt verschillende voor- en nadelen met zich mee. Voordelen van beleidsvrijheid zijn onder andere dat gemeenten rekening kunnen houden met individuele gevallen, kunnen inspelen op veranderende of onvoorziene omstandigheden en het kan de mogelijkheid bieden om van situaties te leren en om situaties te verbeteren (Siemons, 1986). Dit in tegenstelling tot wanneer er van gemeenten wordt verwacht de regels strikt te volgen. Nadelen van beleidsvrijheid zijn onder andere dat het onzeker kan zijn wat het uiteindelijk beleid van gemeenten wordt, hiermee wordt de rechtszekerheid van burgers geringer. Daarnaast kan de rechtsgelijkheid in het geding komen omdat ambtenaren verschillende beslissingen kunnen nemen over gelijke gevallen (ibid.). Beperkingen van beleidsvrijheid kunnen daarnaast ook voortvloeien uit het beleid van hogere instanties, neven gestelde organisaties, verdere politieke en sociaal-economische omgeving en door beperkingen van beschikbare middelen (Claessen, 1988: 43).
18 2.7 Centralisatie en Decentralisatie
Bij de beleidsvrijheid van gemeenten spelen de concepten centralisatie en decentralisatie ook een belangrijke rol. Deze concepten zijn belangrijk vanwege de taken en bevoegdheden die het Rijk kan overhevelen naar lagere overheidsorganen. De centralisatie van gemeentelijke taken naar het Rijk kent een lange geschiedenis in Nederland. De verzorgingsstaat in Nederland heeft zich geleidelijk ontwikkeld vanaf het eind van de 19e eeuw en heeft de centralisatie een belangrijke impuls gegeven. Binnen een verzorgingsstaat draagt de staat primaire verantwoordelijkheid voor onder andere gezondheidszorg, sociale zekerheid en onderwijs. Binnen de verzorgingsstaat bleven gemeenten op veel terreinen wel betrokken bij de uitvoering van het beleid van het Rijk (Schaap, 2015: 155). Centralisatie zorgt voor een top-down benadering, binnen deze benadering wordt ervan uitgegaan dat een beleidsbepaler op grond van een goed doordacht beleid met de juiste voorwaarden een perfecte uitvoering kan realiseren. Top-down benaderingen kunnen echter om diverse redenen niet opgaan. Het kan bijvoorbeeld ontbreken aan consensus of kennis om op centraal niveau een volledig en consistent beleid te ontwerpen en uit te werken. Daarbij kan beleid verder worden uitgewerkt tijdens de uitvoering omdat niet alle middelen op het moment van beleidsbepaling bekend zijn (Coolsma & van Montfort, 2014: 120). Door de ontzuiling in de jaren ’70 is er een overbelasting ontstaan van het openbaar bestuur, om deze te ontlasten en vanwege de financiële crisis in de jaren ’80 heeft er toentertijd een verschuiving plaatsgevonden naar een steeds meer gedecentraliseerde eenheidsstaat waarbij de overheid steeds meer bevoegdheden aan lagere overheidsorganen heeft overgedragen (Van der Meer, 2014).
Binnen decentralisatie speelt het begrip subsidiariteit een belangrijke rol. Het algemene doel van het subsidiariteitsbeginsel is om een mate van onafhankelijkheid te waarborgen voor het lager gezag ten opzichte van een hoger orgaan of voor een plaatselijke overheid ten opzichte van de nationale overheid. Het betreft hiermee de delen van bevoegdheden tussen verschillende niveaus van gezag. Naast het borgen van onafhankelijkheid kan subsidiariteit leiden tot een verbetering van de kwaliteit van het beleid doordat lagere overheden dichter bij de maatschappij staan en daardoor sneller op lokale situaties kunnen inspelen (Lelieveldt & Princen, 2011; Europa Nu, 2017). Het subsidiariteitsbeginsel vormt de basis voor federale staten. Het subsidiariteitsbeginsel is verankerd in het Verdrag van Maastricht. De Europese Unie (EU) draagt uit dat de besluitvorming per land op een zo laag mogelijk niveau dient te worden uitgevoerd op voorwaarde dat dit niet zorgt voor kwaliteitsverlies van het beleid. Een begrip dat gepaard gaat met subsidiariteit is proportionaliteit. Het proportionaliteitbeginsel stelt dat
19 besluitvorming beperkt dient te worden tot dat wat nodig is om het doel achter het beleid te bereiken, het doel hiervan is om onnodige besluitvorming te beperken (ibid.).
2.8 Soorten decentralisatie
Binnen decentralisatie kan er onderscheid worden gemaakt tussen territoriale en functionele decentralisatie. Bij territoriale decentralisatie worden bevoegdheden en taken van het algemeen bestuur overgeheveld van het Rijk naar gemeenten en provincies. Bij functionele decentralisatie worden deze bevoegdheden en taken overgeheveld naar lichamen van functioneel bestuur met een kleinere schaal (Schaap, 2015: 154). De consequenties van deze twee soorten decentralisaties zijn voor gemeenten verschillend. Bij functionele decentralisatie neemt het aantal taken van gemeenten af, dit in tegenstelling tot territoriale decentralisatie waarbij er taken en bevoegdheden, die eerder aan de provincies of het Rijk toebehoorde, er voor de gemeenten bijkomen (ibid.).
Naast het onderscheid tussen territoriale en functionele decentralisatie is er nog een verschil tussen ‘decentralisatie als toestand’ en ‘decentralisatie als proces’. Het overhevelen van bevoegdheden en taken, alsook het toedelen van nieuwe overheidstaken aan gemeenten kan worden gedefinieerd als decentralisatie als proces. Decentralisatie als toestand kan worden gedefinieerd als momentopname van decentralisatie. Decentralisatie zou kunnen worden gezien als het vergroten van de formele beleidsvrijheid van gemeenten (Schaap, 2015: 154). Binnen medebewind speelt beleidsvrijheid een functie ten behoeve van de democratische grondslag in het binnenlands bestuur. Binnen deze functie bestaat de mogelijkheid om toenemende overheidstaken langs democratische weg te kunnen blijven vervullen ondanks dat deze niet een volledige regeling bieden in de wetgeving. Medebewindsvorderende wetten kunnen ten gunste werken van decentralisatie door een verdeling van taken aan de gedecentraliseerde lichamen en gemeenten te geven, zodat gemeenten als politieke lichamen kunnen functioneren (Claessen, 1988: 49).
2.9 Evaluatie van decentralisatiebeleid
Fleurke et al. (1997) construeren een viertal van verschillende doelstellingen van het decentralisatieproces waarbij er ook wordt gekeken naar de beleidsvrijheid van gemeenten. Deze doelstellingen zijn maatwerk, integrale beleidsvoering, slagvaardigheid en democratie en toegankelijkheid.
20 Maatwerk
Met maatwerk wordt het afstemmen van het beleid bedoeld. Dit is het feitelijk handelen of de beslissingen die het openbaar bestuur neemt op basis van voorliggende problemen of gevallen. Er kan alleen van maatwerk worden gesproken wanneer er rekening wordt gehouden met omstandigheden en kenmerken van verschillende individuele problemen. Niet elk probleem dat zich op lokaal niveau voordoet is hetzelfde, het is voor het Rijk lastig om hier rekening mee te houden. Door het decentraliseren van het beleid kunnen gemeenten oplossingen bedenken voor problemen die zich op lokaal niveau voordoen (Fleurke, 1997: 20)
Integrale beleidsvoering
Bij integrale beleidsvoering is het doel van het beleid om verkokering te voorkomen. Het beleid en de oplossingen die door het Rijk worden bedacht zijn niet altijd afdoende voor de problemen die zich op lokaal niveau voordoen. Integrale beleidsvorming bevat de onderlinge afstemming van beleid binnen verschillende sectoren (Fleurke, 1997: 30). De integrale beleidsvorming kan binnen decentralisatie worden opgevat als het tegemoet komen van de Rijksoverheid naar de behoefte van gemeenten, alsook voor de uitvoering van Rijks doelstellingen (ibid.).
Slagvaardigheid
Slagvaardigheid is het adequaat en tijdig reageren op maatschappelijke veranderingen. Decentralisatie dient de slagvaardigheid van het beleid te vergroten. Door decentralisatie zouden gemeenten gemakkelijk op lokale omstandigheden kunnen inspringen dan het Rijk zou kunnen (Fleurke, 1997: 45).
Democratie en toegankelijkheid
Het behouden van de democratie en het vergroten van de toegankelijkheid van het beleid zijn de belangrijkste beoogde effecten van decentralisatie. Met democratie wordt het lokaal bestuur en het beleid dat de gemeente voert toegankelijker voor de inwoners dan het beleid dat wordt opgelegd door het Rijk. Doordat beleid wordt gedecentraliseerd kunnen gemeenten de inbreng van de lokale bevolking meenemen in het beleid, waardoor de lokale bevolking een directe invloed heeft op het beleid (Fleurke, 1997: 72).
2.10 Samengevat
In dit hoofdstuk zijn de begrippen medebewind, decentralisatie, subsidiariteit en beleidsvrijheid toegelicht. Deze begrippen zijn van belang om te analyseren in hoeverre gemeenten de vrijheid
21 krijgen binnen de kaders van de wet om eigen beleid toe te passen en uit te voeren. Medebewind kan worden onderverdeeld in drie mate van beleidsvrijheid waarbij politiek medebewind de gemeenten veel beleidsvrijheid geeft en mechanisch medebewind de beleidsvrijheid het meest beperkt. Beleidsvrijheid wordt in deze thesis gedefinieerd als de beslissingsruimte die gemeenten hebben bij het uitvoeren van beleid. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen materiële en formele beleidsvrijheid. De wettelijke beslissingsruimte is de formele beleidsvrijheid en materiële beleidsvrijheid is de vrijheid die gecreëerd kan worden door vrij met wet- en regelgeving om te gaan. Burkens (2006) beschrijft acht elementen van effectiviteit en efficiëntie van beleidsvrijheid waarmee de beleidsvrijheid van gemeenten onderzocht kan worden. Hieronder valt onder andere de vrijheid die gemeenten hebben om de doelen van het beleid zelf vast te stellen, wat onderdeel is van politiek medebewind, alsmede de vrijheid om samenwerkingsverbanden aan te gaan en financiële middelen vrij te besteden. Met de vrijheid van gemeenten kan op lokale omstandigheden worden ingesprongen en kan er met individuele gevallen rekening worden gehouden. Gelet dient echter te worden dat met beleidsvrijheid de rechtszekerheid van de burgers niet in het geding komt of dat er verschillende beslissingen over gelijke gevallen worden genomen. Tot slot speelt het decentralisatieproces dat zich in Nederland ontwikkeld heeft vanaf de jaren ’70 een rol bij de beleidsvrijheid van gemeenten. Binnen decentralisatie is het van belang om een bepaalde mate van onafhankelijkheid te waarborgen, hier komt het begrip subsidiariteit naar voren. De beslissingsruimte van gemeenten hangt af van de mate van formele en materiële beleidsvrijheid, alsook van de ontwikkelingen van het decentralisatieproces.
22
Hoofdstuk 3 Wets- en beleidsgeschiedenis
In dit hoofdstuk zal de wets- en beleidsgeschiedenis worden weergegeven. Binnen het immigratiedebat in Nederland zijn er sinds de jaren ’90 drie wetsveranderingen tot stand gekomen. In 1998 kwam de Win tot stand. Deze wet werd in 2007 vervangen door de Wi 2007 en in 2013 werd deze wet opgevolgd door de Wi 2013. In dit hoofdstuk zal een wets- en beleidsgeschiedenis van deze wetten worden weergegeven en worden beschreven welke politieke keuzes er zijn gemaakt vanaf de invoering van de Win in 1998 tot en met de Wi 2013. Deze wets- en beleidsgeschiedenis is van belang om te verklaren hoe de Wi 2013 tot stand is gekomen en wat de redenering van de overheid achter dit beleid was.
3.1 Totstandkoming Win 1998
Halverwege de jaren ’80 ontstaat er in Nederland steeds meer politieke en publieke discussie over de integratie van immigranten. Binnen deze discussie lag de nadruk op het behouden van de eigen taal en cultuur van de immigranten binnen de grenzen van de Nederlandse grondwet (Sleegers, 2007: 156). Deze discussie kwam tot stand doordat de groep arbeidsmigranten die na de Tweede Wereldoorlog naar Nederland waren gekomen voor lange tijd in Nederland verbleven. Van hen werd verwacht dat zij weer terug zouden keren naar het land van herkomst. Zij kregen echter steeds vaker een verblijfsvergunning en mochten familie laten overkomen naar Nederland (ibid.: 15). In 1979 verscheen het rapport ‘Etnische minderheden’ van de WRR, dit rapport was een belangrijke aanleiding voor het vormgeven van het eerste migratiebeleid in Nederland. In het rapport werd geconcludeerd dat etnische minderheden niet tijdelijk in Nederland verbleven en dat een actief beleid nodig was ter bevordering van het gelijkwaardig deelnemen van deze groep binnen de Nederlandse samenleving. Het besef dat de komst van de arbeidsmigranten en vluchtelingen niet tijdelijk was, werd door onder andere dit rapport groter en daarom werd er een minderhedenbeleid in 1983 ingezet om een samenleving te bevorderen waarin minderheden gelijke kansen, rechten en plichten kregen (Entzinger, 2003: 62; Klaver et al., 2016: 10).
Naar aanleiding van het WRR rapport in 1979 en het besef dat de arbeidsmigranten en vluchtelingen niet tijdelijk zouden blijven werd er vanaf de jaren ’90 een steeds groter beroep gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de burger en inburgeraar. De eigen verantwoordelijk werd benadrukt vanuit de gedachte dat de groepen etnische minderheden dan gelijkwaardig zouden kunnen deelnemen aan de Nederlandse samenleving (TK, 1998/1999, 26
23 333, nr. 2). Met deze verantwoordelijkheid wordt ook de instemming tussen de inburgeraar en de overheid bedoeld. Wanneer de overheid ervoor kiest om nieuwe burgers toe te laten dan doet de overheid dit met de gedachte dat de inburgeraar zelfstandig kan functioneren in de samenleving (Gunsteren, 1998: 93). Dit komt ook naar voren in de nota Kansen krijgen, Kansen pakken waarbij werd gesteld dat er een positievere kijk op migratie en immigranten diende te komen zodat immigranten ook meer konden participeren in de maatschappij (TK, 1998/1999, 26 333, nr. 2). Door de overheid werd vanaf de jaren ’90 ook meer naar zelfredzaamheid gevraagd, dit werd opgenomen als onderdeel van de participatiesamenleving waarbij de overheid hogere eisen stelt aan de burgers (Significant, 2010: 45). De overheid heeft echter wel de zorgplicht om diegene te helpen die hiertoe niet zelf in staat is. De regierol van de gemeenten werd hier ook benadrukt (TK, 1998/1999, 26 333, nr. 2).
Naast de rol van de overheid en alle burgers is sinds de jaren ’90 het integratiebeleid van immigranten steeds meer onderdeel van de politieke discussie. Tot deze periode werd immigratie systematisch gedepolitiseerd, onder andere vanwege het taboe op de discussie over de relatie tussen migratie en nationale identiteit. Er was sprake van een ‘gentleman agreement’ tussen de grote politieke partijen om integratie een niet-partijdige kwestie te houden. Deze overeenkomst kwam voort uit de gedachte dat een politiek conflict de rationaliteit van het beleid zou belemmeren en de positie van minderheden negatief zou kunnen beïnvloeden. Deze gedachte werd vanaf de jaren ’90 steeds minder dominant (Penninx et al., 2005: 6).
Naar aanleiding van de maatschappelijke en politieke discussie over integratie in de jaren ’90 brachten Arie van der Zwan en Han Entzinger in 1994 een advies Beleidsopvolging Minderhedendebat uit over het inburgeringsbeleid waarbij verplichte inburgering werd benadrukt (TK 1996/1997, 25144, nr.3). Dit advies heeft een belangrijke rol gespeeld bij de kabinetsformatie van 1994. Tijdens het eerste Paarse kabinet, Kabinet-Kok I, (PvdA, VVD en D66) van 1994 werd het voorstel tot verplichte inburgering verder uitgewerkt en vanaf 1996 werd aan nieuwkomers een verplicht inburgeringscontract aangeboden waarin zij een programma van een jaar moesten volgen om de normen en waarden van de Nederlandse samenleving beter te begrijpen. Naast de uitwerking van een inburgeringscontract werd de algemene verplichting voor nieuwe immigranten tot inburgering uitgewerkt. Dit resulteerde in de Win in 1998 (TK 1996/1997, 25144, nr.3; Fermin, 2009: 21). Naast de totstandkoming van de Win in 1998 kwam er bij de kabinetsvorming in 1998 van het Kabinet-Kok II ook een nieuwe ministerpost, er werd een minister voor Grotensteden- en Integratiebeleid aangesteld. De
24 aanstelling van deze minister en de invoering van de Win in 1998 laat het toenemend belang van inburgering zien.
Beleid Win 1998
De Win was vanaf september 1998 van kracht en het eerste beleid dat er op gericht was om immigranten in staat te stellen zo snel mogelijk zelfstandig aan de maatschappij deel te nemen. De VNG en het Rijk wilde met de wet een wettelijke basis verschaffen waarbij er sprake was van een tweezijdige relatie tussen de gemeente en de nieuwkomer. Zowel aan de gemeenten als de nieuwkomer werden verplichtingen gesteld (TK 1996/1997, 25144, nr. 3). De VNG stond achter het besluit om nieuwkomers te verplichten deel te laten nemen aan de inburgering. Wel was de VNG van mening dat gemeenten zo veel mogelijk vrijheid dienden te houden voor het vaststellen van de inburgeringstermijnen zodat zij de ruimte hadden voor een juiste aanpak op lokaal niveau (ibid.).
Binnen de Win werd de inburgeraar een programma van maximaal 1 jaar opgelegd waarbij een opleiding Nederlands, beroepenoriëntatie, maatschappijoriëntatie en maatschappelijke begeleiding werd gegeven (Brink et al., 2002; Fermin, 2009: 22). Het jaar werd afgesloten met een certificaat, het verwijtbaar niet deelnemen aan het programma kon worden bestraft met een boete. De groep inburgeringsplichtigen werd met de Win ook uitgebreid, de inburgeringsplicht geldt vanaf 1998 ook voor ouderen en vrouwen. Het doel was om de sociale zelfredzaamheid van deze groepen te vergroten (ibid). Door de stijging van de economische groei vanaf 1993 konden er ook nieuwe afspraken gemaakt worden wat betreft de financiering van de inburgering, er was met de Win 1998 sprake van een output-financiering waarbij gemeenten een bedrag per nieuwkomer ontvingen. Dit bedrag werd verrekend met het aantal gevolgde inburgeringsprogramma’s (TK 1996/1997, 25144, nr.3; Rijksoverheid, 2017d).
3.2 Totstandkoming Wi 2007
Vanaf 2000 kwamen er duidelijke veranderingen binnen het denken over integratie en het integratiebeleid. Binnen het integratiebeleid werd er afstand genomen van het multiculturalisme als normatief ideaal en de rol van de overheid werd vanaf dan steeds meer beperkt (Klaver et al., 2016: III). In de periode na 2000 brak er in Nederland zowel in de samenleving als in de politiek een heftige discussie los over het integratievraagstuk waarin de vermijdingscultuur van de 20e eeuw steeds meer werd bekritiseerd. Politicus Pim Fortuyn had in die tijd het integratieproces succesvol weten om te zetten naar een symbool van een mislukt politiek beleid.
25 Een meer gepolariseerde en confronterende politieke cultuur verving de traditioneel vermijdende politiek. In reactie op onder andere de door Fortuyn geïnspireerde opstand heeft de politiek toen ook een andere benadering aangenomen ten aanzien van het integratiebeleid (Penninx et al., 2005: 6). Naast de opkomst van Pim Fortuyn hebben er in de jaren 2000-2004 verschillende gebeurtenissen plaatsgevonden die het denken over integratie heeft doen veranderen. Onder deze gebeurtenissen vallen onder andere de publicatie Het multiculturele drama van Paul Scheffer in 20006, de aanslag in Amerika op de Twin Towers in 2001, de moord in 2002 op politicus Pim Fortuyn en twee jaar later in 2004 de moord op de filmmaker Theo van Gogh.
In het integratiebeleid van 1999-2002 werd de nadruk gelegd op de verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van de burgers. De eerste stap voor integratie was inburgering, de inburgering zou vervolgens moeten leiden tot volwaardige participatie in de Nederlandse samenleving. De evaluatie van de Win in 2002 liet zien dat het beleid efficiënt was geweest en het bereik onder nieuwkomers had vergroot. Echter, doorgeleiding tot participatie vond na de inburgering weinig plaats (TK 2002/2003, 28612, nr. 2). Wanneer in 2002 het eerste Kabinet-Balkenende (CDA, LPF & VVD) tot stand komt werd integratie voor de tweede keer aan een ministerspost gekoppeld: de minister voor Vreemdelingebeleid en Integratie, deze ministerspost werd ondergebracht bij het ministerie van Justitie. Het kabinet vond het van belang dat naast het inburgeren de nieuwkomer ook participeerde in de Nederlandse samenleving en er werd veel aandacht besteed aan het asiel- en integratiebeleid (PDC, 2017). Inburgering houdt dan voornamelijk het leren van de Nederlands taal in. Participatie daarentegen uit zich, naast arbeidsparticipatie, ook in andere vormen van maatschappelijke activiteit zoals lidmaatschap van een vereniging of het deelnemen aan een cursus. Succesvolle participatie is afhankelijk van het beheersen van de Nederlandse taal, leeftijd, arbeidsmotivatie en opleiding (Witvliet et al., 2013: 20). Het belang van participatie komt voort uit de gedachte van de verzorgingsstaat en komt na 1980 voor het eerst tot uiting in minderhedenbeleid. Het niet participeren van groepen in de samenleving kan voor spanningen en conflicten zorgen (Brochmann & Hammar, 1999: 156).
De visie die op het integratiebeleid is ontstaan sinds 2000 is in drie beleidsdocumenten uitgewerkt, namelijk in het Hoofdlijnenakkoord (2002/2003), de kamerbrief Integratiebeleid
26 Nieuwe Stijl (2003-2004) en de kabinetsreactie op het rapport Bruggen bouwen (2004) (TK, 2002/2003, 28637, nr. 19; TK 2003/2004, 29 203, nr.).
Hoofdlijnenakkoord
In het Hoofdlijnenakkoord dat werd opgesteld in 2002/2003 werd opgenomen dat eenieder die zich vrijwillig duurzaam wilde vestigen in Nederland voorafgaand in het land van herkomst een basisexamen inburgering moest afleggen. Nadat de nieuwkomer in Nederland was gevestigd zou deze zich verder moeten verdiepen in de Nederlandse maatschappij. Oudkomers die de Nederlandse taal onvoldoende beheersten en afhankelijk waren van een uitkering dienden alsnog het inburgeringsexamen te halen. Verder werd in het akkoord opgenomen dat asielzoekers een definitieve verblijfstatus zouden krijgen nadat zij het inburgeringsexamen hadden gehaald (TK, 2002/2003, 28637, nr. 19). In het akkoord werd weergegeven dat vluchtelingen werden opgevangen en dat er strikt en rechtvaardig om zou worden gegaan met asielaanvragen. Een effectief terugkeerbeleid zou hierbij onmisbaar zijn (Hoofdlijnenakkoord 2003: 11).
Integratiebeleid Nieuwe Stijl
Centraal in de kamerbrief Integratiebeleid Nieuwe Stijl waren de begrippen ‘eigen verantwoordelijkheid’ en ‘gedeeld burgerschap’ (Klaver et al., 2016: 14). Met eigen verantwoordelijkheid werd de verschuiving van het beleid tussen gemeenten, het Rijk, individuele burgers en het maatschappelijk middenveld bedoeld. Dit betekende een verschuiving in het beleid en in het aanbieden van voorzieningen en regelingen om eigen initiatieven te stimuleren. Het stimuleren van eigen initiatieven werd gemotiveerd door het opleggen van eisen, het wegnemen van belemmeringen en het bieden van incentives aan minderheden en burgers. Met het beleid werd gepoogd om de afstand tussen immigranten en de Nederlandse samenleving te verkleinen waarbij er naar de eenheid tussen de verschillende bevolkingsgroepen werd gezocht. Het enkel accepteren van de verschillen tussen de immigranten en autochtone bevolking was volgens deze kamerbrief niet meer voldoende (TK 2003/2004, 29 203, nr. 1: 6-8). De eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar diende ook tot uiting te komen in financiële zin, waarbij de inburgeraar zelf ook kosten diende te dragen voor de inburgering. Deze verantwoordelijkheid moest vooraan staan bij de voorbereiding van het inburgeringsexamen van de inburgeringsplichtige (TK, 2005/2006, nr. 3). Binnen het Integratiebeleid Nieuwe Stijl werd benadrukt dat het integratiebeleid maar deels een zaak is van het Rijk. Integratie was grotendeels lokaal beleid en diende tot stand te komen in bedrijven,
27 scholen, in de buurt en op de straat. Gemeenten dienden hierin een spilfunctie te spelen waarbij zij lokale netwerken aanzetten om initiatieven te nemen om de integratie te bevorderen. Door de regie van gemeenten te versterken zou de effectiviteit van het integratiebeleid worden vergroot. Om het integratiebeleid zo succesvol mogelijk te laten verlopen dienden het Rijk en gemeenten daarom samen op te trekken als partners (TK 2003/2004, 29 203, nr. 1: 6-8).
Bruggen Bouwen
In 2003 werd er een tijdelijke commissie opgezet om onderzoek te verrichten naar het integratiebeleid (Commissie-Blok). In het rapport Bruggen Bouwen lag de nadruk op ‘gedeeld burgerschap’. Gedeeld burgerschap berust volgens dit rapport op toerusting, toenadering en toegankelijkheid. Met toerusting werd bedoeld dat voor een veilig en goed functioneerde samenleving burgers rekening met elkaar dienen te houden. Dit vereist kennis van verschillende opvattingen en overtuigingen van bevolkingsgroepen (TK 2003/2004, 29 203, nr. 1: 14). Toenadering betreft de sociale omgang tussen verschillende groepen, dit is nodig om een veilige en goed functionerende samenleving te waarborgen. Toegankelijkheid is tot slot de mate waarin migranten van het aanbod van goederen en diensten die toegang bieden tot de arbeidsmarkt gebruik kunnen maken (ibid.: 15). Het rapport concludeert dat de gewenste resultaten van het inburgeringsbeleid zijn achtergebleven. Een nieuw inburgeringsstelsel met een meer resultaatsgericht en verplichtend karakter was noodzakelijk volgens het kabinet. Een nieuw inburgeringsstelsel zou daarnaast bijdragen aan de Europese ontwikkelingen waarbij het toenemend belang erkend werd dat migranten van buiten de Europese Unie moeten bijdragen aan het maatschappelijke, economische en culturele leven van het gastland (TK, 2005/2006, 30308, nr. 3).
Deelnemen aan het economische leven (economische integratie) van het gastland speelt een belangrijke rol bij het stimuleren van de integratie van immigranten. Economische integratie is de toegang die immigranten hebben tot de arbeidsmarkt en onderwijs. Economische integratie bevordert de houding binnen de samenleving ten opzichte van immigranten in positieve zin omdat het bevestigt dat immigranten een waardevolle bijdrage kunnen leveren aan de maatschappij. Bovendien biedt economische integratie de kans voor sociale integratie doordat er contacten worden gelegd (Vroome et al., 2013: 3-7). Een resultaatgericht karakter zou volgens het Kabinet de benodigde handvatten geven voor de immigranten om toe te treden op de arbeidsmarkt.
28 In het rapport ‘Bruggen Bouwen’ van Commissie-Blok kwam naar voren dat de resultaten van het inburgeringsbeleid waren achtergebleven op wat wenselijk was. Er zou te weinig maatwerk worden geboden waardoor het rendement van de inburgeringscursussen te laag lag, met als het gevolg dat het taalniveau onder de nieuwkomers veelal laag was, hetgeen participatie belemmert. In het rapport wordt gepleit voor een verbindend en bindend integratiebeleid en om een einde te maken aan de vrijblijvendheid van het integratiebeleid (TK, 2003/2004, 28 689, nr. 9). Het veranderende denken over integratie vanaf 2000, de evaluatie van de Win in 2002 en het onderzoek van Commissie-Blok hebben ervoor gezorgd dat bij de kabinetsformatie van de CDA, VVD en D66 (Kabinet-Balkenende II) in 2003 een herziening van het inburgeringsstelsel werd aangekondigd. Binnen de herziening werden er, onder kritiek van de G4, bezuinigingen op de inburgering aangekondigd. De eigen verantwoordelijkheid en de eigen financiering voor inburgeren werd hierbij benadrukt (ibid.; Spijkerboer, 2007: 17). Na deze periode stemde het parlement steeds meer in met strengere maatregelen voor immigranten en veranderde het denken rondom integratie en inburgering (Spijkerboer, 2007: 17).
Beleid Wi 2007
Naar aanleiding van de ontwikkelingen voor 2007 werd per 1 januari 2007 het integratiebeleid vervangen door de Wi 2007. Binnen de Wi 2007 verdwijnt het verschil tussen oud- en nieuwkomers en dient elk persoon die zich in Nederland wil vestigen een toelatingsexamen af te leggen. Immigranten dienden onder de Wi 2007 op eigen initiatief en op eigen kosten een bepaald taalniveau te bereiken. Tevens was het de bedoeling dat gemeenten een spilfunctie zouden krijgen waarin zij handhavings- en informeringstaken hadden. De drie belangrijkste uitgangspunten van de Wi 2007 waren (VROM, 2007-2011: 59-61).:
1. Het inburgeringsbeleid gaat van inspanningsverplichting naar resultaatsverplichting. 2. De inburgeraar heeft zelf de verantwoordelijkheid voor de inburgeringsplicht, er wordt
geen programma meer opgelegd om in te burgeren.
3. Er is sprake van marktwerking. De inburgeringscursussen en taallessen worden niet meer vanuit gemeenten geregeld maar kunnen door de markt worden aangeboden.
3.3 Totstandkoming Wi 2013
Na invoering van de Wi 2007 bleek het beleid te stagneren. De inburgeraars kwamen niet naar de lessen en gemeenten konden niet ingrijpen aangezien het beleid was dat de inburgeraar op eigen kracht dienden in te burgeren. Door de problemen die ontstonden binnen de Wi 2007 kwam er een coalitieakkoord binnen het Kabinet Balkenende IV, bestaande uit CDA, PvdA &
29 CU (2007-2010), tot stand waarin de doelstelling was: “Het verbeteren van de kwaliteit van de inburgering, zodat meer mensen hun inburgering afronden met een hoger niveau en economisch, sociaal en cultureel participeren in de samenleving” (VROM, 2007: 2). Om deze doelstellingen te bereiken werd er een Deltaplan Inburgering opgesteld. Binnen het Deltaplan moesten gemeenten weer een belangrijke rol krijgen in het inburgeringsproces. Gemeenten konden vanaf 1 november 2007 weer een aanbod doen aan alle inburgeringsplichtigen. Dit betekende dat veel inburgeraars niet zelf op zoek hoefden te gaan naar een cursusaanbieder. Vanaf 1 januari 2009 konden gemeenten weer een aanbodverplichting aan de inburgeraar opleggen. Het Deltaplan Inburgering heeft ervoor gezorgd dat het inburgeringsbeleid vanaf 2007 snel verbeterde en gaf gemeenten de ruimte om inburgeringsprogramma’s op maat aan te bieden. Binnen de Wi 2007 werd de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de wet bij de gemeenten gelegd, het was de taak van de gemeenten om betrokkenen van informatie te voorzien en om het beleid verder uit te werken (ibid.).
Toen in 2010 het gedoogkabinet met de VVD, CDA en PVV (Kabinet-Rutte I) tot stand kwam, werden er weer strengere maatregelen aangekondigd waarbij er in het gedoogakkoord kwam te staan dat asielzoekers en migranten zelf zorg dienden te dragen voor de inburgering in Nederland. Er werd van de inburgeraar verwacht actief deel te nemen aan werk en onderwijs en dat men zich aan de regels zou houden (Timmerman, 2012: 79). Mede ten gevolge van de economische crisis in Nederland vanaf 2008 werd er in 2010 aangekondigd dat er flink bezuinigd ging worden op inburgering omdat Kabinet-Rutte I van mening was dat het inburgeringsbeleid niet goed werkte (NOS, 2010; TK, 2011/2012, 33086, nr. 38; de Bondt, 2015). Niet elke politieke partij was het eens met de bezuinigingen, volgens de PvdA konden de bezuinigingen betekenen dat inburgeraars eerder zouden stoppen met hun cursus wanneer zij deze zelf moeten gaan betalen (NOS, 2010). In 2011 kwam er een wetswijziging, deze wijziging kwam onder andere voort uit de bezuinigingen die opgenomen waren in de Rijksbegroting van 2011. De plicht van gemeenten om een inburgeringsvoorziening aan asielgerechtigden en geestelijke bedienaren aan te bieden kwam weer te vervallen. Verschillende organisaties, waaronder de VNG, maakte kanttekeningen bij het wegvallen van de regierol van de gemeenten door de bezuinigingen (TK, 2011/2012, 33 086, nr. 3).
Beleid Wi 2013
Bij de wetswijziging in 2013 verviel opnieuw de regierol van de gemeenten en de gemeentelijke taken zoals het aanbieden van cursussen en lag de focus weer op de eigen verantwoordelijkheid
30 van de inburgeraar. Door middel van een participatieovereenkomst moeten immigranten sinds 2014 aangeven dat ze de Nederlandse normen en waarden accepteren en dienen de immigranten voor 5 jaar aaneengesloten in Nederland te wonen alvorens zij in aanmerking komen voor een permanente verblijfsvergunning (Vluchtelingenwerk, 2013; Fischler, 2014: 6). Binnen de Wi 2007 hadden gemeenten een spilfunctie. Binnen de Wi 2013 is de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar verder toegenomen en is er weer een einde gekomen aan de spilfunctie en de daarbij komende taken van de gemeenten.
3.4 Samengevat
De drie verschillende wetten worden in tabel twee samengevat in een schematische weergave.
Tabel 2: Beleidsmaatregelen Win 1998, Wi 2007 en Wi 2013
Win 1998 Wi 2007 Wi 2013
Beleidsmaatregel
1. Doelgroep Nieuwkomers Oud- en
nieuwkomers
Nieuwkomers 2. Kosten Overheid betaalt Overheid betaalt Eigen kosten, via
leenstelsel
3. Inburgeringstermijn Nvt 3,5 jaar 3 jaar
4. Sancties Boete Boete of intrekken
van
verblijfsvergunning
Boete of geen permanente
verblijfsvergunning 5. Inburgeringsexamen Geen examen,
inspanningsverplichting
Wel examen,
resultaatsverplichting
Wel examen,
resultaatsverplichting 6. Uitvoering Door overheid:
Verplicht aanbod gemeenten voor nieuwkomers Eigen verantwoordelijkheid maar verplicht aanbod door overheid voor asielzoekers Door de markt en DUO: Eigen verantwoordelijkheid
7. Gemeenten Regierol gemeenten Regierol gemeenten valt weg maar neemt vanaf eind 2007 weer toe
Regierol gemeenten valt weg
Ontwikkelingen na invoering van de Wi 2013
Vanaf de invoering van de Wi 2013 is er aanhoudende kritiek geweest op het nieuwe beleid. In een algemeen overleg over het integratiebeleid van de Tweede Kamer wijst de politieke partij de SP erop dat door de introductie van de marktwerking, de nadruk op de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar én het wegvallen van het overheidstoezicht het slecht gaat met de inburgering. Het aantal cursisten dat examen aflegt daalde van 25.000 per jaar naar
31 6.000 (TK 2015/2016, 32824, nr. 145). Naar aanleiding van de kritiek bij politieke partijen en de VNG op het beleid en de tegenvallende resultaten na de invoering van de Wi 2013 vonden nog een aantal wijzigingen in het beleid plaats.Ten eerste is er met gemeenten afgesproken dat er vanaf 1 januari 2016 weer een participatieverklaringstraject wordt aangeboden aan alle inburgeraars. Binnen dit traject maakt de inburgeraar kennis met de kernwaarden van de Nederlandse samenleving. Dit traject is halverwege 2017 opgenomen in de wet en is van kracht gegaan op 1 oktober 2017. Ten tweede is de bijdrage van maatschappelijke begeleiding vanaf 1 januari 2016 van 1000 euro per inburgeraar naar 2370 euro gegaan. Met dit bedrag kunnen gemeenten meer ondersteuning bieden aan het inburgeringsproces door bijvoorbeeld praktische hulp aan te bieden, zoals ondersteuning bij het vinden van werk maar ook hulp bij de inburgering en hulp bij de uitvoering van het participatieverklaringstraject (VNG, 2016). Deze wijzigingen komen overeen met de aanbevelingen van Verenigde Naties. In het rapport In Safety and dignity: addressing large movements of refugees and migrants van de Verenigde Naties beveelt de secretarisgeneraal aan dat, ten behoeve van een goede participatie, immigranten vroegtijdig ondersteund dienen te worden bij het leren van de taal van het gastland. Dit zal het best werken wanneer direct gestart wordt na binnenkomst. Hierbij hoort het waarborgen van de toegang tot alle soorten niveaus van onderwijs, de gezondheidszorg en werkgelegenheid (United National General Assembly, 2016: 17).
32
Hoofdstuk 4 Methodologie
De hoofdvraag van deze thesis luidt: “Hoe kunnen de problemen die zijn ontstaan bij de uitvoering van de Wi 2013 worden verklaard vanuit historisch perspectief van het inburgeringsbeleid en hoe kunnen gemeenten binnen de bestaande wetgeving invulling geven aan hun taak bij inburgering?” Binnen dit hoofdstuk zal worden uitgelegd welke methode er gebruikt wordt om deze hoofdvraag te beantwoorden. Allereerst zullen drie deelvragen worden geformuleerd om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden. Deze drie deelvragen zijn gebaseerd op de informatie die in hoofdstuk twee en drie is gepresenteerd. Vervolgens zal de gebruikte methode van deze thesis worden toegelicht. In paragraaf 4.3 zal de dataverzamelingsmethode worden toegelicht. Vervolgens wordt in paragraaf 4.4 de concepten beleidsvrijheid en inburgeringsbeleid geoperationaliseerd en tot slot zal in paragraaf 4.5 de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek worden toegelicht.
4.1 Deelvragen
Ter beantwoording van de hoofdvraag van deze thesis dienen allereerst de volgende deelvragen beantwoord te worden:
1. Wat is de beleidsvrijheid van gemeenten binnen de Wet inburgering 2013 om ondersteuning te bieden bij het inburgeringsproces?
Om de beleidsvrijheid van gemeenten binnen de Wi 2013 te kunnen bepalen zal worden geanalyseerd in hoeverre er sprake is van medebewind voor gemeenten binnen de Wi 2013 en welke rol decentralisatie speelt bij het bepalen van de beleidsvrijheid. Om deze deelvraag te beantwoorden zullen de concepten die besproken zijn in het theoretisch kader van hoofdstuk twee worden toegepast op de Wi 2013.
2. Welke factoren in de geschiedenis van het integratiebeleid verklaren de totstandkoming van de Wi 2013?
In hoofdstuk drie is de wets- en beleidsgeschiedenis van de Wi 2013 weergegeven. In hoofdstuk zes zal worden geanalyseerd hoe de Wi 2013 tot stand is gekomen en welke factoren hierbij een belangrijke rol hebben gespeeld. Hierbij zal een vergelijking worden gemaakt met het inburgeringsbeleid vanaf 1998 tot en met 2013. De verschillende politieke, sociale en economische overwegingen zullen in kaart worden gebracht, alsook de werking van de verschillende wetten tot en met de Wi 2013. Met een antwoord op deze deelvraag kan worden
